Projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public

Rapport n° 218: Amélioration relations administration-public

M. Jean-Paul AMOUDRY, Sénateur

Commission des loisRapport 218 - 1996/1997

Table des matières

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

EXPOSÉ GÉNÉRAL

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES AU RÉGIME
DES DÉCISIONS ADMINISTRATIVES

Article premier
Définition des autorités administratives

Article additionnel après l'article premier
Définition de la " demande " au sens du titre premier

Article 2
Accusé de réception

Article 3
Transmission de la demande à l'autorité compétente

Article 4
Décisions implicites de rejet

Article 5
Décisions implicites d'acceptation

Article 6
Retrait pour illégalité

Article 7
Observations de l'intéressé préalables à la décision

TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES AU MÉDIATEUR

Article 8
(Art. 6, 9 et 14 de la loi n° 73-6 du
3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République)
Saisine et compétences du Médiateur de la République

TITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES
AUX MAISONS DES SERVICES PUBLICS

Article 9
Maisons des services publics

TITRE IV
DISPOSITIONS DIVERSES

Article 10 A (nouveau)
(article premier de la loi n° 80-539 du 16 juillet 1980
relative aux astreintes prononcées en matière administrative
et à l'exécution des jugements par les personnes morales)
Délai d'ordonnancement des astreintes

Article 10 B (nouveau)
(article additionnel premier 1
de la loi n° 80-539 du 16 juillet 1980)
Applicabilité de l'astreinte à la provision

Articles additionnels après l'article 10 B
(articles L. 430-1 et L. 430-5 du code de l'urbanisme)
Permis de démolir

Article 10
Entrée en vigueur du titre premier

Article 11
Application aux territoires d'outre-mer et à Mayotte

N° 218

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 février 1997.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, adopté par l'assemblée nationale, relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public,

Par M. Jean-Paul AMOUDRY,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, François Giacobbi, Charles Jolibois, Robert Pagès, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM. Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Michel Charzat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Michel Dreyfus-Schmidt, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud , Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Claude Pradille, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 10 ème législ.) : 2992 , 3287 et T.A. 640 .

Sénat : 181 (1996-1997).

Administration.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le 19 février sous la présidence de M. René-Georges LAURIN, la commission des Lois a examiné en première lecture le projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre l'administration et le public sur le rapport de M. Jean-Paul AMOUDRY.

La commission des lois a précisé la portée des quatre titres du projet de loi consacrés respectivement au régime de certaines décisions prises par les autorités administratives (Titre I relatif au traitement des demandes adressées aux autorités administratives y compris les collectivités territoriales), à la saisine et aux compétences du Médiateur de la République (Titre II proposant d'élargir sa saisine et de renforcer ses pouvoirs), aux maisons des services publics (Titre III encadrant leur fonctionnement par l'établissement de conventions ou par la création de groupements d'intérêt public) et à diverses dispositions ( Titre IV : ordonnancement des astreintes, référé provision, entrée en vigueur, application aux administrations de l'Etat dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte).

Les 24 amendements qu'elle a adoptés, outre la clarification du champ d'application et l'harmonisation de la rédaction du projet de loi, ont pour objet, à titre principal :

- d'éviter que le délai de recours ne courre indéfiniment lorsqu'une décision expresse a été prise par l'administration en omettant d'accuser préalablement réception de la demande (article 2 relatif à l'obligation d'accuser réception d'une demande) ;

- de préciser que seule l'autorité compétente envoie un accusé de réception lorsque la demande a été adressée à une autorité incompétente, laquelle n'a que l'obligation d'aviser l'intéressé qu'elle transmet à l'autorité compétente (article 3 relatif à la transmission à l'autorité compétente) ;

- lorsque les formalités de publicité à l'égard des tiers n'ont pas été effectuées, de limiter le délai pendant lequel l'administration peut retirer une décision implicite d'acceptation illégale (article 6 relatif au retrait pour illégalité des décisions implicites d'acceptation) ;

- de maintenir le dispositif actuel relatif à la saisine du Médiateur de la République et de clarifier ses compétences (article 8 relatif au Médiateur) ;

- de préciser que seul le responsable de la maison des services publics peut prendre des décisions sur délégation de l'autorité compétente (article 9 relatif aux maisons des services publics) ;

- enfin, de créer deux articles additionnels tendant à supprimer la procédure spécifique de permis de démolir applicable aux seules communes de plus de 10 000 habitants ou à celles situées dans un rayon de 50 kilomètres des anciennes fortifications de Paris.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public adopté par l'Assemblée nationale le 16 janvier 1997 constitue le premier élément du cadre législatif de la " réforme de l'Etat ". Il constituera le socle de la consécration d'une évolution des pratiques administratives dont la mise en oeuvre relèvera essentiellement du domaine réglementaire.

L'élaboration de la réforme souhaitée par le Président de la République comme l'un des chantiers de modernisation du septennat a été initiée par la circulaire du Premier ministre, M. Alain Juppé, du 26 juillet 1995. Elle a été suivie de la mise en place du comité interministériel pour la réforme de l'Etat puis du commissariat à la réforme de l'Etat créé par le décret du 13 septembre 1995. Au terme de six mois de concertation, le comité interministériel du 29 mai 1996 a arrêté le programme de réforme de l'Etat dont le Président de la République a fait l'une des principales priorités pour 1997.

Dans les départements, cette démarche est prolongée par les préfets qui consultent les élus locaux dans le cadre de l'élaboration de schémas départementaux d'organisation et d'amélioration des services publics.

Sur cette base, plusieurs textes réglementaires sont déjà intervenus, notamment le décret n° 97-34 du 15 janvier 1997 sur la déconcentration qui prévoit qu'à compter du 1er janvier 1998, les décisions individuelles administratives seront prises par les autorités locales de l'Etat, en droit commun, le préfet.

Le présent projet de loi sera suivi d'un projet de loi qui permettra de faire passer du régime de l'autorisation préalable à celui de la déclaration ou de l'accord tacite un grand nombre de décisions [1] . D'autres mesures sont annoncées en matière de changement d'adresse, d'état-civil ou de permis de construire qui viseraient à simplifier les procédures comme avait pu le faire la loi n° 94-126 du 11 février 1994, relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle, pour les formalités imposées aux entreprises.

Le présent projet de loi s'inscrit dans la lignée d'une jurisprudence ancienne relayée par les lois n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal (accès aux documents administratifs) et n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ou par les décrets n° 65-29 du 11 janvier 1965 relatif aux délais de recours contentieux en matière administrative et n° 83-1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l'administration et les usagers (accusé de réception, transmission des demandes, observations préalables à la décision).

