Projet de loi de finances pour 1997

TITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I. IMPÔTS ET REVENUS AUTORISÉS

A. Dispositions antérieures

ARTICLE PREMIER Autorisation de percevoir les impôts existants

Commentaire : cet article consacre l'autorisation annuelle de percevoir les impôts et produits existants et fixe, comme chaque année, les conditions de l'entrée en vigueur des dispositions qui ne comportent pas de date d'application particulière.

Cet article rappelle que l'autorisation de l'impôt est à l'origine même de l'institution parlementaire. Il s'applique aux impôts, produits et revenus affectés à l'Etat, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir. L'article 4 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances dispose en effet que " l'autorisation de percevoir les impôts est annuelle".

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

B. Mesures fiscales

1. Réforme de l'impôt sur le revenu

ARTICLE 2 Barème de l'impôt sur les revenus de l'année 1996 et mesures d'accompagnement

Commentaire : le présent article comprend l'ensemble des mesures relatives au barème de l'impôt sur le revenu pour l'imposition des revenus de 1996. Il correspond à la première étape de la réforme engagée, sur cinq ans, par le Gouvernement. Les barèmes applicables aux revenus des années 1997 à 2000 figurent à l'article 59, en deuxième partie, du présent projet de loi de finances.

Au titre de la première année de la réforme, le présent article prévoit :

- un allègement de tous les taux du barème ;

- un relèvement des tranches du barème ainsi qu'un élargissement de la première tranche (tranche à taux zéro) ;

- un abaissement de la décote ;

- un plafonnement de l'avantage en impôt procuré par la demi-part supplémentaire accordée aux célibataires ou divorcés ayant un enfant majeur.

Enfin, il prévoit une actualisation des différents seuils liés au barème de l'impôt sur le revenu en les relevant de 1,9 %, soit du montant de la hausse des prix.

Au total, associées aux autres articles du présent projet de loi de finances relatives à l'impôt sur le revenu, ces mesures permettent un allègement de l'impôt de 25 milliards de francs en 1997.

La réforme de l'impôt sur le revenu

Cette réforme repose sur un double constat :

- le niveau excessif des prélèvements obligatoires qui atteint 45 % du PIB en 1996 (l'un des niveaux les plus élevés au sein des pays de l'OCDE et supérieur de sept points à la moyenne constatée dans les pays de l'Union européenne) ;

- la concentration sur les revenus du travail de la charge fiscale et sociale : comparativement aux revenus du capital et aux revenus de transfert, les revenus de l'activité sont de plus en plus lourdement taxés en France, ce qui constitue un facteur pénalisant pour l'emploi et la croissance.

A ces deux éléments s'ajoute la liste des défauts du système français d'imposition des revenus, analysés par le Conseil des impôts en 1990 et, plus récemment, soulignés par la Commission d'étude des prélèvements fiscaux et sociaux pesant sur les ménages, présidée par M. Ducamin, et par le groupe de travail sur la réforme des prélèvements obligatoires présidé par M. de la Martinière.

Ces différents travaux ont montré que l'impôt sur le revenu est un impôt :

- concentré, ce que manifeste en particulier l'évolution du nombre des foyers fiscaux non imposés qui est actuellement de plus de 14 millions, soit de près de 49 % du nombre total de foyers fiscaux (ce taux était de 39 % en 1985) ;

- à caractère familial, lié au mécanisme du quotient familial qui constitue une particularité française ;

- à assiette étroite, principalement concentrée sur les revenus d'activité et plus particulièrement les revenus salariaux ;

- très progressif, en raison de la structure du barème et du niveau élevé du taux marginal, soit 56,8 % ;

- de plus en plus complexe, du fait de l'empilement au cours des années, de très nombreuses mesures de déductions et de réductions d'impôt.

Ainsi, aujourd'hui 15 millions de foyers fiscaux seulement sont imposés.

Par ailleurs, les 5 % de foyers disposant des plus hauts revenus paient 53,7 % de l'impôt, alors qu'ils reçoivent 21,1 % de l'ensemble des revenus. Au bas de l'échelle, les 50 % de foyers disposant des plus bas revenus partagent 22,1 % du revenu et paient 0,1 % de l'impôt.

Dans ce cadre général, la réforme engagée par le Gouvernement a un triple objectif : l'allégement, la simplification et l'équité. Elle s'étalera sur une période de cinq ans.

- Un allégement

Au terme de la réforme, le produit de l'impôt sur le revenu sera allégé de 75 milliards de francs, soit du quart de son montant actuel.

Cet allégement interviendra à hauteur de 25 milliards de francs en 1997 et de 12,5 milliards chacune des quatre années suivantes.

Cet effort résulte d'une contraction entre le montant brut de l'allégement du barème pour un total de 92,75 milliards de francs et le produit de la suppression ou de l'aménagement d'un certain nombre de mécanismes évalué à 17,63 milliards de francs.

L'ensemble des contribuables devrait bénéficier d'une baisse de l'impôt sur le revenu puisque tous les taux seront abaissés.

Les nouveaux barèmes proposés pour chacune des cinq années de la réforme figurent dans les tableaux ci-dessous.

- Une simplification

La suppression progressive de la décote, la suppression de certaines réductions d'impôt (assurance-vie sauf pour les versements sur les contrats en cours à primes périodiques, dépenses de scolarité, intérêts d'emprunts pour l'acquisition de l'habitation principale), la non-reconduction de la réduction d'impôt pour les investissements locatifs et la suppression des déductions forfaitaires supplémentaires dont bénéficient certaines professions ont pour objet d'amorcer une simplification du dispositif général de l'impôt sur le revenu.

- L'équité

La réforme a pour objet de favoriser les revenus les plus modestes et les familles , comme le suggéraient les rapports Ducamin et la Martinière.

La suppression progressive de la décote est en particulier favorable aux familles.

Les différentes mesures de la réforme ont également pour objet de rééquilibrer la fiscalité en faveur des revenus d'activité salariée par rapport aux pensions et retraites, aux revenus fonciers et aux revenus des capitaux mobiliers.

Ainsi, la réduction de l'abattement de 10 % sur les pensions (qui ne peut se justifier par l'existence de frais professionnels) et la fiscalisation des indemnités maternité des femmes salariées du secteur privé participent à cette logique d'amélioration de l'équité de l'impôt sur le revenu.

Il convient enfin de souligner que, parallèlement à la réforme de l'impôt sur le revenu, un aménagement du financement de la sécurité sociale est prévu avec le basculement de 1,3 point de cotisation d'assurance maladie sur un point de CSG déductible.

I - L'AMENAGEMENT DU BAREME DE L'IMPOT SUR LE REVENU

Le présent article conserve la structure du barème adoptée à l'article 2 de la loi de finances pour 1994.

La loi de finances pour 1994 avait en effet engagé une première réforme de l'impôt sur le revenu en simplifiant à la fois la structure du barème et les modalités de calcul de l'impôt :

- le nombre de tranches était passé de 13 à 7 ;

- les taux applicables à chaque tranche étaient arrondis de 0 à 50 % ; seul le dernier taux était maintenu à son niveau antérieur, soit 56,8 % ;

- le système relativement complexe des minorations était intégré dans le barème ;

- l'ordre d'imputation des réductions d'impôts était harmonisé, chacune d'entre elles venant s'appliquer après le calcul de la décote.

Dans ce cadre, le paragraphe 1° du I du présent article propose :

- d'élargir la première tranche à taux zéro dont le seuil limite passerait de 22.610 à 25.610 francs, soit une augmentation de 13,3 % ;

- de relever les limites supérieures des six autres tranches de

1,9 %, soit du montant de la hausse des prix hors tabac estimé pour 1996 ;

- d'alléger les taux applicables à chacune des tranches du barème.

De ce fait, le barème applicable à l'imposition des revenus de 1996 s'établirait, par rapport à celui de 1995, de la manière suivante :

Ces modifications font apparaître une baisse du taux marginal qui passe de 56,8 à 54 % mais également de tous les autres taux, de 1 à 2,8 points selon les tranches.

Globalement, la réforme permet une baisse du taux moyen d'imposition à tous les niveaux de revenu imposable. Cette baisse est d'autant plus forte que les revenus sont peu élevés. En outre, elle favorise les familles et particulièrement les familles à revenu modeste.

II - L'AMENAGEMENT DU PLAFONNEMENT DU QUOTIENT FAMILIAL

Le quotient familial est un système qui vise à corriger la progressivité du barème de l'impôt sur le revenu en fonction des charges de famille du contribuable.

L'avantage procuré par le quotient familial augmente avec le niveau des revenus. Toutefois, par le jeu du barème, cet avantage se trouve plafonné à partir d'un certain seuil de revenus, le nombre de parts n'étant plus suffisant pour ramener le montant de la part imposable dans les tranches inférieures à la tranche maximale d'imposition.

Cependant, la loi de finances pour 1982 et la loi de finances pour 1987 ont institué des plafonds explicites pour limiter l'avantage résultant du quotient familial. Ces plafonds ont été maintenus dans la réforme de l'impôt effectuée par la loi de finances pour 1994, mais ils ont été modifiés de façon à tenir compte de la suppression des minorations et de leur intégration dans le barème.

Le paragraphe 2° du I du présent article propose :

- de revaloriser de 1,9 % les seuils au-delà desquels le plafonnement de l'avantage fiscal procuré par le quotient familial s'applique.

Cette actualisation, identique à celle des tranches du barème, est traditionnelle depuis l'institution du plafonnement.

Ainsi, les plafonds de l'avantage en impôt procuré par le quotient familial seraient portés :

. de 15.900 francs à 16.200 francs par demi-part pour les contribuables mariés soumis à imposition commune, les contribuables veufs, les contribuables célibataires, divorcés ou séparés sans enfant à charge ;

. de 19.680 francs à 20.050 francs par demi-part pour les deux premières demi-parts s'ajoutant au quotient d'une part pour les contribuables célibataires, divorcés ou mariés soumis à imposition distincte, ayant un ou plusieurs enfants à charge.

- de plafonner l'avantage en impôt procuré par la demi-part supplémentaire accordée aux célibataires ou divorcés ayant un enfant majeur.

Actuellement, en application des dispositions des a et b du 1 de l'article 195 du code général des impôts, les personnes célibataires, veuves, divorcées ou séparées qui ont un ou plusieurs enfants majeurs ou faisant l'objet d'une imposition distincte, ou qui ont eu un ou plusieurs enfants qui sont morts, à condition que l'un d'eux ait atteint l'âge de 16 ans ou soit décédé par suite de faits de guerre, bénéficient d'une demi-part supplémentaire.

