CONCLUSION
En conclusion, on constate que, pour 1997, la présentation du BAPSA n'a nullement été modifiée malgré le nouveau cadre institutionnel défini par la révision constitutionnelle du 22 février 1996 et dont les modalités ont été précisées par la loi organique du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.
Ce constat n'est pas surprenant, dans la mesure où la question du BAPSA a pratiquement été éludée lors de la discussion de ces textes.
Cependant, l'intervention de la première loi de financement de la sécurité sociale au cours de la présente session parlementaire a mis en évidence la nécessité d'aborder désormais la question du maintien d'une procédure spécifique pour le seul régime agricole alors qu'a été créé un cadre général de présentation des prévisions de recettes et de dépenses des régimes de base de sécurité sociale.
La loi organique précitée a prévu, en effet, que chaque année la loi de financement de la sécurité sociale :
- approuve les orientations et la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale ;
- prévoit par catégorie, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement ;
- fixe, par branche, les objectifs de dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires de base comptant plus de vingt mille cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres.
Votre commission souhaite préciser d'emblée que le débat se situe au niveau du cadre comptable et de la procédure de présentation au Parlement des dépenses et des recettes du régime social agricole et non pas de celui du maintien ou de la suppression du régime spécifique des exploitants et salariés agricoles dont la gestion est assurée par la Mutualité sociale agricole.
En l'espèce, le régime spécifique des professions agricoles n'est nullement en cause et votre commission des Affaires sociales tient à souligner qu'elle reste attachée à son maintien.
En effet, celui-ci fait l'objet des dispositions du Livre VII du code rural et comporte un ensemble de règles législatives adaptées aux caractéristiques spécifiques des activités agricoles, ces dernières ne pouvant être assimilées à celles relevant du régime général. Par ailleurs, ces règles concernent actuellement près de 2,6 millions de personnes, c'est-à-dire beaucoup plus qu'un certain nombre de régimes spéciaux dont la pérennité n'est jamais soumise à débat.
Enfin, le régime agricole dispose d'une organisation spécifique, la Mutualité sociale agricole, dont les structures répondent aux particularités du monde rural. Il s'agit d'une organisation fortement décentralisée notamment au niveau de la gestion de sa trésorerie qui relève de la responsabilité de chaque caisse locale.
On compte actuellement 82 caisses locales et les rares regroupements opérés dans le cadre du projet MSA 2000 témoignent de la vitalité de ce réseau décentralisé. Par ailleurs, la MSA a poursuivi une politique de diversification dans le domaine social et économique (services consacrés à l'insertion économique, à la promotion de l'emploi et aux services de proximité...) qui montre son aptitude à s'adapter à l'évolution du monde rural.
Loin de justifier une intégration dans le régime général, ces caractéristiques, en particulier les modalités décentralisées de gestion, font toute l'originalité et l'intérêt de ce régime.
Votre commission des Affaires sociales estime, d'ailleurs, que, sur ce point, c'est le régime général qui devrait s'inspirer du fonctionnement actuel du régime agricole et non l'inverse.
Ceci étant admis, votre commission considère que le cadre comptable du régime agricole tel qu'il est défini dans le cadre du budget annexe des prestations sociales agricoles et tel qu'il est voté par le Parlement, mérite, en revanche, un débat de fond. Il lui semble que le Gouvernement ne pourra faire longtemps l'économie d'une réflexion sérieuse sur ce sujet.
Outre son caractère juridiquement contestable souligné par la Cour des comptes (le cadre des budgets annexes est inapproprié aux régimes de sécurité sociale), le BAPSA apparaît en quelque sorte comme une « curiosité institutionnelle » au regard des modalités prévues par la loi de financement de la sécurité sociale.
La loi de financement offre, d'abord, l'opportunité de replacer chacun des régimes de sécurité sociale dans des perspectives, d'ensemble et d'évolution, plus cohérentes notamment au regard des arbitrages portant sur le financement par la solidarité nationale.
Par ailleurs, la loi de financement permet d'avoir une vue plus exhaustive du régime des exploitants agricoles. En effet, le BAPSA ne retrace ni les frais de gestion et d'action sanitaire et sociale des caisses, ni les flux de CSG versés ou reçus par les ressortissants du régime, ni le coût des bonifications des pensions accordées aux retraités. Il s'agit donc d'un instrument très imparfait et ses insuffisances ne manqueront pas de s'accentuer au cours des prochaines années.
Ainsi, par exemple, on notera que le Parlement est en train d'adopter la proposition de loi d'origine sénatoriale relative à l'allocation spécifique dépendance. Or, pour les ressortissants agricoles, cette prestation sera financée, pour partie, sur les crédits d'action sanitaire et sociale du régime agricole. Cette prise en charge n'apparaît cependant pas dans le BAPSA pour 1997, qui ne fait pas apparaître ce type de crédits. Le Parlement ne peut donc apprécier directement l'effort qui sera consenti par ce régime, dans le cadre du Fonds additionnel d'action sociale, alors que ses ressortissants et les caisses locales s'interrogent sur l'importance des prestations qui seront accordées. Ces incertitudes sont particulièrement préoccupantes pour les bénéficiaires actuels de la prestation expérimentale mise en place en 1995 et ne facilitent pas les conditions de gestion des caisses locales.
Enfin, la disjonction de l'examen des dépenses et des recettes de ce régime spécial par rapport à la loi de financement entraîne des incohérences. Le projet de BAPSA ne tient pas compte par exemple du basculement d'une partie des cotisations maladie vers la CSG. Le reversement d'une partie des droits sur les alcools n'est pas davantage mentionné.
Pourtant, le débat sur la parité pourrait être utilement éclairé par une appréciation plus équitable de l'effort contributif réel des agriculteurs, par le biais des cotisations complémentaires, ou de celui de la CSG.
L'intégration du BAPSA à la loi de financement ne signifierait pas pour autant la disparition du régime agricole de la loi de finances. Le montant des subventions reçues devra, quoi qu'il en soit, figurer dans un chapitre des dépenses du Budget de l'État comme, par exemple, le régime des mines dont la spécificité n'a nullement été mise en cause pour autant.
Au total, votre commission n'ignore pas que la loi de financement doit, elle-même, passer une période évitable de rodage. Mais elle considère que le débat doit s'ouvrir.
L'État, les responsables de la MSA et les professionnels doivent l'approfondir en cherchant à obtenir les garanties réciproques que chacun est en droit d'attendre. A cet égard, l'État a une responsabilité particulière. Il lui appartient d'affirmer sans ambiguïté que l'intégration, au demeurant logique, du BAPSA dans la loi de financement de la sécurité sociale ne constituerait pas une étape dans le démantèlement d'un régime auquel sont légitimement attachés ses ressortissants, comme les membres de votre commission, mais une mesure de cohérence comptable.
A cet égard, le financement, direct et indirect, par l'État ne peut être que pérennisé. Ne constituant plus une exception, mais une opération appliquée dans les conditions de droit commun, son avenir en serait d'ailleurs d'autant mieux assuré.
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Telles sont les observations que la commission des Affaires sociales voulait vous présenter sur ces crédits sur lesquels elle a émis un avis favorable. |