Il est marqué par la volonté d'accélérer le processus de décision des administrations centrales et locales, de consacrer certains dispositifs réglementaires ou expérimentaux destinés à rapprocher l'administration du citoyen et d'accroître la transparence des procédures.

Il s'agit de redonner une fluidité à l'action de l'administration qui lui permette de se mettre davantage au service du public, de ne pas entraver le dynamisme économique et de réduire les coûts de gestion administrative tant pour les services publics que pour les particuliers et les entreprises.

L'Assemblée nationale y a principalement apporté des améliorations d'ordre rédactionnel.

Le titre premier regroupe sept articles relatifs au régime de certaines décisions prises par les autorités administratives dont l'article premier définit le champ . Celui-ci incluant les collectivités territoriales, il nécessite l'intervention du législateur en application de l'article 34 de la Constitution.

Votre commission des Lois vous proposera de le compléter par un article additionnel définissant les " demandes " soumises aux procédures prévues aux articles suivants. Sont exclues les décisions concernant les rapports entre une autorité administrative et ses agents.

Les articles 2 à 7 reprennent en les aménageant pour leur donner une nouvelle impulsion des dispositifs déjà mis en oeuvre, pour l'essentiel par décret, pour les administrations de l'Etat.

L'article 2 prévoit que toute demande adressée à une autorité administrative au sens du présent texte doit faire l'objet d'un accusé de réception , sauf lorsque des dispositions spéciales existent, lorsque la brièveté du délai imparti pour prendre la décision s'y oppose, lorsque la délivrance de la prestation ou du service a un caractère automatique ou lorsque la demande est abusive.

Votre commission vous proposera de préciser à cet article que le défaut d'envoi de l'accusé de réception n'entraînera pas l'inopposabilité des délais de recours lorsqu'une décision expresse aura répondu à la demande avant que ne naisse une décision implicite. Il s'agit d'éviter de pénaliser une administration qui s'attacherait à répondre rapidement et explicitement à une demande et d'assurer la sécurité des situations juridiques.

L'article 3 prévoit une procédure transparente de transmission à l'autorité compétente d'une demande adressée à une autorité incompétente.

Votre commission vous proposera de préciser que, dans ce cas, l'accusé de réception est délivré par l'autorité compétente.

Les articles 4 et 5 encadrent le régime des décisions implicites de rejet ou d'acceptation. La novation principale est la réduction de quatre à deux mois du délai de droit commun , ce qui permettra d'accélérer substantiellement le délai de réponse des administrations. Cette modification sera notamment réalisée grâce à la déconcentration des décisions; elle traduit également la volonté de rapprocher l'instance de décision de l'administré.

Ces articles précisent en outre les conditions dans lesquelles des décrets en Conseil d'Etat pourront opter pour le régime de la décision implicite d'acceptation lequel est appelé à se développer, le droit commun demeurant toutefois que le silence de l'administration vaut rejet.

L'article 6 tient compte du développement envisagé des décisions implicites d'acceptation et élargit la possibilité de retrait pour illégalité d'une telle décision. Votre commission vous proposera d'en affiner la rédaction pour mieux encadrer le délai de retrait lorsque les formalités de publicité à l'égard des tiers ont été omises.

L'article 7, dont l'Assemblée nationale a interverti le contenu avec celui de l'article 4 du projet de loi initial, traite de la faculté donnée à l'intéressé de présenter des observations préalablement à une décision administrative ne résultant pas d'une demande.

Le titre II composé du seul article 8 tire les conséquences de l'oeuvre accomplie depuis plus de vingt ans par la médiature en renforçant les pouvoirs du Médiateur de la République et en élargissant la liste des autorités habilitées à le saisir. L'Assemblée nationale n'a pas souhaité que cette extension comprenne les députés européens. Votre commission vous proposera à son tour de revenir sur la faculté ouverte par le projet de loi aux exécutifs locaux de saisir le Médiateur.

L'Assemblée nationale a en outre prévu que le Médiateur procèderait à une communication de son rapport devant chacune des deux assemblées.

Lors de son audition par la comission des Lois le 28 janvier 1997, le Médiateur a dressé un bilan de l'activité de ses services. Il a indiqué qu'en 1996, 43 000 réclamations lui avaient été adressées. Il a précisé que sur les quelque 60% de celles qui avaient été déclarées recevables, l'intervention du Médiateur avait abouti dans 85% des cas et qu'au cours des deux dernières années le délai de réponse moyen avait été ramené de six à quatre mois.

Reconnaissant l'efficacité de cette institution qui, à l'écoute des citoyens et grâce à sa bonne connaissance des rouages administratifs, a acquis une autorité morale incontestable et a activement contribué à l'amélioration des relations entre les administrations et les usagers, votre commission se félicite du renforcement proposé des pouvoirs du Médiateur de la République. Elle vous proposera un amendement de clarification pour préciser ses modalités d'intervention.

Le titre III est constitué du seul article 9 relatif aux maisons des services publics qui pourront être créées par convention ou sous forme d'un groupement d'intérêt public.

Enfin, le titre IV regroupe diverses dispositions relatives à l'ordonnancement des astreintes (article 10 A ajouté par l'Assemblée nationale), aux provisions ordonnées par le juge des référés (article 10 B inséré par l'Assemblée nationale), à l' entrée en vigueur du titre premier du projet de loi cinq mois au moins après sa publication (article 10) et à l'applicabilité de certaines dispositions aux territoires d'outre-mer et à Mayotte (article 11).

Votre commission vous proposera de le compléter par un article additionnel inséré après l'article 10 B destiné à simplifier le régime du permis de démolir.

Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve de l'adoption de ces amendements, votre commission vous propose d'adopter le projet de loi.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES AU RÉGIME
DES DÉCISIONS ADMINISTRATIVES

Le titre premier prévoit le régime des procédures administratives non contentieuses applicable aux décisions prises par les autorités visées à l'article premier qui en définit le champ d'un point de vue organique.

Ont vocation à être soumises à ce nouveau régime juridique les décisions individuelles -à l'exclusion d'autres actes tels que des actes préparatoires ou déclaratifs- émanant des administrations de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics à caractère administratif, des organismes de sécurité sociale et des autres organismes chargés de la gestion d'un service public administratif.

Or, il apparaît qu'au nombre de ces décisions, toutes ne revêtent pas la nature de décisions administratives. En effet, certains organismes de sécurité sociale tels que les caisses primaires sont des organismes de droit privé et prennent, dans les relations qu'ils entretiennent avec leurs usagers, des décisions individuelles relevant du contentieux judiciaire. Aussi est-il nécessaire, pour mettre en cohérence l'intitulé du titre premier avec son champ d'application, d'en modifier le libellé. Votre commission des Lois vous propose un amendement à cet effet.

