3. Le considérable renforcement des crédits d'action sociale de l'État
Les crédits des programmes d'action sociale de l'État atteindront 987 millions de francs en 1997, soit une progression de 6 % par rapport à 1996. Cette hausse permet notamment de consacrer 583 millions de francs à la lutte contre l'exclusion. Il convient de distinguer à cet égard les dépenses déconcentrées de celles qui ne le sont pas.
a) Les dépenses déconcentrées
• les dépenses déconcentrées
sont abondées de 100 millions de francs supplémentaires afin
d'augmenter
le parc des places disponibles au titre de
l'hébergement d'urgence
afin notamment de maintenir un plus
grand nombre de places ouvertes au-delà de l'hiver et de prolonger ainsi
l'effort entrepris en 1996.
En effet, les crédits délégués concernent tout d'abord les crédits consacrés à l'urgence sociale. Ils financent notamment des actions en direction des sans-abri, la prise en charge des factures impayées EDF, l'aide alimentaire, l'accompagnement social dans le logement et l'appui social individualisé (ASI).
En 1996, le montant total des dépenses relatives à ces actions avait été porté à 400 millions de francs les actions renforcées en 1996 ont été les actions d'urgence sociale (305 millions de francs prévus) et l'accompagnement social dans le logement (40 millions de francs prévus).
Il reste que les actions d'urgence sociale recouvrent en premier lieu l'hébergement d'urgence des sans-abri. Pendant l'hiver 15.000 places d'urgence sont ouvertes, dont 5.000 en région parisienne.
Les nouveaux moyens dégagés ont permis aussi de renforcer les Samu sociaux et les lieux d'accueil de jour.
Avec les « Samu sociaux », il s'agit d'aller au-devant des sans-abri et de leur proposer un hébergement.
A la suite à la création du « Samu social » de Paris, ce type d'équipement se généralise progressivement dans les plus grandes agglomérations de province et les départements de la région parisienne. Près d'une vingtaine de tels dispositifs (« SOS sans-abri » dans les Hauts-de-Seine, « Service veille social » à Lyon,...) ont vu le jour. Ce type d'équipement s'avère très positif, notamment vis-à-vis des SDF qui ne se dirigent pas spontanément vers les centres d'accueil.
Les « Boutiques de solidarité » sont des points d'accueil de jour ; les personnes démunies peuvent y trouver chaque jour un accueil et divers services (boîtes aux lettres, machines à laver, douches, consignes, informations, aide à l'accès aux soins...). Plus d'une centaine sont désormais recensées.
En matière d'accès aux soins, a été consolidé et amplifié le développement des « lits infirmiers » et des permanences médico-sociales. Par « lits infirmiers », il convient d'entendre la mise à disposition de lits pour des personnes malades mais dont l'état ne nécessite pas une hospitalisation.
Les crédits délégués dans les départements permettent également de financer les fonds d'aide aux jeunes (FAJ) dans chaque département. 221 millions de francs leur ont été consacrés par l'État en 1996.
Créé par la loi du 29 juillet 1992 réformant le RMI, ce dispositif ouvre la possibilité de verser aux jeunes en difficulté d'insertion sociale et professionnelle âgés de 18 à 25 ans des secours temporaires d'urgence, des aides financières destinées à soutenir un projet d'insertion, complétées le cas échéant par des mesures d'accompagnement, afin de leur permettre d'accéder aux dispositifs de droit commun.
Le financement du dispositif est paritaire entre l'État et le conseil général. Une convention, à laquelle peuvent également s'associer les municipalités et des organismes concourant sur une base volontaire au financement du FAJ, détermine les modalités et les conditions d'attribution des aides financières.
