CHAPITRE IV LE RÉSEAU DU TRÉSOR PUBLIC ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
A. APERÇUS RELATIFS À LA DIRECTION DE LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE (D.C.P.)
La direction de la Comptabilité publique et des services déconcentrés -le réseau du Trésor Public- exercent de nombreuses missions pour l'État ou les collectivités et établissements publics locaux.
1. Les missions
Les missions accomplies pour l'État sont les suivantes :
Une première mission consiste à recouvrer les recettes de l'État.
En ce qui concerne les recettes fiscales, le Trésor Public perçoit :
- l'impôt sur le revenu et les autres impôts directs perçus par voie de rôle,
- l'impôt sur les sociétés,
- la taxe sur les salaires,
- les taxes d'urbanisme.
Les recettes fiscales recouvrées pour l'État au titre des impôts sur rôle s'élevaient, en 1994, à 338.2 milliards de francs.
En ce qui concerne les produits non-fiscaux, le Trésor Public recouvre essentiellement :
- la redevance de l'audiovisuel,
- les amendes.
Une seconde mission consiste à exécuter les dépenses du budget de l'État pour leur quasi-totalité.
Il s'agit d'une mission d'exécution mais aussi de contrôle puisque les comptables paient au vu des mandats des ordonnateurs sous leur responsabilité personnelle et pécuniaire.
Une troisième mission consiste à assurer la comptabilité de l'État conformément au plan comptable de l'État.
Une quatrième mission consiste à participer à la gestion de la dette publique. Au niveau central, la DCP est l'émetteur et le gestionnaire de la dette de l'État et publie annuellement le compte de la dette publique. Au niveau local, le réseau du Trésor Public assure une mission de collecte de l'épargne. Il gérait un encours de comptes-chèques de 16,8 milliards de francs en 1994.
Les comptables du Trésor se trouvent, par ailleurs, dans une situation de préposés à l'égard de certains organismes comme, par exemple, la Caisse des Dépôts et Consignations et le Crédit Foncier de France.
- Les missions accomplies pour les collectivités et établissements publics locaux consistent à
• assurer la tenue quotidienne de la
comptabilité des organismes décentralisés et
élaborer le compte de gestion transcrivant les opérations des
ordonnateurs locaux qui est soumis au contrôle de la chambre
régionale des comptes ;
• recouvrer toutes les recettes et d'assurer le
paiement de toutes les dépenses des collectivités et
établissements publics locaux : 1.400 milliards de francs
décaissés en 1994, dont plus de 1.000 pour les
collectivités locales ;
• exercer une mission de conseil financier, juridique
et technique au profit des collectivités locales.
2. Les moyens
a) Les effectifs
Évolution des effectifs entre 1996 et 1997
La régression tendancielle des effectifs avait été stoppée en 1996 avec la création de 100 emplois qui répondait, selon le ministre, à un souci de titularisation de vacataires.
Les données relatives à la situation de l'emploi dans les services déconcentrés du Trésor indiquaient, en effet, une situation de "suremploi significative".
L'an prochain, les suppressions d'emplois s'élèveraient à 431 unités.
b) L'organisation territoriale de la direction de la Comptabilité publique
L'implantation locale des services déconcentrés de la direction s'agence selon l'organisation pyramidale suivante : 109 Trésoreries générales, 88 recettes des finances. 3.861 Trésoreries. Il faut y ajouter 23 paieries générales à l'étranger et 5 centres de redevance de l'audiovisuel.
On distingue les postes comptables du Trésor public selon qu'ils sont ou non centralisateurs.
Les postes comptables centralisateurs sont les 109 trésoreries générales et les 88 recettes des finances. Ils jouent principalement un rôle d'organisation, d'animation et de contrôle.
Les postes comptables non centralisateurs assurent au réseau du Trésor Public une très forte dissémination sur le territoire -d'entre les trois réseaux comptables des services financiers, le Trésor Public est celui qui dispose du plus grand nombre de postes- qui s'accompagne d'une forte présence locale.
Si l'on ne peut évoquer à son propos une totale homogénéité, certains postes comptables principalement localisés dans des zones urbaines étant spécialisés dans le recouvrement de certains impôts, il n'en reste pas moins que la polyvalence des missions est une caractéristique forte de ces administrations déconcentrées.
c) Les autres moyens
La direction de la Comptabilité publique a engagé une politique résolue d'équipement informatique. Le nombre des postes de travail informatisé s'élevait en 1995 à 46.593, à comparer avec le nombre des agents (55.008 emplois).