Article premier
Définition des autorités administratives

Le premier alinéa de l'article premier définit le champ d'application du projet de loi d'un point de vue organique.

Il précise que devront respecter les obligations prévues par le titre premier les autorités administratives dont il dresse la liste : les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale ainsi que les autres organismes chargés d'une service public administratif.

Sont donc exclues de ce champ les autorités administratives indépendantes dont le régime des actes est fixé par les textes particuliers qui les régissent ainsi que les établissements publics industriels et commerciaux dont les éventuelles décisions à caractère administratif concernent des tiers plutôt que des usagers.

Sont en revanche inclus les organismes de sécurité sociale qui, pour certains d'entre eux, prennent des décisions relevant du droit privé.

L'essentiel de ce champ aurait pu être couvert par décret. Il s'inspire d'ailleurs largement du décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l'administration et les usagers.

L'extension aux collectivités territoriales impliquait néanmoins l'intervention du législateur, en application de l'article 34 de la Constitution.

Le second alinéa de l'article premier, comme le fait le décret de 1983 précité, exclut en revanche l'application aux relations entre ces autorités administratives et leurs agents des articles du projet de loi relatifs à l'accusé de réception (article 2), à la transmission à l'autorité compétente (article 3), aux décisions implicites d'acceptation (article 5), aux modalités de retrait (article 6) et à la présentation préalable d'observations (article 7). L'Assemblée nationale y a apporté une modification rédactionnelle par coordination avec les amendements qu'elle avait adoptés à ces articles pour en intervertir l'ordre.

Cette exclusion résulte de l'existence, en matière de fonction publique, de règles de procédure spécifiques prévues par les statuts, généralement plus protectrices des droits des intéressés (communication du dossier par exemple).

Votre commission vous propose d'adopter conforme l'article premier.

Article additionnel après l'article premier
Définition de la " demande " au sens du titre premier

Les dispositions du titre premier, dans leur rédaction résultant de leur adoption par l'Assemblée nationale en première lecture, régissent les " demandes ou réclamations " adressées par le public aux autorités administratives visées à l'article premier.

L'utilisation de ce double vocable témoigne de la préoccupation d'éviter une interprétation restrictive du juge comme ce fut le cas pour la mise en oeuvre du décret du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l'administration et les usagers, la jurisprudence du Conseil d'Etat (S.A. Laboratoire L. Lafon, 29 mars 1991) ayant considéré que la demande adressée à l'administration ne concernait pas les recours gracieux ou hiérarchiques. La rédaction retenue a en outre pour objet de reproduire le terme de " demande " résultant du décret du 28 novembre 1983 précité et le terme de " réclamation " utilisé par le décret du 11 janvier 1965 relatif aux délais de recours contentieux en matière administrative.

En dépit de ce souci de précision, il paraît préférable, pour une meilleure lisibilité des dispositions du titre premier et afin d'éviter les risques d'erreurs liés à la multiplicité des termes utilisés, d'employer un vocable générique unique et de le définir. C'est ce que vous propose votre commission par un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article premier .

Article 2
Accusé de réception

Cet article impose à l'ensemble des autorités administratives énumérées à l'article premier la délivrance d'un accusé de réception aux auteurs des demandes qui leur sont adressées. Cette exigence résulte aujourd'hui, pour les seuls services administratifs de l'Etat et ses établissements publics, de l'article 5 du décret du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l'administration et les usagers.

L'obligation instaurée par l'article 2 a vocation à s'appliquer non seulement aux demandes telles que définies par la jurisprudence du Conseil d'Etat pour la mise en oeuvre du décret susvisé mais aussi aux réclamations et aux recours administratifs gracieux ou hiérarchiques.

Des possibilités de dérogations et des limites à cette obligation sont cependant prévues.

En premier lieu, un décret en Conseil d'Etat devra déterminer les cas dans lesquels l'administration sera exemptée de l'exigence d'accuser réception de la demande en raison de la brièveté du délai qui lui est imparti pour répondre à l'administré ou lorsque la réponse attendue correspond à la fourniture d'une prestation ou d'un document dont la délivrance est prévue par un texte. Sont également réservés les cas où l'exigence d'un accusé de réception est d'ores et déjà régie par un texte prévoyant des modalités spécifiques. Cette précision traduit la préoccupation de ne pas substituer aux procédures existantes un régime uniforme qui pourrait se révéler inadapté.

En second lieu, l'autorité administrative ne sera pas tenue d'accuser réception des demandes revêtant un caractère abusif, ce caractère étant laissé à son appréciation sous réserve du contrôle a posteriori exercé par le juge. Sont en particulier susceptibles d'être qualifiées d'abusives les demandes répétitives ou systématiques.

Le champ d'application de l'article 2 instaurant l'obligation de délivrer un accusé de réception étant défini, les modalités de sa délivrance et les mentions qui devront y figurer seront déterminées par un décret en Conseil d'Etat. Ce décret devrait en particulier prévoir le délai imparti à l'autorité administrative pour accuser réception de la demande. Au nombre des mentions portées sur l'accusé de réception devraient également figurer la désignation du service compétent assortie du nom et des coordonnées de l'agent chargé d'instruire la demande, le délai au terme duquel la demande, à défaut de décision expresse, sera réputée acceptée ou rejetée, l'indication des éventuelles pièces manquantes nécessaires à l'instruction du dossier de même que celle des délais, des voies de recours et de la juridiction compétente. Rappelons qu'aux termes de l'article R 104 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, les délais et les voies de recours doivent être mentionnés dans la notification de la décision, le non-respect de cette obligation étant sanctionné par l'inopposabilité desdits délais.

En ce qui concerne la sanction de l'obligation d'accuser réception de la demande, l'article 2 reproduit le dispositif figurant à l'article 5 du décret du 28 novembre 1983 : en l'absence d'accusé de réception ou lorsque l'autorité administrative ne s'est pas conformée aux conditions prescrites par le décret en Conseil d'Etat, le délai de recours contentieux ne court pas, il est inopposable à l'auteur de la demande qui peut donc attaquer la décision à tout moment. En revanche, lorsque l'accusé de réception est délivré dans les conditions prévues par le décret susvisé, le délai de recours contentieux court à compter de la notification de la décision à l'intéressé et non, comme cela résulte de la rédaction du deuxième alinéa de l'article 2, à compter de la transmission de l'accusé de réception. Aussi votre commission vous soumet-elle sur ce point un amendement de clarification.