L'avantage fiscal procuré par cette demi-part est, comme les autres, plafonné à 15.900 francs pour l'imposition des revenus de 1995.

Or, tant le rapport de la Commission d'études des prélèvements fiscaux et sociaux pesant sur les ménages présidée par M. Bernard Ducamin que le rapport du groupe de travail sur la réforme des prélèvements obligatoires présidé par M. Dominique de la Martinière, ont proposé de supprimer cette majoration du quotient familial. Ils estiment en effet qu'elle est attribuée sans compensation, dans la mesure où les personnes concernées n'ont pas à subir de surcoût dans leur vie quotidienne.

C'est pourquoi, par dérogation aux règles générales de plafonnement des demi-parts supplémentaires, le présent article prévoit de limiter l'avantage en impôt procuré par la demi-part au titre d'enfants majeurs ou décédés, en le plafonnant à 13.000 francs à compter de l'imposition des revenus de 1996.

Toutefois, cette limite ne s'appliquera qu'aux seules personnes célibataires et divorcées, la situation des personnes veuves restant inchangée.

On rappellera que le coût pour l'Etat de cette demi-part supplémentaire est de 9 milliards de francs.

L'institution d'un plafonnement spécifique pour les personnes célibataires ou divorcées (13.000 francs au lieu de 15.900 francs indexés à 16.200 francs) devrait concerner environ 21.000 contribuables et rapporter 55 millions de francs en 1997.

III - L'ABAISSEMENT DE LA DECOTE

Le principe de la décote consiste à diminuer l'impôt "brut", tel qu'il résulte de l'application du barème et du quotient familial, d'un montant égal à la différence, si elle est positive, entre une valeur absolue, qui est de 4.320 francs , pour l'imposition des revenus de 1995, et le montant de l'impôt.

Ce mécanisme a été institué par la loi de finances pour 1982, pour les contribuables disposant d'une part ou une part et demie de quotient familial, puis élargi à l'ensemble des contribuables, quelles que soient leurs situations et leurs charges de famille, à compter de l'imposition des revenus de 1986.

De ce fait, la décote est indépendante de la situation familiale des contribuables, ce qui a fait l'objet de nombreuses critiques au cours des dernières années.

Les rapports Ducamin et la Martinière ont l'un et l'autre souligné cette distorsion et suggéré de supprimer la décote mais en veillant à ce que cette suppression n'affecte pas la situation des ménages les plus modestes.

On rappelle en effet que, du fait de la décote, plus de 3 millions de contribuables sont exonérés de l'impôt sur le revenu et 2,8 millions voient leur impôt allégé. Pour l'Etat, la décote coûte environ 6,8 milliards de francs.

Dans ces conditions, et dans le cadre général de la réforme de l'impôt sur le revenu, le paragraphe 3° du I du présent article propose d'abaisser la décote à 3.260 francs pour l'imposition des revenus de 1996, ce qui représente une diminution de 25 % par rapport au montant de la décote applicable pour l'imposition des revenus de 1995.

Cette disposition doit être appréciée au regard de l'élargissement de la première tranche du barème (la tranche à taux zéro) qui a pour effet de rendre environ 400.000 personnes non imposables.

Grâce à cette mesure, le coût de la décote serait ramené à 4,1 milliards de francs pour l'Etat.

On rappelle enfin qu'au terme de la réforme, la décote sera supprimée.

IV - L'ACTUALISATION DE L'ABATTEMENT POUR ENFANT A CHARGE AYANT FONDE UN FOYER DISTINCT

En principe, les enfants mariés de plus de 18 ans sont imposables sous forme d'un foyer séparé.

Toutefois, ces enfants peuvent demander à être rattachés au foyer fiscal de leurs parents lorsqu'ils sont :

- âgés de moins de 21 ans ;

- âgés de moins de 25 ans et poursuivant des études ;

- effectuant leur service militaire quel que soit leur âge ;

- infirmes.

Le foyer doit alors inclure dans son revenu imposable les revenus éventuellement perçus par l'enfant et, le cas échéant, son conjoint, pendant l'année considérée. En contrepartie, il bénéficie d'un abattement, au titre de chacune des personnes prises en charge, sur son revenu imposable.

Le montant de l'abattement est fixé de manière à procurer un avantage fiscal au plus égal à l'avantage procuré par une demi-part de quotient familial donnant lieu à plafonnement (soit 16.200 francs).

Le paragraphe II du présent article relève en conséquence le montant de l'abattement en le portant à 30.000 francs.

Le coût de cette mesure pour l'Etat est évalué à 60 millions de francs. Elle concerne environ 6.000 foyers fiscaux imposables.

V - L'ACTUALISATION DES DIFFÉRENTS SEUILS

Une quinzaine de seuils et limites sont, chaque année, relevés dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème.

Cette année, en application du paragraphe III du présent article, leur actualisation se fera à hauteur de 1,9 %, soit du montant de la hausse des prix hors tabac estimé pour 1996.

Limites et seuils indexés sur le barème de l'impôt sur le revenu

- limites d'exonération d'impôt sur le revenu (moins de 65 ans et plus de 65 ans) ;

- fraction exonérée du revenu des apprentis ;

- abattement en faveur des personnes âgées ou invalides (deux tranches) ;

- déduction forfaitaire de 10 % pour frais professionnels des salariés (minimum et plafond) ;

- abattement de 10 % sur les pensions (minimum et plafond) ;

- abattement de 20 % sur les traitements et salaires, pensions, rentes viagères à titre gratuit, rémunérations des gérants et associés de sociétés et de 10 % sur les bénéfices des adhérents des centres et associations de gestion agréés (plafond et limite intermédiaire) ;

- limites des tranches de la retenue à la source sur les salaires et pensions versés aux personnes non domiciliées en France (trois tranches) ;

- limites des tranches du barème de la taxe sur les salaires (trois tranches) ;

- seuil général d'imposition des plus-values sur cessions de valeurs mobilières ;

- montant du revenu net par part à ne pas dépasser pour pouvoir bénéficier, dans certains cas, des réductions d'impôt pour les dépenses afférentes à l'habitation principale ;

- taxation forfaitaire d'après les signes extérieurs de richesse (deux seuils) ;

- seuil d'exigibilité des acomptes provisionnels d'impôt sur le revenu ;

- montant de la cotisation d'impôt sur le revenu à ne pas dépasser pour pouvoir acquérir des chèques-vacances ;

- montant de la cotisation d'impôt sur le revenu à ne pas dépasser pour pouvoir bénéficier du dégrèvement d'office partiel de taxe d'habitation au taux de 50 % ;

- plafond de versement retenu pour la réduction d'impôt accordée au titre des dons alimentaires et de l'aide au logement des personnes en difficulté.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 BIS Plafonnement du régime fiscal des SOFICA pour l'impôt sur le revenu

Commentaire : cet article plafonne le montant des souscriptions aux sociétés pour le financement du cinéma et de l'audiovisuel (SOFICA), déductibles du revenu imposable, à 50.000 francs du revenu net global.

L'économie du cinéma est une activité aléatoire et à haut risque, forte consommatrice de capitaux avec un retour lent sur investissements, même si ce retour s'est récemment accéléré.

Pour ces raisons, le cinéma français a longtemps été une activité relativement isolée sur le plan économique et financier. Les banques ne consentaient à financer cette activité que contre de solides garanties.

Les perspectives de croissance du marché de la communication ont relancé l'intérêt pour le cinéma qui manquait de capitaux, soit par la voie classique de la prise de participation, soit par d'autres formes de coopération entre les milieux financiers et l'industrie de la communication : la capitalisation de droits audiovisuels ^{1 ( * )} et l'incitation fiscale à la participation des personnes physiques à l'activité audiovisuelle.

I. LE DISPOSITIF FISCAL DES SOFICA

A. LE DISPOSITIF ORIGINEL

1. Les raisons de la création des SOFICA

Le milieu des années 80 a été marqué par une baisse globale, brutale, de la fréquentation des salles de cinéma, affectant surtout l'audience des films français et par la diminution corrélative de la contribution des distributeurs non encore compensée par l'apport des chaînes de télévision- au financement des productions.

Il a donc fallu acheminer de nouvelles ressources d'investissement longues et récurrentes vers l'industrie nationale des films et des programmes audiovisuels, en créant un outil fiscal attractif.

L'avantage fiscal était principalement destiné aux contribuables les plus fortement taxés à l'impôt sur le revenu des personnes physiques.

Il s'agissait, pour reprendre une expression célèbre dans le milieu professionnel, de « réussir le mariage du banquier et de la danseuse » .

Les SOFICA constituent, avec les recettes en salles et les obligations d'investissement des diffuseurs télévisuels, la principale source de financement de la production cinématographique et audiovisuelle, avec, depuis 1986, une moyenne de 160 millions de francs par an, investis dans 40 films, soit la moitié des films français produits chaque année.

2. Un dispositif fiscal avantageux

Les sociétés pour le financement du cinéma et de l'audiovisuel -SOFICA- sont des sociétés anonymes ayant pour activité exclusive le financement en capital d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles agréées.

Elles ont été créées à partir d'un régime fiscal particulier, instauré par l'article 40 de la loi n° 85-695 du 11 juillet 1985, portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

Sur le plan de la procédure, on relèvera que ce dispositif a été présenté par le Gouvernement à la fin de la deuxième lecture du projet de loi à l'Assemblée nationale. Votre commission des finances avait, à l'époque, regretté de ne pouvoir, en conséquence, « analyser toutes les conditions » et « mesurer toutes les conséquences » de ce nouveau mécanisme fiscal.

Les dispositions ont été codifiées aux articles 163 septdecies, 238 bis HE et 238 bis HK du code général des impôts.

Le dispositif fiscal des SOFICA

I - LES CONDITIONS LIÉES AUX SOFICA

? Elles sont constituées sous forme de sociétés anonymes, soumises à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun.

? Le contrôle sur les SOFICA est multiple :

1/ Leur capital doit recevoir l'agrément du ministre de l'économie, des finances et du budget. La durée de l'agrément est de dix ans. Chaque augmentation de capital doit faire l'objet d'un nouvel agrément.

2/ Un commissaire du Gouvernement est nommé auprès de chaque société par arrêté du ministre de l'économie, des finances et du budget.

3/ Les investissements sont contrôlés par la Commission des opérations de bourse.

