XV.
ARTICLE 14 -
MISE EN OEUVRE DE L'EXPÉRIENCE DE
RÉGIONALISATION DES SERVICES DE TRANSPORTS DE VOYAGEURS DE LA SNCF
Résultant d'un apport du Sénat, ainsi qu'en témoignent les travaux de la Commission spéciale chargée d'étudier ce texte, l'article 67 de la loi n°95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, dispose :
Art. 67 - Afin d'assurer la mise en oeuvre de la politique nationale d'aménagement et de développement du territoire, une loi définira, après une phase d'expérimentation qui débutera un an au plus après l'adoption de la présente loi, les modalités d'organisation et de financement des transports collectifs d'intérêt général et les conditions dans lesquelles ces tâches seront attribuées aux régions, dans le respect de l'égalité des charges imposées au citoyen ainsi que de l'égalité des aides apportées par l'État aux régions.
Sous réserve de l'expérimentation, cette loi devra prendre en compte le développement coordonné de tous les modes de transport et assurer la concertation entre toutes les autorités organisatrices de transports ".
Cette disposition tendait à remédier à une question de fond : celle du rôle du transport ferroviaire comme aménageur du territoire. Sur ce point, la position de votre commission des affaires économiques est constante.
En effet, le maintien en fonctionnement de certaines dessertes jugées d'un strict point de vue comptable non rentables mais qui constituent l'ossature de base de tout aménagement du territoire est essentiel.
LE RAPPORT " BAREL "
Ce rapport de 24 pages reprend assez largement les thèses de la SNCF, à savoir la nécessité de conventionner certaines grandes lignes au motif de leur mission d'aménagement du territoire ; la responsabilité première de l'Etat dans ce domaine ; les régions n'ayant pas à participer directement à l'équilibre d'une relation ; le rôle essentiel de la procédure contractuelle pour permettre, au niveau local, une recomposition adaptée de l'offre.
Il est divisé en trois parties qui portent sur : la définition du périmètre concerné ; le type de contrat à prévoir ; le processus de mise en oeuvre de la réforme proposée.
M. Barel propose certains critères de définition pour les relations d'aménagement du territoire : désenclavement de zones isolées et à faible population ; satisfaction de besoins interrégionaux ; insuffisance structurelle de couverture des charges.
Il propose que leur prise en charge par une personne publique soit conditionnée par : une distance couverte d'au moins 250 kilomètres ; un trafic d'au moins 75 voyageurs par train, de bout en bout, 9 pour un autocar et 160 pour un corail ; la possibilité d'organiser au minimum 2 allers-retours par jour en moyenne.
Il n'exclut, en théorie, ni le recours aux trains express régionaux, ni la mise sur la route. En revanche, son analyse l'amène à exclure tout transfert de la mission d'aménagement du territoire à l'aérien.
Les quinze relations proposées correspondent aux critères, même s'il interroge sur la possibilité de basculer sur route Caen-Le-Mans-Tours.
M. Barel préconise une contractualisation au nom du service public (engagement de la SNCF sur les charges, partage du risque recettes) entre la SNCF et l'Etat,sur une durée de 5 ans et placé sous le contrôle du comité de suivi.
Il exclut clairement que les régions, déjà sollicitées dans le processus de régionalisation, doivent participer aux conventions d'exploitation, même si des financements d'investissement ou des améliorations de dessertes locales peuvent représenter leur participation indirecte au contrat.
Par rapport aux principes déjà proposés par la SNCF, M. Barel introduit une exigence nouvelle visant à borner le niveau d'engagement de l'Etat. Il suggère, en effet, que la contribution de l'Etat à un contrat ne dépasse pas la recette commerciale. Autrement dit, le contribuable ne saurait couvrir plus que l'usager.
M. Barel prévoit qu'à l'occasion d'un contrat, des conversions sur trains express régionaux soient possibles mais préconise que les ressources supplémentaires nécessaires soient allouées aux régions. De même, il souligne le rôle complémentaire que peuvent jouer les investissements prévus aux contrats Etats-région, dans l'aménagement d'une desserte.