Votre commission a en outre considéré que la sanction de l'inopposabilité des délais de recours en vertu de laquelle la décision peut être contestée par l'auteur de la demande à tout moment est préjudiciable à la stabilité des situations juridiques. Elle vous propose donc, par ce même amendement , de compléter le dispositif pour prévoir que, lorsque l'administration aura fait diligence et aura pris une décision expresse en réponse à la demande dans le délai au terme duquel, à défaut de décision explicite, une décision implicite serait intervenue, la possibilité d'attaquer la décision sera limitée au délai de recours contentieux, même si aucun accusé de réception n'a été délivré.

Il ne s'agit pas d'inciter l'administration à s'exonérer de l'obligation d'accuser réception des demandes qui lui sont adressées, d'autant qu'elle ne sera pas toujours en mesure d'apprécier d'emblée s'il lui sera possible de répondre expressément dans des délais restreints. Le dispositif proposé, dans l'esprit de simplification des procédures administratives qui sous-tend le projet de loi, invite au contraire l'administration à faire diligence, l'adoption d'une décision expresse étant toujours préférable pour l'administré, et évite que la décision ne demeure contestable indéfiniment.

Votre commission vous soumet en outre au premier alinéa de l'article 2 un amendement d'amélioration rédactionnelle ainsi que, sur l'ensemble de l'article, un amendement de coordination avec celui tendant à insérer un article additionnel après l'article premier pour défénir la demande.

Elle vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié .

Article 3
Transmission de la demande à l'autorité compétente

Cet article prévoit que l'autorité administrative destinataire d'une demande à laquelle il ne lui appartient pas de répondre, dans la mesure où elle ne relève pas de son domaine d'attributions, doit la transmettre à l'autorité compétente .

Ce principe de transmission figure à l'article 7 du décret du 28 novembre 1983 qui dispose que toute autorité de l'Etat ou d'un établissement public administratif de l'Etat, saisie d'une demande dont l'examen relève d'une autre autorité, est tenue, quelle que soit la personne morale dont relève cette autorité, de transmettre la demande à l'autorité compétente.

A la différence du décret susvisé, l'article 3 prévoit une mesure d'information de l'auteur de la demande : en effet, l'autorité administrative saisie à tort doit aviser l'intéressé de la réorientation de son dossier.

En revanche, conformément au dispositif prévu par ledit décret, le présent article distingue des modalités différentes de computation des délais présidant à l'intervention d'une décision implicite, selon qu'elle est d'acceptation ou de rejet.

S'agissant d'une décision implicite de rejet , le délai au terme duquel elle intervient court à compter de la date de réception de la demande par l'autorité initialement saisie. Afin de préserver l'exercice d'un éventuel recours contentieux dans l'hypothèse de l'intervention d'une décision implicite de rejet, il conviendra que l'avis de transmission délivré par l'autorité initialement saisie à tort mentionne la date à laquelle elle a reçu la demande.

Au contraire, concernant une décision implicite d'acceptation , le point de départ du délai est la date de réception de la demande par l'autorité compétente. Dans ce dernier cas, il est précisé que l'autorité compétente, saisie in fine, délivre l'accusé de réception, lequel doit mentionner la date à laquelle la demande lui est parvenue.

Cette dernière précision étant susceptible de laisser accroire, par un raisonnement a contrario, que pour les décisions implicites de rejet l'accusé de réception serait délivré par l'autorité initialement saisie, votre commission vous soumet un amendement de clarification tendant d'une part à supprimer la dernière phrase de l'article 3 et d'autre part à indiquer que l'accusé de réception est, dans tous les cas, délivré par l'autorité compétente.

Quant à l'indication de la date de réception par l'autorité compétente sur l'accusé de réception, elle constitue une précision d'ordre réglementaire qui devra figurer au nombre des mentions définies par le décret en Conseil d'Etat prévu au premier alinéa de l'article 2.

Votre commission vous soumet par ailleurs un amendement d'ordre rédactionnel portant sur le premier alinéa de l'article 3 et un amendement de coordination avec celui tendant à insérer un article additionnel après l'article premier pour définir la demande.

Elle vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié .

Article 4
Décisions implicites de rejet

L'article 4, tel que modifié par l'Assemblée nationale, traite désormais des décisions implicites de rejet -disposition qui figurait à l'article 7 du projet de loi initial-.

Sans modifier le fond, l'Assemblée nationale a estimé préférable de faire figurer en tête des deux articles consacrés aux décisions implicites la consécration législative du principe de droit commun selon lequel le silence gardé par l'administration pendant un certain délai vaut décision implicite de rejet.

Cette règle a été introduite par un décret de 1864 pour les recours gracieux auprès des ministres puis élargie par la loi du 7 juillet 1900. Elle était à l'origine destinée à faire naître, en cas d'inertie de l'administration, la décision préalable nécessaire à tout recours contentieux devant le Conseil d'Etat.

Ce principe fut étendu aux tribunaux administratifs par le décret de 1953 et modulé par la loi du 7 juin 1956. Après l'adoption de la Constitution de 1958, la règle générale a été posée par le décret du 11 janvier 1965 : " Le silence gardé pendant plus de 4 mois sur une réclamation par l'autorité compétente vaut décision de rejet ".

De nombreux textes, soit législatifs, soit réglementaires, (autonomes ou d'application) régissent toutefois les conséquences du silence de l'administration spécifiant, selon les cas, tantôt qu'il vaut rejet, tantôt qu'il entraîne acceptation et fixant le cas échéant des délais particuliers.

A l'occasion de leur application, le Conseil d'Etat s'est prononcé de nombreuses fois, implicitement ou explicitement, en faveur de la régularité de dispositions réglementaires ayant donné au silence gardé par l'administration pendant un certain délai la valeur d'une acceptation (notamment : Epoux Richet, 25 mars 1966, commune de Bozas, 27 février 1970).

Il a cependant qualifié le silence valant rejet de " règle générale relative à l'un des modes de liaison du contentieux devant les juridictions administratives " pour exclure qu'il y fût dérogé par un simple arrêté  (Sieur Vilain, 23 avril 1975). Mais il n'a jamais reconnu à cette règle une valeur supra-décrétale et ne l'a jamais étendue sans texte.

A contrario, le Conseil constitutionnel , dans sa décision du 26 juin 1969 (Protection des sites), a érigé en principe général du droit la règle selon laquelle le silence gardé par l'administration vaut rejet. Il a confirmé cette position dans sa décision du 18 janvier 1995 (Vidéo-surveillance) : " Le législateur peut déroger au principe général selon lequel le silence de l'administration pendant un délai déterminé vaut rejet de la demande. ".

Le régime juridique actuel découlant de l'application stricte des décisions " protection des sites " et " vidéo-surveillance " serait donc le suivant :

- " D'après un principe général de notre droit, le silence gardé par l'administration vaut décision de rejet " (protection des sites 1969).