4/ Les oeuvres financées par les SOFICA doivent être agréées par le directeur du Centre National de Cinématographie.

? Les actions doivent être nominales et souscrites en numéraire.

Une même personne ne peut, à aucun moment, détenir directement ou indirectement ^{2 ( * )} plus de 25 % du capital d'une SOFICA ^{3 ( * )} .

Cette disposition vise à éviter que les entreprises de production -cinématographique ou audiovisuelle- ne prennent une position dominante dans le capital des SOFICA.

II - LES AVANTAGES FISCAUX DES SOFICA

Les apports en numéraire, à l'occasion de la constitution ou de l'augmentation en capital des sociétés de l'espèce, ouvrent droit à deux types d'avantages fiscaux :

1. Impôt sur le revenu : déductibilité du revenu net global

Les personnes physiques domiciliées en France peuvent déduire de leur revenu net global le montant des sommes effectivement versées pour la souscription au capital des SOFICA. Cette déduction est admise dans la limite de 25 % de leur revenu net global (article 163 septies CGI).

De toutes les incitations fiscales à l'épargne, ce dispositif est le plus avantageux : il ne comporte aucune limite absolue à l'avantage fiscal, mais seulement une limite relative (25 % du revenu imposable). L'avantage procuré est directement fonction du taux marginal d'imposition.

En cas de cession de titres, les plus-values de cessions éventuelles sont normalement imposables et la déduction initiale est susceptible d'être reprise.

Lorsque tout ou partie des titres sont cédés dans les cinq ans de leur acquisition -hors transmission par voie de succession- le montant des sommes déduites est ajouté au revenu net global de l'année de la cession.

La déduction peut être remise en cause dans les cas suivants :

? cession des titres avant l'expiration du délai prévu par la loi du 11 juillet 1985, soit dans les cinq ans de leur acquisition ;

? non respect des conditions de fonctionnement des SOFICA définies par l'article 40 de la loi précitée ;

? dissolution de la SOFICA ou réduction de son capital.

Du point de vue de l'investisseur, la « rentabilité fiscale » est élevée, mais elle constitue la quasi-totalité de l'espérance de gain. Cette situation n'incite pas les porteurs de parts, une fois « engrangé » l'avantage fiscal, à poursuivre leur exploitation.

2. Impôt sur les sociétés : amortissement exceptionnel

Les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés peuvent pratiquer, dès l'année de réalisation de l'investissement, un amortissement exceptionnel égal à 50 % des sommes versées pour souscrire au capital d'une SOFICA.

L'amortissement exceptionnel peut être remis en cause dans les mêmes conditions qu'en matière de déductibilité d'impôt sur le revenu, en cas de non-respect des conditions de l'article 40 de la loi précitée, de dissolution ou de réduction du capital de la SOFICA.

B. UN ASSAINISSEMENT EN 1990

1. Le rapport de l'Inspection générale des finances de mai 1990

Les premiers investisseurs ayant effectué des souscriptions dès 1985, la période d'indisponibilité des fonds, fixée par la loi à 5 ans, arrivait à son terme en 1990. Un premier rapport fut donc demandé à l'Inspection générale des finances.

Au terme d'une analyse approfondie, le rapport a conclu à la nécessité de maintenir le dispositif des SOFICA, sous réserve de leur assainissement, en renforçant notamment leur transparence.

2. Le nouveau dispositif

L'article 109 de la loi de finances pour 1991 a complété l'article 238 bis HH du code général des impôts, afin de favoriser la création d'un marché secondaire relativement liquide grâce à la suppression du plafond maximum de détention du capital.

Il a apporté trois modifications ponctuelles :

a) En vue d'éviter que les retraits se traduisent mécaniquement par la réduction du capital des SOFICA, la loi de finances pour 1991 a autorisé certains souscripteurs à détenir plus de 25 % du capital des SOFICA. Le rachat des titres des « sortants » a été ainsi encouragé, quitte à admettre la concentration du capital.

b) Cette possibilité n'a été ouverte qu'après l'expiration d'un délai de cinq années à compter du versement effectif de la première augmentation de capital agréée.

c) Aucune augmentation de capital ne peut être agréée par le ministre des finances lorsqu'un souscripteur détient plus de 25 % du capital de la SOFICA.

En créant, dans les dernières années de fonctionnement des SOFICA, une alternative à la dissolution : la concentration du capital, cette réforme a garanti le maintien des fonds en cause au service de la production cinématographique et audiovisuelle, sans coût supplémentaire pour l'Etat. L'équilibre du dispositif a préservé les intérêts des porteurs de parts minoritaires.

II. UN BILAN NUANCÉ

Votre commission des Finances partage le souci du ministre de la Culture de garantir l'avenir du cinéma français par des dispositions fiscales adaptées.

Pour autant, le bilan de l'efficacité des SOFICA mérite d'être nuancé.

A. UNE PRÉOCCUPATION LÉGITIME

La production cinématographique et audiovisuelle est un secteur dont l'Etat ne saurait se désintéresser compte tenu du double enjeu qu'il représente : comme support de diffusion de la culture nationale, d'une part, comme vecteur des valeurs et des produits marchands de notre société, d'autre part.

L'intervention de l'Etat dans ce secteur apparaît par ailleurs doublement légitime :

? afin de donner au cinéma français les moyens de lutter à armes égales avec le cinéma américain, qui jouit d'un double avantage, la taille de son marché, d'une part, la diffusion de l'anglais dans le monde, d'autre part, qui le place dans une situation de domination structurelle ;

? afin de faire face à l'effondrement des entrées dans les salles de cinéma (201 millions d'entrées en 1982, 120 en 1989, la part des films français reculant de 53 % à 33 % sur la même période), sous peine de voir disparaître l'outil de production.

Parmi les intentions qui ont fondé la plupart des mécanismes instaurés en France, en vue de favoriser l'existence d'une vigoureuse industrie de programmes, émerge celle d'en assurer le pluralisme.

Il s'agit, à cette fin, parallèlement aux efforts faits pour promouvoir le développement indispensable de groupes puissants, d'apporter au secteur dit « indépendant » l'appui dont il a besoin pour jouer son rôle.

On considère à juste titre que c'est de lui que dépendent, pour une bonne part, le renouvellement de la création et la découverte de jeunes talents.

B. UN BILAN EN DEMI-TEINTE

Les SOFICA apportent une contribution importante au financement de la production cinématographique et audiovisuelle, notamment en faveur des producteurs indépendants.

Le bilan des SOFICA, au regard de l'objectif que le législateur s'est fixé - favoriser le mécénat de particuliers afin de compenser la faiblesse des crédits budgétaires - n'est donc pas entièrement négatif.

Les SOFICA constituent le deuxième apporteur extérieur de financement pour les films, après les diffuseurs. Leur apport représente, en 1995, une somme (154 millions de francs) supérieure aux investissements (préachat et coproduction) réalisés par TF1 dans ce secteur, qui, avec 149 millions de francs, est le premier des investisseurs parmi les chaînes en clair. France 2 a investi 133 millions de francs, France 3, 67 millions de francs, M6, 51 millions de francs et la SEPT, 47 millions de francs. La chaîne cryptée Canal + demeure cependant, de loin, le premier investisseur, avec 668 millions de francs.

Certes, les SOFICA ont eu tendance à investir dans des films de plus en plus coûteux. Certes, elles ont soutenu en moyenne, sur 1993-1995, 16 % de « premiers films » dont certains ont eu des performances d'entrées en salles calamiteuses, mais il convient de rappeler que des échecs retentissants ont également été financés par des producteurs sans appel aux SOFICA.

Toutefois, il n'est pas contestable que les SOFICA ont contribué et contribuent au renforcement de l'industrie française des programmes cinématographiques et audiovisuels.

En effet, elles ont permis et permettent aux groupes français de production : de bénéficier de relais de trésorerie peu coûteux, et de concentrer, entre leurs mains, des portefeuilles de droits assis sur leurs productions propres et sur d'autres productions, à des coûts de ressources inférieurs aux taux d'intérêt des marchés monétaires financiers.

Comme le rappelle le rapport précité de l'Inspection générale des Finances, sans les SOFICA de la première génération, un film français sur cinq n'aurait pas été produit.

Le maintien d'une production cinématographique nationale doit sans doute, en partie, à cet instrument fiscal.

Le bilan des SOFICA

? Depuis 1985, 69 créations de SOFICA ou augmentations de capital sont intervenues pour un volume de capitaux collectés égal à 2 594,54 millions de francs.

? De 1990 à 1996, 33 SOFICA ou augmentations de capital ont été agréées et le montant des capitaux recueillis s'est élevé à 1.427 millions de francs.

? Le montant des dépenses fiscales a été de 1 155 millions de francs de 1985 à 1996, et de 625 millions de francs de 1990 à 1995, dont 544 millions de francs au titre de l'impôt sur le revenu et 81 millions de francs pour l'impôt sur les sociétés.

? Le nombre de SOFICA créées depuis 1990 est de 25, dont quatre en 1995, sur un total de 43 ; 14 plans de sortie ont été agréés, ce qui porte à 29 le nombre des SOFICA en activité.

-Sur la période du 01.01.1986 au 31.12.1994, les SOFICA ont investi 1.927 millions de francs, répartis comme suit : 74,8 % dans la production de films, 17,4 % dans la production audiovisuelle et 7,8 % dans des souscriptions au capital de sociétés.

- De 1993 à 1995, le nombre total de films éligibles à l'intervention des SOFICA a été respectivement de 152, 115, 141. Même si une tendance à la concentration des financements semble s'établir, on peut considérer que les SOFICA interviennent sur une part significative du nombre total de films éligibles.

- Il convient de rappeler qu'aux investissements dans la production de films, doivent être ajoutées les souscriptions au capital de sociétés (47,1 millions de francs en 1993 et 29,5 millions de francs en 1994). Ces fonds sont, dans un second temps, réinvestis dans la production ; au surplus, les apports en fonds propres, même si leur montant est modeste, peuvent exercer un effet utile sur la capacité d'endettement des sociétés de production.

La moyenne générale de souscription au capital d'une SOFICA est de 112.000 francs et le plus grand nombre de parts de SOFICA ont été souscrites à hauteur de 100 000 francs.

