II. LE MAROC ET L'UNION EUROPÉENNE APRÈS LA SIGNATURE DE L'ACCORD D'ASSOCIATION : DEUX DESTINS CROISÉS
A. L'ANCRAGE DU MAROC A L'EUROPE CONFIRMÉ
1. Une relation d'une rare densité
a) Les approfondissements successifs
Selon la belle formule de Hassan II, le Maroc est "ressemble à un arbre dont les racines nourricières plongent profondément dans la terre d'Afrique et qui respire, grâce à son feuillage bruissant, aux vents d'Europe". Il ne faut jamais l'oublier, le détroit de Gibraltar ne sépare que de 13 kilomètres le Maroc du vieux continent. La vocation du Royaume à servir de trait d'union entre l'Orient et l'Occident a d'ailleurs été confirmée par l'histoire. Voilà qui désignait le royaume chérifien comme un partenaire privilégié de l'Europe à l'aube même de la construction européenne.
En effet un protocole annexé au traité de Rome reprenait les concessions traditionnellement accordées par la France aux exportations agricoles marocaines. Cependant, la véritable naissance des relations contractuelles entre l'Europe et le Royaume date de 1969 avec la signature d'un premier accord quinquennal d'association dont le champ se bornait au strict domaine commercial. Sept and plus tard, un nouvel accord d'association ajoute au volet commercial une coopération dans les domaines économiques, techniques et financiers. Il constitue à cet égard une étape décisive dans les relations entre les deux rives de la Méditerranée.
Signé le 27 avril 1976 et entré en vigueur en novembre 1978, cet accord a conforté les préférences commerciales accordées en 1969 : il offre au Maroc sans obligation de réciprocité un accès privilégié au marché communautaire, libre pour les produits industriels -sauf le textile-, soumis à des calendriers, des contingents et des prix minima pour les produits agricoles. En outre, l'accord d'association a posé les bases d'une coopération financière dont quatre protocoles ont fixé les modalités. Sur la période 1978-1996, près de 991 millions d'écus ont ainsi pu être mobilisés (soit 474 millions d'écus provenant des ressources budgétaires de la Communauté, et 517 millions d'écus sous forme de prêts de la Banque européenne d'investissement). Le quatrième protocole financier (1992-1996) diversifie encore une aide centrée jusque là sur l'agriculture, la formation et les infrastructures : il vise en effet également le secteur privé, la coopération scientifique ainsi que le développement des provinces du nord.
La mise en place des accords successifs a ainsi, au cours des trois dernières décennies, renforcé encore les liens entre le Maroc et l'Union européenne devenue le premier partenaire économique du Maroc. L'Union apparaît en effet le premier client (64 % des exportations marocaines), le premier fournisseur (54 % des importations), le premier investisseur (entre 60 et 70 % en moyenne des investissements étrangers au Maroc) mais aussi la première destination des expatriés marocains.
b) La négociation de l'accord d'association
L'Union européenne avait choisi de commencer le processus de renouvellement des accords de coopération conclus avec les pays du sud de la Méditerranée par le Maroc. Cependant les négociations se sont révélées difficiles.
En premier lieu, les Douze ont du s'accorder sur le mandat de négociation confié à la Commission : dans ce cadre, les perspectives initiales de libre-échange agricole ont été revues dans un sens plus restrictif pour se limiter à des concessions au cas par cas.
En second lieu, les négociations avec le Maroc commencées en février 1994 ont du surmonter plusieurs contentieux dans le domaine agricole -le régime d'accès des tomates marocaines en particulier- et surtout dans le secteur de la pêche.
En novembre 1995, les deux parties ont finalement signé parallèlement un accord de pêche et l'accord d'association.
Dans la mesure où le contentieux dans le domaine de la pêche a longtemps retardé la progression des relations entre le Maroc et l'Union européenne, il n'est pas inutile de revenir sur les termes de l'accord de 1995.
