Projet de loi de finances rectificative de finances rectificative pour 1996

EXAMEN DES ARTICLES

PREMIERE PARTIE - CONDITIONS GENERALES DE L'EQUILIBRE FINANCIER

ARTICLE PREMIER - Prélèvement sur les réserves de l'office des migrations internationales

Commentaire : l'article premier du projet de loi de finances rectificative institue au profit de l'État, pour 1996, un prélèvement exceptionnel de 150 millions de francs sur les réserves de l'office des migrations internationales (OMI).

I. L'OFFICE DES MIGRATIONS INTERNATIONALES

• L'office des migrations internationales est un établissement public administratif qui fut institué en 1945. Selon l'article R.341-9 du code du travail, il est placé sous la tutelle du ministre chargé du travail. Les règles d'organisation et de fonctionnement de l'office sont prévues par les articles R.341-9 à R.341-35 du code du travail.

Ces textes énoncent ainsi qu'il est administré par un conseil d'administration composé d'un président nommé par décret en conseil des ministres et de six membres désignés parmi les fonctionnaires de leur département par les ministres du travail, des affaires étrangères, de l'intérieur, de l'industrie et de l'agriculture.

Un directeur nommé en conseil des ministres sur proposition du Président du conseil d'administration dirige les services de l'office dans lequel on enregistrait en 1976, 373 postes budgétaires (dont 139 fonctionnaires de l'État et 234 contractuels). L'OMI rémunère par ailleurs 56 personnes sous statut local à l'étranger.

Les attributions de l'OMI sont énumérées à l'article L.341-9 du code du travail :

"Sous réserve des accords internationaux, les opérations de recrutement en France et l'introduction en métropole de travailleurs originaires des territoires d'outre-mer et des étrangers, de recrutement en France des travailleurs de toutes nationalités pour l'étranger sont confiées à titre exclusif à l'office des migrations internationales.

Il est interdit à tout individu ou groupement autres que cet office de se livrer à ces opérations.

En outre, l'office des migrations internationales a mission de participer aux actions administratives, sanitaires et sociales relatives :

a) au contrôle, à l'accueil, au séjour d'une durée inférieure ou égale à trois mois ou à l'établissement des étrangers en France ainsi qu'à leur rapatriement ou à leur réinsertion dans le pays d'origine ;

b) à l'emploi des Français à l'étranger ;

c) à la réinsertion en France des Français ayant résidé à l'étranger."

Notons qu'en dehors de la gestion des flux migratoires, l'OMI exerce en outre une assistance humanitaire aux demandeurs d'asile ou aux étrangers non admis sur le territoire ainsi qu'un contrôle médical sur les migrants qui ne sont pas issus de l'Union européenne. Il prend également à sa charge une partie des opérations de regroupement familial des étrangers.

• Les redevances versées par les employeurs de salariés étrangers, les pénalités infligées pour l'emploi des clandestins étrangers, les redevances dues par les travailleurs étrangers eux-mêmes et certaines autres redevances constituent l'essentiel des ressources de l'OMI.

Principaux indicateurs financiers de l'OMI

(en millions de francs)

	1991	1992	1993	1994	1995	Budget primitif 1996
Recettes	252,80	263,40	252,20	214,40	297,50	229,80
don : redevances ressources affectées Dépenses	237,70 6,20 196,90	249,90 5,10 221,40	218,10 5,30 193,90	166,40 20,90 187,50	171,8(1) 9,50 255,20	172,3(1) 16,50 218,00
don : personnel	86,80	97,20	93,30	94,20	94,20	111,90
Équilibre : versement au		42,00	58,30	26,90	42,30	11,80
fonds de roulement	55,90
Réserves	550,40	606,00	665,60	667,40	623,80	-
Dettes	126.80	132.10	153,50	131,50	181,10	-

(1) Y compris les «divers autres produits de gestion courante», d'un montant généralement modeste.

Source : ministère de l'économie et des finances

Relevons :

-les redevances forfaitaires dues par les employeurs de main-d'oeuvre étrangère (articles L.341-2 et R.341-25 du code du travail) :

- la redevance due par les étrangers pour l'introduction ou l'admission au séjour des membres de leur famille (article R.641-25 du code du travail) ;

- la contribution forfaitaire due par les employeurs de main d'oeuvre étrangère permanente ;

- le droit de timbre pour le renouvellement des titres de séjour et de travail (article 1635 bis du code général des impôts) ;

- la taxe perçue lors de la délivrance d'un certificat d'hébergement ;

- la contribution spéciale, amende administrative frappant les employeurs verbalisés pour l'emploi d'étrangers en situation irrégulière.

•Entre 1986 et 1993, les réserves de l'office ont progressé de 188,5 millions de francs à 665,6 millions de francs.

En 1995, elles ont été évaluées à 623,8 millions de francs.

Signalons, en sens inverse, une augmentation importante de l'endettement de l'office (de 88,7 millions de francs en 1986 à 181,1 millions de francs en 1995).