III. LA NÉCESSITE DU PLAFONNEMENT DES SOFICA

A. UN DÉBAT LANCÉ EN 1995

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1996, l'Assemblée nationale avait repoussé un amendement mettant fin, à compter du 10 octobre 1995, au mécanisme de l'article 238 bis HE du code général des impôts, le secrétaire d'Etat au budget avait, le 19 octobre 1995, déclaré que :

« Le Gouvernement s'engage à présenter un nouveau système de SOFICA qui réponde aux trois objectifs suivants : veiller à une bonne répartition du produit de la collecte entre tous les producteurs de cinéma et d'audiovisuel, puisque apparemment des circuits privilégient certains plus que d'autres ; proportionner l'avantage fiscal aux risques financiers réels acceptés par le souscripteur ; assurer une meilleure égalité de l'accès à l'avantage fiscal entre souscripteurs disposant de revenus de niveau inégal.

Pour résumer, le Gouvernement reste favorable au système des SOFICA qui existe d'ailleurs dans d'autres pays, tout en souhaitant que l'avantage fiscal soit limité, ce qui devrait être décidé dans les prochains mois. Le Gouvernement estime que les SOFICA sont nécessaires pour que le cinéma français puisse bien fonctionner et ait les moyens de défendre la culture et la langue françaises ».

Il reconnaissait, par ailleurs, que le rôle des SOFICA dans le financement du cinéma français semblait « très positif » mais qu'un bilan de ce dispositif était devenu nécessaire, ce qui a été demandé à l'Inspection générale des finances au premier semestre 1996.

On pourrait cependant regretter que le Gouvernement n'ait pas mis à profit le délai laissé entre la remise de ce rapport, le 20 juin 1996, et le débat budgétaire pour proposer au Parlement des réformes ponctuelles préconisées par l'Inspection générale des finances.

B. L'INITIATIVE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

La commission des Finances de l'Assemblée nationale a, sur proposition de son rapporteur général, adopté un amendement de suppression de l'article 163 septdecies du code général des impôts.

Cependant, après l'intervention en séance publique du ministre de la Culture, l'avantage fiscal a été plafonné à 50.000 francs du revenu des personnes physiques par l'Assemblée nationale.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

1. Un problème inséparable de la question du financement du cinéma français

L'utilité du dispositif fiscal des SOFICA doit s'apprécier au vu de deux critères : l'équité fiscale d'une part, l'efficacité fiscale, d'autre part.

? Au regard de l'efficacité fiscale, on peut estimer qu'il s'agit d'un instrument utile dans la mesure où la production cinématographique dépend structurellement de l'intervention de l'Etat.

Mais les SOFICA n'ont pas contribué à l'assainissement du financement du cinéma et de la production audiovisuelle.

Comme le rappelle le rapport de l'Inspection générale des finances de 1996 :

« La profession y est favorable à l'excès ; elle s'en sert pour freiner la constitution indispensable d'un outil assez concentré et puissant pour être compétitif sur le marché mondial ; en prônant la survie artificielle des moins performants » .

En outre, le financement de la production cinématographique est opaque :

« Les bilans et les comptes de résultats des entreprises de production et des sociétés qui les financent sont peu compréhensibles ; leur signification économique est floue. Les devis des productions sont parfois surévalués par des producteurs qui financent ainsi leurs apports en fonds propres. Les ventes « en paquet » de lots de films faussent les conduites des intermédiaires détenteurs de contrats de commercialisation ».

Le secteur est surfinancé : « ses ressources ont doublé, en francs constants, de 1980 à 1989, ce qui contribue à expliquer pourquoi le coût moyen de réalisation des films est passé, sur la même période, de l'indice 100 à l'indice 274 » .

Enfin, « la profession a davantage tendance à faire le procès de ses clients (les spectateurs français), à demander que leur désaffection soit compensée par l'appel au contribuable, à la réglementation, qu'à s'interroger sur la meilleure façon d'adapter l'offre à la demande du marché, et ce, au nom de la défense de l'identité culturelle et de l'emploi. »

Au total, les SOFICA constituent une ligne Maginot à l'abri de laquelle le secteur cinématographique est économiquement non viable, la rentabilité globale de la production continuant de se dégrader avec régularité :

« Notre industrie cinématographique est sans doute l'une des seules industries au monde à avoir vu, sur une même période, ses coûts de fabrication multipliés par deux et son « marché de base » (recettes en salles) divisé par deux, sans que, pour autant, le volume de sa production ne s'effondre et sans que le niveau de vie de ses principaux opérateurs en soit trop affecté ».

Il est donc certain que la suppression brutale des SOFICA aurait davantage d'inconvénients que leur maintien. En effet, en consentant à des apports supérieurs ou égaux à 10 % des devis des films, elles ont permis que ceux-ci puissent boucler leur financement.

Les SOFICA ont correctement apporté leur contribution à la diversité, au renouvellement des productions françaises. Reprocher à cette source de financement, qui ne représente que 6 % du total des apports et qui, à l'origine, n'était pas garantie de n'avoir pas bouleversé le système serait injuste.

Le dispositif actuel des SOFICA convient aux groupes de production ; il convient aux banques qui, grâce aux dispositifs de garantie, y trouvent un triple avantage : disposer de dépôts gratuits ; satisfaire des clients exigeants ; percevoir des commissions de placement.

Le système est donc en équilibre. Son maintien est largement souhait, sous réserve des critiques que lui adressent les producteurs dits « indépendants » et des questions légitimes qui peuvent se poser au regard du principe de l'équité fiscale.

? Au regard du principe de l'équité fiscale,

Selon le rapport de l'Inspection générale des finances de 1996, le nombre total des bénéficiaires -2.527 en 1995- est assez peu élevé ; 78 % d'entre eux correspondent aux tranches de revenus imposables supérieures à 400.000 francs ; les proportions sont de 40 % pour la tranche comprise entre 500.000 francs et 1 million de francs et de 30 % pour la tranche supérieure à 1 million de francs.

Rapportée aux montants unitaires investis, la répartition des bénéficiaires suit une ligne qui est naturellement dégressive, mais qui n'est pas régulière : 28 % d'entre eux ont investi de 20.000 à 30.000 francs ; 5 % ont investi de 50.000 à 90.000 francs ; les proportions sont de 16 % pour les investissements de 90.000 à 100.000 francs et de 15 % pour les investissements de 100.000 à 200.000 francs.

Le taux moyen d'imposition des bénéficiaires est de 41,5 % contre 13,8 % pour tous les contribuables ; le taux marginal moyen est de 52 % contre 26 % pour l'ensemble.

L'investissement est fort avantageux pour les contribuables imposés à 56,8 % et garantis au pair, soit 9 % sur huit ans et 14 % sur cinq ans. En revanche, son attrait décline rapidement au-dessous du taux d'imposition de 56,8 %. Pour un contribuable imposé à 40 % (et garanti au pair), il est fort intéressant à cinq ans ; il l'est moins à huit ans. Pour un contribuable imposé à 20 %, il ne revêt aucun intérêt.

Mais le système s'est révélé peu à peu déséquilibré en faveur des particuliers et au détriment de l'Etat.

Selon le rapport de l'Inspection générale des finances, en effet :

« Lorsque le législateur a institué une telle faveur aux contribuables les plus imposés, il a pris en compte l'existence d'une contrepartie, c'est-à-dire la prise d'un risque élevé compte tenu du caractère aléatoire des investissements réalisés.

Dans une logique de défiscalisation, il n'était pas incongru d'inciter, par une « soupape aux taux marginaux », des épargnants fortunés à immobiliser -cinq ans au moins- des sommes qui, en raison de leur fraction non couverte par les retours de recettes, pourraient être partiellement perdues ou gagnées à un multiple de leurs mises ; et ce, afin de créer un « effet de levier », c'est-à-dire d'éviter à l'Etat d'être appelé à combler, par des dépenses budgétaires plus importantes, la diminution brutale d'une source majeure de financement du cinéma.

D'ailleurs, en 1990, après cinq ans de fonctionnement du dispositif, on s'inquiétait de la sécurité des placements ainsi encouragés et il n'était guère certain qu'ils trouveraient une seconde génération de preneurs » .

Or, la contrepartie -le risque- ayant quasiment disparu, l'avantage fiscal très avantageux se trouve moins légitimé aujourd'hui.

Du fait de l'instauration des garanties, le pacte offert aux souscripteurs s'est, selon le rapport de l'Inspection générale des Finances de 1996, « radicalement modifié, puisqu'il ne comporte quasiment plus de risques désormais. La perspective de retrouver l'intégralité des mises est assurée à presque tous et les taux de rendement non taxés offerts aux principaux bénéficiaires du système se comparent fort avantageusement à ceux du marché financier. C'est si vrai que le placement SOFICA est aujourd'hui un produit d'épargne très désiré, dont l'offre est inférieure à la demande et que les banques qui le distribuent l'utilisent comme un moyen de satisfaire des clients privilégiés » .

Cette analyse est confirmée par un spécialiste du financement de l'audiovisuel et du cinéma, M. René Bonell :

« Les banques ont une conception de la gestion de l'épargne ainsi drainée assez éloignée de l'esprit de la loi. Le capital réuni n'est pas considéré comme du capital à risque que l'Etat a déjà garanti de 50 à 60 %. La partie non couverte par l'exonération devait dans l'esprit du législateur être risquée dans l'activité audiovisuelle, c'est-à-dire que l'épargnant pouvait la perdre ou gagner un multiple de cette mise. Or, les banques refusent de prendre en compte ce raisonnement. Pour elles, l'avantage fiscal est un simple moyen d'inciter sa clientèle à faire des placements aléatoires ; cette dernière oublie l'avantage initial qui lui a été accordé et souhaite retrouver la totalité de son épargne augmentée d'une rémunération comparable à celle qui est servie en moyenne sur le marché financier. Autrement dit, les investissements qui transitent par les SOFICA sont traités avec la même prudence que les capitaux ordinaires. Au lieu donc de jouer le jeu du risque, les SOFICA effectuent leurs placements bien davantage dans des parts de recettes « sûres » (droits audiovisuels) des films que dans les recettes en salles. La SOFICA détient alors les couloirs d'amortissement nécessaires à la récupération de ses avances et, une fois celle-ci réalisée, conserve un couloir d'intéressement sur les produits futurs.

Les SOFICA profitent ainsi de leur capacité d'intervention financière pour capter ou immobiliser dans leurs actifs des droits lucratifs au détriment des producteurs qui voient paradoxalement leur situation devenir plus fragile » .

En conclusion, il est apparu à la mission de l'Inspection générale des finances de 1996 que ce dispositif de déduction fiscale pouvait être aujourd'hui considéré comme exorbitant, et qu'il n'était guère conforme, vu les tranches de revenus imposables qu'il favorise, à l'objectif d'équité qui doit être celui de notre système fiscal.