M. Barel propose que chaque contrat soit négocié de manière déconcentrée, dans le cadre d'une commission régionale des lignes d'aménagement du territoire.
L'article 67 de la loi sur l'aménagement du territoire a suscité une volonté de mise en oeuvre :
- conclusion d'un protocole d'accord en avril 1995 entre la SNCF et neuf régions (Alsace, Aquitaine, Basse-Normandie, Centre, Midi-Pyrénées, Nord-Pas de Calais, Provence Alpes Côtes d'Azur, Pays de Loire et Rhône Alpes) ;
- expertise conduite par le cabinet KPMG à la demande de l'Association nationale des élus régionaux (aujourd'hui l'APCR). Par souci de clarté, une note synthétisant les résultats de cette expertise est présentée en annexe au présent rapport. On notera que l'expertise a eu pour principal effet de mettre en évidence un manque de l'ordre de 1,9 milliard de francs de crédits pour assurer un fonctionnement adéquat des services régionaux. Votre commission a bien entendu pris note que 799,3 millions de francs de mesures nouvelles étaient inscrites au chapitre 45.45, article 10 du fascicule des transports terrestres du projet de loi de financer pour 1997 mais cette inscription suscite deux précisions : d'une part, cette nouvelle somme sera répartie entre les seules régions d'expérimentation de la régionalisation ; d'autre part, une somme de 1,1 milliard de francs reste, quoiqu'il arrive, à trouver ;
- enfin, accord de six régions pour l'expérimentation (Nord-Pas-de-Calais, Pays de Loire, Centre, Alsace, PACA et Rhône Alpes) ;
- conclusion d'une convention-cadre. Le texte du projet de convention est présenté en annexe au présent rapport.
L'article 14 présente le vif intérêt de permettre une modernisation du transport de proximité en rapprochant le décideur du client.
Il convient de remarquer que l'expérimentation menée incite l'ensemble des régions à se doter, conformément à la LOTI, de schémas régionaux de transports, certes indicatifs mais fort utiles pour qui veut avoir une vision multimodale cohérente.
Certaines questions devront être résolues par voie conventionnelle :
- celle des trains inter-régionaux, en particulier lorsque ces trains desservent des régions qui ne participent pas à l'expérimentation ;
- celle de la garantie de recettes que semblent vouloir exiger certaines régions, non sans prudence, en cas de grève ou d'interruption du service. Ce point sera le plus délicat à résoudre.
L'article 14 pose ensuite la question de la tarification. Certains commentateurs n'ont pas manqué de faire observer que, selon que la région serait riche ou moins riche, cette tarification risquerait d'être plus ou moins onéreuse pour la clientèle, réalité qui provoquerait des distorsions d'une région à l'autre. Votre commission forme donc le voeu que l'expérimentation permette d'élaborer des formules, au besoin péréquatrices , permettant d'unifier les tarifs voyageurs et fret sur l'ensemble du territoire de notre pays.
Mais, la tarification suppose aussi que les redevances d'utilisation du réseau demandées par R.F.N. à la SNCF ne soient pas prohibitives ce qui conduirait la SNCF à les répercuter dans ses tarifs, au risque de rebuter sa clientèle. Encore une fois, il ne s'agit pas de donner d'une main et de reprendre de l'autre.
Votre commission ne perd pas de vue la fragilité des finances régionales ni l'endettement des régions. Elle estime en conséquence que la phase d'expérimentation (3 ans) devra être ponctuée par un rapport d'évaluation précis, avant de prétendre généraliser l'expérience.
Elle insiste sur le caractère réversible, pour chacune des régions concernées, de l'expérience ainsi menée.
Enfin, elle estime que les concours octroyés aux régions non expérimentatrices ne doivent pas fléchir. De ce point de vue, la référence, adoptée dans la convention-type, à l'évolution du produit intérieur brut marchand apparaît judicieuse.
Il appartiendra à la future loi organisant le transfert de respecter, pour autant qu'elle soit plus favorable, l'indexation sur la dotation globale de fonctionnement prévue par l'article 102 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 14 sous réserve d'un amendement précisant que cette expérience sera close au 31 décembre 1999 et sera réversible, chaque année, pour les régions expérimentaires.