Rapport N° 240: Report renouvellement de 4 membres du CSFE élus dans la circonscription d'Algérie

M. Charles de CUTTOLI, Sénateur

Commission des Lois -Rapport 240 - 1996 / 1997

Table des matières

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

I.DANS LE CONTEXTE ACTUEL, LA PRÉPARATION ET LA TENUE D'UN SCRUTIN EN VUE DU RENOUVELLEMENT DES QUATRE CONSEILLERS SUPÉRIEURS DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER ÉLUS EN ALGÉRIE NE SONT PAS ENVISAGEABLES

II.DANS CES CONDITIONS, SAUF À LAISSER LEURS SIÈGES VACANTS, LA PROROGATION TEMPORAIRE DU MANDAT DES CONSEILLERS ÉLUS EN 1991 PARAÎT CONSTITUER LA SEULE SOLUTION

III.VOTRE COMMISSION DES LOIS A CONCLU À L'ADOPTION DE LA PROPOSITION DE LOI N° 183

TEXTE DE LA PROPOSITION DE LOI ADOPTÉE
PAR LA COMMISSION

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi, de MM. Jean-Pierre CANTEGRIT, Jacques HABERT, Charles de CUTTOLI, Pierre CROZE, Paul d'ORNANO, Xavier de VILLEPIN, Mme Paulette BRISEPIERRE, MM. Hubert DURAND-CHASTEL et André MAMAN, tendant à reporter temporairement le renouvellement de quatre membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger élus dans la circonscription d'Algérie,

Par M. Charles de CUTTOLI,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, François Giacobbi, Charles Jolibois, Robert Pagès, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM. Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Michel Charzat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Michel Dreyfus-Schmidt, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud , Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Claude Pradille, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir le numéro :

Sénat : 183 (1996-1997).

Français de l'étranger.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le 5 mars 1997 sous la présidence de M. Jacques Larché, Président, la commission des Lois a examiné, sur le rapport de M. Charles de Cuttoli, rapporteur, la proposition de loi (n° 183) présentée par MM. Jean-Pierre Cantegrit, Jacques Habert, Charles de Cuttoli, Pierre Croze, Paul d'Ornano, Xavier de Villepin, Mme Paulette Brisepierre, MM. Hubert Durand-Chastel et André Maman, tendant à reporter temporairement le renouvellement de quatre membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger élus dans la circonscription d'Algérie.

Selon les indications fournies par le ministre des Affaires étrangères, la situation actuelle en Algérie ne permet absolument pas d'envisager en juin 1997 l'organisation, même par correspondance, d'un scrutin en vue du renouvellement des quatre membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE) élus en 1991 dans cette circonscription électorale de la série A (circonscriptions d'Amérique et d'Afrique).

La vacance des quatre sièges de la circonscription d'Algérie priverait les Français établis dans ce pays de toute représentation au Conseil supérieur des Français de l'étranger, qui forme, entre autres attributions, le collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France. Aussi, les auteurs de la proposition de loi préconisent-ils de différer ce renouvellement et de maintenir les quatre conseillers en fonctions jusqu'en juin 2000, date du renouvellement de l'autre série (série B) du CSFE. A cette date, ils seraient renouvelés pour seulement trois ans, de façon à rétablir par la suite la périodicité normale de l'élection.

La commission des Lois, sur proposition de son rapporteur, a approuvé ce report purement conservatoire qui constitue la seule solution envisageable, compte tenu des circonstances exceptionnelles qui prévalent actuellement en Algérie.

Elle a conclu à l'adoption de la proposition de loi n° 183, complétée par un amendement -également conservatoire- précisant qu'il ne sera en outre procédé à aucune élection partielle en Algérie d'ici au prochain renouvellement intégral des quatre sièges de cette circonscription.

Mesdames, Messieurs,

Chacun connaît la situation dramatique que l'Algérie traverse actuellement. Mais en dehors de toute considération sur ces événements ou sur nos relations bilatérales avec cet Etat, votre commission des Lois, dans le cadre de ses compétences naturelles, s'est trouvée saisie d'un problème de droit électoral en rapport avec cette situation, du fait du dépôt par neuf des douze sénateurs représentant les Français établis hors de France -MM. Jean-Pierre Cantegrit, Jacques Habert, Pierre Croze, Paul d'Ornano, Xavier de Villepin, Mme Paulette Brisepierre, MM. Hubert Durand-Chastel, André Maman et votre rapporteur- d'une proposition de loi (n° 183) " tendant à reporter temporairement le renouvellement de quatre membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger élus dans la circonscription d'Algérie ".