- Dans certaines espèces (protection des sites), seul le législateur peut déroger à ce principe (en inversant les conséquences du silence). En revanche, les modalités d'application (délais, formalités...) qui ne mettent en cause " aucun des principes fondamentaux ni aucune des règles que l'article 34 de la Constitution a placés dans le domaine de la loi " relèvent du pouvoir réglementaire.

- En revanche, dans d'autres espèces (" Vidéo-surveillance "), même le législateur ne peut y déroger (" compte tenu des risques que peut comporter pour la liberté individuelle l'installation de systèmes de vidéo-surveillance "). S'il instaurait dans ce cas un régime d'autorisation tacite, il priverait " de garanties légales les principes constitutionnels ".

D'une manière générale, le Conseil constitutionnel donne aux principes généraux du droit une valeur au moins législative. Ces deux décisions sont considérées par les commentateurs comme s'inscrivant dans cette ligne bien qu'elles semblent laisser ouverte une possibilité pour le règlement d'inverser le principe dans d'autres espèces (en tout état de cause lorsqu'aucune liberté publique ou aucun principe constitutionnel ne serait en jeu).

Les articles 4 et 5 du projet de loi sont la traduction de cet état du droit.

L'article 4 confirme le régime de droit commun actuel : le silence gardé par l'administration pendant un certain délai vaut décision implicite de rejet de la demande. La novation résulte dans la réduction de 4 mois à 2 mois de ce délai, sauf lorsque la complexité ou l'urgence justifie qu'un décret en Conseil d'Etat fixe un délai plus long ou plus court.

L'exception de la décision implicite d'acceptation est réservée par un renvoi à l'article 5.

Pourvu de ce cadre juridique, le domaine des décisions implicites d'acceptation est appelé à s'étendre.

Votre commission vous proposera de supprimer le deuxième alinéa de cet article par un amendement de coordination avec l'insertion de l'article additionnel après l'article premier. Celui-ci ayant défini les " demandes " au sens du présent titre, il n'est plus nécessaire de mentionner spécifiquement à l'article 4 les recours gracieux et hiérarchiques qui sont inclus dans le terme " demande ".

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié.

Article 5
Décisions implicites d'acceptation

L'article 5 donne un cadre législatif à l'intervention des décrets en Conseil d'Etat qui prévoiront, par dérogation à la règle de la décision implicite de rejet posée à l'article 4, les cas dans lesquels le silence gardé par l'administration pendant un certain délai vaudra acceptation.

Ici encore le délai de droit commun est réduit à deux mois mais en cas d'urgence ou pour les affaires complexes un délai différent pourra être prévu.

Tenant compte des décisions du Conseil constitutionnel (cf. commentaire de l'article 4 ci-dessus), l'article 5 prévoit toutefois que l'acceptation tacite ne peut être établie par décret lorsque " les engagements internationaux de la France, l'ordre public, la protection des libertés ou la sauvegarde des principes de valeur constitutionnelle s'y opposent ". Il l'exclut également pour les demandes portant sur une dette ou une créance de l'autorité administrative.

En conséquence, dans ces cas et sous le contrôle du Conseil d'Etat, il ne pourra être dérogé à la règle du silence valant rejet par décret. Seule la loi pourrait alors établir un régime d'acceptation tacite, sous le contrôle du Conseil constitutionnel auquel il est arrivé de ne pas admettre un tel régime (décision vidéo-surveillance précitée). Le pouvoir réglementaire demeurerait, en tout état de cause, compétent pour les modalités.

L'article 5 renvoie également au règlement la définition des modalités d'information des tiers en cas de décision implicite d'acceptation. Ces formalités sont essentielles pour la computation des délais de recours des tiers (cf. commentaire de l'article 6).

Votre commission vous proposera à cet article quatre amendements de précision rédactionnelle.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 ainsi modifié .

Article 6
Retrait pour illégalité

Cet article, relatif au régime juridique applicable en matière de retrait des décisions implicites d'acceptation illégales, revient sur la jurisprudence Eve du Conseil d'Etat, du 14 novembre 1969.

En vertu de cette jurisprudence, toute possibilité de retrait d'une décision implicite d'acceptation, par l'administration qui en est l'auteur ou par l'autorité hiérarchique, est exclue, même pendant le délai de recours contentieux, dès lors que cette décision n'a pas fait l'objet de mesures d'information. Ainsi, l'absence de publicité à l'égard des tiers a pour conséquence le non-déclenchement du délai de recours, l'administration étant dessaisie dès l'intervention de la décision.

Le Conseil d'Etat a considéré que la solution inverse, permettant le retrait à tout moment, c'est-à-dire l'annulation à tout moment par l'autorité administrative, aurait consacré une insécurité juridique excessive au détriment du destinataire de la décision, incitant en outre l'administration à s'abstenir de répondre expressément pour bénéficier de la possibilité de revenir à toute époque sur sa décision d'acceptation.

L'article 6, dans sa version initiale , autorise le retrait de la décision implicite d'acceptation entachée d'illégalité, pendant le délai de recours contentieux ouvert aux tiers -c'est-à-dire pendant le délai de deux mois à compter de la publication ou, le cas échéant, de l'affichage de la décision- et pendant la durée de l'instance, lorsque des mesures permettant leur information sont prévues par un texte et, quand de telles mesures ne sont pas prévues, pendant le délai de deux mois à compter de l'intervention de la décision. Dans ce dernier cas, l'absence de prévision d'une quelconque mesure d'information laisse supposer que les tiers ne peuvent être concernés, ce qui prive de pertinence la référence au délai de recours contentieux.

En dépit de cette considération, l'Assemblée nationale , lors de l'examen en première lecture, a préféré une rédaction plus synthétique aux termes de laquelle " pendant le délai de recours contentieux " -c'est-à-dire celui ouvert aux tiers puisque par définition la décision implicite d'acceptation est favorable à son destinataire qui n'aura pas intérêt à l'attaquer- " l'autorité administrative peut retirer, pour illégalité, toute décision implicite d'acceptation ".

Ainsi, comme le proposait la rédaction initiale de l'article 6, le dispositif revient sur la jurisprudence Eve : l'administration bénéficie d'un droit de repentir, même dans le cas où la décision implicite d'acceptation n'a pas fait l'objet de mesures d'information.