II. LE DISPOSITIF PROPOSE

Le volume encore important des réserves de l'office explique ce prélèvement exceptionnel pour l'année 1996, prélèvement qui ne devrait pas poser de problèmes particuliers.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter l'article premier sans modification.

ARTICLE 2 - Prélèvement sur l'excédent de la taxe dite "sur les grandes surfaces"

Commentaire : cet article vise à opérer un prélèvement exceptionnel de 300 millions de francs sur le fonds alimenté par la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat, dite "taxe sur les grandes surfaces".

L'article 3 (2°) de la loi du 13 juillet 1972 a mis en place au profit des artisans et commerçants âgés un régime dénommé initialement "aide spéciale compensatrice". Le financement de ce régime a été modifié à plusieurs reprises. La dernière modification est intervenue en 1995 par l'article 36 de la loi n° 95-95 du 1er février 1995 de modernisation de l'agriculture. Le système actuel repose toujours sur cette ressource qu'est la taxe sur les grandes surfaces.

I - LA TAXE SUR LES GRANDES SURFACES

Créée par la loi n°72-657 du 13 juillet 1972, la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat dite "taxe sur les grande surfaces" a été réformée à plusieurs reprises. Elle est actuellement régie par les dispositions de l'article 86 de la loi n°94-1162 de finances pour 1995 et par le décret d'application n° 95-85 du 26 janvier 1995.

A. LE RÉGIME DE LA TAXE

1. L'assiette

Cette taxe concerne les locaux destinés à la vente au détail des établissements ouverts à partir du 1er janvier 1960 et dépassant 400 m ² et dont le chiffre d'affaires annuel est au moins égal à 3 millions de francs.

2. La taxe

Le montant de la taxe est lié au montant du chiffre d'affaires annuel hors taxes réalisé au cours de l'année civile précédente.

Il existe, depuis le 1er janvier 1995, trois tranches :

moins de 10.000 francs, 24 francs par m ² ;

plus de 80.000 francs, 83,50 francs par m ² ;

entre 10 et 80.000 francs, le taux est déterminé par une formule mathématique permettant une progression linéaire du taux, ce qui a pour effet de supprimer les effets de seuil.

Deux réductions cumulables de taux sont prévues :

30 % pour les professions requérant des superficies de vente anormalement élevées (automobiles, matériaux de construction...) ;

20 % pour les établissements de 400 à 600 m ² lorsque le chiffre d'affaires annuel est au plus égal à 25.000 francs.

La taxe est déductible du résultat fiscal.

3. Les modalités de la perception

L'ORGANIC est chargé du recouvrement de cette taxe. A ce titre, cet organisme procède aux affiliations des entreprises et assure le recouvrement de la taxe.

Les fonds collectés sont versés chaque quinzaine sur un compte ouvert dans les écritures de la Caisse des dépôts et consignations. Ils sont employés en SICAV de trésorerie de la Caisse et sont donc rémunérés à un taux proche du marché monétaire.

L'article 86 de la loi n°94-1162 de finances pour 1995 a simplifié et rééquilibré la charge de la taxe sur les assujettis, offrant la plus forte capacité contributive et modulé le taux de la taxe pour tenir compte de la spécificité de certaines activités.

A ce jour, on peut estimer le surplus de recettes à 200 millions, qui s'ajoutent ainsi à un produit de la taxe de l'ordre de 650 à 700 millions de francs.

Le produit de la taxe 1996 est estimé au mois de novembre à 960 millions de francs, produits financiers compris (20 millions de francs environ).

Pour conclure sur le régime de la taxe, il faut souligner que l'article 90 du projet de loi de finances pour 1997 ^{( ( * )9)} vient modifier le calcul de la taxe sur les grandes surfaces.

Son assiette est étendue aux surfaces de commercialisation des carburants des établissements de vente au détail visés par le 2° de l'article 3 de la loi du 13 juillet 1972. Sont exclus expressément les garages et concessionnaires automobiles qui ont, par ailleurs, une activité de vente de carburants au détail. Cette modification devrait rapporter 60 millions de francs l'an, qui seront répartis par les professionnels au profit desdites stations-services que l'article 90 du projet de loi de finances pour 1997 vise à maintenir puisqu'il s'agit de stations rurales ou de quartiers.