En application de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982, modifiée, relative au Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE), les membres élus de ce conseil, qui forment, entre autres attributions, le collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France, sont en effet élus pour six ans et sont renouvelés par moitié tous les trois ans. A cette fin, leurs sièges ont été répartis en deux séries A et B d'importance approximativement égale, composées respectivement des circonscriptions électorales d'Amérique et d'Afrique (série A) et des circonscriptions électorales d'Europe, d'Asie et du Moyen Orient (série B).

Les quatre sièges de la circonscription électorale d'Algérie devraient être renouvelés en juin 1997, en même temps que le reste de la série A. Les électeurs inscrits à la date du 31 mars 1997 sur les listes électorales des circonscriptions consulaires de cette série viennent d'être convoqués pour le 8 juin 1997 par un arrêté du ministre des Affaires étrangères du 9 janvier 1997.

Or, pour les auteurs de la proposition de loi n° 183, " la situation dramatique que traverse depuis plusieurs années l'Algérie ne permet pas d'y envisager raisonnablement la préparation ni l'organisation d'un scrutin ".

C'est la raison pour laquelle ils préconisent de proroger le mandat des quatre membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger élus en 1991, non pas pour six ans -durée normale du mandat de membre du CFSE- mais seulement jusqu'en juin 2000, c'est-à-dire jusqu'à la date de renouvellement de la série B.

A cette date, si la situation en Algérie permet l'organisation d'un scrutin, ces quatre conseilleurs seraient renouvelés pour la durée restant à courir du mandat de leur série, soit seulement trois ans, de façon à revenir à partir de 2003 au rythme normal des élections dans cette circonscription.

I. DANS LE CONTEXTE ACTUEL, LA PRÉPARATION ET LA TENUE D'UN SCRUTIN EN VUE DU RENOUVELLEMENT DES QUATRE CONSEILLERS SUPÉRIEURS DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER ÉLUS EN ALGÉRIE NE SONT PAS ENVISAGEABLES

Avant même de s'interroger sur la solution proposée par les auteurs de cette proposition de loi, votre rapporteur a souhaité s'assurer que l'organisation de ce scrutin en Algérie en juin 1997 était effectivement impossible en l'état actuel de la situation.

A cette fin, votre rapporteur a adressé un questionnaire circonstancié au ministre des Affaires étrangères, dont la réponse, en date du 19 février 1997, établit clairement :

- que " la situation qui prévaut en Algérie ne permet pas d'organiser des élections sans risquer d'exposer la vie de nos ressortissants " ;

- que cette situation ne permet pas " d'envisager la préparation (notamment la révision de la liste électorale) ni l'organisation d'un scrutin, même par correspondance ".

Selon les dernières statistiques disponibles -au demeurant fort approximatives- il ne resterait plus actuellement que quelques milliers de Français en Algérie, dont une grande majorité de binationaux. Comme l'observent les auteurs de la proposition de loi n° 183, ces Français ne peuvent que se fondre au sein de la population algérienne en évitant tout comportement, toute activité ou toute prise de position susceptibles d'éveiller l'attention.

Dans sa réponse, le ministre des Affaires étrangères, partageant pleinement ce point de vue, estime que " toute démarche électorale présente des dangers ", qu'il s'agisse de la publicité des listes électorales, de l'envoi en nombre de formulaires, de circulaires ou de bulletins de vote, de déplacements pour aller voter, de rassemblements le jour du scrutin dans les bureaux de vote, etc...

Ce problème se pose donc aussi bien pour les opérations préparatoires au scrutin que pour le vote proprement dit.

· Pour envisager un scrutin en juin 1997, il conviendrait tout d'abord de procéder à la révision des listes électorales avant le 31 mars 1997, conformément aux prescriptions des articles 2 bis et 2 ter de la loi du 7 juin 1982 précitée.

Cette révision serait d'autant plus indispensable que selon les indications transmises par le ministre des Affaires étrangères, les listes actuelles n'ont plus été révisées depuis 1994 (liste d'Alger, soit 6 909 inscrits), voire depuis 1993 (liste d'Annaba -1 348 inscrits- et d'Oran -2 448 inscrits-). Elles ne reflètent donc plus du tout l'état de l'électorat français en Algérie, compte tenu des nombreux départs constatés depuis cette date et du nombre -probablement élevé, selon le ministre- des électeurs résidant alternativement en France et en Algérie, en fonction des circonstances.

La révision en question devrait même être une véritable refonte, en raison de la fermeture des consulats généraux d'Annaba et d'Oran.

Or il ressort de la réponse du ministre des Affaires étrangères que pour le moment, cette refonte est totalement impossible.

Le même problème s'est d'ailleurs posé en 1994, lors de l'élection des représentants français au Parlement européen, puis en 1995, lors de l'élection présidentielle, consultations auxquelles les Français d'Algérie n'ont pu prendre part.

