2. Les concours budgétaires et fiscaux à la sécurité sociale
Deux documents de nature budgétaire, qui ne figurent
pas parmi les annexes au projet de loi de financement
énumérés dans la loi organique, décrivent les
transferts financiers entre l'Etat et la sécurité sociale, ainsi
que les impôts et taxes affectés.
Ces documents ont tous les deux été créés à
l'initiative de votre commission des finances, dans la perspective d'abord du
simple débat annuel prévu par la loi du 25 juillet 1994 relative
à la sécurité sociale, puis de la discussion du projet de
loi de financement de l'année.
L'article 18 de la loi du 5 juillet 1996 portant règlement
définitif du budget 1994 a prévu
"qu'à compter du
projet de loi de finances pour 1997, le produit pour l'exercice en cours et
pour l'exercice suivant de chacune des impositions de toutes natures
affectées à des organismes de sécurité sociale fait
l'objet d'une évaluation dans une annexe du projet de loi de finances de
l'année."
Le "jaune" budgétaire correspondant a été établi
pour la première fois dans le cadre du projet de loi de finances pour
1997 sur le produit des impositions affectées à des organismes de
sécurité sociale.
Cette nouvelle annexe fournit une description de chacune des impositions et la
liste de ses bénéficiaires. Elle contribue à clarifier le
financement de la sécurité sociale en présentant une vue
d'ensemble de prélèvements très disparates dans leur
nature et leur destination.
Par ailleurs, un état récapitulatif des concours de l'Etat
au financement de la sécurité sociale est prévu par
l'article 33 de la loi de finances rectificative du 4 août 1995,
modifié par l'article 3.-V de la loi organique du 22 juillet 1996.
Ce document présente, pour les deux derniers exercices, l'exercice en
cours et le projet de loi de finances de l'année suivante, les montants
constatés, estimés ou prévisionnels :
- des crédits inscrits au budget général et aux budgets
annexes,
- des dépenses des comptes spéciaux du Trésor,
- des impositions de toute nature affectées à des organismes de
sécurité sociale,
- des dépenses fiscales à finalité sociale,
qui constituent l'effort financier de l'Etat en faveur de la protection
sociale. Les crédits correspondants sont présentés par
titre et par chapitre.
Les tableaux ci-après sont extraits du document présenté
cette année en application de ces dispositions.
Les crédits budgétaires consacrés au financement de la
sécurité sociale s'élèvent donc à
220,5
milliards de francs
pour 1998, en augmentation de 0,7 % seulement. La
modération de ce taux de progression s'explique par l'érosion
spontanée des subventions d'équilibre aux régimes
spéciaux de retraite.
Toutefois, la conception des contributions budgétaires de l'Etat au
financement de la sécurité sociale retenu pour ce document
apparaît singulièrement restrictive, puisqu'il ne présente
que les cotisations effectives des agents de l'Etat.
Or, les dépenses réelles de protection sociale des
fonctionnaires doivent être définies sur la base des prestations
versées, à partir desquelles les cotisations effectives sont
calculées.
L'inclusion des charges de pension de l'Etat dans ce
document aboutirait à majorer le montant des crédits
budgétaires contribuant au financement de la sécurité
sociale de 157,5 milliards de francs pour 1998.
Au regard de cette masse de crédits budgétaires, les
dépenses au profit de la sécurité sociale des comptes
spéciaux du Trésor apparaissent négligeables, puisqu'elles
s'élèvent à
1,1 milliard de francs
. Leur forte
progression en 1998 s'explique par la création du fonds pour l'aide
personnelle au logement bénéficiant aux propriétaires,
doté de 500 millions de francs.
En revanche, les impositions de toute nature affectées à des
organismes de sécurité sociale dépassent largement les
crédits budgétaires, puisqu'elles s'élèveront en
1998 à
426,5 milliards de francs. Leur forte progression, de + 72 %,
s'explique par le relèvement du taux de la CSG proposé par le
présent projet de loi de financement
.
Enfin, la partie la moins visible des contributions de l'Etat au financement de la protection est constituée par les dépenses fiscales à finalité sociale, qui sont extrêmement nombreuses et variées.
Leur montant total s'élèverait à
71,9 milliards de
francs
en 1997. Il convient toutefois de relever que ces dépenses
fiscales n'incluent pas les effets du quotient familial, qui serait
considéré à compter de cette année
"comme partie
intégrante de la législation fiscale française."
Pourtant, son incidence avait été estimée dans
l'annexe des voies et moyens du projet de loi de finances de l'an dernier
à 72 milliards de francs : c'est-à-dire qu'il égale
à lui seul la totalité des autres dépenses fiscales
à finalité sociale.