B. LE PRODUIT DE LA TAXE

Depuis 1990, les comptes relatifs au produit de la taxe sont les suivants :

			(en millions de francs)
	Produits	Produits financiers	Total des ressources (1)
1990	468,25	132,33	600,58
1991	551,99	112,60	664,59
1992	596,11	57,76	653,87
1993	639,94	61,95	701,89
1994	719,82	35,35	755,17
1995	925,77	58,95	984,72
1996*	942,00	19,70	961,70
1997*	950,00 (2)	30,00	980,00

* Prévisions

(1) Diminué des remboursements de taxe

(2) Compte non tenu des effets de l'article 90 du projet de loi de finances pour 1997

II - L'AFFECTATION DU PRODUIT DE LA TAXE

A. L'INDEMNITE VIAGERE DE DEPART

La taxe est affectée à titre principal au financement de l'indemnité viagère de départ (IVD) des commerçants et artisans âgés. A ceux qui cessent leur activité et qui justifient à la fois d'une insuffisance de ressources et de l'impossibilité de vendre leur fonds, est versée l'IVD sous certaines conditions d'âge et de ressources. Depuis le vote de l'article 36 de la loi n° 95-95 du 1er février 1995 de modernisation de l'agriculture, l'IVD est accordée aux commerçants et artisans qui, à la suite d'une initiative locale tendant à favoriser les mutations professionnelles dans le secteur, seraient conduits à cesser volontairement leur activité à partir de cinquante-sept ans révolus, lorsque cette cessation ne porte pas préjudice à la couverture des besoins de la population locale.

Cela permettra soit d'anticiper le départ en cas de difficulté, soit de faciliter la transmission et la modernisation de l'entreprise.

Le coût de ce nouveau dispositif a été évalué à 40 millions de francs.

A ce jour, les hypothèses d'évolution pour l'IVD sont les suivantes :

Hypothèse d'évolution du nombre des artisans et commerçants indemnisés

Années	Nombre d'artisans et commerçants indemnisés (a)	Dépenses prévisibles (en millions de francs) (b)
1992	6.259	460
1993	6.690	480
1994	7.150	497
1995	7.643	514
1996	8.170	532
1997	8.733	551

(a) Nombre d'indemnisés : hypothèse d'une progression constante (+6,9%) basée sur l'évolution constatée entre le premier semestre 1992 et le premier semestre 1993

(b) Dépenses : hypothèse de croissance de 3,5%. Source : ministère du budget

B. LE FONDS D'INTERVENTION POUR LA SAUVEGARDE, LA TRANSMISSION ET LA RESTRUCTURATION DES ACTIVITES ARTISANALES ET COMMERCIALES (FISAC )

Depuis la loi n° 89-1008 du 31 décembre 1989, relative au développement des entreprises commerciales et artisanales et à l'amélioration de leur environnement économique, juridique et social (article 4), une partie des excédents éventuels du produit de la taxe est affectée au financement des actions du FISAC.

Les prélèvements depuis 1990 ont évolué de la façon suivante :

(En millions de francs)

Années	Prélèvements FISAC
1991	35
1992	125
1993	160
1994	170
1995	300
1996*	300
1997*	ND
* Prévisions

C. LES AUTRES AFFECTATIONS

Enfin, en 1996, deux autres dispositions législatives sont venues également peser sur les excédents éventuels du produit de la taxe. Il s'agit de :

- l'article 25 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996, relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, qui crée l'établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA). L'établissement public a pour vocation de favoriser l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux dans les zones urbaines sensibles. Pour ce faire, l'EPARECA recevra une dotation prélevée sur l'excédent du produit de la taxe ; il s'agira en 1996 de 130 millions de francs prélevés sur l'excédent constaté au 31 décembre 1995 ;

- l'article 40 du projet de loi de financement de la sécurité sociale qui affecte, à compter de l'exercice 1996, une fraction des excédents du produit de la taxe aux régimes d'assurance vieillesse des professions artisanales, industrielles et commerciales. Les sommes prélevées seront affectées à l'ORGANIC et à la CANCAVA au prorata de leur déficit comptable après financement de l'EPARECA et avant affectation de la contribution sociale de solidarité visée à l'article L.651-1 du code de la sécurité sociale. Le premier prélèvement aura lieu dès l'excédent constaté au 31 décembre 1996. A ce jour, il est estimé à 300 millions de francs, soit 200 millions de francs pour l'ORGANIC et 100 millions de francs pour la CANCAVA.

III - LA MESURE PROPOSÉE

Depuis 1990, les comptes relatifs au produit de la taxe sont les suivants :

								en millions de francs
		Ressources		Dépenses		Résultat	Prélèvements		Réserves cumulées (au 31 décembre)
	Produits	Produits financiers	Total des Ressources (1)	Indemnités de départ	Frais de gestion et impôts		FISAC	ORGANIC ET CANCAVA
1990	468,25	132,33	597,12	510,00	26,42	60,70			1.190,22
1991	551,11	112,60	664,59	460,00	30,88	173,71	35,00	-	328,93(2)
1992	596,11	57,76	653,87	360,00	17,99	275,88	125,00	-	479,82
1993	639,94	61,95	701,89	460,00	12,31	229,58	160,00	-	349,39(3)
1994	719,82	35,35	755,17	370,00	14,17	371,00	170,00	-	550,39
1995	925,77	58,95	984,72	345,00	10,15	626,21	300,00	-	196,6(4)
1996(*)	942,00	19,70	961,70	305,00	14,20	642,50	70,00	-	344,72(5)
1997(*)	950,00	30,00	980,00	350,00	17,00	613,00	ND	300,00	652,1(6)