Toutefois, comme d'ailleurs le projet de loi initial, il laisse subsister, dans les cas où l'administration n'aurait pas satisfait à l'obligation de publication de la décision lorsqu'elle est prévue par les textes , la possibilité pour elle de retirer ladite décision à tout moment. Cette situation, que la jurisprudence Eve consacrant le dessaisissement de l'administration avait pour objet d'éviter afin que l'autorité administrative ne puisse se ménager une possibilité de retrait en s'exonérant des formalités de publicité, est aggravée dans le contexte du projet de loi qui prévoit la multiplication des cas de décisions implicites d'acceptation.

Aussi votre commission, avec la préoccupation de concilier à la fois les impératifs de l'ordre public en permettant le retrait de l'ordonnancement juridique des décisions illégales, la stabilité des décisions pour leurs destinataires et les droits des tiers, vous soumet un amendement tendant à ce que, lorsqu'une décision implicite d'acceptation n'a pas fait l'objet des mesures d'information requises, la possibilité de repentir ouverte à l'administration ne soit pas illimitée dans le temps comme l'est la faculté de recours contentieux offerte aux tiers, mais soit limitée, lorsque l'initiative appartient à l'administration, au délai de deux mois à compter de l'intervention de la décision.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 ainsi modifié .

Article 7
Observations de l'intéressé préalables à la décision

L'article 7, tel que modifié par l'Assemblée nationale, traite de l'obligation de recevoir les observations de l'intéressé -disposition qui figurait à l'article 4 du projet de loi initial.

Modifié seulement formellement par l'Assemblée nationale, cet article reprend une disposition figurant à l'article 8 du décret du 28 novembre 1983 précité pour en étendre le champ aux autorités administratives au sens du présent titre.

L'obligation de recevoir préalablement à la décision les observations écrites de l'intéressé et, le cas échéant, sur sa demande, ses observations orales est étroitement délimitée :

1) elle ne s'applique qu'aux décisions qui doivent être motivées, ce qui renvoie principalement aux décisions défavorables de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ;

2) elle ne s'applique pas aux décisions prises en réponse à une demande, pour lesquelles l'intéressé en formulant sa requête est à même de formuler ses observations ;

3) elle ne s'applique pas non plus en cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ou lorsqu'elle pourrait compromettre l'ordre public ou la conduite des relations internationales ;

4) elle ne s'applique pas lorsqu'une procédure contradictoire particulière est prévue, notamment celle de l'article L. 80D du livre des procédures fiscales.

Cette dernière limitation ne figure pas actuellement dans le décret de 1983 mais est admise par la jurisprudence.

Votre commission vous proposera à cet article deux amendements destinés à en préciser la rédaction.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié .

TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES AU MÉDIATEUR

Article 8
(Art. 6, 9 et 14 de la loi n° 73-6 du
3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République)
Saisine et compétences du Médiateur de la République

Cet article étend les modalités de saisine du Médiateur de la République ainsi que le champ de ses compétences.

1) Les modalités de saisine

Aux termes de l'article 6 de la loi du 3 janvier 1973, le Médiateur est saisi de réclamations par l'intermédiaire d'un député ou d'un sénateur qui en apprécie préalablement la recevabilité au regard des compétences dévolues au Médiateur mais également en opportunité.

Le projet de loi initial proposait d'étendre cette faculté de saisine aux représentants au Parlement européen élus en France, aux présidents de conseils régionaux, au président du conseil exécutif de Corse, aux présidents de conseils généraux et au maire de Paris, président du Conseil de Paris.

L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois, le Gouvernement s'en remettant à la sagesse, a supprimé la saisine par les représentants français au Parlement européen, au double motif qu'ils " ne pouvaient être mis sur le même plan que les parlementaires nationaux puisqu'ils ne participaient pas à l'exercice de la souveraineté nationale " et qu'" au surplus, l'article 138E du traité sur l'Union européenne confie déjà au Parlement européen le soin de nommer un médiateur habilité à recevoir les plaintes émanant de tout citoyen de l'Union ou de toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un Etat membre et relatives à des cas de mauvaise administration dans l'action des institutions ou organes communautaires, à l'exclusion de la Cour de justice et du tribunal de première instance dans l'exercice de leurs fonctions juridictionnelles ".

L'Assemblée nationale a en outre repoussé un amendement tendant à élargir aux maires la faculté de saisir le Médiateur de la République, présenté par M. Arnaud Cazin d'Honincthun à titre personnel. Elle a estimé, en accord avec le Gouvernement, que cette mesure reviendrait à imposer de lourdes sujétions aux maires et qu'elle aurait pour conséquence de modifier la nature de l'institution du Médiateur dont les services ne sont pas suffisamment étoffés pour répondre à un afflux de réclamations.

Votre commission vous propose par un amendement de maintenir le dispositif actuel dans la mesure où la saisine du Médiateur doit demeurer de la seule responsabilité des parlementaires. Elle considère en effet que ces modalités ont été éprouvées et ont permis le développement de l'action du Médiateur. Le nombre de réclamations qui lui sont annuellement adressées est en effet passé de 3 500 en 1973 à 43 000 en 1996.

2) Les compétences du Médiateur

Aux termes de l'article 9 de la loi du 3 janvier 1973, le Médiateur de la République saisi d'une réclamation fait toutes les recommandations de nature à régler les difficultés qui lui sont soumises et formule toutes propositions permettant d'améliorer le fonctionnement de l'organisme en cause. Il peut en outre préconiser toute solution en équité et suggérer les modifications de textes législatifs ou réglementaires lui paraissant opportunes.

Le projet de loi étend les pouvoirs du Médiateur dans la mesure où ce n'est plus seulement à l'occasion d'une réclamation mais de façon générale quand il l'estime nécessaire que le Médiateur propose des mesures susceptibles de remédier aux dysfonctionnements d'un organisme chargé d'une mission de service public ou suggère des modifications législatives ou réglementaires. Ses compétences sont également élargies par la possibilité nouvelle offerte au Médiateur de provoquer une inspection ou un contrôle, par les autorités compétentes, d'un service public dont il constate le mauvais fonctionnement.

Votre commission, pour une meilleure lisibilité de l'article 9 de la loi du 3 janvier 1973, vous soumet un amendement tendant à bien distinguer les différentes attributions conférées au Médiateur.

Elle vous propose en outre un second amendement pour étendre aux propositions du Médiateur le dispositif applicable à ses recommandations, c'est-à-dire la possibilité de les rendre publiques lorsqu'aucune réponse satisfaisante n'y a été donnée.

Concernant l'article 14 de la loi du 3 janvier 1973, l'Assemblée nationale a ajouté à l'exigence de la présentation au Parlement par le Médiateur de son rapport d'activité annuel celle d'une communication devant chacune des deux assemblées. Cet ajout ne paraissait cependant pas indispensable dans la mesure où la notion de " présentation " du rapport annuel peut être interprétée largement, incluant non seulement son dépôt mais également sa présentation en séance publique. C'est d'ailleurs cette interprétation qui prévaut au Sénat depuis quelques années pour le rapport annuel de la Cour des comptes.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié .

TITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES
AUX MAISONS DES SERVICES PUBLICS

Article 9
Maisons des services publics

L'article 9 offre un cadre juridique souple pour la création et la pérennisation des " maisons des services publics ". Celles-ci sont destinées à regrouper en des locaux uniques plusieurs services publics tant pour en assurer l'implantation au plus près des usagers que pour faciliter leurs démarches et rationaliser l'action administrative.

Lancées sous forme expérimentale, notamment sur la base d'une circulaire d'août 1996 de M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, ces " maisons " ou " points " sont mis en place tant dans des zones rurales que dans les quartiers urbains périphériques et bénéficient du fonds pour la réforme de l'Etat.

L'objectif serait de les faire passer d'une dizaine actuellement à 150 environ à la fin de l'année 1997.

Fonctionnent par exemple actuellement des points publics à la Côte-Saint-André (Isère), à Souilly (Meuse) et à Nancy, des services publics de quartiers à Amiens (Somme), une plate-forme de services à Tarbes (Hautes-Pyrénées), une maison des affaires sociales et de l'inspection académique à Charleville-Mézières (Ardennes).

Ces structures peuvent regrouper des services d'information, de délivrance de documents voire de traitement des demandes, le cas échéant à l'aide du télétravail. Il peut s'agir tant des services sociaux (CAF, DDASS, CPAM, ASSEDIC, ANPE, mission RMI...) que des services fiscaux, de la direction de l'équipement, de l'EDF voire de la protection judiciaire de la jeunesse ou des services du ministère de la justice.

La Chancellerie a par ailleurs encadré le développement des maisons de la justice et du droit, dont l'objet est exclusivement judiciaire , au travers de la circulaire du 19 mars 1996 qui devrait permettre de tripler leur nombre en trois ans. Cette circulaire prévoit un cadre contractuel avec intervention de la Chancellerie en amont (concertation préalable et décision de création) et confie le secrétariat et l'accueil à un fonctionnaire de justice. Les conventions les créant sont passées entre les autorités judiciaires et une ou plusieurs collectivités locales ; elles s'inscrivent dans le cadre de la politique de la ville et répondent à des nécessités de justice de proximité. Elles prévoient que les collectivités locales mettent à disposition un local adapté, assurent l'investissement initial et le fonctionnement quotidien.

L'article 9 du présent projet de loi définit les maisons des services publics (paragraphe I) et prévoit deux cadres juridiques : la convention (paragraphe II) et le groupement d'intérêt public ou GIP (paragraphe III) qui trouvera sans doute son utilité pour les structures plus complexes.

· L'Assemblée nationale n'a pas modifié le paragraphe I qui établit le principe de ces maisons susceptibles d'associer des services publics relevant de l'Etat et de ses établissements publics, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, des organismes de sécurité sociale et plus généralement des organismes chargés d'une mission de service public. La finalité de ce groupement est également précisée : " faciliter les démarches des usagers et (...) améliorer la présence de ces services publics sur le territoire ".

En conséquence, ces maisons pourront fournir le cadre de la mise en oeuvre des dispositions consacrées par les articles 2 et 3 (accusé de réception et transmission des demandes) et plus généralement faciliter l'instruction de la demande voire prendre une décision.

Votre commission vous proposera à ce paragraphe un amendement tendant à distinguer clairement les tâches d'accueil et de préparation de la décision d'une part, et la prise de décision, d'autre part, qui ne saurait relever, sur délégation, que du responsable de la maison comme le prévoit le paragraphe II. En tout état de cause, les délégations ne pourront concerner, dans le cadre limité de l'objet restreint et précis des maisons des services publics, que des actes simples d'exécution qui seront définis par la convention et feront l'objet d'un acte spécifique de délégation.

· Au paragraphe II qui prévoit le contenu de la convention (missions, modalités de désignation du responsable, décisions susceptibles d'être déléguées, cadre géographique, exercice des fonctions pour les personnels des services publics, modalités de financement et de fonctionnement, approbation par le préfet), l'Assemblée nationale a précisé que la convention répartit les responsabilités à l'égard des tiers et des usagers.

S'agissant de l'approbation du préfet elle s'exerce à l'égard des modalités conventionnelles et permettra la mise en oeuvre des mesures de publicité. Le cadre et la transparence ainsi établis par la loi sont de nature à assurer l'information des tiers sur les modalités de fonctionnement et de financement des maisons des services publics. Ce dispositif permettra notamment de vérifier que cette structure est neutre au regard des règles de la concurrence que doivent respecter les services publics qui excercent en outre des activités dans le secteur concurrentiel.

Votre commission vous propose de l'adopter sans modification.

· De même, pour le paragraphe III , modifié formellement par l'Assemblée nationale qui prévoit la possibilité de créer des maisons de services publics, sous forme de GIP, en renvoyant selon une formule désormais traditionnelle à l'article 21 de la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 qui, notamment, exclut que des bénéfices puissent être réalisés et partagés dans ce cadre et soumet le GIP au contrôle de la Cour des comptes.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 9 ainsi modifié.

TITRE IV
DISPOSITIONS DIVERSES

Article 10 A (nouveau)
(article premier de la loi n° 80-539 du 16 juillet 1980
relative aux astreintes prononcées en matière administrative
et à l'exécution des jugements par les personnes morales)
Délai d'ordonnancement des astreintes

Cet article, ajouté par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des Lois, réduit les délais d'ordonnancement en matière de paiement des astreintes :

- de quatre mois à deux mois à compter de la notification de la décision de justice passée en force de chose jugée tant pour l'Etat que pour les collectivités locales ou les établissements publics ;

- de six mois à quatre mois lorsque la dépense est imputable sur des crédits limitatifs qui se révèlent insuffisants.

Cette modification s'inscrit dans le droit fil de la circulaire du premier ministre, M. Alain Juppé, en date du 6 novembre 1996 destinée à accélérer le paiement des sommes dues par l'Etat et ses établissements publics administratifs au titre des achats publics. Dans ce cas, un délai de 15 jours est imposé.

Votre commission vous propose d'adopter conforme l'article 10A.

Article 10 B (nouveau)
(article additionnel premier 1
de la loi n° 80-539 du 16 juillet 1980)
Applicabilité de l'astreinte à la provision

Egalement inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des Lois, l'article 10 B crée dans la loi de 1980 un article nouveau qui permet d'appliquer la procédure d'astreinte à la provision accordée par le juge des référés.