De nombreuses applications ont été développées pour les besoins du service, les réformes portant sur les obligations budgétaires et comptables des collectivités locales nécessitant la refonte des logiciels utilisés.
Le projet de budget pour 1997 comporte une augmentation très importante des crédits de fonctionnement alloués au Trésor public. Ceux-ci sont presque doublés.
Il n'en va pas de même des crédits d'équipement dont le montant déjà très bas se replierait encore, passant de 37.4 à 27,3 millions de francs.
3. Quelques commentaires
• La réduction du nombre des agents
survenant dans un contexte de tensions sur les conditions du
recouvrement de l'impôt et de réformes importantes concernant la
gestion des dépenses de l'État et la comptabilité des
collectivités locales
devrait susciter des
difficultés.
Celles-ci seront d'autant plus fortes que le ministère est loin de maîtriser la gestion de son personnel.
Les opérations de restructuration du réseau sont en effet théoriquement suspendues depuis l'entrée en vigueur du moratoire gouvernemental sur le services publics.
Il est cependant à noter que des projets existent pour alléger ces contraintes. Ils reposent, semble-t-il. sur une modification des conditions d'affectation des personnels dans les Trésoreries et sur un projet de révision de la carte des implantations des recettes des finances.
En ce qui concerne le premier dispositif, il s'agit de confier la gestion de deux Trésoreries de petite taille à un même chef de poste. Les objectifs poursuivis et les modalités du dispositif sont décrits ainsi qu'il suit par le ministère :
"Les emplois de catégorie A dégagés par ces mesures seront réaffectés pour partie dans les départements et pour le reste au profit du réseau, dans l'objectif de renforcer l'exercice des missions en matière d'expertise économique et financière et de conseil aux collectivités locales. Ces emplois seront également redéployés dans le domaine des contrôles sur place et dans les trésoreries situées en zone urbaine.
Ce schéma d'organisation devrait concerner à moyen terme près de 300 trésoreries. D'ores et déjà, une quarantaine de postes comptables dans 30 départements ont été déterminés pour une expérimentation prochaine du dispositif.
En ce qui concerne la réforme des recettes des finances, ses modalités seraient les suivantes :
Par ailleurs, la direction a engagé une réforme des Recettes des finances fondée sur la rénovation des missions et sur la révision de la carte de leur implantation.
Des tâches actuellement assurées par la Recette des Finances seront recentrées sur la Trésorerie Générale et les postes comptables de la ville-siège.
C'est le cas de la fonction de centralisation comptable et de tenue de la comptabilité qui sera désormais assurée directement par la seule Trésorerie Générale, compte tenu de l'évolution des techniques et pour accélérer la remontée de l'information comptable.
Le recouvrement des impôts de la ville-résidence de la Recette des Finances, sera confié à un autre poste en résidence.
En contrepartie, l'activité des Recettes des Finances sera recentrée sur le rôle majeur d'animation, d'assistance et de soutien de proximité des postes comptables
Il est par ailleurs envisagé d'opérer une révision de la carte des implantations.
La mise en oeuvre de la révision de la carte des implantations des Recettes des Finances serait étalée sur 4 ans à compter de 1997. Elle aboutirait à la fermeture de 41 postes.
•
L'activité financière des
comptables
et certainement un élément non
négligeable de l'attrait de la fonction et peut exercer une contribution
à la qualité de certains des services rendus.
Toutefois, elle pose de réels problèmes. Ceux-ci naissent moins de la concurrence exercée vis-à-vis des autres réseaux de collecte de l'épargne - le modeste volume de l'épargne géré en témoigne - que des aspects juridiques de cette gestion et, plus encore, de l'ampleur des ressources du réseau consacrées à cette activité.
Il faut donc réfléchir à la poursuite de cette tâche, non prioritaire, au regard de sa compatibilité avec les autres missions des comptables du trésor. Certes, les "retombées" de l'activité de collecte de l'épargne contribuent à la rémunération des agents et ainsi limitent une charge budgétaire. Mais, il n'est pas optimal d'insérer, au milieu d'activités de service public, une tâche para-commerciale sans évaluer plus finement le temps qu'elle soustrait aux autres missions.
•
L'action des services
déconcentrés la direction de la comptabilité publique
devrait mieux s'articuler avec celles des autres administrations de
l'État.