* Prévisions

(1) Le total "Ressources" est diminué des remboursements de taxe

(2) Ce montant tient compte du prélèvement au profit du budget de l'État à hauteur de I milliard de francs, décidé par la loi n° 91-716 du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier

(3) Ce montant tient compte du prélèvement au profit du budget de l'État à hauteur de 200 millions de francs, décidé par la loi de finances rectificative pour 1993 n° 93-1353 du 30 décembre 1993

(4) Ce montant tient compte du prélèvement au profit du budget de l'État à hauteur de 680 millions de francs, décidé par la loi de finances rectificative pour 1995 n° 95-1347 du 30 décembre 1993

(5) Montant des réserves déduction faite de la dotation de 130 millions de francs destinée à l'EPARECA et du prélèvement exceptionnel de 300 millions de francs prévu dans le présent projet de loi

(6) Hors dotation FISAC pour 1997

Source : Ministère de l'économie et des finances.

Le tableau ci-dessus montre que le compte géré par l'ORGANIC est structurellement excédentaire depuis plusieurs années ; le niveau annuel des dépenses reste largement inférieur à celui des recettes, ce qui a permis la constitution d'un fonds de réserve.

Au 31 décembre 1995, les réserves étaient de 196,6 millions, après le prélèvement exceptionnel opéré par la loi de finances rectificative pour 1995 (680 millions de francs).

Au 31 décembre 1996, pour des ressources évaluées à 961,7 millions de francs, les réserves cumulées se chiffreront à 644,7 millions de francs déduction faite de la dotation destinée à l'EPARECA (130 millions de francs) et de celle du FISAC (70 millions de francs).

Le prélèvement exceptionnel de 300 millions de francs au profit du budget de l'État interviendrait sur ce montant. Le solde disponible se chiffrerait alors à 344,7 millions de francs.

Il faut souligner que le caractère exceptionnel de ce prélèvement tend à s'amenuiser puisqu'il s'agit là du quatrième prélèvement opéré depuis 1990. En effet, ce fut en 1991 1 milliard de francs, en 1993, 200 millions de francs et en 1995, 680 millions de francs, soit au total 1,880 milliard de francs en six ans.

Par ailleurs, ces prélèvements opérés sur le solde de gestion de l'indemnité de départ ainsi que la multiplication de nouvelles affectations des excédents du produit de la taxe d'aide au commerçants et artisans, (EPARECA et financement du régime vieillesse des travailleurs non salariés non agricoles en 1996), risque d'avoir une incidence sur la progression des crédits affectés au FISAC, instrument essentiel de la politique du gouvernement en faveur du commerce et de l'artisanat. De surcroît, il faut regretter que ce prélèvement exceptionnel soit prévu en 1996, avant même la fixation du montant de la dotation destinée au FISAC pour 1997.

En 1997, le produit de la taxe s'élèvera à 1.040 millions de francs, y compris la modification de l'assiette de la taxe sur les grandes surfaces prévue à l'article 90 du projet de loi de finances pour 1997 (soit 980 millions de francs et 60 millions de francs). Le montant des dépenses peut être évalué à 350 millions de francs pour l'IVD, à 300 millions de francs pour le nouveau prélèvement au profit du régime de retraite des artisans et commerçants, à 130 millions de francs pour le financement des actions de l'EPARECA et à 60 millions de francs pour l'aide au maintien des stations-services rurales ou de quartier. Il restera à déterminer la dotation du FISAC qui devrait avoisiner 300 millions de francs. Hors dotation du FISAC, les réserves du compte de l'ORGANIC devraient donc être de l'ordre de 650 millions de francs.

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3 - Affectation du produit de la cotisation minimale de taxe professionnelle au budget général de l'État en 1996

Commentaire : le présent article a pour objet de compléter le dispositif de l'article 16 du projet de loi de finances pour 1997, en prévoyant le reversement en 1996 au budget général de l'État du produit de la cotisation minimale de taxe professionnelle prévue par l'article 1647 E du code général des impôts.

Cet article est destiné à apurer, pour 1996, la situation résultant de la modification des règles d'affectation du produit de la cotisation minimale de taxe professionnelle.

I. - RAPPEL DU DISPOSITIF ADOPTE DANS LE CADRE DE L'ARTICLE 17 DE LA LOI DE FINANCES POUR 1996

L'article 17 de la loi de finances pour 1996 a institué, au titre de 1996 et des années suivantes, une cotisation minimale de taxe professionnelle assise sur la valeur ajoutée des entreprises.

Faisant suite aux réflexions menées notamment à l'initiative du Sénat, cette innovation a été d'emblée strictement encadrée tant son impact apparaissait difficile à mesurer tout en étant potentiellement considérable. Elle a ainsi été clairement conçue non comme, une première étape vers la substitution d'une assiette valeur ajoutée à l'assiette actuelle de taxe professionnelle, mais comme un instrument permettant de limiter les inconvénients de celle-ci. Les risques de transferts massifs de charges, récemment rappelés par le rapport La Martinière, dissuadaient du reste d'aller plus loin dans cette voie.

