2. Une priorité donnée à nouveau à l'emploi public
a) Le mouvement stoppé de réduction des effectifs de la fonction publique
Le gouvernement a décidé de stopper le mouvement
de réduction des effectifs de la fonction publique amorcé l'an
dernier : 5.599 emplois civils étaient en effet
supprimés au total (résultant de 9.283 suppressions et
3.684 créations) dans la loi de finances pour 1997.
En 1998, le solde des créations et suppressions d'emplois civils
redevient positif, de 490 unités (solde de 7.337 suppressions
et 7.827 créations).
L'essentiel des créations concerne l'éducation nationale : +
1.320, et surtout l'enseignement supérieur : + 4.194.
b) L'emploi dans les établissements publics : un mouvement important de créations
L'évolution des effectifs budgétaires ne retrace
pas la totalité de l'évolution des emplois financés par le
budget de l'Etat.
En effet, les emplois des établissements publics n'apparaissent
qu'à travers leurs subventions de fonctionnement.
A cet égard, le projet de loi de finances pour 1998 consacre un
mouvement important de créations d'emplois : ainsi, au budget de la
recherche, apparaît la traduction budgétaire de la création
de 379 emplois de chercheurs, et de 176 emplois d'ingénieurs,
de techniciens et administratifs, la dépense correspondante étant
d'environ 200 millions de francs.
c) Les emplois-jeunes : une réponse d'urgence, mais de court terme
L'augmentation des moyens pour l'emploi en 1998 résulte
en tout premier lieu des
emplois-jeunes
, créés par la loi
du 16 octobre 1997, préfinancés à hauteur de
2 milliards de francs par un décret d'avances du 15 juillet
1997, ces emplois mobilisent 8,05 milliards de francs au budget de
l'emploi en 1998, et 300 millions de francs au budget de l'outre-mer, pour
un nombre de bénéficiaires prévu de 150.000 à la
fin de l'année prochaine.
Ces emplois, s'ils représentent une réponse d'urgence pour des
milliers de jeunes, s'assimilent à des emplois publics -c'est le cas
pour les 40.000 emplois jeunes qui seront financés à
100 % par le budget de l'emploi dans le secteur de l'éducation
nationale- ou quasi publics : ils donnent lieu en effet à une prise
en charge de l'Etat sur la base de 80 % du SMIC avec charges sociales.
Comment ne pas imaginer que cette prise en charge, même pour cinq ans,
débouchera sur une intégration dans la fonction publique ?
Cette réponse de court terme va donc à l'encontre de la
démarche constamment préconisée par votre commission des
finances d'encouragement à l'emploi par les entreprises, et ce d'autant
plus que les emplois-jeunes sont, budgétairement, "gagés" par le
freinage de l'allégement des charges sur les bas salaires.
Des coûts associés aux recrutements d'agents publics
Les coûts de création directe d'emplois publics
ont été appréhendés à partir d'un exercice
de variante réalisé à la demande de la commission des
finances du Sénat par l'OFCE.
Il s'est agi de tester l'impact sur les finances publiques de la
création de 350.000 emplois publics réalisés en trois
ans. Au terme des recrutements, le coût budgétaire direct de la
mesure s'élève à 47,5 milliards de francs, soit
74,5 milliards de francs de traitements supplémentaires desquels il
faut déduire un montant de 27 milliards de francs de cotisations
sociales acquittées par les nouveaux employés. Il est remarquable
que
les coûts de cette mesure seraient deux fois plus
élevés que ceux associés, selon les simulations
disponibles, à la mesure concernant les emplois des jeunes
récemment adoptée et qui constitue, selon toute vraisemblance, un
prélude à des créations d'emplois publics.
On doit aussi souligner que les effets indirects sur les finances publiques de
la mesure ici testée viennent réduire son coût direct.
Cependant, la capacité de financement des administrations publiques se
trouve dégradée de 53,5 milliards de francs au terme des
trois années de montée en charge des recrutements.
Enfin, la réduction du chômage n'est que de
240.000 unités, alors que le nombre des nouveaux emplois
s'élève à 350.000. Une flexion des taux d'activité
se produit en effet qui accroît la population se présentant sur le
marché du travail et nuit à l'efficacité de la mesure sur
le niveau de chômage. Celle-ci serait encore moins favorable si la mesure
devait être équilibrée financièrement. A titre
d'exemple, une baisse à due concurrence de l'investissement public
supprimerait plus de 50.000 emplois du secteur marchand selon les
estimations des experts.
d) La revalorisation salariale : une provision de 3,575 milliards de francs
Enfin, une provision de 3 milliards de francs au budget des charges communes, de 0,575 milliard de francs au budget de la défense, est prévue, afin d'accompagner les négociations salariales entamées au mois d'octobre avec les syndicats de la fonction publique, les revendications des syndicats portant notamment sur un "rattrapage" du gel du point qui avait été opéré en 1996.