C'est pourquoi l'idée de revoir le dispositif fiscal ne peut qu'être approuvée.

Un plafonnement à 50 000 francs des souscriptions déductibles du revenu imposable pourrait néanmoins condamner le dispositif. Le montant des fonds collectés pourrait devenir insuffisant pour assurer leur fonctionnement. En outre, cette mesure pourrait conduire à de nouveaux arbitrages au sein des portefeuilles des particuliers disposant de hauts revenus et la clientèle des SOFICA pourrait s'orienter vers d'autres dispositions fiscalement autant, sinon plus avantageuses.

En effet, en limitant le maximum déductible, le montant de chaque souscription est plafonné à ce niveau, sans que la clientèle potentiellement intéressée ne soit élargie.

Un plafond de déduction fiscale de 25 % du revenu net global dans la limite de 200.000 francs permettrait, en revanche, d'assurer la pérennité de ce système tout en limitant l'avantage fiscal.

Cependant, cet amendement de première partie pourrait tarir les ressources collectées pour 1997. Afin de bénéficier des mesures fiscales sur les déclarations de revenu 1996, les souscripteurs doivent, en effet, faire agréer leurs apports par la direction générale des impôts avant le 31 décembre 1996.

Or, la perspective du plafonnement à 50.000 francs a pour effet de « geler » les souscriptions des SOFICA.

C'est pourquoi votre commission vous propose de supprimer l'article 2 bis afin de le déplacer en deuxième partie du projet de loi de finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 3 Allégement du premier acompte et des quatre premières mensualités de l'impôt sur le revenu

Commentaire : le présent article a pour objet de faire bénéficier les contribuables de la baisse de l'impôt sur le revenu dès le début de l'année 1997.

I. LE DROIT EN VIGUEUR

Comme la plupart des impôts directs, l'impôt sur le revenu est recouvré par voie de rôles. Toutefois, en application des articles 1664 et 1681 A du code général des impôts, les contribuables ont le choix entre deux possibilités :

- payer l'impôt par tiers provisionnels,

- payer l'impôt par prélèvements mensuels.

Le régime d'acomptes provisionnels est le régime de droit commun. Il s'applique aux contribuables inscrits dans les rôles de l'année précédente pour une somme au moins égale à 1.800 francs (seuil fixé pour les acomptes à verser en 1996 et révisable chaque année).

Si cette condition est remplie, les contribuables s'acquittent de deux acomptes provisionnels, correspondant chaque fois au tiers de leur cotisation d'impôt sur le revenu de l'année précédente. Les dates limites de paiement de ces acomptes sont fixées au 15 février et au 15 mai. Le solde de l'impôt dû doit en principe être versé au plus tard le 15 novembre.

Les contribuables qui le souhaitent peuvent opter pour un système de prélèvements mensuels.

Ce mode de paiement comporte 10 prélèvements automatiques effectués chaque mois de janvier à octobre sur un compte ouvert dans un établissement financier.

Chacun des prélèvements est égal au dixième de la cotisation d'impôt sur le revenu acquittée l'année précédente. Le solde de l'impôt dû est prélevé au mois de novembre, à concurrence des précédentes mensualités, le complément étant, le cas échéant, prélevé en décembre.

II. LA MESURE PROPOSEE

Le présent article a pour objet de faire bénéficier les contribuables des effets de la réforme de l'impôt sur le revenu contenue dans le projet de loi de finances dès le début de l'année 1997. Dans ce but, il prévoit un allégement du premier acompte provisionnel, ou des quatre premières mensualités, acquittés par les contribuables au titre de l'imposition de leurs revenus de 1996. Ainsi :

- pour les contribuables soumis au régime du tiers provisionnel, le premier acompte serait réduit de 5 % dans la limite de 4.000 francs,

- pour les contribuables ayant opté pour le système de prélèvements mensuels, les quatre premières mensualités seraient réduites de 5 % dans une limite mensuelle de 1.000 francs.

L'Assemblée nationale a souhaité accroître légèrement cet allégement pour mieux tenir compte des effets de la réforme : elle a porté le taux de réduction du premier acompte ou des quatre premières mensualités de 5 à 6 % . Elle n'a toutefois pas modifié les limites dans lesquelles s'applique cette réduction.

On rappellera qu'une disposition identique avait été adoptée dans la loi de finances pour 1994 pour accompagner la baisse de l'impôt sur le revenu qui y figurait.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4 Aménagement de l'abattement de 20 % appliqué aux revenus des adhérents des centres et associations de gestion agréés et aux rémunérations des personnes détenant plus de 35 % des droits sociaux de leur entreprise

Commentaire : le présent article vise à aligner la situation des artisans, commerçants, professionnels libéraux et agriculteurs adhérents des centres et associations de gestion agréés ainsi que celle des personnes détenant plus de 35 % des droits sociaux de leur entreprise, sur celle de la généralité des salariés au regard de l'abattement de 20 %.

Pour la détermination du revenu imposable, le montant des traitements, salaires, pensions et rentes viagères constituées à titre gratuit n'est, en principe, soumis à l'impôt sur le revenu qu'après application d'un abattement de 20 % sur le revenu net.

Le bénéfice de cet abattement est toutefois réduit ou plafonné pour certaines catégories de salariés détenant plus de 35 % des droits sociaux dans le capital de la société qui les rémunère. Il a en outre été étendu à des personnes non salariées (artisans, commerçants, professions libérales) adhérant à des centres ou associations de gestion agréés, ainsi qu'aux gérants et associés de certaines sociétés avec un plafonnement également plus rigoureux.

Ainsi, il existe deux plafonds de revenus différents pour l'application de l'abattement selon que l'on est salarié ou non salarié et selon l'importance des droits détenus par le salarié dans le capital de la société qui verse la rémunération.

Une telle discrimination n'a plus lieu d'être dans la mesure où les revenus des professionnels libéraux et des entrepreneurs individuels sont désormais aussi bien connus et aussi bien contrôlés que ceux des salariés. Il en va de même pour la rémunération des salariés détenant plus de 35 % des droits sociaux de leur entreprise ou pour celle des gérants et associés, dont les revenus sont déclarés par des tiers et sont parfaitement contrôlables.

Le présent article tend donc à harmoniser la situation de tous les bénéficiaires de l'abattement de 20 % en supprimant le plafond intermédiaire de 478.000 francs.

I. LE DROIT EN VIGUEUR

A. LE REGIME DE DROIT COMMUN

Le régime de droit commun des salariés, codifié au quatrième alinéa du a du 5 de l'article 158 du code général des impôts, prévoit que le revenu net des traitements, salaires, pensions et rentes viagères constituées à titre gratuit, n'est retenu dans les bases de l'impôt sur le revenu que pour 80 % de son montant déclaré spontanément, ce qui équivaut à un abattement général de 20 %.

Pour les traitements et les salaires, cet abattement s'applique après la déduction forfaitaire de 10 % pour frais professionnels et pour les pensions, retraites et rentes viagères à titre gratuit, après l'abattement spécifique de 10 %.

En outre, aucun abattement n'est pratiqué sur la fraction du montant des salaires et pensions qui excède un plafond fixé à 680.000 francs pour l'année 1995.

Ce régime a été aménagé en 1976 pour tenir compte de la situation particulière des salariés détenant plus de 35 % des droits sociaux de leur entreprise puis étendu en 1988 aux gérants et associés, notamment de SARL , visés à l'article 62 du CGI.

Il a par ailleurs été étendu, avec un plafonnement intermédiaire, aux non-salariés (commerçants, agriculteurs, professions libérales) adhérents des centres de gestion et associations agréés dans la mesure où leurs revenus étaient supposés connus avec la même exactitude que ceux des salariés.

B. LE CAS DES SALARIES ET DES GERANTS QUI DETIENNENT PLUS DE 35 % DES DROITS SOCIAUX DANS LE CAPITAL DE LEUR ENTREPRISE

A l'origine, aucune distinction n'était pratiquée au sein des sociétés selon l'importance des droits détenus par le salarié dans le capital de la société qui verse les rémunérations.

Considérant que la situation des personnes qui détiennent directement ou indirectement une participation supérieure à 35 % dans le capital de la société qui les emploie se rapprochait davantage de celle des chefs d'entreprise que de celle des salariés, la loi de finances pour 1977 a réduit de 20 % à 10 % le taux de l'abattement applicable sur la fraction de la rémunération excédant un certain plafond. Ces salariés se voient appliquer le régime fiscal (codifié au cinquième alinéa du a de l'article 158-4 du code général des impôts) suivant :

? abattement de 20 % pour la fraction des salaires et indemnités accessoires n'excédant pas 478.000 francs ;

? abattement de 10 % pour la fraction des salaires et indemnités accessoires comprise entre 478.000 et 680.000 francs ;

? suppression de l'abattement au-delà de 680.000 francs.

La limite s'applique distinctement à chaque membre du foyer fiscal.

Les personnes visées sont les salariés d'une ou plusieurs sociétés qui détiennent plus de 35 % des droits sociaux de ces sociétés.

Pour déterminer si les limites auxquelles s'appliquent les abattements de 20 % et 10 % sont atteintes, le total des rémunérations versées par les différentes sociétés doit être pris en compte.

Pour l'appréciation de l'importance des droits sociaux, il convient de retenir les seuls droits détenus par le contribuable ou les époux soumis à une imposition commune et leurs enfants mineurs, soit directement, soit par personne interposée ou par l'intermédiaire des sociétés dont ils sont membres. Sont à exclure du groupe familial les ascendants et les descendants - y compris les enfants majeurs rattachés - autres que les enfants mineurs à charge, sauf s'il est établi qu'ils détiennent des participations en tant que prête-noms.

C. LE REGIME FISCAL DES ADHERENTS DES CENTRES DE GESTION ET ASSOCIATIONS AGREES

Les centres de gestion agréés ont vu le jour en 1974 à la suite d'une évolution tendant à rapprocher les conditions d'imposition des non-salariés de celles des salariés. Jusqu'alors, les entreprises n'avaient le choix qu'entre le régime du forfait - pour celles dont le chiffre d'affaires est inférieur à 500.000 F (ventes) ou 150.000 F (prestations de services) - et le régime fiscal des grandes firmes avec les obligations comptables contraignantes qu'il implique.

Pour amener les petites entreprises à se doter d'une comptabilité, un régime simplifié d'imposition a été créé au début des années 1970, au profit des entreprises qui réalisent un chiffre d'affaires inférieur au double des limites du forfait. En 1973, la loi d'orientation du commerce et de l'artisanat a lié le rapprochement de la taxation des non-salariés et des salariés à une amélioration de la connaissance des revenus des non-salariés.