La cotisation minimale ne concerne ainsi que les entreprises dont le chiffre d'affaires, hors taxes, réalisé au cours de l'exercice précédent, année précédant celle de l'imposition ou exercice de douze mois clos au cours de la période précédente, est supérieur à 50 millions de francs.

La cotisation est égale à 0,35 % de la valeur ajoutée produite par l'entreprise au cours de cette période, la valeur ajoutée étant définie selon les modalités prévues par l'article 1647 B sexies du code général des impôts pour le calcul du plafonnement de la cotisation de taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée (excédent hors taxes de la production sur les consommations de biens et services en provenance de tiers).

L'institution d'une cotisation minimale de taxe professionnelle conduit l'entreprise à acquitter un supplément d'impôt correspondant à la différence entre 0,35 % de sa valeur ajoutée et la cotisation "classique" de taxe professionnelle calculée à partir des données locales.

Cette cotisation "classique" comprend la somme des impositions dues au titre des différents établissements (y compris la cotisation de péréquation), diminuée des taxes consulaires et des frais d'assiette et de recouvrement, mais majorée du montant de la cotisation minimum de l'article 1647 D et du montant de cotisation correspondant aux exonérations temporaires appliquées à l'entreprise ainsi que de celui correspondant aux abattements et exonérations permanents accordés à l'entreprise sur délibération des collectivités locales.

Enfin, sur proposition des commissions des finances des deux Assemblées, à titre d'ultime précaution, l'article 1647 E nouveau du code général des impôts regroupant les dispositions relatives à la cotisation minimale prévoit que celle-ci ne peut avoir pour effet de mettre à la charge de l'entreprise un supplément d'imposition excédant, pour 1996, deux fois et demie, pour 1997, trois fois et, pour 1998, quatre fois la cotisation de taxe professionnelle assise sur les éléments habituels de calcul (salaires ou chiffre d'affaires ; biens meubles et immeubles affectés à la production).

Le paragraphe II de l'article 1647 E précité prévoit, à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale, que le supplément d'imposition, défini par différence entre 0,35 % de la valeur ajoutée et la cotisation de taxe professionnelle calculée selon les règles communes à l'ensemble des contribuables, est versé au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP).

Le Gouvernement, ayant initialement souhaité affecter ce gain en ressource du budget général de l'État, n'a accepté le transfert vers le FNPTP qu'à la condition que l'opération soit neutre pour les finances publiques et que la dotation qu'il prélève sur ses recettes et verse annuellement au fonds soit réduite à due concurrence de la ressource attendue.

Le prélèvement sur recettes de l'État au profit du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle qui aurait ainsi dû être de 1,5 milliard de francs en 1996 apparaît donc minoré de 490 millions de francs dans l'état A annexé au budget, soit du montant estimé du surcroît de recettes permis par la nouvelle cotisation minimale de taxe professionnelle.

Enfin, le paragraphe II de l'article 1647 E du code général des impôts dispose in fine que cette minoration "est prise en compte dans le calcul à structure constante défini à l'article 32 de la loi de finances pour 1996 à hauteur de 300 millions de francs".

L'article 32 de la loi de finances pour 1996 est celui qui délimite le champ de l'enveloppe du "pacte de stabilité" des relations financières entre l'État et les collectivités locales.

Le "pacte" prévoit que l'ensemble des règles d'indexation en vigueur continuent de s'appliquer aux dotations qui le composent (dont la DGF), à l'exception des principes régissant l'évolution de la dotation de compensation de la taxe professionnelle. La DCTP est, en effet, la "variable d'ajustement" dont le montant est déterminé de telle sorte que l'enveloppe normée progresse exactement du taux prévisionnel d'évolution des prix à la consommation des ménages.

Lors du débat sur le projet de loi de finances pour 1996, le Sénat, sur proposition de sa commission des finances, a obtenu que la dotation de compensation de la taxe professionnelle, hors compensation de la réduction pour embauche et investissement, soit, après application des règles de calcul du "pacte de stabilité", majorée de 300 millions de francs pour chacun des trois exercices 1996, 1997 et 1998.

Les dispositions finales du II de l'article 1647 E du code général des impôts constituent la traduction écrite, et passablement complexe, de cet accord. Elles prévoient, comme précisé plus haut, que le concours de l'État au financement du FNPTP est, pour le calcul de l'enveloppe normée, réduit, "sur le papier", de 300 millions de francs, pendant les trois années du pacte de stabilité. En pratique, le concours de l'État est bien intégralement versé, mais l'escamotage de 300 millions de francs sur la ligne "FNPTP" permet de majorer à due concurrence la ligne "DCTP" à l'intérieur d'une enveloppe normée dont le montant global est fixé une fois pour toutes par application du taux prévisionnel d'inflation à l'enveloppe de l'année précédente.