· D'autre part, on conçoit assez les risques très graves, voire mortels, auxquels s'exposeraient les électeurs en se rendant dans leurs bureaux de vote.

Il est vrai que les Français établis hors de France disposent de la faculté de voter par correspondance, ainsi que le prévoit l'article 6 de la loi du 7 juin 1982.

Mais là encore, cette formule ne paraît pas praticable. Elle impliquerait en effet des échanges de correspondance susceptibles d'attirer l'attention sur les électeurs et supposerait pareillement la refonte préalable des listes électorales, pour le moment inenvisageable.

C'est pourquoi le ministre des Affaires étrangères conclut que " la faculté de recourir au vote par correspondance présenterait, dans l'état actuel de la situation en Algérie, les mêmes difficultés et les mêmes dangers d'identification des électeurs ".

Ces indications du ministre expliquent sans doute que d'ores-et-déjà, dans le tableau fixant le tarif de remboursement des frais d'impression des circulaires et bulletins de vote des candidats au CFSE, annexé à un deuxième arrêté du ministre des Affaires étrangères en date du 22 janvier 1997, aucune disposition n'ait été prévue pour la circonscription électorale d'Algérie.

· Quoi qu'il en soit, il ressort bien des renseignements officiels recueillis par votre rapporteur que le renouvellement en juin 1997 des quatre sièges d'Algérie au Conseil supérieur des Français de l'étranger se heurte à une impossibilité absolue, tant en ce qui concerne les opérations préparatoires au scrutin que le vote lui-même, fût-il organisé par correspondance.

II. DANS CES CONDITIONS, SAUF À LAISSER LEURS SIÈGES VACANTS, LA PROROGATION TEMPORAIRE DU MANDAT DES CONSEILLERS ÉLUS EN 1991 PARAÎT CONSTITUER LA SEULE SOLUTION

Face à ces circonstances exceptionnelles, deux attitudes sont concevables.

· La première consisterait à laisser expirer à son terme normal (juin 1997) le mandat des quatre conseillers élus en 1991. Les sièges correspondants deviendraient donc vacants faute d'avoir pu procéder à leur renouvellement.

D'un point de vue purement juridique, cette solution pourrait être justifiée par le recours à la " théorie des circonstances exceptionnelles " -bien connue du droit administratif- selon laquelle l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, est légitimement fondée à suspendre l'application de la loi lorsque, dans les circonstances de l'espèce, l'application de la légalité normale comporterait une menace grave de désordre ou de danger.

En l'occurrence, la situation en Algérie et le grave danger d'y organiser une élection représentent bien des " circonstances exceptionnelles " dont l'administration se doit de tenir compte. Dans cette perspective, elle serait fondée à ne pas organiser le scrutin afin de faire prévaloir la sécurité des électeurs sur les obligations du droit électoral. En pareilles circonstances, la non-participation des électeurs d'Algérie aux élections européennes de 1994 et à l'élection présidentielle de 1995 n'a d'ailleurs pas suscité de contentieux particulier.

Les auteurs de la proposition de loi n° 183 ont néanmoins écarté cette solution, considérant que les intérêts des Français établis en Algérie doivent continuer d'être défendus au CFSE.

D'autre part, rien ne justifierait de priver les Français établis en Algérie de leur représentation au collège électoral des sénateurs, ce qui serait le cas si ces quatre sièges devaient rester vacants.

· Faute de pouvoir procéder à des élections à la date prévue, la seconde attitude consiste donc à les différer et à reconduire temporairement dans leurs fonctions les quatre conseillers issus du renouvellement de 1991.

Si le report d'élections locales n'a rien d'exceptionnel dans la pratique électorale française, quand il s'agit d'éviter leur trop grande proximité avec une consultation nationale [1] , force est de reconnaître qu'en ce qui concerne l'élection des membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger, cette formule constituerait un précédent.

Les auteurs de la proposition de loi n° 183 soulignent dans l'exposé des motifs qu'ils " ont entendu entourer ce précédent de toutes les garanties de constitutionnalité ".

Le Conseil constitutionnel a précisé, dans plusieurs décisions, les principes constitutionnels auxquels le législateur est tenu de se conformer en cette matière. Ses considérants, quoique portant sur des élections locales, peuvent sans doute être transposés à l'élection des membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger, qui relève pareillement de la compétence du législateur.

Dans sa décision du 6 juillet 1994 (report des élections municipales de 1995), le Conseil constitutionnel a ainsi posé les principes suivants :

1. " Le législateur, compétent pour fixer les règles concernant le régime électoral des assemblées locales, peut, sous réserve des dispositions et principes de valeur constitutionnelle, librement modifier ces règles ".