Cet objectif s'impose d'abord dans le champ propre des services du ministère des finances. La coexistence de trois administrations de recouvrement doit s'accompagner de dispositifs de rationalisation des interventions lorsque les trois réseaux sont inégalement présents sur le territoire ou encore pour améliorer les relations entre les contribuables et l'administration. La mission de contrôle des comptables publics doit mieux servir les missions de contrôle des autres services du ministère.
Il en va ainsi notamment en matière de marchés publics où une plus grande coopération entre le réseau et les services de la DGCCRF permettrait d'optimiser l'emploi des moyens.
Mais la coopération avec les autres administrations d'État doit aussi être développée. L'apport des comptables au contrôle de légalité est potentiellement important. Il doit être mieux systématisé. On doit relever à cet égard l'effort poursuivi par la direction de la comptabilité publique pour développer dans chaque département une cellule "d'animation du réseau" qui aide les comptables à mettre à jour leur information sur les diverses réglementations qu'ils appliquent.
B. LES RELATIONS DU TRÉSOR PUBLIC AVEC LES COLLECTIVITÉS ET ÉTABLISSEMENTS PUBLICS LOCAUX
1. Éléments d'appréciation du volume des missions du réseau à destination des collectivités et établissements publics locaux
a) Recouvrement
Dans le cadre de sa mission de recouvrement des recettes publiques, le Trésor Public aura recouvré, en 1996, 495.6 milliards de francs de produits au profit des collectivités et groupements de collectivités locales. Il est intéressant d'apprécier le poids relatif de cette activité dans le total des charges liées au recouvrement.
La répartition du produit des recettes recouvrées par le réseau du Trésor public par catégories de bénéficiaires était en 1994 la suivante :
Répartition des recouvrements en 1994
La part des recettes recouvrées pour l'État est, en produit, sensiblement supérieure à celle des recettes perçues par les collectivités locales.
On ne peut en déduire pour autant que la charge de travail relative résultant des prélèvements revenant aux deux catégories de bénéficiaires de l'activité du Trésor Public pour ce dernier soit le strict reflet de la répartition des produits recouvrés.
Le coût administratif relatif des ressources des collectivités locales pour le Trésor Public doit être appréhendé à partir d'autres indicateurs. Il apparaît par exemple que le taux de mensualisation est beaucoup plus élevé dans le cas de l'impôt sur le revenu -recette de l'État- avec 50 % des redevables que pour les impositions locales (20 % des redevables de la taxe d'habitation. 10 % pour les redevables des taxes foncières).
De la même manière, le nombre d'articles d'impôts locaux -52407- est très supérieur à celui des articles d'impôt sur le revenu -16187-.
Les variables permettant d'approcher la part relative
des coûts de gestion des ressources de l'État et des
collectivités locales fournissent donc des indications
dispersées. Elles laissent cependant penser que les résultats
issus de la seule comparaison du niveau de produit recouvré doivent
être relevés pour tenir compte des coûts unitaires tenant
à la gestion des ressources locales. Toutefois, l'ampleur de cette
majoration
•"este imprécise.
b) Paiements
Le Trésor Public assure le paiement des dépenses de l'État, des collectivités et établissements publics locaux.
En 1994, les comptables publics ont ainsi payé 2.336 milliards de francs au titre des dépenses de l'État et 1.400 milliards de francs de "dépenses locales" (dont 1.000 milliards de francs pour les collectivités locales).
La répartition du volume des paiements assurés par les comptables publics était ainsi la suivante : 62,5 % pour ceux opérés au profit de l'État et 37,5 % pour ceux opérés au profit des collectivités locales et établissements publics locaux.
Comme en matière de recouvrement, ces données brutes ne sauraient rendre entièrement compte de la répartition des coûts de gestion entre les paiements pour l'État et ceux pour le secteur public local.
Des éléments qualitatifs doivent être pris en considération. Par exemple, le fractionnement des dépenses locales est sans doute plus accusé que celui des dépenses de l'État.
Il n'empêche que même ainsi corrigée, il apparaît que la part des charges supportées par le Trésor Public du fait des "dépenses locales" reste inférieure à celle des charges liées aux dépenses de l'État.
c) Conseil
En ce qui concerne la mission de conseil du Trésor Public, entendue au sens large, elle recouvre des activités d'assistance technique et d'ingénierie financière et juridique. L'appréciation de son volume est évidemment difficile.
La mission paraît d'autant plus développée que la collectivité concernée est de petite taille.
Il est à noter qu'elle s'exerce tant au bénéfice de l'État qu'à celui des collectivités locales.