Le Royaume, doté d'une double façade atlantique et méditerranéenne et d'une côte de plus de 3500 km, bénéficie de l'une des zones les plus poissonneuses du monde. La pêche emploie 150 000 personnes, elle mobilise 2500 unités côtières et 450 unités hauturières et représente 15 % des exportations. Le Maroc a obtenu dans le cadre de l'accord une réduction du nombre des navires européens dans ses eaux territoriales ainsi qu'une diminution de certaines prises. En outre, l'accord prévoit une contribution financière communautaire (500 millions d'écus) destinée en partie à favoriser la restructuration de l'industrie locale -avec la mise à niveau notamment des entreprises de transformation. A travers l'Office d'exploitation des ports, le Maroc doit réaliser par ailleurs un programme de développement des infrastructures (zones d'accostage, zones d'implantations d'activités, renforcement de la capacité de chaîne de froid...).
2. Les innovations de l'accord d'association de 1996
L'accord présente deux innovations principales par rapport au précédent accord de 1976 : la mise en place d'un dialogue politique, d'une part, l'organisation d'une zone de libre échange, d'autre part.
Ces deux innovations n'ont toutefois pas la même portée. La libéralisation des échanges, certes progressive, aura un impact considérable sur l'économie marocaine. Les effets du dialogue politique, quant à eux, ne se jugeront que sur le moyen terme. Il en sera d'ailleurs de même pour les autres volets de coopération prévus par l'accord, dont la mise en oeuvre reste suspendue, notamment, au respect des engagements financiers européens.
a) L'organisation d'une zone de libre-échange
La "libre circulation des marchandises" fait l'objet du titre II de l'accord euro-méditerranéen. Elle se substitue au régime préférentiel non réciproque au profit du Maroc, institué par le précédent accord.
Or les préférences commerciales accordées unilatéralement dans le cadre des premiers accords d'association ne sont plus conformes aux règles prises par l'Organisation mondiale du commerce (OMC) mise en place le ler janvier 1995. L'OMC admet en revanche l'institution d'une zone de libre échange au titre de dérogations à la clause de la nation la plus favorisée. Les nouveaux accords d'association devaient dès lors se conformer à ces principes auxquels les pays méditerranéens comme les Quinze avaient d'ailleurs souscrit.
La libéralisation des échanges se mettra en place progressivement dans un délai de 12 ans au maximum , à compter de la date d'entrée en vigueur de l'accord (art. 6). Il convient toutefois de distinguer les produits agricoles des produits industriels qui relèvent de deux régimes séparés.
· La libéralisation des échanges pour les produits industriels obéit désormais au principe de réciprocité
Depuis l'accord de 1976, la Communauté accepte en franchise de droits de douane les produits industriels marocains, le principe du libre échange concernera donc les importations marocaines originaires d'Europe.
Le processus de libéralisation s'échelonnera sur 12 ans. Les réductions obéissent à quatre régimes distincts selon le degré de sensibilité des produits :
- une baisse immédiate des droits de douane pour l'ensemble des produits ne figurant pas aux annexes III, IV et V ;
- une baisse graduelle mais rapide des droits de douane en 3 ans pour des produits figurant à l'Annexe III ;
- une baisse graduelle sur 9 ans à compter de la troisième année depuis l'entrée en vigueur de l'accord pour des produits figurant à l'Annexe IV ;
- une élimination des prix de référence au plus tard trois ans après l'entrée en vigueur de l'accord pour les produits figurant à l'Annexe V.
Plusieurs clauses de sauvegarde ont été prévues en cas de difficultés. D'une part, le Maroc peut demander que le calendrier de réduction des droits prévu pour les produits de l'Annexe IV soit révisé sans toutefois que la période maximale de 12 ans puisse être dépassée (art. 11.4).
D'autre part, le Maroc peut relever ou même rétablir les droits de douane pour des importations qui menaceraient des "industries naissantes" ou des "secteurs en restructuration ou confrontés à de sérieuses difficultés, surtout lorsque ces difficultés entraînent de graves problèmes sociaux" (art. 14).