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Le bilan des FAJ en 1995 Pour l'année 1995, 150 millions de francs ont été consommés par les FAJ. Sur la base d'une estimation partielle, les secours temporaires d'urgence distribués par les fonds d'aide aux jeunes (FAJ) ont représenté 36 % des financements accordés, les aides financières sur projet, 57 % et l'accompagnement social, 6,6 %. La finalité des aides se répartit en ordre décroissant entre le transport, la formation, le logement et la santé. Une étude approfondie sur l'ensemble des huit départements de la région Rhône-Alpes montre que les aides sur projets concernent à hauteur de 46 % des stages rémunérés, à hauteur de 21 % des contrats aidés, à hauteur de 18 % des formations non rémunérées. On peut estimer globalement que 60.000 jeunes ont été bénéficiaires du FAJ en 1995, soit une hypothèse de progression de 25 % du nombre des bénéficiaires par rapport à 1994. |
b) Les dépenses non déconcentrées
Les crédits de lutte contre l'exclusion dits concentrés permettent notamment de passer des conventions d'objectifs avec les grandes associations de solidarité. 50 millions de francs y sont consacrés en 1996.
En 1996, vingt-cinq associations ont passé une convention d'objectifs avec le ministère pour répondre aux situations de grande pauvreté et développer des actions d'insertion.
4. Une progression sensible des capacités des centres de formation des travailleurs sociaux (CFTS) corrélée à une diminution des crédits consacrés à la formation des aides à domicile
Les 158 CFTS, dont 31 ont un statut de droit public et 127 un statut privé d'association, ont formé 29.263 étudiants en 1995 aux métiers d'assistantes sociales, d'éducateurs, d'aides médico-psychologiques ou d'animateurs. Ils emploient environ 2.000 salariés en équivalent temps plein.
Les professionnels qualifiés qui travaillent dans le secteur de l'action sociale sont au coeur des politiques de lutte contre l'exclusion. Ils étaient près de 440.000 au 1er janvier 1994 selon le ministère. Les collectivités territoriales sont les premiers employeurs avec 202.789 emplois pourvus au 1er janvier 1994.
Effectifs en emplois sociaux au 1er janvier 1994
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Educateur spécialisé |
Educateur spécialisé Moniteur-éducateur Educateur technique Educateur techn. spéc. (1) |
46.248 21.761 3.462 12.004 |
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Total |
95.848 |
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Conseiller familial |
Conseiller en ESF (2) Moniteur ens. ménager (3) Conseiller conjugal |
3.117 186 338 |
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Total |
3.641 |
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Ass. maternelle travailleuse familiale |
Assistante maternelle Travailleuse familiale Aide à dom. ou aide ménagère |
64.217 8.726 81.788 |
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Total |
154.731 |
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Assistant de service social |
33.337 |
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Animateur socioculturel |
23.220 |
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Aide médico-psychologique |
14.642 |
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Agent social et agent social qualifié |
27.781 |
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Conseiller et assistant socio-éducatif |
5.586 |
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Agents spécialisés des écoles maternelles |
56.560 |
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Autre personnel éducatif, pédagogique et social |
23.961 |
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Total |
438.943 |
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(1) Educateur technique spécialisé
(2) Conseiller en économie sociale et familiale (ESF)
(3) Moniteur en enseignement ménager
Source : Ministère du travail et des affaires sociales - SESI
a) Les crédits relatifs aux CFTS
La formation est assurée par 158 centres de formation des travailleurs sociaux (CFTS) agréés par le ministère. 31 ont le statut d'établissements publics et 127 sont régis par le statut d'association de la loi de 1901.
Conformément à l'article 29 de la loi du 30 juin 1975, « la formation des travailleurs sociaux est dispensée dans les établissements et services publics ou des établissements privés agréés à cet effet par le ministère ». Sur le plan financier, « les dépenses de fonctionnement des établissements publics ou privés conventionnés destinés à la formation des catégories de travailleurs sociaux définies par décret sont prises en charge par l'État ».
Les établissements de formation voient leur dotation augmenter de 7,4 % dans le projet de budget pour 1997, ce qui est une augmentation considérable dans un contexte d'économies budgétaires.
La mesure nouvelle de 34,4 millions de francs se décompose de la manière suivante :
- une mesure de consolidation de 13 millions de francs correspondant au montant de l'abondement intervenu au cours de l'année 1996 et qui visait à couvrir les dépenses dues à l'allongement des études des éducateurs de jeunes enfants et à actualiser le montant des crédits des EFTS ;
- une mesure nouvelle de 8 millions de francs destinés à faire face à l'évolution de la masse salariale des centres en 1997 ;
- une mesure dite de « transfert » de 13 millions de francs correspondant à un mouvement à partir de la dotation consacrée au financement de la formation des intervenants de l'aide à domicile vers la dotation budgétaire des CFTS.