La direction de la Comptabilité publique tient ainsi la comptabilité de l'État et en assure le suivi. Elle exerce, de cette façon, pour le compte de l'État une mission essentielle pour la gestion de sa trésorerie. Son action de conseil n'est ainsi pas réservée aux collectivités locales même si celles-ci en sont probablement les principales bénéficiaires.
2. Éléments d'appréciation du coût de la mission exercée à destination des collectivités et établissements publics locaux
La direction de la comptabilité publique apprécie la charge induite par chacune de ses missions à travers un recensement quinquennal des opérations effectuées par les postes comptables.
Selon les services, la méthode employée serait la suivante :
"Chacune des opérations inventoriées est valorisée sur la base de la mesure moyenne du temps nécessaire à son exécution. Sur la base de la durée réelle de travail annuelle d'un agent, cette méthodologie conduit à déterminer l'effectif nécessaire à chaque poste comptable pour l'exécution de ses missions.
Cette approche permet d'évaluer le coût global d'une mission, la charge théorique en personnel étant dans cet objectif complétée des coûts d'infrastructure et techniques."
Ainsi le coût de la gestion des collectivités locales assuré par les services déconcentrés du Trésor est évalué dans le budget de programme 1995 : le montant des dépenses correspondantes s'élève à 4.124.5 millions de francs, soit 37.15 % du total des crédits budgétaires des services déconcentrés du Trésor.
Le rapport de M. François Delafosse, remis au Premier ministre au cours du second semestre 1993, comportait une évaluation globale du coût des tâches de gestion liées aux relations du ministère des finances avec les collectivités locales.
Une discordance existe entre l'évaluation du budget de programme et celle mentionnée dans le rapport.
Cet écart témoigne de l'existence d'une marge d'erreur dans l'exercice d'évaluation des coûts pour l'État de ses relations avec les collectivités locales.
Celle-ci s'explique en particulier par des problèmes de méthode. L'absence d'une véritable comptabilité analytique en est un. Les difficultés d'évaluation des crédits réels consacrés au Trésor public en sont un autre.
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Quelques problèmes de méthode Pour rendre compte de la proportion du volume des moyens budgétaires et, ainsi, par approximation de l'activité des services concernés mobilisés par la gestion des finances locales une difficulté se présente. Elle vient de l'écart entre les moyens budgétaires alloués par la loi de finances initiale aux services financiers avec les moyens réellement disponibles. Par exemple, en 1992, les crédits ouverts par la loi de finances initiale s'élevaient à 41,17 milliards de francs. Mais, les crédits réellement disponibles se sont élevés à 55,17 milliards de francs 4 ( * ) compte tenu des divers mouvements administratifs et, surtout, du rattachement, en gestion, de 10.3 milliards de francs de fonds de concours. Il existe également un écart important entre les crédits consacrés au Trésor public en loi de finances initiale et les crédits réellement disponibles. Les crédits du Trésor public en loi de finances initiale s'élevaient à 9,3 milliards de francs. I. Dépenses de personnel A - Rémunérations 5 ( * ) Rémunérations principales 7.285,7 Nouvelle bonification indiciaire 38,2 Indemnités et allocations diverses 494,4 Remises diverses 114 Autres personnels non titulaires 46,3 Sous-total A 7.978,6 B - Charges sociales Cotisations sociales - Part de l'État 87,5 Prestations sociales versées par l'État 6 ( * ) 218,1 Prestations et versements facultatifs 7 ( * ) 7,5 Sous-total B 313,1 Sous-total A + B 8.291,7 II. Dépenses de fonctionnement Informatique et télématique 278,4 Matériel et fonctionnement courant 634.9 Frais de justice et réparations civiles 1,2 Autres 37,1 Sous-total II 951,6 III. Dépenses en capital Autorisations de paiement 99,3 Crédits de paiement 37,4 TOTAL I + II + III 9.280,7 Ils représentaient 20,3 % du montant des crédits votés dans le cadre du budget des services financiers (45,7 milliards de francs). Mais, cette estimation n'épuise pas les crédits budgétaires consacrés aux missions assurées par le réseau non plus d'ailleurs qu'elle ne rend entièrement compte des financements alloués à ces missions. Il faut, en effet, d'une part, ajouter les crédits rattachés en cours de gestion par voie de fonds de concours, d'autre part, ajouter la part des crédits d'administration générale revenant au réseau et, enfin, évoquer les financements extrabudgétaires qui profitent au Trésor Public. En ce qui concerne les crédits rattachés au Trésor Public par voie de fonds de concours, il n'est pas possible, en l'état, d'en isoler complètement