C'est en fonction de ce principe de transparence que la loi de finances rectificative pour 1974 a prévu la constitution des centres de gestion agréés, tandis que la loi de finances pour 1977 a institué sur un modèle voisin, des associations agréées qui s'adressent aux membres des professions libérales et assimilées.

Constitués à l'initiative d'experts-comptables ou d'organisations professionnelles, les centres de gestion agréés par la Direction générale des impôts ont pour but d'apporter à leurs adhérents une assistance en matière de gestion, d'établissement des déclarations fiscales et de formation. Les textes obligent les centres de gestion à assurer la prévention fiscale de leurs adhérents en procédant à l'examen de la cohérence et de la vraisemblance (ECV) de leurs déclarations de résultats.

Au plan fiscal, l'adhésion à un de ces centres permet au contribuable de bénéficier d'un abattement de 20 % sur le montant de son revenu professionnel imposable. Cet abattement est cependant limité ou supprimé au-delà de certains plafonds. Pour l'imposition des revenus de 1995, les plafonds sont les mêmes que pour les salariés détenant plus de 35 % des droits sociaux de leur entreprise, c'est-à-dire (article 158 - 4 bis du CGI) :

? abattement de 20 % pour la fraction des résultats nets n'excédant pas 478.000 francs ;

? abattement de 10 % pour la fraction des résultats comprise entre 478.000 et 680.000 francs ;

? suppression de l'abattement au-delà de 680.000 francs.

Lorsque le bénéfice est imposable à différents taux, l'abattement s'applique de façon proportionnelle aux différentes catégories de revenus.

L'abattement est réservé aux adhérents qui réunissent les cinq conditions suivantes :

? assujetissement à l'impôt sur le revenu (cas des entreprises individuelles ou des sociétés de personnes), ce qui exclut les sociétés relevant de l'impôt sur les sociétés ;

? imposition selon un régime d'évaluation réelle (simplifiée ou normale), ce qui exclut les entreprises soumises au forfait ;

? exercice d'une véritable activité professionnelle au sens de l'article 34 du CGI, ce qui exclut les commerçants par assimilation visés à l'article 35 : marchands de biens, loueurs en meublés, pseudo-professionnels rangés dans la catégorie des bénéfices non commerciaux (BNC) ;

? adhésion au centre ou à l'association pendant la durée totale de l'exercice ou de l'année civile considérée ^{4 ( * )} ;

? dépôt dans les délais des déclarations fiscales sincères : le dépôt tardif de la déclaration professionnelle, de la déclaration d'ensemble des revenus ou des déclarations de chiffre d'affaires entraîne la non-application de l'abattement lorsqu'il s'agit de la deuxième infraction successive concernant la même catégorie de déclaration.

Aucun abattement n'est en outre applicable à la partie des bénéfices résultant d'un redressement, sauf lorsque ce redressement fait suite à une déclaration rectificative souscrite spontanément par l'adhérent.

D. LE CAS DES GERANTS ET ASSOCIES DE CERTAINES SOCIETES

Le régime précédent a été étendu en 1988 aux traitements, remboursements forfaitaires de frais et toutes autres rémunérations allouées aux dirigeants et associés énumérés à l'article 62 du CGI. Les contribuables concernés sont les suivants :

- gérants majoritaires des sociétés à responsabilité limitée n'ayant pas opté pour le régime fiscal des sociétés de personnes ;

- gérants majoritaires des EARL pluripersonnelles non familiales ;

- gérants des sociétés en commandite par actions ;

- associés des sociétés en nom collectif, des EURL, des EARL à associé unique et des EARL pluripersonnelles de famille, les commandités des sociétés en commandite simple, les membres des sociétés en participation et de sociétés de fait, lorsque ces sociétés ou entreprises ont opté pour l'impôt sur les sociétés ;

- associés autres que ceux ayant la qualité d'administrateur des sociétés civiles de personnes ayant opté pour l'impôt sur les sociétés.

Le revenu net est déterminé en déduisant du montant brut des rémunérations les frais inhérents à l'exploitation sociale et supportés par les bénéficiaires dans l'exercice de leurs fonctions.

II. LES AMENAGEMENTS PROPOSÉS

A. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article 4 propose d'aligner la situation des adhérents des centres et associations de gestion agréés, des personnes détenant plus de 35 % des droits sociaux de leur entreprise et des dirigeants visés par l'article 62 du CGI sur celle de la généralité des salariés. Ces trois catégories de contribuables se verraient donc appliquer le droit commun, c'est-à-dire un abattement général de 20 % à hauteur d'un plafond de revenus nets fixé à 680.000 francs en 1995.

Outre la simplification du droit en vigueur que cette mesure permet, deux arguments sont avancés pour justifier la suppression du plafond intermédiaire de 478.000 francs :

- les centres et associations de gestion agréés contribuent à une meilleure connaissance des revenus des professions indépendantes ;

- les rémunérations des salariés et des gérants, notamment de SARL, qui détiennent plus de 35 % des droits sociaux sont déclarées dans les mêmes conditions que celles de tous les salariés.

Cette mesure sera applicable dès l'imposition des revenus de 1996.

B. COÛT ESTIME

Le Gouvernement chiffre à 750 millions de francs le coût de cette mesure à partir de statistiques relatives au nombre de bénéficiaires de l'abattement dont les revenus nets professionnels sont supérieurs à 478 000 francs en 1995.

Le tableau suivant retrace le coût budgétaire par catégorie de revenus :

Source : Ministères de l'économie de des finances

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification

ARTICLE 5 Aménagement de la réduction d'impôt accordée au titre des primes d'assurance-vie

Commentaire : le présent article prévoit de limiter la réduction d'impôt pour les contrats d'assurance-vie des contribuables acquittant moins de 7.000 francs d'impôt sur le revenu, aux contrats à primes périodiques ou à prime unique souscrits avant le 5 septembre 1996 ou, s'agissant des contrats à versements libres, aux primes payées avant cette date. Il définit également les modalités de calcul de la cotisation d'impôt ouvrant droit à la réduction.

I. RAPPEL DE LA REFORME INTERVENUE EN 1995

Traditionnellement, les contrats d'assurance-vie faisaient l'objet d'un régime fiscal favorable prévoyant :

- une réduction d'impôt sur le revenu égale à 25 % de la fraction des primes représentatives de l'opération d'épargne, plafonnée à 4.000 francs et majorée de 1.000 francs par enfant à charge ;

- une exonération d'impôt sur le revenu pour les produits attachés à ces contrats, principalement si le contrat a été détenu pendant plus de huit ans ;

- une exonération de droits de successions.

L'article 4 de la loi de finances pour 1996 ^{5 ( * )} a limité le champ d'application de la réduction d'impôt, en fonction de critères tirés de la nature des contrats et de la faculté contributive des redevables.

Ainsi, pour les contrats à prime unique ou à prime périodique, la réduction d'impôt n'est plus applicable dès lors que le contrat a été conclu ou prorogé après le 20 septembre 1995 (date de l'annonce du projet de loi de finances pour 1996).

En revanche, pour les contrats à versements libres les primes acquittées après le 20 septembre 1995 sont exclues de la réduction d'impôt, quelle que soit la date de conclusion ou de prorogation du contrat.

L'Assemblée nationale avait obtenu que, dans tous les cas, la réduction d'impôt continuerait à s'appliquer pour les contribuables dont la cotisation d'impôt sur le revenu n'excède pas 7.000 francs.

C'est précisément cette dernière réserve que le paragraphe I du présent article propose de supprimer ou, plus exactement, de limiter, mutatis mutandis, aux primes payées avant le 5 septembre 1996 pour les contrats à versements libres et à celles afférentes aux contrats conclus avant cette date pour les contrats à primes périodiques et à prime unique.

On notera par ailleurs, que le paragraphe II de cet article prévoit d'insérer un nouvel article 199 septies OA définissant le mode de calcul de la cotisation d'impôt à prendre en compte pour l'application de l'article 199 septies, suite à la modification de la rédaction de l'article 1417 du code général des impôts qui tient lieu, actuellement, de référence.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION.

L'an dernier, votre commission des finances avait accepté le principe de la suppression des avantages fiscaux "à l'entrée" dont bénéficiaient les produits d'assurance-vie.

Elle avait également accepté, compte tenu de l'impératif de redressement de nos finances publiques, la remise en cause du principe de "sécurité juridique" que constituait le choix d'une date antérieure à la discussion par le Parlement du projet de loi de finances pour remettre en cause ces avantages fiscaux.

En revanche, elle s'était montrée hostile à une discrimination entre les contrats à prime périodique et ceux à versements libres et, surtout, avait réprouvé la mise en place d'un seuil faisant obstacle à l'élargissement de l'assiette de l'impôt. A cet égard, votre Rapporteur général avait plaidé pour la mise en place d'une fiscalité "lisible et stable, qui offre à l'épargnant le maximum de sécurité ^{" 6 ( * )} et avait obtenu que l'existence de ce seuil soit réexaminée dans le cadre d'une réforme d'ensemble de l'impôt sur le revenu, se traduisant, notamment, par une diminution du barème de cet impôt.

Votre commission des finances ne peut donc qu'approuver la mesure proposée aujourd'hui par le Gouvernement.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 6 Aménagement de l'abattement de 10 % sur les pensions

Commentaire : le présent article a pour objet, dans le cadre général de la réforme de l'impôt sur le revenu, de réduire de 31.900 à 28.000 francs le plafond de l'abattement de 10 % sur les pensions pour le calcul de l'impôt sur les revenus de 1996. Pour les revenus des années 1997 à 2000, l'article 65 du projet de loi prévoit une poursuite de la baisse de ce plafond jusqu'à 12.000 francs.

I. LE REGIME ACTUEL

Depuis la loi de finances pour 1978, les pensions et retraites font l'objet d'un abattement de 10 %, conformément aux dispositions du paragraphe 5a de l'article 158 du code général des impôts.

Cet abattement a été conçu comme une sorte de transposition de l'abattement de 10 % pour frais professionnels qui vient en déduction des traitements et salaires.

On considérait, à l'époque, qu'il fallait compenser, pour les nouveaux retraités, les effets cumulatifs de la baisse des revenus liée au départ en retraite et de la perte de l'abattement de 10 % et, pour l'ensemble des retraités, tenir compte des frais spécifiques liés à l'âge.

