III. ...MAIS L'EFFORT FINANCIER TOTAL DE L'ETAT ET DE L'UNION EUROPEENNE AUGMENTE.
A. LA HAUSSE IMPORTANTE DES CRÉDITS RELEVANT DE DIVERS MINISTÈRES RESULTE DU PLAN POUR L'EMPLOI DES JEUNES
La contribution des autres ministères à la
politique de la ville est en hausse de 18%, presque 1 milliard de francs, dans
le projet de loi de finances pour 1998, passant de 4,8 milliards de francs
à 5,7.
L'état récapitulatif de l'effort budgétaire
consacré à la politique de la ville, le " jaune "
budgétaire, ne fournit que des données en " dépenses
ordinaires et autorisations de programme " et ne donne aucune
indication
relative aux montant en " dépenses ordinaires et crédits de
paiement ", qui sont pourtant celles que la comptabilité publique
en compte dans le calcul du solde budgétaire, et que le gouvernement est
autorisé à dépenser au cours de l'exercice.
Néanmoins, il semble que la plupart des dépenses
consacrées par les différents ministères à la
politique de la ville relève de la catégorie des dépenses
ordinaires, et ne sont pas concernées par la distinction entre
autorisations de programme et crédits de paiement. Les montants contenus
dans le " jaune " constituent donc un ordre de grandeur
fiable.
1. La contribution du ministère de l'emploi et de la solidarité
a) Une augmentation massive
L'augmentation de 995,16 millions de francs, passant de
1,476 à 2,471 milliards de francs, des crédits consacrés
par le ministère de l'emploi et la solidarité à la
politique de la ville s'explique par une augmentation pratiquement
équivalente des dépenses consacrées à l'emploi des
jeunes
. En 1998, 1,331 milliard de francs sera consacré au
financement des emplois de ville et des nouveaux emplois pour les jeunes, soit
961,3 millions de francs de plus qu'en 1997.
La loi de finances pour 1998 prévoit la suppression du dispositif des
emplois de ville, mais le ministère de l'emploi et de la
solidarité consacrera néanmoins 414 millions de francs, 12% de
plus qu'en 1997, aux 10 à 12 000 emplois existants et n'ayant pas encore
été transformés en emplois-jeunes.
Le solde provient des nouveaux emplois, dont il a été
décidé que 10% concerneront la politique de la ville.
b) Un chiffrage arbitraire
Le nombre d'emplois-jeunes qui relèveront de la
politique de la ville ne peut pas être établi à l'avance de
façon précise
. En effet, le gouvernement se défend de
vouloir instaurer un quota. Dès lors, c'est en exécution qu'il
faudra apprécier dans quelle proportion ces emplois concerneront la
politique de la ville.
Le lien entre la nature de l'emploi et la politique de la ville est d'ailleurs
délicat à déterminer. Trois critères sont
envisageables :
- le lieu : les emplois situés dans une zone en difficulté ;
- la personne : les emplois attribués à une personne originaire
d'un quartier en difficulté ;
- le type d'emploi : les emplois dont la finalité est
l'amélioration de la qualité de la vie dans les quartiers en
difficulté.
Le gouvernement optera sans doute pour une combinaison des trois car il
souhaite que ces emplois conduisent des jeunes des quartiers en
difficultés à aller travailler hors de leur quartier et,
réciproquement, des jeunes extérieurs à venir travailler
dans les quartiers.
Cet objectif est louable mais ne facilite pas l'élaboration du
critère de lien avec la politique de la ville. En soit, cela n'a pas
d'importance car c'est l'utilité sociale des emplois, et non leur
recensement comptable, qui prime. Néanmoins, le lien avec la politique
de la ville détermine le montant figurant dans le " jaune
budgétaire ", et donc sur l'effort financier affiché en
faveur de la politique de la ville par le gouvernement.
2. La contribution des autres ministères
Avec une contribution stable, autour de 1,8 milliard de
francs, le ministère de l'Education nationale est le second plus gros
financeur à la politique de la ville. Ce ministère prend en
compte les mesures spécifiques en faveur des zones d'éducation
prioritaire (bonifications indemnitaires et indiciaires aux fonctionnaires,
gestion des carrières) pour calculer le montant sa contribution à
la politique de la ville.
Votre rapporteur indique que la baisse de la contribution du fonds
d'intervention pour la sauvegarde, la transmission et la restructuration des
activités commerciales et artisanales (FISAC), géré par le
ministère du commerce et de l'artisanat, de 144 à 14 millions de
francs est due au retard de la mise en route de l'établissement public
de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA),
créé à la suite du pacte de relance pour la ville afin
favoriser l'implantation ou le maintien des commerces. Cet établissement
avait été doté de 130 millions de francs dans la loi
de finances pour 1997, crédits qui n'ont pas été
consommés et font l'objet d'un report.
Crédits relevant de divers ministères
concourant à la politique de la ville
|
1996
|
1997
|
1998
|
|
|
Affaires étrangères
|
0,20
|
0,20
|
0,20
|
|
Sous-total |
4.510,15 |
4.927,78 |
5.870,62 |
3. Les participations aux procédures contractuelles
Les contrats Etat-région du XIème plan
comportent tous un volet " ville ", distinct des contrats
de ville.