le montant qui revient au Trésor Public. En effet, les documents budgétaires n'indiquent pas dans tous les cas les services auxquels sont rattachés les fonds reçus par ce truchement. Les rattachements de fonds de concours au Trésor Public clairement identifiés sont les suivants : - Indemnités et allocations diverses 600,9 - Cotisations sociales - Part de l'État 22,5 - Informatique et télématique 464,1 - Fonctionnement courant 544,6 Total 1.632,1 À ce chiffre, il convient d'ajouter une partie des fonds de concours "Indemnités pour travaux extraordinaires" qui s'élève à 1.537,5 millions de fracs et "Réforme des impôts locaux" dont le montant est évalué pour 1996 à 10,3 millions de francs. Même si la méthode manque de rigueur, on peut conventionnellement appliquer le pourcentage des crédits initiaux revenant au Trésor Public dans le total des crédits du ministère au reliquat évoqué. Dans cette hypothèse, le montant des crédits alloués au Trésor Public par fonds de concours s'élèveraient à 1.632,1 + 314,2 = 1.946,3 millions de francs. En ce qui concerne les crédits d'administration générale mobilisés par la direction de la comptabilité publique, une même méthode reviendrait à les évaluer à 2.983,5 millions de francs. En ce qui concerne enfin les crédits non budgétaires qui, directement rattachés à des comptes divers, ne font l'objet à aucun moment d'inscription budgétaire ils sont inscrits pour la comptabilité publique dans les comptes suivants :
Au total, les ressources non budgétaires du Trésor Public s'élèveraient "a minima" -hors compte 451, (voir supra) - à 357 millions de francs. Les ressources affectées en 1996 à la direction de la comptabilité publique (administration centrale et services déconcentrés) peuvent ainsi être évaluées à 14,6 milliards de francs (11,7 milliards de francs hors crédits d'administration générale), soit 1,5 fois le montant des crédits initiaux. |
Mais, au-delà, des questions de méthode plus fondamentales se posent :
• Il est partiellement discutable d'attribuer aux
collectivités locales la responsabilité d'une fraction du
coût du réseau du Trésor public.
Il faut en effet considérer que cette prise en charge ne résulte pas d'une sollicitation des collectivités locales pour bénéficier des prestations servies, mais bien, pour l'État, de la volonté d'assurer une de ses missions essentielles : la centralisation des trésoreries publiques au sein d'un même réseau et les contrôles de régularité que permet la séparation de l'ordonnateur et du comptable.
Il y a lieu au demeurant d'indiquer que les collectivités locales n'ont pas le choix de leur comptable.
La part substantielle des charges pratiques du réseau comptable assurée au profit des collectivités locales existe indubitablement mais les "imputer" intégralement à celles-ci équivaudrait à dire que l'État serait indifférent à la création d'un réseau comptable local indépendant de son autorité, ce qui n'est pas le cas.
• Le prélèvement présenté
comme une contrepartie des frais d'assiette et de recouvrement des impôts
locaux ne peut être considéré en toute rigueur comme
tel.
Si il devait l'être, il faudrait alors qu'il soit calculé en proportion des coûts qu'il serait censé couvrir. Il présenterait alors les caractéristiques d'une redevance. Dans cette hypothèse, force est de reconnaître que le prélèvement susciterait une série d'interrogations légitimes portant sur sa justification de principe - voir supra - sur son montant et sur les transferts entre collectivités locales que supposerait le mode uniforme de son calcul à comparer à des coûts inégaux.
Mais, le prélèvement en question n'étant pas demandé aux collectivités locales mais directement aux contribuables locaux doit être considéré comme une taxe pure et simple à propos de laquelle il n'y a pas réellement lieu de se poser la question d'une quelconque contrepartie directe.
Pour toutes les raisons indiquées plus haut, il est même mal venu de le faire. Dans ces conditions, les modalités actuelles de perception de la taxe Prélevée en même temps que les impôts locaux doivent être vues comme une Pure commodité. Elles ont cependant pour effet d'exagérer optiquement les impositions locales et d'atténuer à due concurrence la charge ressentie des impôts d'État.
C. UN SERVICE PUBLIC AU COEUR DE LOGIQUES DISPARATES
Dans leurs relations avec les collectivités locales, les services du Trésor public sont soumis à des logiques disparates sinon contraires : les comptables publics sont avant tout des agents de l'État mais leur mission est partiellement conçue comme une mission d'assistance aux collectivités locales ; les relations des comptables publics avec ces dernières sont à la fois des relations de contrôleurs à contrôlés et des missions de conseilleurs à conseillers.