Votre commission vous propose un amendement de suppression d'un renvoi erroné à un décret en Conseil d'Etat qui fut nécessaire pour établir le régime de la provision ( article R129 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel) mais ne le sera pas pour cette extension de l'astreinte.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 B ainsi modifié.

Articles additionnels après l'article 10 B
(articles L. 430-1 et L. 430-5 du code de l'urbanisme)
Permis de démolir

A l'occasion de l'examen de ce projet de loi de simplification et d'accélération des procédures administratives, la commission des Lois vous propose d'adopter deux amendements créant, après l'article 10 B, deux articles additionnels relatifs au permis de démolir.

Ils ont pour objet d'éviter d'allonger systématiquement le délai d'instruction du permis de démolir d'un délai de deux mois pendant lequel le représentant de l'Etat doit faire connaître son avis en application de l'article R. 430-10-2 du code de l'urbanisme.

Cette consultation supplémentaire n'est applicable qu'aux communes visées au a) de l'article L. 430-1 du même code quelle que soit la nature des zones ou des bâtiments concernés. Il s'agit des communes situées dans un rayon de cinquante kilomètres de l'emplacement des anciennes fortifications de Paris et des communes de plus de 10 000 habitants.

Compte tenu des autres cas énumérés à l'article L. 430-1 dans lesquels le permis de démolir est exigé, faire un sort particulier à ces communes et l'assortir d'un avis du représentant de l'Etat qui n'intervient tacitement qu'à l'issue d'un délai de deux mois apparaît superfétatoire lorsque ni la nature des bâtiments, ni celle de la zone concernée ne le justifie.

En effet, le permis de démolir est en tout état de cause obligatoire, aux termes des b) à g) dans les secteurs sauvegardés, dans le périmètre des monuments historiques, dans les zones délimitées par un POS, dans les zones d'environnement protégé, pour les immeubles inscrits à l'inventaire et dans les zones de protection du patrimoine architectural et urbain.

Quant aux immeubles et sites classés, ils sont régis par des dispositions particulières.

En outre, l'article L. 430-5 prévoit que dans ces communes, le permis de démolir peut être refusé dans le cas où, dans un intérêt social, il est nécessaire de sauvegarder le patrimoine immobilier.

L'exigence d'un permis de démolir, quel que soit le bâtiment , dans les seules communes visées au a) de l'article L.430-1 se traduit systématiquement par un allongement des délais de réponse aux demandes de permis de démolir. Elle ne paraît, en outre, pas fondée dès lors que le maire agit, en l'espèce, au nom de la commune et que l'article L. 430-1 du code de l'urbanisme prévoit d'ores et déjà une dérogation aux règles de droit commun régissant les actes des collectivités locales en fixant un délai de quinze jours à compter de la transmission au représentant de l'Etat pour que l'acte soit exécutoire. Dans ces conditions, le représentant de l'Etat dispose du délai nécessaire pour déférer l'acte au tribunal administratif dès lors qu'il lui paraîtrait illégal et avant qu'il n'ait produit des effets irréversibles.

Le présent article additionnel a donc pour objet de supprimer la mention de ces communes à l'article L. 430-1 précité. Elles seraient désormais concernées par le régime du permis de démolir dans les autres cas visés par le même article (secteurs sauvegardés, monuments historiques, périmètres sensibles, patrimoine architectural). Les règles de droit commun fixées par l'article L. 430-4 leur seraient applicables.

En outre, ces communes resteraient soumises aux dispositions de l'article L. 430-5 du code de l'urbanisme qui leur sont spécifiques et qui permettent de refuser le permis de démolir lorsqu'il est nécessaire, dans un intérêt social, de sauvegarder le patrimoine immobilier bâti.

Tel est l'objet des deux articles additionnels que votre commission des Lois vous propose d'insérer après l'article 10 B.

Article 10
Entrée en vigueur du titre premier

Cet article diffère d'au moins cinq mois l'entrée en vigueur des dispositions du titre premier relatives au régime des décisions prises par les autorités administratives.

Il s'agit de ménager un laps de temps suffisant pour l'intervention des décrets d'application prévus et de permettre aux autorités administratives d'adapter leurs procédures.

Afin d'éviter toute erreur de computation des délais pour déterminer la date d'entrée en vigueur, il paraît préférable d'adopter comme point de départ la date de promulgation, qui correspond à la date de la loi, mieux connue de tous que la date de publication au journal officiel. Votre commission vous soumet un amendement en ce sens.

Elle vous propose d'adopter l'article 10 ainsi modifié .

Article 11
Application aux territoires d'outre-mer et à Mayotte

Cet article définit les dispositions du projet de loi rendues applicables dans les territoires d'outre-mer et dans la collectivité territoriale de Mayotte. Ces territoires et cette collectivité étant soumis au principe de spécialité législative, toute disposition ne constituant pas une loi de souveraineté applicable d'emblée sur l'ensemble du territoire de la République comme, par exemple, la loi du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République, doit faire l'objet d'une extension expresse.

Sont ainsi étendus expressément le titre premier définissant le régime juridique des décisions prises par les autorités administratives et l'article 10 qui en diffère l'entrée en vigueur. Cependant, l'extension est limitée aux administrations de l'Etat et à ses établissements publics administratifs . Ne sont pas concernés les communes et groupements de communes, ni les institutions territoriales ou les organismes chargés de gérer un service public administratif dans ces territoires et à Mayotte.

Cette distinction crée une disparité de régimes applicables selon que la demande de l'administré est adressée à une administration de l'Etat d'une part, à une commune ou à un organisme territorial d'autre part. Concernant les décisions prises par les communes et groupements de communes de ces territoires, il aurait été envisageable de procéder immédiatement à l'extension; un amendement avait d'ailleurs été présenté en ce sens à l'Assemblée nationale. Il apparaît cependant préférable de respecter une simultanéité dans la transposition aux communes et aux institutions territoriales. Aussi votre commission des Lois invite-t-elle le Gouvernement à déposer, dans les meilleurs délais, un projet de loi simple étendant le nouveau régime aux décisions émanant des autorités communales et un projet de loi organique relatif aux décisions prises par les autorités administratives territoriales.

Enfin, l'article 11 rend applicable à la seule collectivité de Mayotte le titre III du projet de loi constitué d'un article unique (article 9) relatif aux maisons des services publics.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 11 sans modification .

1 Au total, près de 350 procédures sur 4 200 recensées pourraient changer de régime dont 120 ne seraient plus soumises à aucune autorisation, par exemple, la création d'un office de tourisme, la télétransmission des factures, l'enregistrement des recettes de pâtisseries, l'utilisation de grenouilles rousses à des fins de production .