2. " Il n'appartient pas au Conseil constitutionnel de rechercher si les objectifs que s'est assignés le législateur auraient pu être atteints par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues ne sont pas manifestement inappropriées à ces objectifs ".

3. " Le législateur a justifié la prorogation du mandat des conseillers municipaux par la nécessité d'éviter des difficultés de mise en oeuvre de l'élection présidentielle. Cette prorogation [...] a été limitée et revêt un caractère exceptionnel. Le choix opéré par le législateur n'est pas manifestement inapproprié aux objectifs qu'il s'est fixés ".

Le Conseil constitutionnel, dans une décision du 6 décembre 1990, avait par ailleurs indiqué que :

4. " Les électeurs doivent être appelés à exercer leur droit de suffrage pour la désignation des membres élus des collectivités territoriales selon une périodicité raisonnable ".

Mutatis mutandis, le report à juin 2000 de l'élection des quatre membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger élus en Algérie en 1991 respecterait ces principes :

- l'objectif du report n'est pas contraire à la Constitution, puisqu'il tend uniquement à préserver la représentation démocratique des Français établis en Algérie, tant au Conseil supérieur des Français de l'étranger qu'au sein du collège électoral des sénateurs ;

- les modalités du report sont appropriées à cet objectif, compte tenu des circonstances très exceptionnelles qui prévalent actuellement dans ce pays ;

- la durée du report proposé -trois ans- est certes plus longue que d'ordinaire, mais elle ne saurait être considérée comme faisant obstacle à la périodicité raisonnable de l'exercice du droit de suffrage, dans la mesure où son exercice est de fait suspendu sine die , et que l'on ne peut prévoir la date à laquelle il pourra à nouveau s'exercer normalement.

III. VOTRE COMMISSION DES LOIS A CONCLU À L'ADOPTION DE LA PROPOSITION DE LOI N° 183

En définitive, la formule proposée demeure une solution purement conservatoire se bornant à différer temporairement une élection pour des raisons tenant uniquement à des circonstances exceptionnelles sur lesquelles le législateur n'a aucune prise.

Cette formule paraît en tout état de cause préférable à celle consistant à laisser vacants pour une période indéterminée les quatre sièges concernés, donc à priver de toute représentation les Français demeurés en Algérie.

Sur la proposition de votre rapporteur, votre commission des Lois a toutefois adopté un amendement, également conservatoire, précisant qu'en cas de vacance définitive d'un de ces sièges -du fait, par exemple, du décès ou de la démission d'un titulaire dont la liste ne pourrait plus fournir de remplaçant- il ne serait procédé à aucune élection partielle avant le renouvellement intégral des quatre sièges de la circonscription d'Algérie. En effet, il ne serait pas concevable d'organiser une élection partielle -à supposer d'ailleurs que les circonstances le permettent- alors que les autres sièges n'auraient pas été normalement renouvelés.

Bien entendu, comme les auteurs de la proposition de loi n° 183, votre commission des Lois espère vivement que d'ici à juin 2000, les tensions en Algérie soient suffisamment apaisées pour permettre de procéder à une élection en bonne et due forme. Si tel n'était pas le cas, il appartiendrait au législateur, le moment venu, de reconsidérer la situation et d'y parer.

*

* *

Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission des Lois propose au Sénat d'adopter la proposition de loi n° 183 dans la rédaction suivante :

TEXTE DE LA PROPOSITION DE LOI ADOPTÉE
PAR LA COMMISSION

Proposition de loi
tendant à reporter à juin 2000 le prochain renouvellement
des quatre membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger
élus dans la circonscription d'Algérie

Article unique

Par dérogation aux dispositions de l'article premier de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative au Conseil supérieur des Français de l'étranger, le prochain renouvellement des quatre membres de ce conseil élus dans la circonscription d'Algérie aura lieu en juin 2000.

Leur mandat sera soumis à renouvellement en juin 2003.

Par dérogation aux dispositions de l'article 8 bis de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982, précitée, il ne peut être procédé à aucune élection partielle en vue du renouvellement d'un ou plusieurs sièges de la circonscription d'Algérie avant leur prochain renouvellement intégral.

1 Pour s'en tenir à des exemples assez récents, on peut ainsi évoquer : en 1967, le report du scrutin cantonal de mars à septembre (loi du 21 décembre 1966) ; en 1973, le report du scrutin cantonal, également en septembre (loi du 4 septembre 1972) ; en 1988, le report du scrutin cantonal aux 25 septembre et 2 octobre (loi du 8 janvier 1988) ; en 1994, le report des élections municipales à juin 1995 (loi du 15 juillet 1994). Il est pareillement envisagé de modifier la date des élections cantonales ou régionales de 1998 pour éviter leur concomitance avec les prochaines législatives.