De cela peuvent naître un certain nombre d'ambiguïtés.
La fonction de conseil assurée par les comptables en fournit une illustration exemplaire.
Il entre dans les priorités affirmées du ministre de la développer, ce qui justifie les projets qui sont les siens portant sur la réorganisation du réseau et la conduite d'actions de formation au conseil.
Cette mission ne paraît guère susceptible d'être encadrée par des modes d'emploi précis tant dans sa définition de principe que du point de vue des modalités de son exercice.
Le champ du conseil est à priori vaste puisqu'il va des indications données en matière d'imputation comptable des opérations des collectivités jusqu'à des suggestions sur leur gestion financière.
À une activité de conseil portant sur des données formelles s'ajoute donc une activité aux limites du conseil d'opportunité.
L'ambiguïté de cette deuxième forme de conseil doit être soulignée.
Elle provient avant tout de ce que la responsabilité ultime des choix pèse sur l'ordonnateur et non pas sur le comptable 9 ( * ) .
Elle résulte aussi des éventuelles frictions que pourraient avoir à supporter les comptables du fait de la juxtaposition de leurs activités de contrôle et de conseil.
Elle pourrait enfin venir de ce que le comptable est aussi le représentant des intérêts financiers de l'État qui ne concordent pas nécessairement avec les intérêts financiers des collectivités locales.
Il est. dans ces conditions, nécessaire de dissiper ces ambiguïtés et de clarifier des questions posées par la concurrence exercée par le réseau à l'égard des autres conseilleurs naturels des collectivités et par l'existence d'un lien entre la rémunération des comptables et l'exercice de leur fonction de conseil - afin que l'offre du réseau en ce domaine repose sur un engagement de service public sans ambiguïté.
D. UN SERVICE PUBLIC SOUMIS AUX CONTRAINTES DE TÂCHES EN PERPÉTUELLES EXPANSION ET ÉVOLUTION
L'environnement financier et comptable des collectivités locales a connu des modifications substantielles au cours de la période récente. Les règles applicables aux opérations des collectivités locales évoluent elles aussi rapidement, en particulier celles qui concernent les marchés publics.
La capacité des services à répondre à ces changements, bonne dans certaines hypothèses, apparaît assez inégale.
a) Une adaptation convenable à la nouvelle réglementation budgétaire et comptable des communes
La loi du 22 juin 1994 a profondément rénové les règles budgétaires et comptables applicables aux communes. Elle devrait entrer en application à partir du 1er janvier prochain.
L'essentiel des innovations figurant dans la loi concernent principalement :
- l'utilisation de critères par nature ou par fonction dans la présentation, le vote et l'exécution des budgets communaux des grandes communes ;
- l'introduction de façon obligatoire, pour les seules communes de plus de 3.500 habitants, de l'amortissement sur les seuls biens renouvelables et d'un provisionnement portant à la fois sur les garanties d'emprunts accordées et sur les emprunts à remboursement différé 10 ( * ) . Il est à noter toutefois que la provision pour remboursement différé des emprunts s'applique à l'ensemble des communes, quelle que soit leur importance démographique.
La réforme se veut globale mais adaptée aux contraintes supposées particulières à certaines communes.
La nouvelle instruction M 14 comporte ainsi trois niveaux d'application :
- un système de base pour les communes dont la population est comprise entre 500 et 3.500 habitants.
- des dispositions simplifiées pour les communes de moins de 500 habitants,
- et des développements complémentaires pour les communes de 3.500 habitants et plus.
En outre, la loi a ménagé des butoirs afin que soient maîtrisés les effets de la réforme. Ainsi, elle prévoit :
• de limiter à 2 % des recettes fiscales
annuelles de l'exercice précédent l'incidence financière
éventuelle de la modernisation entreprise et, en particulier, des
règles d'amortissement et de provisionnement ;
• de ne faire porter l'amortissement et le
provisionnement obligatoires que sur les opérations
réalisées à compter du 1er janvier 1996, leur traduction
budgétaire n'intervenant qu'à compter de l'exercice 1997,
année de la généralisation.
L'aspect essentiel de cette réforme est d'adapter la comptabilité communale aux évolutions des cadres comptables généraux et de renforcer l'approche patrimoniale de la comptabilité des communes en les incitant à prendre en compte les évolutions futures mais certaines affectant leur équilibre financier.