Ce mouvement est justifié selon le ministère par l'augmentation des capacités d'accueil dans les EFTS dès la rentrée de septembre 1997, en fonction des besoins avérés, et par la consolidation du financement des formations initiales des travailleurs sociaux dont la responsabilité incombe à l'État. Lors de son audition devant votre commission, M. Jacques Barrot a indiqué que cette augmentation devrait permettre une progression de 10 % des effectifs d'éducateurs et d'assistantes sociales notamment.
b) La baisse des crédits du CAFAD
Il reste que le transfert ainsi opéré aboutit à « assécher » quasi totalement la dotation relative aux subventions versées par l'État pour le financement de la formation des aides à domicile. Cette dernière passe de 16,4 millions de francs en 1996 à 3,4 millions de francs en 1997, soit une baisse de 80 % (chapitre 43-33, article 30).
Ces crédits concernent le financement du certificat d'aptitude aux fonctions d'aide à domicile (CAFAD), du certificat de travailleuse familiale et de la formation en gérontologie.
Ces crédits ont déjà fait l'objet d'un « gel » de près de 4 millions de francs au cours de 1996 qui a permis de limiter l'intervention de l'État aux formations préparant au CAFAD et au certificat de travailleuse familiale.
Il convient de rappeler que le CAFAD est une formation qualifiante en cours d'emploi organisée par voie réglementaire. Le CAFAD institué par un arrêté du 30 novembre 1988 est actuellement régi par l'arrêté du 15 décembre 1993 1 ( * ) applicable à tous les cycles de formation débutant après le 1er janvier 1994.
La formation dispensée est destinée à permettre aux candidats d'acquérir, le plus tôt possible après leur recrutement, les capacités nécessaires à l'intervention auprès de personnes qui, tout en conservant une part de leur autonomie, ne peuvent plus assumer seule ou de façon complète les obligations de leur vie quotidienne.
La formation conduit à un niveau de qualification polyvalente adapté aux situations ne nécessitant pas une prise en charge lourde. La formation dispensée comprend 250 heures d'enseignement réparties en trois unités de formation et 120 heures de stages.
Les personnes qui exercent ces fonctions (d'aide à domicile) interviennent auprès de familles, de personnes âgées ou de personnes handicapées, leur apportant une aide dans l'accomplissement des tâches et activités de la vie quotidienne. Elles leur permettent ainsi de se maintenir dans leur milieu de vie habituel, de préserver leur autonomie et d'éviter la rupture de liens sociaux.
Il convient de rappeler que le CAFAD est une formation recommandée pour l'exercice des professions d'aide ménagère et d'auxiliaire de vie sans toutefois être juridiquement obligatoire :
- les auxiliaires de vie sont appelés à aider des personnes handicapées dont la dépendance nécessite la présence d'une tierce personne pour effectuer les actes essentiels de la vie courante ;
Ces personnes handicapées peuvent être :
- des handicapés ayant recours à une tierce personne pour accomplir les actes essentiels de l'existence et qui perçoivent l'allocation compensatrice ou la majoration pour tierce personne servie par l'assurance maladie aux personnes invalides du 3e groupe prévue par l'article L. 341-1 du code de la sécurité sociale ou qui sont des accidentés du travail (code de la sécurité sociale, art. L. 411-1 et s.) ;
- des enfants handicapés qui ont droit au complément de première catégorie de l'allocation d'éducation spéciale (code de la sécurité sociale, art. L. 541-1).
L'auxiliaire de vie intervient pour le lever, le coucher, la toilette, les soins d'hygiène et de prévention (à l'exclusion des soins infirmiers), l'aide à l'appareillage, la préparation et la prise des repas, les travaux ménagers courants, les démarches, les sorties, les courses, etc.