La gestion du dispositif d'affectation au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle s'est cependant avérée insatisfaisante.

Il s'agit tout d'abord de l'incertitude pesant sur le montant de la cotisation minimale de taxe professionnelle qui a permis au Gouvernement de donner tout son poids au principe de gestion budgétaire conduisant à ne distribuer que les seules sommes constatées comptablement. Autant, de son point de vue, il était concevable que l'État procède à une avance de trésorerie si le gain escompté avait pu être prévu avec une faible marge d'erreur, autant la méconnaissance du montant définitif de ce gain imposait d'attendre le début de 1997 pour qu'une fois établi, il puisse être reversé sur le FNPTP.

Dès lors, l'application stricte des règles comptables aurait dû conduire à différer la mise en répartition du produit attendu de la cotisation minimale de taxe professionnelle.

Le comité des finances locales du 5 mars 1996 a cependant imposé une autre approche, plus satisfaisante pour les collectivités concernées :

- La mise en répartition des 490 millions de francs a été opérée immédiatement. Les attributions notifiées aux collectivités locales ont été calculées sur cette base mais le versement de la somme correspondante interviendra en 1997 avec un rattachement comptable à l'exercice 1996.

- Il a été décidé d'imputer cette opération de trésorerie sur la part principale du fonds national de péréquation (FNP), attribuée aux communes souffrant d'une insuffisance de leur potentiel fiscal quatre taxes. Celle-ci fait donc l'objet de deux versements : le premier a eu lieu dès la notification initiale, en mars dernier, à hauteur d'environ 80 % de la dotation (l'inverse de 490/2.370,3 millions de francs, montant de la première part du FNP) et le second, de 490 millions de francs, sera opéré au début de 1997.

Le comité des finances locales a refusé de se prononcer sur les suites à donner au constat de la difficulté d'application de ce mécanisme, ne souhaitant pas se substituer au législateur. Rappelant "son attachement au principe d'affectation des ressources locales aux collectivités locales", il en a cependant constaté "les difficultés d'application au cas d'espèce".

II. - L'ARTICLE 16 DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1997

Conformément à l'annonce faite par le Gouvernement devant le comité des finances locales du 5 mars dernier, le paragraphe II de l'article 1647 E du code général des impôts est réécrit afin de prévoir que la différence entre 0,35 % de la valeur ajoutée produite par l'entreprise et la cotisation de taxe professionnelle calculée selon les modalités générales en vigueur par tous les contribuables est versée au budget général de l'État.

Ce retour au schéma initialement souhaité par l'exécutif induit une démarche en deux temps : un apurement sur 1996 et la consolidation de cet apurement en 1997.

Cet apurement en 1996 se traduit dans le présent projet de loi de finances rectificative par un montant supplémentaire de 490 millions de francs inscrit, sur la ligne 0004 du paragraphe "prélèvement sur les recettes de l'État au profit des collectivités locales" de l'état A du budget de 1996. Cette somme a vocation à être versée, au début de 1997, aux communes bénéficiaires, en 1996, des attributions de la première part du fonds national de péréquation selon les modalités indiquées plus haut.

Le projet de loi de finances rectificative pour 1996 constate également une majoration de recettes de 220 millions de francs, inscrite à la ligne 0012 « cotisation minimale de taxe professionnelle » des recettes fiscales de l'état A, correspondant à l'estimation du rendement de cette cotisation minimale pour l'année en cours.

Ce retour au schéma initialement souhaité par l'exécutif se traduit par un apurement de la situation de 1996.

Cet apurement en 1996 se traduit par un montant supplémentaire de 490 millions de francs inscrit, sur la ligne 0004 du paragraphe "prélèvement sur les recettes de l'État au profit des collectivités locales" de l'état A du budget de 1996. Le présent article dispose en conséquence que le montant total de la dotation de l'État au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) s'établit pour 1996 à 1,79 milliard de francs.

Enfin, le montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP hors REI), est confirmé à son niveau prévu, soit 14,43 milliards de francs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4 - Modification des conditions d'affectation des recettes de cessions de participations publiques

Commentaire : cet article a pour objet de supprimer pour 1996 le plafond à partir duquel les recettes de "privatisation" sont affectées au désendettement de l'État et, par conséquent, affecter la totalité de la recette à la recapitalisation des entreprises publiques.

I - UNE MODIFICATION DES RÈGLES DE PARTAGE DU PRODUIT DES CESSIONS DE TITRES PUBLICS

Les recettes provenant de la cession de titres de participation dans des entreprises publiques sont affectées à un compte spécial n° 902-24.

L'article 16 de la loi de finances rectificative du 4 août 1995 avait en outre créé le compte d'affectation spéciale n° 902-27 sous l'intitulé « Compte d'affectation des produits de cessions de titres du secteur public au désendettement de l'État ».