Il s'agit à l'évidence d'un aménagement fondamental qui devrait avoir un impact fort sur l'image financière des collectivités locales et qui suppose de la part de celles-ci le développement de leur expertise comptable et financière.
Une tension analogue s'exerce sur le réseau des comptables publics.
La préparation au passage du nouveau régime a suscité diverses initiatives.
• L'expérimentation :
En 1993 et 1994, l'instruction provisoire M 14 a été expérimentée par environ 70 collectivités et groupements, dont 25 communes de plus de 10.000 habitants.
En 1995, près de 400 collectivités, dont la moitié environ de plus de 3.500 habitants, sont entrées dans le champ de l'expérimentation. La liste des communes retenues, a été établie sur la base des propositions faites par les Trésoriers-payeurs généraux et les Préfets.
Le lancement de cette opération a donné lieu à l'organisation en novembre et décembre 1994 de 8 réunions d'information de l'ensemble des acteurs concernés (élus, personnels territoriaux, trésoriers et agents des postes comptables, chefs de CEPL des trésoreries générales et recettes des finances, représentants des services préfectoraux).
Enfin, en 1996 , dernier exercice d'expérimentation, le réseau du Trésor public a été préparé à la généralisation de la M 14 au 1er janvier 1997.
Pour ce faire, il a été décidé que chaque poste comptable du Trésor ayant à sa charge un secteur communal (soit près de 3.500 unités) expérimente cette instruction sur au moins une commune de son ressort.
Ainsi, depuis le 1er janvier 1996, la répartition des communes expérimentatrices est conforme au tableau ci-après :
•
Le suivi de
l'expérimentation :
La Comptabilité publique a assuré un suivi de l'expérimentation.
Un "comité paritaire de pilotage M 14" au niveau local, associant les services du Trésor public et les services préfectoraux a été mis en place.
Ce dispositif doit permettre d'assurer un suivi déconcentré de l'expérimentation pour répondre aux besoins des collectivités concernées, de recenser l'ensemble des observations, interrogations et éventuelles difficultés que suscite l'application de cette nouvelle norme et de les porter à la connaissance des administrations centrales afin de préparer l'instruction définitive et, par là-même, l'échéance de 1997, dans les meilleures conditions possibles.
Parallèlement à cette organisation, un dispositif déconcentré propre au Trésor public a été mis en place pour préparer l'expérimentation 1996 et la généralisation de la M 14 au 1er janvier 1997.
Ce dispositif s'appuie, au niveau départemental, sur la structure des "Clubs comptables" et sur le niveau régional pour assurer une coordination du système.
L'objectif est de centraliser au niveau départemental, puis au niveau régional, l'ensemble des questions accompagnées des réponses qui y auront été apportées au plan local et de celles restées sans réponse.
Une synthèse de cette centralisation doit être adressée à la direction de la Comptabilité publique qui transmet en retour les réponses aux questions en suspens.
•
L'adaptation des logiciels du Trésor
a été conduite en parallèle.
Les postes comptables dotés de micro-ordinateurs, expérimentant depuis 1994 la M 14, bénéficient de la nouvelle application C.L.A.R.A., dans sa version M 14.
Les postes télégérés utilisent l'application traditionnelle R.C.T. qui a fait l'objet d'adaptations lui permettant de suivre le nouveau cadre budgétaire et comptable.
La mise en oeuvre de la M 14 s'accompagne d'une refonte de l'interface informatique entre ordonnateurs et comptables (protocoles INDIGO et OCRE), les nouvelles normes d'échanges répondant en outre mieux aux soucis des ordonnateurs de disposer d'informations précises et mises à jour périodiquement.
• La formation du réseau M 14
comprend 2 volets principaux :
- une formation aux principes et règles du Plan comptable général qui a été assurée au sein des clubs comptables départementaux.
Tous les postes comptables ont reçu, au cours du premier trimestre 1995 comme documentation de référence, un ouvrage de comptabilité générale, réalisé spécialement dans le cadre de la formation M 14.
- une formation "spécifique" aux procédures M 14 conduite en 1995 et qui devra être poursuivie en 1996.
Le directeur et le président du C.N.F.P.T. ont signé, le 29 mars 1994, une convention de partenariat pour la formation à la M 14 des agents commerciaux.
Dans un premier temps, du mois de mars au mois d'août 1995, près de 450 formateurs régionaux, dont 140 issus du réseau, ont été formés par 20 formateurs nationaux (dont 15 appartenant au réseau). Ces formateurs régionaux ont ensuite pour rôle de former à leur tour les agents des collectivités locales, selon les modalités prévues par la convention du 29 mars 1994.