Assurant deux types d'intervention complémentaire (aide ménagère, aide soignante), l'auxiliaire de vie le fait selon une durée et des modalités d'intervention étudiées au cas par cas par les usagers et le service employeur. L'intervention peut avoir lieu tôt le matin, tard le soir, ainsi que les fins de semaine et les jours fériés.
- l'aide ménagère est un travailleur social qui intervient à domicile, auprès des familles, des personnes âgées, des personnes handicapées : il leur apporte une aide dans l'accomplissement des tâches et activités de la vie quotidienne, leur permettant de se maintenir dans leur milieu de vie habituel.
Dans la partie de son rapport de 1995 consacré aux « lacunes des dispositifs de formation sanitaire et sociale », l'IGAS rappelle que le contenu du CAFAD n'est pas encore stabilisé.
Elle souligne que le secteur de l'aide à domicile connaît un développement rapide, en raison notamment de la solvabilisation de la demande par les aides fiscales accordées en faveur des emplois familiaux, et que celui-ci devrait être encore stimulé avec l'institution de la prestation spécifique d'autonomie.
Il est relevé par ailleurs que l'accent mis sur le recrutement de personnes issues des dispositifs d'insertion, les exigences professionnelles et déontologiques particulières qu'implique l'intervention au domicile des personnes aidées et le caractère pratique des savoirs nécessaires supposent une adaptation du contenu des formations dispensées et des méthodes pédagogiques.
L'IGAS souligne par ailleurs que « les préoccupations immédiates de la lutte contre le chômage conduisent à accepter une certaine déqualification du travail social. » Cette dernière tendance serait d'ailleurs dénoncée par de nombreux centres qui voient se développer de nouvelles formations en dehors des lieux traditionnels des formations sociales : sur 77 centres agréés pour la délivrance du CAFAD, seuls 31 seraient des établissements assurant une formation dans une filière sociale. Le développement des formations par la voie des dispositifs d'insertion déborde en effet largement le champ du travail social, accentuant le risque de déconnexion entre la qualification et l'emploi.
Dans le contexte créé par les politiques publiques de lutte contre le chômage, la recherche de secteurs porteurs d'emploi et les perspectives de solvabilisation de l'aide à domicile, une demande forte s'exerce donc sur un secteur jeune et peu structuré.
La réduction massive des crédits au titre du CAFAD pour 1997 traduit le choix du Gouvernement de procéder à un désengagement de l'État en laissant les collectivités territoriales assumer la formation des agents dans les domaines dont elles ont la charge.
M. Jacques Barrot a été sans équivoque sur ce point en séance publique lors de l'examen du budget à l'Assemblée nationale le 28 octobre dernier : « Nous considérons que les régions ont aussi à prendre leurs responsabilités dans ce domaine. Il s'agit en effet de formation professionnelle, laquelle relève, en principe, des conseils généraux et régionaux. Nous y reviendrons du reste lors de l'examen de la proposition de loi sur la dépendance. Il faudra bien que les conseils généraux gèrent cette politique de dépendance, non pas comme une politique de pures prestations, mais comme une politique du risque dépendance en formant le personnel. Ils doivent comprendre les exigences que cela implique pour eux. Il est certain que la réussite de cette prestation de dépendance sera étroitement tributaire de la qualification des personnes intervenant ».
Le « report » qui semble ainsi devoir ainsi s'opérer vers les collectivités territoriales soulève de véritables interrogations.
Les collectivités territoriales qui emploient 202.800 travailleurs professionnels sur 430.000 n'ont pas pour autant reçu mission d'assurer leur formation initiale, même si elles en sont les premiers employeurs.
Mais surtout cette opération semble s'opérer dans un climat d'incertitude où les risques d'augmentation forte des coûts de la formation d'aide à domicile peuvent se faire sentir alors même que les compétences respectives des régions et des départements ne font pas apparaître de ligne de partage claire.