Le projet de loi de finances pour 1997 supprime ce dernier compte et abolit ainsi les règles de partage du produit des cessions des entreprises publiques entre un compte dédié au désendettement de l'État et un autre compte voué à abonder les fonds propres des entreprises publiques.

Le dispositif envisagé par cet article supprime, dès 1996 l'affectation d'une part du produit des cessions de titres publics au compte 902-27. La totalité des recettes de cessions de titres de participation serait donc affectée aux dotations aux entreprises publiques -une partie des produits devant toutefois servir à acquitter les commissions pour cessions de titres-. En outre, l'article comporte la suppression de toute référence à un niveau des crédits consacrés à ces dépenses.

La loi de finances initiale pour 1995 avait prévu des recettes de privatisation à hauteur de 55 milliards de francs, prévision corrigée par la loi de finances rectificative du 4 août qui prévoyait une recette de 40 milliards et, par ailleurs, distribuait cette recette entre le compte destiné aux dotations en capital des entreprises publiques pour 14,5 milliards de francs et le compte destiné au désendettement de l'État pour 25,5 milliards de francs.

Les recettes effectives se sont élevées à 21,09 milliards de francs, inférieures de 33,91 milliards de francs à la prévision initiale et de 18,9 milliards de francs à la prévision rectifiée.

Le compte n° 902-24 destiné à couvrir les dotations en capital aux entreprises publiques n'a pas pâti de ces moins-values. Les recettes qui lui ont été affectées se sont élevées à 14,5 milliards de francs comme prévu.

Le compte n° 902-27 a, quant à lui, subi la totalité de la moins-value de recettes par rapport aux prévisions. Il n'a bénéficié que de 6.597,7 millions de francs contre 25,5 milliards de francs escomptés soit un écart de 18,9 milliards de francs.

Les recettes des deux comptes devaient être en 1996 de 16,5 milliards de francs pour le compte n° 902-24 et de 5,5 milliards de francs pour le compte n° 902-27, soit un montant total de 22 milliards de francs de produits.

Au terme du dispositif projeté, l'intégralité des recettes serait portée au compte n° 902-24.

II - UNE MESURE RENDUE NÉCESSAIRE PAR LES BESOINS DES ENTREPRISES PUBLIQUES

L'évaluation des besoins des entreprises publiques est partiellement conjecturale.

Elle dépend de la politique financière qui est privilégiée ou des ambitions nourries par l'État industriel ou financier mais répond aussi, pour partie, à des variables objectives comme les obligations pesant sur l'État.

Ces obligations peuvent provenir de conventions passées par l'État, comme celles conclues dans le cadre certaines opérations de redressement des entreprises publiques financières ou industrielles, ou d'obligations légales et réglementaires telles celles prévues par la législation commerciale en matière de fonds propres.

La loi du 24 juillet 1966 impose en effet une obligation de disposer d'un capital social d'un montant minimum. La condition de montant ainsi imposée est peu exigeante, son niveau étant modeste. Mais, il n'est guère concevable, s'agissant d'entreprises de la taille des entreprises publiques, que l'État puisse s'en tenir au respect des règles ainsi édictées.

Or, un certain nombre d'entreprises publiques sont aujourd'hui presque dépourvues de fonds propres.

De la même manière, les règles concernant le ratio européen de solvabilité -proches de celles du ratio Cooke- ont un caractère obligatoire et obligent l'État à faire en sorte que le rapport existant entre les fonds propres de l'entreprise financière et les risques pris par elles du fait de ses opérations prenne une valeur imposée.

En 1995, les versements aux entreprises se sont élevés à 16.986,3 millions de francs en hausse de 28 % par rapport à 1996.

Pour 1996, les prévisions initialement réalisées se traduisaient par une stabilisation du montant des dotations.

En réalité, celui-ci augmenterait très significativement puisqu'il serait doublé par rapport aux estimations initiales.

Un quart des versements proviendrait du budget des charges communes. Leur détail serait le suivant :

ï GIA : 3.716

ï EPRD ^{( ( * )10)} : 2.240

ï CNCF ^{( ( * )11)} : 2.700

ï TOTAL 8.656

Le reste proviendrait, pour l'essentiel, du compte spécial 902-24 et du compte de commerce 904-09 qui bénéficie, d'une part, des versements du compte 902-24 et, d'autre part, des recettes tirées des ventes de titres publics ne comportant pas cessions de participation.

En l'état, les versements effectués par ces deux structures s'établissent comme sui :

• Compte 902-24	5.000 1.555 858 250 263 80 8.006
Air France
CGM
SMC
CEA
SOFARIS
Divers
Total
• Compte 904-09 Divers Total TOTAL	116 116 8.122

A ces versements doivent s'ajouter les dépenses de commission supportées par ces comptes, soit 381 millions de francs pour le compte 902-24 et 88 millions de francs pour le compte 904-09. Au total, le montant des crédits consommés à ce jour s'élève dont à 8.591 millions de francs.