Cette dernière mesure est triplement encadrée :
- Les droits de douane ne peuvent excéder 25 % de la valeur du produit concerné (et doivent maintenir de toute façon un élément de préférence pour les produits de la Communauté) ;
- la valeur totale des importations de produits soumis à ces mesures ne peut dépasser 15 % des importations totales de produits industriels originaires de la Communauté ;
- enfin, ces mesures applicables en principe pour une durée n'excédant pas 5 ans (éventuellement prolongée par une autorisation du Conseil d'Association) ne peuvent dépasser la durée de transition de 12 ans.
En outre, la procédure prévue à l'article 14 implique des consultations préalables au sein du comité d'Association.
Après l'adoption des nouveaux droits, les autorités marocaines présentent un calendrier de suppression par tranche annuelle, au plus tard à la fin de la deuxième année, après leur introduction. Aux termes de l'article 14, le Comité et non le gouvernement marocain peut décider d'un calendrier différent. Il a également la faculté "à titre exceptionnel" d'autoriser le Maroc à maintenir les mesures adoptées dans le cadre de cette clause de sauvegarde, trois ans au-delà de la période maximale de 12 ans et, ce, pour tenir compte des "difficultés liées à la création d'une nouvelle industrie".
Ainsi, la marge de manoeuvre du Gouvernement marocain reste étroite et les dérogations les plus significatives (modification du calendrier de suppression des mesures de protection, dépassement du délai maximal de 12 ans) relèvent d'une instance paritaire, le Comité d'Association.
· les produits agricoles
L'objectif fixé pour les produits agricoles ne s'identifie pas à un libre échange total mais plutôt à une "plus grande libéralisation des échanges" (art. 16).
Les conditions de cette plus grande libéralisation sont déterminées pour les produits originaires du Maroc par les deux premiers protocoles annexés à l'accord et pour les produits provenant de la Communauté par le troisième protocole.
S'agissant des produits marocains, deux régimes principaux peuvent être distingués.
Certains produits sont admis à l'importation dans la Communauté en exemption de droits de douane. Il s'agit de la plupart des produits de la pêche visés par le Protocle 2.
Les protocoles prévoient également une liste de produits plus sensibles, soumis à une taxation maximale et contingentés : un quota de 156 000 tonnes de tomates par an (130 000 auparavant), 340 000 tonnes d'agrumes (contre 330 000). Pour chacun de ces produits les prix d'entrée ont été revus à la baisse.
Les quantités fixées ne devraient pas évoluer notablement compte tenu de la concurrence sur le marché européen des produits espagnols et d'autres pays du sud de la Méditerranée.
Le troisième protocole détermine, pour les produits agricoles originaires de l'Union européenne, des droits de douane maxima et des contingents tarifaires préférentiels.
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L'accord fixe enfin, dans le cadre des dispositions communes du titre II, plusieurs stipulations classiques. Parmi les plus significatives, il convient de mentionner :
- la prohibition de nouvelles réductions quantitatives aux importations (art. 19).
- l'interdiction de mesures discriminatoires de nature fiscale (art. 22).
- la faculté de prendre des mesures de sauvegarde en cas de dumping (art. 24) ou d'augmentation des importations susceptibles de remettre en cause l'équilibre des marchés (art. 25). Dans ces cas de figure, le problème doit être soumis au Comité d'Association qui s'efforce de rechercher une solution acceptable pour les parties. Dans le cas où un accord n'a pu être trouvé, la partie concernée prend les mesures appropriées -celles " qui apportent le moins de perturbations au fonctionnement de l'accord devant être privilégiées " (art. 27-2). Si des " circonstances exceptionnelles " le justifient, la partie intéressée peut prendre sans consultation préalable du Comité d'Association les " mesures de sauvegarde strictement nécessaires ".
Enfin, l'accord fait droit à la clause de sauvegarde classique prévue notamment pour préserver l'ordre, la santé, la morale publics à condition, bien sûr, que ces restrictions ne constituent pas des moyens de discrimination arbitraire (art. 28).
