II. Y-A-T-IL ÉQUIVALENCE ENTRE LE NOUVEAU ET L'ANCIEN SYSTÈME ?
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De façon
générale, le mécanisme retenu de la taxation d'une
livraison à soi-même semble poser des problèmes
d'application, selon les informations recueillies par votre rapporteur pour
avis.
En effet, la taxation d'une livraison à soi-même est en principe faite pour éviter des distorsions de concurrence ; elle n'est prévue en effet que lorsque l'acquisition du bien par l'assujetti «ne lui ouvrirait pas droit à déduction complète ».
La livraison à soi-même d'immeubles sociaux ne répond pas à cette préoccupation, mais à celle de faire bénéficier ces logements d'un taux réduit, sans impliquer les entreprises du bâtiment et les prestataires (le taux de TVA facturé par elles reste inchangé).
Cependant, le mécanisme retenu conduit à imposer non seulement les travaux et honoraires, mais également des éléments du prix de revient qui n'avaient pas supporté la TVA (terrains, taxes d'urbanisme, frais internes de conduite d'opération, assurances, frais financiers).
Ce faisant, l'imposition de ces éléments remet en cause leur régime fiscal d'exonération et ne répond pas à l'objectif initial de réduction du taux sur les dépenses soumises à la TVA (travaux, services, honoraires), comme aurait pu le fait l'application à ces dépenses d'un taux de TVA de 5,5 %.
Selon les simulations menées par les organismes HLM, il s'avère que dans le cadre du régime de droit commun fiscal de la livraison à soi-même, il existerait un écart moyen entre l'ancien régime de subvention et le nouveau régime évalué à 6.850 francs (soit 12 % d'aide en moins).
D'une part, le nouveau dispositif n'apporte une aide qu'à la seule partie du prix de revient qui a fait l'objet d'une TVA à 20,6 % en amont contrairement à la subvention dont le montant prend en compte l'ensemble des dépenses, terrain compris et d'autre part, la prise en compte dans l'assiette de la livraison à soi-même faisant l'objet d'une taxation à 5,5 % des dépenses qui, en dehors des travaux et honoraires, font d'ores et déjà l'objet d'une TVA à 5,5 % (exemple : terrain, charges foncières en ZAC), ou ne sont pas assujettis à la TVA (terrains pour les Offices, assurances, conduite d'opération, frais financiers, taxes).
On peut se demander, dans ces conditions, pourquoi ne pas avoir retenu un régime simple de TVA à taux réduit facturée par les entreprises aux organismes constructeurs sur les travaux et les honoraires. Apparemment, ce dispositif a été écarté en raison des risques de fraude et pour la trop grande complexité imposée aux entreprises devant appliquer deux taux de TVA selon les ordonnateurs de travaux. Outre, les justificatifs à demander aux constructeurs, la répartition s'avérerait très complexe si une opération menée pour un même bâtiment concerne des travaux sur logements taxés à taux réduit et des travaux sur des commerces taxés à 20,6 %.
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En définitive, et compte
tenu des zones d'ombre qui subsistent, notamment sur la définition de
l'assiette éligible au taux réduit de TVA, tout le débat
porte sur la réelle équivalence des aides à la
construction, annoncée par le Gouvernement entre l'ancien et le nouveau
système.
Il convient de noter à ce propos que l'équivalence annoncée par le Gouvernement porte sur la moyenne de l'ensemble des opérations. En réalité, les opérations « à faible charge foncière » seront avantagées au détriment des opérations, menées par exemple en région d'Île-de-France, où la charge foncière est très importante.
Cette équivalence englobe également l'avantage de trésorerie résultant de remboursements aux HLM de la TVA déductible, ainsi que l'avantage résultant de la baisse d'un point (4,8 % contre 5,8 %) du taux des prêts de la caisse des dépôts et consignations intervenue en 1996.
En tout état de cause, cette réforme suscite de nombreuses inquiétudes parmi les acteurs économiques et sur le terrain, nombre de constructeurs adoptent une attitude attentiste, préjudiciable au secteur du bâtiment et qui retarde la réalisation de programmes de logements pourtant si nécessaires. Outre un effort d'explication important que doit fournir le Gouvernement par l'intermédiaire des préfets, ne faut-il pas envisager, durant la phase de mise en route de la réforme, la mise à disposition des préfets de fonds permettant le bouclage des opérations si des difficultés survenaient du fait de l'application des nouvelles règles.
Le coût d'une telle mesure devrait rester faible si l'équivalence des deux dispositifs se vérifie. Les organismes constructeurs d'HLM qui réclament cette possibilité de subvention complémentaire en chiffre le coût à 150 millions de francs en 1996 pour accompagner les 21.000 PLA soumis au nouveau dispositif depuis le 1er octobre et au maximum à 400 millions de francs en 1997.