C'est pourquoi une fraction de la contribution annuelle de l'Etat aux contrats
de plan Etat-région figure dans les documents retraçant l'effort
financier en faveur le politique de la ville. En 1998, ces crédit
s'établiront, comme en 1997, à 1,4 milliard de francs.
Par ailleurs, les différents ministères peuvent être
associés aux programmes d'actions des contrats de ville, sans pour
autant que cette association soit contractualisée. Les crédits
qui financent ces opérations s'élèveront à 1,06
milliard de francs en 1998 et proviennent presque exclusivement du
ministère de l'équipement, des transports et du logement et du
ministère de l'emploi et de la solidarité.
B. LE MONTANT DE LA DÉPENSE FISCALE SE PRECISE
Le projet de loi de finances pour 1998 prévoit un
coût de la dépense fiscale stable, 2,476 milliards de francs
contre 2,448 en 1997, en très légère hausse de 1,1%.
Ces dépenses sont la conséquence de mesures de discrimination
positive contenues dans plusieurs textes depuis le début des
années 90 :
- la loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991 innove en créant
des exonérations de taxe professionnelle (non compensées) dans
les zones urbaines sensibles ;
- la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du
territoire du 4 février 1995 consacre le principe d'une
fiscalité dérogatoire dans les zones de redynamisation urbaine
justifiée par les inégalités de situation
géographique des territoires concernés ;
- la loi relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville
du 14 novembre 1996 institue notamment les zones franches urbaines qui
bénéficient d'un régime de dérogation très
poussé.
Les modalités de ces exonérations sont décrites de
manière plus précises au chapitre III.
La dépense fiscale
|
PLF 97 dans jaune 97 |
PLF 97 dans jaune 98 |
PLF 98 |
|
|
Zones de redynamisation urbaine |
|||
|
- Evolution de l'impôt sur les bénéfices |
380 |
850 |
850 |
|
- Réduction des droits de mutation sur fonds de commerce |
75 |
150 |
150 |
|
- Exonérations de taxe professionnelle compensées par l'Etat |
|
|
|
|
- Exonération des charges patronales sur 50 premiers salariés |
|
|
|
|
Zones franches urbaines |
|||
|
- Exonération d'impôt sur les bénéfices |
180 |
180 |
180 |
|
- Exonération de taxe professionnelle |
280 |
191,5 |
220 |
|
- Exonération de taxe foncière pour les propriétés bâties |
80 |
40,80 |
40,80 |
|
- Exonération des cotisations patronales 50 premiers emplois |
|
|
|
|
TOTAL |
2.551,15 |
2.448,1 |
2.476,6 |
Les montants figurant dans le tableau ci-dessus restent des
estimations, même si les données définitives ne tarderont
plus à être connues. Les données concernant les
exonérations de charges sociales proviennent du ministère de
l'emploi et de la solidarité. Celles relatives aux allègements
d'impôts du service de la législation fiscale du ministère
des finances.
Les écarts, parfois importants, entre les prévisions pour 1997
dans le " jaune " budgétaire pour 1997 et dans le
" jaune " pour 1998 s'expliquent par l'affinage progressif
des
données. En effet, les chiffres accompagnant le projet de loi de
finances pour 1997 ont été déterminés durant
l'été 1996, avant que les dispositifs du pacte de relance ne
soient entrés en vigueur. A partir des données du premier
trimestre de 1997, des ordres de grandeur réalistes ont pu être
évalués. La DIV sera en mesure de présenter les
premières données fiables en année pleine en mars 1998.
C. LA SOLIDARITÉ URBAINE
La dotation de solidarité urbaine (DSU),
instituée par la loi d'orientation pour la ville de 1991, a pour but
d'améliorer les conditions de vie dans les communes confrontées
à une insuffisance de ressources et à des charges sociales
élevées. Elle est répartie entre les communes en fonction
de critères d'éligibilités, réformés par la
loi du 26 mars 1996, tels que le pourcentage de bénéficiaires
d'aides au logement dans la commune, le potentiel fiscal, le logement social et
le revenu moyen par habitant.
En Ile-de-France, le fonds de solidarité de la région
Ile-de-France (FSRIF), alimenté par un prélèvement sur les
ressources fiscales des communes de la région, redistribue les sommes
prélevées en appliquant les critères de la DSU.
Pour 1998, les dotations de la DSU et du FSRIF sont estimées
respectivement à 2.208 et 657 millions de francs, soit un total de
2,8 milliards de francs (stable).
D. LE CONCOURS DES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS
La mise en place des fonds structurels pour la période
1994-99 a conduit la France à inclure un important volet relatif
à la politique de la ville dans les projets qu'elle a soumis à la
Commission européenne au titre des objectifs 1, 2 et 3 ainsi que dans le
cadre de plusieurs programmes d'initiative communautaire (PIC). La plupart des
propositions françaises avaient été agréées
pour la période 1995-96 et ont été consolidées en
1997.
Les versement des fonds structurels européens franchissent pour la
seconde année consécutive la barre du milliard de francs, mais
sont toutefois en baisse. Ils s'établissent à 1,05 milliards de
francs, en baisse de 7%.
L'évolution des versements européen peut surprendre compte tenu
du caractère pluriannuel des enveloppes, qui pourrait conduire à
l'inscription d'un montant identique pendant les années couvertes par
les programmes. En pratique, la DIV tient compte des délais
d'engagement, qui retardent l'ouverture de certains crédits.