L'accord d'association pose, de façon inédite, le principe de la libéralisation des échanges portant sur les services, d'une part, et le droit d'établissement, d'autre part (titre III). Il s'agit toutefois d'un objectif, les parties réitérant dans un premier temps l'engagement, consacré par l'Accord général sur le commerce des services annexé à l'accord instituant l'OMC, à s'accorder, dans ce domaine, l'octroi mutuel du traitement de la nation la plus favorisée.
b) Les principes d'une coopération qui restera à concrétiser
· des objectifs très variés
- la coopération politique
La coopération politique constitue l'une des principales innovations de l'accord d'association. Elle se décline sous deux formes : l'introduction d'une clause sur le respect des droits de l'homme et des principes démocratiques (art. 2), la mise en place d'un dialogue politique entre les parties (titre premier de l'accord).
Selon l'article 2, " le respect des principes démocratiques et des droits fondamentaux de l'homme " constitue " un élément essentiel de l'accord ".
Dès lors, l'observation de ces principes revêt la valeur d'un engagement. Et, comme pour tout manquement aux obligations contenues dans le texte, la violation des droits de l'homme peut entraîner une série de mesures -allant jusqu'à la suspension de l'accord- aux termes d'une procédure prévue à l'article 90 de l'accord.
Sans en déterminer la périodicité, l'accord prévoit des rencontres à " échéance régulière " principalement à trois niveaux de concertation -entre ministres au sein du Conseil d'Association, entre hauts fonctionnaires, entre diplomates dans les instances internationales ou dans les pays tiers (art. 5).
Le dialogue doit porter sur des sujets d'intérêt commun, relatifs en particulier à la sécurité et à la stabilité dans le bassin méditerranéen. Il peut déboucher sur des initiatives communes (art. 3).
Enfin, il doit appuyer la coopération régionale maghrébine.
L'accord prévoit, en outre, une très large coopération dans les domaines économique (titre V), social et culturel (titre VI).
Votre rapporteur relèvera ici parmi les secteurs de la coopération, ceux qui lui paraissent les plus significatifs.
- la coopération économique
La coopération s'emploiera principalement à accompagner le processus de libéralisation des échanges (art. 43) et à en limiter les effets " perturbateurs " sur l'économie marocaine. Afin de permettre au Maroc de relever le défi de l'intégration économique, l'accord entend notamment promouvoir une mise à niveau du Maroc en matière de normalisation et d'évaluation de la conformité des produits fabriqués dans ce pays (art.51).
De façon plus générale, le rapprochement des législations constitue l'un des objectifs poursuivi par l'accord. Dans cette perspective, l'accord plaide pour un cadre juridique favorable au développement des investissements européens au Maroc (art. 50).
Au-delà de ces aspects économiques, il convient de mentionner trois autres domaines essentiels pour la coopération entre les Quinze et le Maroc.
En premier lieu, l'accord s'assigne pour mission le renforcement de l'éducation et de la formation et, en particulier, " l'accès de la population féminine à l'éducation " (art. 46).
La sauvegarde de l'environnement constitue également une priorité : la coopération portera notamment sur la " qualité des sols et des eaux ", les conséquences du développement industriel et le contrôle et la prévention de la pollution marine (art. 48).
Enfin, des " actions conjointes " " ou, à tout le moins coordonnées, sont prévues en matière de lutte contre le trafic des stupéfiants (art. 62).
- Coopération sociale et culturelle
Les conditions de travail, de rémunération et de licenciement des travailleurs marocains dans l'Union européenne ou des ressortissants des Quinze au Maroc sont régies par le principe de la non-discrimination fondée sur la nationalité. Il en est de même pour les prestations de sécurité sociale (art. 64).
Ces dernières bénéficient aux travailleurs et aux " membres de leur famille " -dont la définition relève des législations de chacun des Etats d'accueil aux termes de la déclaration commune relative à l'article 65-. Elles sont librement transférables dans le pays d'origine à l'exception des prestations spéciales à caractère non contributif (art. 65.4).