Cet abattement de 10 % a deux caractéristiques :

- il ne peut être inférieur à 1.960 francs (seuil fixé pour l'imposition des revenus de 1995 et révisable chaque année) : ce minimum s'applique au montant des pensions ou retraites perçues par chaque retraité ou pensionné membre du foyer fiscal ;

- il ne peut excéder un montant de 31.900 francs (seuil fixé pour l'imposition des revenus de 1995 et révisable chaque année) ; ce plafond est applicable au montant total des pensions et retraites perçues par les membres du foyer fiscal.

Le coût de cet abattement est élevé. Selon le fascicule "Voies et moyens" annexé au présent projet de loi de finances, le résultat estimé de l'abattement pour 1995 est de 12,8 milliards de francs et l'évaluation actualisée pour 1996 atteint 13,8 milliards de francs.

Le rapport du groupe de travail sur la réforme des prélèvements obligatoires présidé par M. de la Martinière a souligné ce coût élevé et suggéré de supprimer l'abattement pour des raisons d'équité :

"Cet abattement est actuellement plafonné à 31.900 francs, ce qui correspond donc à des pensions pouvant atteindre un montant mensuel de près de 27.000 francs. Il s'applique quels que soient les revenus dont les intéressés peuvent bénéficier par ailleurs. Il serait moins onéreux et plus social de substituer à cette anomalie un élargissement des conditions d'ouverture de l'abattement créé en faveur des personnes de plus de 65 ans, réservé actuellement à celles dont le revenu n'excède pas 96.200 francs."

La commission d'étude des prélèvements fiscaux et sociaux pesant sur les ménages, présidée par M. Ducamin, avait, elle aussi, proposé de supprimer cet abattement, mais en suggérant de le faire de façon progressive.

II. LA MESURE PROPOSEE

Dans le cadre général de la réforme de l'impôt sur le revenu, il est proposé de réduire chaque année pendant 5 ans le plafond de l'abattement de 10 % sur les retraites et pensions.

Le présent article ne concerne que l'imposition des revenus de 1996. Pour ces derniers, l e plafond serait réduit de 31.900 à 28.000 francs.

L'article 65 du projet de loi détermine les conditions de la réduction du plafond pour les quatre années suivantes. Au terme de la réforme, pour l'imposition des revenus de l'année 2000, le plafond de l'abattement de 10 % serait fixé à 12.000 francs.

On observera que le montant minimum de l'abattement - de 1.960 francs pour les revenus de 1995 - n'est modifié ni par le présent article, ni par l'article 65. Ce montant sera donc revalorisé chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu, conformément aux dispositions actuelles.

Le tableau ci-après fournit le montant du plafond, le nombre de foyers concernés par la réduction du plafond, ainsi que le gain budgétaire attendu, pour chaque année de la réforme.

Conséquences de la réduction progressive de l'abattement de 10 % sur les pensions

Source : Ministère de l'économie et des finances

Ainsi, pour l'imposition des revenus de 1996, 208.800 foyers devraient être touchés par la baisse du plafond de l'abattement de 10 %. Il s'agit des foyers dont la pension annuelle nette est supérieure à 280.000 francs.

On rappellera toutefois que ces contribuables bénéficieront parallèlement des mesures d'allégement général du barème de l'impôt sur le revenu.

Le gain attendu de cette mesure pour le budget de l'Etat en 1997 s'élève à 230 millions de francs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 7 Application aux indemnités de maternité du traitement fiscal des salaires

Commentaire : le présent article a pour objet de soumettre à l'impôt sur le revenu les indemnités journalières versées aux femmes bénéficiant d'un congé de maternité.

I. LE RÉGIME ACTUEL

L'article 80 quinquies du code général des impôts prévoit que les indemnités journalières versées par les organismes de sécurité sociale et de la mutualité sociale agricole sont soumises à l'impôt sur le revenu.

Ce principe comporte néanmoins deux exceptions, également précisées à l'article 80 quinquies :

- les indemnités allouées aux victimes d'accidents du travail et les indemnités allouées à des personnes atteintes d'une affection comportant un traitement prolongé et une thérapeutique particulièrement coûteuse ne sont pas soumises à l'impôt sur le revenu ;

- de même, sont exonérées les prestations en espèces versées, dans le cadre de l'assurance maternité, aux femmes bénéficiant d'un congé de maternité.

Il en résulte que l'essentiel des indemnités journalières maladie est soumis à l'impôt sur le revenu. En revanche, les indemnités journalières maternité en sont exonérées.

Les rapports de la Commission d'étude des prélèvements fiscaux et sociaux pesant sur les ménages, présidée par M. Ducamin, et du groupe de travail sur la réforme des prélèvements obligatoires, présidé par M. de la Martinière, ont tous deux évoqué cette "anomalie" et suggéré de la corriger.

Il apparaît en effet que les indemnités journalières maternité constituent principalement un revenu de remplacement, parfois intégral, d'un revenu qui est, lui, soumis à l'impôt.

II. LA MESURE PROPOSÉE

Conformément aux recommandations des deux rapports précités, le présent article propose de supprimer l'exonération actuellement applicable aux indemnités journalières maternité et donc de soumettre celles-ci à l'impôt sur le revenu.

On rappellera que cette disposition ne concerne que certaines salariées du secteur privé, dans la mesure où les fonctionnaires continuent de percevoir leur traitement pendant leur congé de maternité et que ce traitement est imposable.

La mesure proposée a donc aussi pour objet de rétablir une certaine équité entre les femmes du secteur privé et les femmes fonctionnaires.

Par ailleurs, dans de nombreux cas et notamment dans les entreprises d'au moins 50 salariés -qui emploient 55 % des salariés-, l'employeur maintient le salaire des femmes en congé de maternité.

Dans ce cas, l'exonération de l'article 80 quinquies ne concerne que la partie du salaire correspondant aux indemnités journalières de maternité, le reste du salaire étant imposable en tant que salaire dans les conditions de droit commun.

La mesure proposée supprime donc cette séparation en deux parties du salaire et ne retient, de façon logique, qu'une seule définition du salaire soumis, comme tous les traitements et salaires, à l'impôt sur le revenu.

Le gain attendu de cette mesure pour le budget de l'Etat est de 1,2 milliard de francs. Cette somme doit contribuer à "financer" la réforme de l'impôt sur le revenu et l'allégement du barème dès 1997. En effet, cette disposition sera applicable aux indemnités journalières maternité perçues en 1996.

On estime que le nombre de personnes concernées par la suppression de l'exonération pourrait être de l'ordre de 300.000 puisque environ 40 % des 500.000 personnes qui ont bénéficié d'indemnités journalières maternité en 1995 étaient non imposables.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 8 Maintien des conditions d'exonération et d'allégement des impôts locaux pour les ménages

Commentaire : le présent article a pour objet de neutraliser les effets de la réforme de l'impôt sur le revenu en matière d'allégements dans le domaine de la fiscalité locale.

La réforme de l'impôt sur le revenu devrait entraîner sur cinq ans une progression de l'ordre de 1,5 million du nombre de foyers fiscaux non imposables à l'impôt sur le revenu.

Or, de nombreux avantages fiscaux, dont la plupart relèvent de la fiscalité locale, sont liés à la situation de non-imposition ou de faible imposition au titre des revenus. Il s'agit en particulier d'exonérations de taxe d'habitation et de taxe foncière sur les propriétés bâties, d'abattements à la base ou de dégrèvement d'office en matière de taxe d'habitation en faveur de personnes non-imposables ou dont la cotisation d'impôt sur le revenu est inférieure à certains montants.

I - UNE NEUTRALISATION POUR LA FISCALITÉ LOCALE DES EFFETS DE LA REFORME DE L'IMPÔT SUR LE REVENU

Le présent article a pour objet de neutraliser l'effet de la réforme de l'impôt sur le revenu au regard de ces allégements. Ainsi, les contribuables dont le niveau de revenu se traduit actuellement par une imposition à l'impôt sur le revenu et en totalité à la taxe d'habitation ainsi qu'à la taxe foncière sur les propriétés bâties, continueront d'être intégralement assujettis à ces deux impôts locaux.

Il faut souligner que cet article ne comporte aucune restriction à des mesures existantes d'allégement de fiscalité locale. Il ne comporte pas non plus d'abaissement des seuils qui permettent actuellement de bénéficier d'allégements.

Il s'agit donc d'un maintien des conditions antérieures d'imposition aux impôts locaux pour les contribuables qui cesseront, du fait de la réforme de l'impôt sur le revenu, d'être imposables à l'impôt sur le revenu ou qui viendront à acquitter une cotisation d'impôt sur le revenu dont le montant induirait -à droit constant- un allégement de taxe d'habitation ou de taxe foncière sur les propriétés bâties.

Ainsi, les contribuables qui étaient, avant la réforme de l'impôt sur le revenu, passibles tant de l'impôt sur le revenu que de la taxe d'habitation et de la taxe foncière sur les propriétés bâties, paieront donc moins ou ne paieront plus d'impôt sur le revenu, mais continueront en revanche à acquitter les impôts locaux dont ils étaient redevables dans les mêmes conditions qu'auparavant.

A cette fin, le présent article prévoit de remplacer les références à des montants de cotisations à l'impôt sur le revenu, qui déterminent actuellement les seuils en dessous desquels un contribuable bénéficie d'allégements de fiscalité locale, par des références au montant du revenu du redevable.

Ces références au montant du revenu du redevable sont déterminées de telle sorte que les allégements de fiscalité locale restent attachés au niveau de revenu qui permet actuellement de bénéficier de ces allégements.

Votre rapporteur général a cependant voulu s'assurer de la neutralité de la "conversion" en montant de revenu des seuils retenus pour bénéficier des différents allégements de taxe d'habitation. Sur ce point, il a reçu du service de la législation fiscale une analyse statistique mettant en lumière que 98,56 % de l'ensemble de la population des redevables de la taxe d'habitation (bénéficiaires ou non d'allégements de cette taxe) ne connaîtraient aucun changement de leur situation du fait de cette nouvelle référence.

Cette statistique fait ressortir un bilan positif pour le solde de cette population, puisque la quantité potentielle de situations qui s'amélioreraient (en passant par exemple d'un dégrèvement de 50 % à un dégrèvement de 100 %) s'élève à 0,90 % , tandis que la quantité potentielle de situations qui seraient moins favorables (en passant par exemple d'un dégrèvement de 50 % à un simple plafonnement de la taxe) ne représente que 0,55 %.

