ARTICLE 49 bis - Missions du Fonds de gestion de l'espace rural
Commentaire : cet article additionnel, adopté sur l'initiative de M. Augustin Bonrepaux, vise à revenir à la première définition, extensive, des missions du FGER en abrogeant la seconde, plus restrictive, qui avait fait l'objet d'un article de la loi de finances pour 1997 .
I. LES DOTATIONS BUDGÉTAIRES DU FGER
Créé par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 (loi "Pasqua") le FGER ne dispose pas de la personnalité morale. C'est un chapitre dans la nomenclature du ministère chargé de l'agriculture (chapitre 44-83). Sa mission fondamentale est "l'entretien et la réhabilitation de l'espace rural". Ses crédits sont pour essentiel répartis entre les départements sur la base de critères "prenant en compte la superficie dont sont déduites les surfaces consacrées au bâti, aux infrastructures, à un usage forestier essentiellement productif ainsi que les surfaces consacrées à un usage agricole autres que celles toujours en herbe" et sont alors mis en oeuvre dans le cadre d'orientations pluriannuelles départementales définies après consultation d'une commission départementale de gestion de l'espace (CODEGE).
Depuis sa création, le Fonds de Gestion de l'Espace Rural (FGER) a connu des fortunes diverses, les crédits étant faiblement consommés pour être reportés ou annulés.
(en millions de francs)
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Année |
LFI |
Annulation crédits |
Crédits ouverts |
Crédits consommés |
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1995 |
500 |
164 |
335 |
51 |
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1996 |
388 |
170 |
502 |
199 |
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1997 |
150 |
145 |
308 |
n.d. |
Notre rapporteur spécial pour les crédits de l'agriculture, M. Joël Bourdin, a estimé que ces crédits pourraient être utilisés plus efficacement s'ils étaient regroupés au sein d'autres procédures d'aménagement rural. Toutefois, il apparaît qu'en 1996 près d'un tiers des actions du FGER ont été conduites en synergie avec d'autres dispositifs (plans de développement rural, OGAF, programmes Leader). Il serait souhaitable que cette tendance se poursuive. Mais des crédits ouverts de 308 millions de francs pour 98 attributaires (départements et collectivités d'Outre-mer) ne représentent qu'une somme moyenne de 3,1 millions de francs par département.
L'annulation, en juillet 1997, de 145 millions de francs sur la dotation du FGER apparaît d'autant plus surprenante qu'elle correspond presque exactement à la majoration de 150 millions de francs de crédits opérée à l'Assemblée nationale (100 millions) et au Sénat (50 millions).
La dotation ouverte pour 1998 s'établit à 140 millions de francs. Les précédents ci-dessus rappelés ne permettent pas d'anticiper sur le montant des crédits qui seront effectivement consommés. Si l'on estime à 250 millions les crédits qui pourraient être effectivement utilisés en 1997 (199 en 1996), les crédits disponibles en 1998 seraient en baisse (58 de reports + 140 de dotation initiale).
II. LES MISSIONS DU FGER
L'article L 112-16 du code rural dispose que : " le FGER contribue au financement de tout projet d'intérêt collectif concourant à l'entretien ou à la réhabilitation de l'espace rural et dont les agriculteurs ou leurs groupements sont parties prenantes . "
En effet, l'année dernière, sur l'initiative de la commission des Finances de l'Assemblée Nationale, le Parlement a adopté un article additionnel modifiant l'article L 112-16 du code rural afin de mieux déterminer les compétences du FGER. Au lieu de considérer que le fonds devait être " en priorité affecté aux agriculteurs " , l'Assemblée Nationale avait souhaité disposer que le fonds ne devait financer que des projets " dont les agriculteurs... sont parties prenantes " .