Devraient s'y ajouter les versements suivants :

Thomson	11.000 millions de francs correspondant
	aux besoins de recapitaliation
	2 900 millions de francs correspondant au
	rachat par l'État des titres du Crédit
	Lyonnais détenus par Thomson
Sous-total	13.900 millions de francs
SFP	1.000 millions de francs
EPRD (1)	1.300 millions de francs
EPFR (2)	)
Entreprise minière et chimique	)
Banque de développement des PME	) 2.200 millions de francs
SOFARIS	)
Compagnie générale maritime et	)
financière	)
TOTAL	18.400 millions de francs

(1) Établissement de defaisance du Comptoir des entrepreneurs

(2) Établissement de defaisance du Crédit Lyonnais.

Au total, les versements aux entreprises publiques (et les commissions liées aux opérations de cessions de titres) pourraient s'élever à 35.647 millions de francs dont 26.991 millions de francs à partir des comptes spéciaux du Trésor.

Dans ces conditions, il est indispensable non seulement de supprimer le mécanisme d'affectation d'une part des recettes venant de la cession de titres de participation à la réduction de la dette de l'État, mais encore de supprimer le plafond implicite des dépenses correspondant aux dotations en capital aux entreprises publiques et aux commissions sur cessions de titres.

III - COMMENTAIRES

• Une plus grande rigueur devrait présider à l'évaluation des concours en capital au secteur public. Il n'est pas satisfaisant de constater qu'à ce jour nulle estimation précise des besoins pour 1997 ne soit réellement disponible et, a fortiori, que les projets pour 1996 aient été entourés d'un tel flou dans le projet de loi de finances rectificative avant les explications données par le Gouvernement devant l'Assemblée nationale.

Cela semble traduire un manque de vision stratégique de la part de l'État actionnaire. En toute hypothèse, une meilleure maîtrise du secteur public s'impose.

ï Une plus grande clarté s'impose également en matière d'imputation budgétaire des actions à destination des entreprises publiques, la coexistence de versements en provenance du budget général et de comptes spéciaux du Trésor affectant la lisibilité des interventions en ce domaine.

ï Le renoncement forcé au désendettement de l'État en 1996 que matérialise l'adoption de l'article ici examiné pourrait se traduire en 1997 par un supplément de charges d'intérêt qui n'est pas pris en compte dans le projet de budget pour l'an prochain, même si ce supplément sera nécessairement modeste.

Le montant des recettes encaissées en 1996 s'élevait à fin septembre à 12,8 milliards de francs et correspondait aux opérations suivantes :

ï Péchiney : 817 millions de francs

ï AGF : 9.273 millions de francs

• Renault : 2001 millions de francs

•Différés de paiement des salariés sur opérations antérieures : 708 millions de francs.

Pour atteindre le montant de recettes initialement prévu, il fallait alors réaliser 9,2 milliards de francs de produits avant la fin de l'année. La vente de la part résiduelle de l'État dans Elf-Aquitaine devrait y pourvoir.

L'État a tout récemment -le 12 novembre- cédé l'essentiel du reliquat de sa participation dans l'entreprise Elf-Aquitaine pour un montant de l'ordre de 10 milliards de francs dont l'essentiel viendra abonder les ressources du compte n° 902.24 -une fraction minime des recettes perçues à ce titre devant participer au désendettement de l'ERAP-. Au total, les recettes du compte n° 902-24 s'élèveraient ainsi à environ 22,8 milliards de francs. Or, les besoins à financer à partir de cette structure sont estimés à 26,9 milliards de francs.

ï Les crédits inscrits au compte n° 902-24, aux termes du projet de loi examiné, s'élèvent à 22 milliards de francs. Ils sont donc insuffisants pour financer les besoins tels qu'ils sont évalués. Cette situation est justifiée par le caractère évaluatif des rattachements budgétaires concernant les opérations relatives aux entreprises publiques. Mais, les besoins semblent être connus, il aurait été plus satisfaisant d'inscrire les dotations correspondantes.

ï Les versements projetés au bénéfice de l'EPFR semblent insuffisants en particulier en ce qu'ils ne permettraient pas de commencer à provisionner les pertes en capital que ne devrait pas manquer de devoir supporter l'établissement, même si ces apports en capital ne sont pas juridiquement indispensables eu égard au régime juridique de l'EPFR.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 - Équilibre général

Commentaire : cet article retrace les conséquences des mouvements de crédits et des variations de recettes détailles dans l'exposé général du présent rapport. Il fait apparaître une dégradation du solde budgétaire de 179 millions de francs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ⁽⁹⁾ Voir pour commentaire, rapport n° 86 (1996-1997), Annexe 7 de M. René Ballayer, rapporteur spécial

* ⁽¹⁰⁾ Établissement public de restructuration et de defaisance qui constitue la structure de de/aisance du Comptoir des entrepreneurs.

* ⁽¹¹⁾ Caisse nationale de crédit foncier dont la création est envisagée mais pas encore décidée.