Par ailleurs, s'agissant du développement futur du diplôme du CAFAD, il convient de rappeler que les textes réglementaires sur le développement des services aux personnes prévoient de nouvelles mesures d'agrément-qualité qui supposent une technicité des personnels pour intervenir auprès des publics fragilisés. En outre, les usagers, solvabilisés par la mise en oeuvre de la loi spécifique sur la prestation dépendance, souhaiteront naturellement avoir des repères de qualité professionnelle. Enfin, les associations et les partenaires sociaux sont désireux de définir les conditions d'une garantie de la qualité professionnelle des interventions à domicile, d'autant plus que ces dernières sont le plus souvent assumées par des personnels féminins âgées qui trouvent ainsi la voie d'une insertion durable.
Votre rapporteur regrette donc vivement la baisse des crédits du CAFAD décidée alors que la récente mise en place de l'allocation dépendance ne permet pas aux collectivités territoriales concernées par cette responsabilité de prendre leurs décisions en toute connaissance de cause.
c) La revalorisation des crédits consacrés aux bourses d'étude
Une augmentation de crédits de 1,1 million de francs est prévue pour assurer la revalorisation des bourses destinées aux étudiants en travail social dont le nombre est limité par un quota national fixé à 3.400 depuis dix ans.
Il convient de rappeler que les modalités d'attribution de ces 3.400 bourses d'État en travail social différent aujourd'hui encore largement de celles pratiquées dans l'enseignement supérieur. Ces dernières sont fondées sur des critères sociaux qui prennent en considération à la fois les ressources et les charges familiales (enfants à charge ; éloignement géographique ; situation des parents, etc.) en fonction d'un barème pondéré.
La transposition de ce dispositif sur les bourses d'État en travail social n'a pas été effectuée compte tenu du quota national limité à 3.400 bourses et du montant des crédits alloués.
La bourse d'État en travail social est allouée en fonction du seul critère du quotient familial et dans la limite du quota national de 3.400 bourses réparties entre les régions. Cette répartition repose sur le nombre d'étudiants inscrits et sur le quotient familial moyen calculé au plan national.
Pour pallier l'insuffisance du quota national, les Directions régionales des affaires sanitaires et sociales ont été amenées après instruction ministérielle, à attribuer des bourses à mi-taux, ceci afin de satisfaire le plus grand nombre des demandes.
C'est ainsi qu'au titre de l'année scolaire 1995-1996, 4.004 étudiants ont été bénéficiaires d'une bourse d'État.
A la rentrée 1996/1997, le montant de la bourse d'État s'est élevé à 18.936 F.
d) L'incidence du projet de loi relatif à la cohésion sociale
L'avant-projet de loi relatif au renforcement de la cohésion sociale actuellement soumis à l'examen du Conseil économique et social comprend diverses dispositions tendant à clarifier, rénover et consolider les fondements administratifs, juridiques et financiers du dispositif de formation des travailleurs sociaux.
La reconnaissance accrue du rôle des EFTS qui pourrait résulter de ces dispositions devrait se traduire par des évolutions budgétaires dans le projet de budget qui suivra l'adoption de la loi.
Les dispositions prévues pour les EFTS par
l'avant-projet de loi
de cohésion sociale
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Cette reconnaissance devrait impliquer nécessairement des droits et des obligations pour les EFTS et renforcer la mission d'intérêt général déjà dévolue par la jurisprudence à ces structures.
Cette formule déjà retenue pour l'enseignement privé général et pour l'enseignement privé agricole suppose l'élaboration d'un contrat type approuvé par décret en Conseil d'État, permettant d'apporter les garanties nécessaires à la mise en oeuvre des relations entre l'État et les centres. A ce contrat type serait adjointe une convention financière annuelle.
L'élaboration d'un schéma national des formations sociales apparaît comme le corollaire de l'engagement financier accru de l'État, afin de réguler le dispositif de formation dans son ensemble (nombre d'EFTS, nombre d'étudiants eu égard aux besoins en professionnels qualifiés et à l'emploi, etc.) et de favoriser la concertation avec les principaux acteurs concernés, sur la définition d'objectifs prioritaires au regard des politiques sociales et des évolutions du secteur. |
* 1 Arrêté du 15 décembre 1993 instituant un certificat d'aptitude aux fonctions d'aide à domicile, Journal officiel du 28 décembre 1993.