Bien qu'ils n'aient pas droit aux règles de coordination communautaire (prévues par le règlement 1408/7), les Marocains installés sur les territoires des pays de l'Union bénéficient de la " totalisation des périodes d'assurances d'emploi ou de résidence accomplies dans les différents Etats membres " pour le calcul des prestations.
Les Marocains présents en Europe se concentrent en fait principalement sur le territoire français (800 000 ressortissants marocains).
L'ensemble des dispositions relatives aux travailleurs, il faut le souligner, ne s'applique pas aux ressortissants de l'une des parties qui résident ou travaillent illégalement sur le territoire du pays d'accueil (art. 66).
De plus, l'accord prévoit, dans le domaine social, l'ouverture d'un dialogue ainsi que des actions de coopération visant " la réduction de la pression migratoire, notamment à travers la création d'emplois et le développement de la formation dans les zones d'émigration ", mais aussi dans le " cadre de la législation marocaine en la matière " (art. 71).
· Les moyens de la coopération
L'accord envisage successivement les méthodes de coopération, la coopération financière et enfin le cadre de la coopération.
- Les méthodes
L'accord prévoit plusieurs types d'instruments pour réaliser les objectifs qu'il énonce :
- l'instauration d'un dialogue économique et social ;
- dans le domaine économique, des échanges d'informations, des actions de conseil ou de formation, l'exécution d'actions conjointes, une assistance technique, administrative et réglementaire (art. 44) ;
- dans le domaine social, la mise en place d'un groupe de travail doit veiller à l'évaluation et la mise en oeuvre des dispositions d'ordre social contenues dans l'accord (art. 73).
- La coopération financière
En fait, le texte énonce principalement des objectifs. S'il pose le principe d'une coopération financière (titre VII), il n'en précise pas les moyens. Dans ce domaine, la mise en oeuvre relève de règlements financiers notamment le programme MEDA, adoptés à l'issue du Conseil européen de Cannes de 1995.
- Les bases d'une institutionnalisation
L'accord jette les fondements d'une institutionnalisation de la coopération sous la forme d'un Conseil d'Association. Ce dernier réunit les représentants du Conseil de l'Union européenne et de la Commission, d'une part, et du gouvernement marocain, d'autre part. Il se réunit au moins une fois par an et " chaque fois que nécessaire " (art. 78).
Il constitue le cadre normal du dialogue institué entre les parties contractantes sur les questions bilatérales ou internationales d'intérêt commun. Il dispose en outre d'un pouvoir de décision applicable en matière de litige entre les parties. Dans l'hypothèse où cette procédure ne permet pas d'aboutir à un règlement, les parties en présence (la Communauté et les Etats-membres étant considérés comme une seule partie au différend) ainsi que le Conseil d'Association désignent chacun un arbitre. La décision des arbitres, prise à la majorité, a valeur obligatoire (art. 86).
L'accord institue par ailleurs au niveau des hauts fonctionnaires un Comité d'Association, compétent pour la gestion de l'accord et auquel le Conseil peut déléguer tout ou partie de ses compétences.
Il faudra prendre garde que les structures mises en place ne conduisent pas à organiser de façon trop lourde un dialogue, qui pour s'épanouir, a besoin d'une certaine souplesse.
L'accord est conclu pour une durée illimitée.
Si l'essentiel des stipulations relèvent de la compétence communautaire, le dispositif relatif au dialogue politique reste du ressort des Etats-membres. C'est la raison pour laquelle l'accord d'association conclu par " la Communauté et ses Etats-membres " d'une part, et le Maroc d'autre part, requiert une procédure de conclusion par les institutions communautaires (articles 228 et 238 du traité) et notamment l'avis conforme du Parlement européen -rendu en juin 1996 mais aussi une procédure de ratification au sein de chacun des Etats membres. Au jour de la rédaction de ce rapport deux pays seulement, le Danemark et la Suède, avaient notifié leur ratification auprès des institutions communautaires.