L'article en question ayant été "rattaché" aux crédits de l'agriculture, cette modification rédactionnelle n'avait pas emporté la pleine adhésion de votre rapporteur spécial, M. Joël Bourdin, qui avait souligné que :
" Cet article, qui n'a pas clairement sa place en loi de finances, remplace assez subtilement une "priorité" par des "parties prenantes", afin de renforcer la vocation agricole du fonds. Comme l'a indiqué le ministre : "il n'était pas apparu souhaitable d'accorder une exclusivité aux agriculteurs, le cadre global de la gestion de l'espace rural allant au-delà du monde agricole " . Cette rédaction pourrait présenter l'inconvénient de faire apparaître le FGER comme un simple démembrement du budget de l'agriculture et souligner son absence de spécificité, et partant, justifier la disparition progressive de ses crédits.
L'Assemblée Nationale, en votant cette année un article additionnel après l'article 49, se propose de revenir au texte initial de l'article L 112-16, qui n'est autre que le texte figurant dans la loi "Pasqua" sur l'aménagement du territoire.
Le Gouvernement n'a toutefois pas jugé cet article additionnel très opportun . Le Secrétaire d'État au budget a notamment déclaré :
" Il se pose un problème juridique et un problème pratique.
Le problème juridique, d'abord. Si l'on étend le champ de ce fonds sans inscrire de crédits nouveaux, c'est-à-dire si l'on reste à enveloppe constante, cela pose un problème vis-à-vis de la loi de finances.
Un problème pratique, ensuite -et c'est là l'essentiel. À cet égard, je renouvelle l'engagement du ministre de l'agriculture et du ministre de l'aménagement du territoire de faire en sorte que les crédits de ce fonds soient utilisés intégralement. Le Gouvernement n'a pas la volonté -ni implicite ni a fortiori explicite- de réduire les crédits du fonds de gestion de l'espace rural.
Dans les espaces ruraux, il y a toujours un agriculteur à proximité.
Je pense qu'on peut, dans le cadre actuel, faire beaucoup plus que ce qu'a fait la majorité précédente. C'est pourquoi je conseille le retrait de cet amendement. À défaut, j'en demanderai le rejet."
Bref, en 1996 le gouvernement n'était pas d'accord avec sa majorité à l'Assemblée Nationale qui entendait recentrer l'action du FGER, alors qu'en 1997 le nouveau gouvernement n'est pas non plus d'accord avec sa majorité à l'Assemblée Nationale qui souhaite élargir les compétences du même FGER... Il convient toutefois de noter l'engagement ferme du gouvernement de ne procéder à aucune régulation sur les crédits du FGER .
III. PRENDRE LE TEMPS DE LA RÉFLEXION...
Deux versions sont en présence, la version "rurale" assez extensive et la version "agricole", plus restrictive. Le comparatif ci-dessous éclaire ce débat, somme toute confus.
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Texte voté par l'Assemblée nationale |
Texte en vigueur |
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Art. L. 112-16 - Le fonds de gestion de l'espace rural contribue au financement de tout projet d'intérêt collectif concourant à l'entretien ou à la réhabilitation de l'espace rural. Il doit être en priorité affecté aux agriculteurs ou à leurs groupements. |
Le fonds de gestion de l'espace rural contribue au financement de tout projet d'intérêt collectif concourant à l'entretien ou à la réhabilitation de l'espace rural et dont les agriculteurs ou leurs groupements sont parties prenantes . |
La conviction de votre rapporteur général est que cet article n'a pas vocation à être débattu au détour d'un article additionnel d'une loi de finances. Il appelle une concertation approfondie entre tous les acteurs du développement rural. Compte tenu de la modestie relative des dotations, il n'y a pas lieu de craindre des reliquats en 1998, à la condition bien entendu que les crédits soient délégués rapidement sans arrière-pensée de régulation implicite. Enfin, la perspective proche du dépôt d'un projet de loi d'orientation agricole ne saurait conduire le Parlement à voter un article à durée de vie courte.
Décision de la commission : dans l'attente de l'examen du projet de loi d'orientation agricole, votre commission vous propose de supprimer cet article .