À partir du mois de septembre 1995, les formateurs régionaux du Trésor ont eu un double rôle à tenir :
- d'une part, celui de former les agents des communes conformément aux dispositions de la convention nationale de partenariat.
- d'autre part, celui de former les membres des clubs comptables départementaux.
Par la suite, et dans un premier temps, les clubs comptables départementaux ont formé, au cours du dernier trimestre 1995, les chefs de service C.E.P.L., les chefs de poste et leurs adjoints chargés du secteur communal.
Dans un second temps, ces mêmes clubs comptables auront à former l'ensemble des agents du réseau concernés par l'instruction budgétaire et comptable M 14 au cours de l'exercice 1996.
Par ailleurs, une démarche identique a été engagée à l'égard de l'Association des Maires de France (AMF), pour l'information des élus locaux.
À cet effet, une convention nationale de partenariat a été signée le 21 mars 1996 entre l'AMF et la direction de la Comptabilité publique ; elle prévoit notamment la réalisation d'une brochure destinée à sensibiliser les maires aux innovations introduites par la M 14 et aux mesures qu'ils devront prendre lors du passage des instructions M 11 et M 12 à la nouvelle comptabilité.
Cette brochure a été tirée à 60.000 exemplaires dont 5.000 pour le réseau du Trésor public et les autres pour les élus concernés.
Enfin, les Trésoriers-payeurs généraux et les receveurs des finances territorialement concernés auront un rôle majeur à tenir, au cours de l'année 1996, dans la mise en oeuvre de la convention passée avec l'AMF qui leur a été diffusée puisqu'ils se tiendront à la disposition des associations départementales de Maires pour l'organisation de journées d'information à l'instruction budgétaire et comptable M 14 et apporteront un soutien technique aux élus ou aux collectivités qui en feront la demande.
La mobilisation du réseau autour d'un projet bien individualisé doit être saluée. Elle s'est accompagnée d'efforts incontestables et de la mise en place d'instruments, parfois peut-être trop sophistiqués pour les besoins actuels, dont l'efficacité semble, au vu des expérimentations, réelle.
b) Une activité de contrôle sous tension
Les modifications nombreuses de l'encadrement législatif et réglementaire de l'activité des collectivités locales dans le domaine des marchés publics en particulier complique beaucoup l'activité de contrôle des comptables publics.
Le train législatif, que d'ailleurs n'arrive pas toujours à suivre le train réglementaire - ainsi la loi sur la maîtrise d'ouvrage et de travail publics n'a, semble-t-il, pas encore été suivie des décrets nécessaires à son application -impose une adaptation constante des services.
La complexification des règles pose par ailleurs le problème de la capacité d'agents généralistes à en contrôler le respect.
Ce qui est vrai dans le domaine des marchés publics l'est aussi dans de nombreux autres secteurs d'activité des collectivités locales ou s'agissant d'opérations financières importantes parmi lesquelles figurent le service des paies.
Des contrôles sur place exercés par votre rapporteur se dégage incontestablement l'impression d'un certain débordement des services.
c) Les limites de l'activité de conseil
La sophistication des conditions de gestion financière des collectivités locales suscite de leur part une demande accrue de conseil et la dépendance des collectivités locales par rapport aux comptables publics est, dans ce domaine, très variable, les petites collectivités reposant davantage sur les comptables que les collectivités plus importantes.
Or, la capacité des petits postes comptables à exercer des missions allant au-delà des tâches d'administration des recettes et des paiements locaux ne va pas de soi.
L'idée de créer des structures locales de soutien de l'activité des comptables dans ce domaine doit être mise à l'étude. Mais elle doit être dans le cadre plus général d'une réflexion sur le sens de cette activité - voir supra-.
* 4 Il s'agit des crédits budgétaires, c'est-à-dire des moyens qui à un moment ou à un autre sont rattachés à une loi de finances
* 5 Hors administration centrale
* 6 Hors charges de pension
* 7 Hors services sociaux divers
* 8 Hors versements budgétaires de l'année
* 9 À cet égard, en cas de difficultés, il pourrait être tentant pour certains ordonnateurs de s'exonérer et leur responsabilité en imputant aux comptables la responsabilité réelle des choix effectués.
* 10 Celle disposition vise à tirer les conséquences du recours de plus en plus fréquent des collectivités au financement apporté par les lignes de crédits permanentes