Les tableaux ci-après présentent cette analyse statistique et font ressortir le coût pour l'Etat de ces différents allégements.

Votre commission a pris acte de ces informations, mais elle restera cependant très vigilante sur ce point.

II - LES ALLÉGEMENTS DE FISCALITÉ LOCALE CONCERNES

La substitution d'un montant de revenu à un montant de cotisation d'impôt sur le revenu pour déterminer l'application des allégements de fiscalité locale concerne des exonérations de taxe d'habitation et de taxe foncière sur les propriétés bâties, des abattements à la base ou des dégrèvements d'office pour la taxe d'habitation. Actuellement, ces différents avantages sont accordés en fonction de la non-imposition à l'impôt sur le revenu et en fonction du montant de la cotisation à cet impôt. Ces allégements seront désormais attribués en fonction d'un niveau de revenu.

A cette fin, la nouvelle rédaction proposée pour l'article 1417 du code général des impôts détermine pour chaque part de quotient familial, les niveaux de revenu (relevés de 1,9 % pour tenir compte de l'évolution prévue pour 1996 des prix à la consommation hors tabac), qui, en application de l'actuel barème de l'impôt sur le revenu, permettraient de bénéficier d'allégements de fiscalité locale. Ces niveaux correspondent actuellement à trois montants de cotisation d'impôt sur le revenu qui sont respectivement celles inférieures à 400 francs (seuil minimal de recouvrement de l'impôt sur le revenu), à 1.782 francs et à 13.300 francs.

A cet égard, les dispositions du 3 de l'article 197 du code général des impôts qui prévoient une réduction de 30 % du montant de l'impôt sur le revenu, dans la limite de 33.310 francs, pour les contribuables domiciliés dans les départements de la Martinique, de la Guadeloupe et de la Réunion, et une réduction de 40 %, dans la limite de 44.070 francs, pour les contribuables domiciliés dans le département de la Guyane, ont conduit le Gouvernement à prévoir pour ces départements des montants de revenus majorés à due concurrence.

Enfin, le quatrième paragraphe du I du présent article pérennise l'ensemble de ce dispositif et précise que les montants de revenus qu'il fixe sont indexés sur l'évolution des prix à la consommation hors tabac. La commission des finances de l'Assemblée nationale a d'ailleurs adopté un amendement rédactionnel qui lève l'ambiguïté que comportait sur ce point la rédaction initiale de cette disposition.

A. ALLÉGEMENTS ACCORDES EN FONCTION D'UNE COTISATION D'IMPÔT SUR LE REVENU ACTUELLEMENT INFÉRIEURE A 400 FRANCS.

Ces allégements, actuellement accordés à certaines personnes qui se situent en dessous du minimum de perception de l'impôt sur le revenu, sont prévus aux articles 1391, 1411 (paragraphes II, 3 et III), 1414 (paragraphe I. 2° et 3°) et 1414 A. du code général des impôts, s'appliqueront désormais en fonction des montants de revenu qui figurent dans le second tableau présenté ci-dessous.

Source Service de la législation fiscale

Il convient de rappeler l'économie des différents allégements qui seront dorénavant liés à ces niveaux de revenus et non plus au montant du minimum de perception de l'impôt sur le revenu.

L'article 1391 du code général des impôts dispose que sont exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties, les redevables âgés de plus de 75 ans et que le niveau de revenu rend actuellement non-imposable pour l'immeuble habité exclusivement par eux.

L'article 1411 du code général des impôts prévoit, quant à lui, dans le cadre de la taxe d'habitation, des abattements de la valeur locative de l'habitation principale en fonction des charges de famille de chaque contribuable. Deux dispositions de cet article comportent une référence à la situation de non-imposition. Il s'agit tout d'abord du 3 du II de cet article qui ouvre une faculté aux communes d'accorder à ces personnes des abattements supplémentaires de 5, 10 ou 15 %, qui peuvent s'ajouter aux abattements obligatoires et facultatifs prévus au 1 et au 2 du II de ce même article. Il s'agit ensuite du III de cet article qui dispose que sont considérés dans ce cadre comme des personnes à charge du contribuable, ses ascendants ou ceux de son conjoint, âgés de plus de 70 ans ou infirmes, lorsqu'ils résident avec lui et que leur niveau de revenu rend actuellement non-imposable.

L'article 1414 du code général des impôts exonère de taxe d'habitation, notamment, deux catégories de contribuables que le niveau de revenu rend actuellement non-imposables : ceux âgés de plus de 60 ans ainsi que les veufs et veuves (I. 2°) et les contribuables "atteints d'une infirmité ou d'une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l'existence" (I,3°).

L'article 1414 A du code général des impôts prévoit pour sa part un dégrèvement d'office pour l'ensemble des contribuables que le niveau de revenu rend actuellement non-imposables. Ces derniers sont dégrevés d'office à concurrence du montant de l'imposition excédant 1.951 francs en 1996. Ce montant est révisé (et continuera à être révisé) chaque année "proportionnellement à la variation de la cotisation moyenne de taxe d'habitation constatée l'année précédente, au niveau national".

B. ALLÉGEMENT DE TAXE D'HABITATION ACCORDÉ EN FONCTION D'UNE COTISATION D'IMPÔT SUR LE REVENU ACTUELLEMENT INFÉRIEURE A 1.782 FRANCS.

Le dégrèvement d'office partiel de la taxe d'habitation prévu à l'article 1414 B, du code général des impôts, actuellement accorde aux contribuables dont la cotisation d'impôt sur le revenu est inférieure à 1.782 francs, s'appliquera désormais en fonction des montants de revenu qui figurent dans le second tableau présenté ci-après.

Source Service de la législation fiscale

Il convient de rappeler que ce dégrèvement d'office s'élève à 50 % du montant de la cotisation de taxe d'habitation excédant 1.951 francs en 1996. Ce montant est révisé (et continuera à être révisé) chaque année "proportionnellement à la variation de la cotisation moyenne de taxe d'habitation constatée, l'année précédente, au niveau national".

C. ALLÉGEMENT DE TAXE D'HABITATION ACCORDE EN FONCTION D'UNE COTISATION D'IMPÔT SUR LE REVENU INFÉRIEURE A 13.300 FRANCS.

Le plafonnement de la taxe d'habitation prévu à l'article 1414 C, du code général des impôts, actuellement accordé aux contribuables -autres que ceux qui bénéficient des allégements déjà mentionnés- dont la cotisation d'impôt sur le revenu est inférieure à 13.300 francs, s'appliquera désormais en fonction des montants de revenu qui figurent dans le second tableau présenté ci-dessous.

Source Service de la législation fiscale

L'article 1414 C. du code général des impôts prévoit un plafonnement de la cotisation de taxe d'habitation à 3,4 % du revenu. Le dégrèvement qui en résulte est cependant plafonné à 50 % du montant de cette cotisation excédant 1.951 francs en 1996. S'agissant de la même référence que celle visée aux articles 1414 A. et 1414 B. du code général des impôts, ce dernier montant est révisé annuellement dans des conditions identiques.

Pour l'ensemble de ces allégements, votre commission relève, qu'en retenant le principe d'une majoration constante pour l'actualisation du revenu imposable de 1996 pour chaque demi-part supplémentaire à partir d'un certain niveau de revenu, plutôt que de s'en tenir à la stricte actualisation du revenu imposable en 1996, le Gouvernement a choisi la solution la plus favorable aux contribuables.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 8 BIS Augmentation de la part de la participation de l'employeur à l'acquisition de titres-restaurant par ses salariés exonérée d'impôt sur le revenu et de taxe sur les salaires

Commentaire : l'article 8 bis a pour objet de porter de 25 à 28 francs la part de la participation de l'employeur à l'acquisition de titres-restaurant par ses salariés exonérée d'impôt sur le revenu et de taxe sur les salaires.

I - LE DROIT ACTUEL

A. LE DISPOSITIF DES TITRES-RESTAURANT

Le titre II de l'ordonnance n° 67-830 du 27 septembre 1967 relative à l'aménagement des conditions de travail en ce qui concerne le régime des conventions collectives, le travail des jeunes et les titres-restaurant a fixé les règles relatives à l'émission et à l'utilisation des titres-restaurant.

Ces titres peuvent être émis par les employeurs eux-mêmes ou par des entreprises spécialisées qui les leur cèdent.

Ils ne peuvent être utilisés que dans les restaurants servant régulièrement un repas conforme aux conditions de prix et de composition fixées par arrêté du ministre de l'économie et des finances.

Tout émetteur de titres-restaurant doit se faire ouvrir un compte bancaire ou postal auquel sont obligatoirement versés, à l'exclusion de tous autres, les fonds qu'il perçoit en contrepartie de la cession des titres (sauf les employeurs émettant des titres pour leur propre personnel si l'effectif ne dépasse pas vingt-cinq salariés).

370 millions de titres devraient être émis en 1996.

B. LE REGIME FISCAL

L'ordonnance du 27 septembre 1967 prévoit que les titres-restaurant sont dispensés du timbre.

Le complément de rémunération du salarié résultant de la part contributive de l'employeur est exonérée d'impôt sur le revenu :

1) lorsque la contribution est comprise entre un minimum et un maximum fixés par arrêté du ministre de l'économie et des finances :

entre 50 % et 60 % de la valeur libératoire des titres-restaurant (article 23 de l'annexe IV du code général des impôts) ;

2) lorsque l'employeur et le salarié se conforment à l'ensemble des obligations de l'ordonnance du 27 septembre 1967 et de ses textes d'application (article 39 de l'annexe II du code général des impôts : le salarié doit inscrire son nom sur les titres-restaurant si cette mention n'a pas été apposée par l'employeur ou par le comité d'entreprise).

L'article 81 du code général des impôts fixe à 25 francs par titre la limite du complément de rémunération pouvant être exonéré, pour le salarié, d'impôt sur le revenu ; l'article 231 bis fixe la même limite pour l'exonération de taxe sur les salaires.

II - LA MESURE PROPOSEE

L'article 8 bis propose de porter de 25 à 28 francs la limite du complément de rémunération exonéré d'impôt sur le revenu et de taxe sur les salaires.

La dernière revalorisation date du 1er janvier 1993 et avait porté cette limite de 21,50 francs à 25 francs.

Cette augmentation se justifie par la valeur libératoire moyenne par titre, qui atteint 36 francs en 1996, tandis que la participation moyenne de l'employeur est de 19,80 francs.

Source : SLF

Le coût de la mesure est estimé :

- pour 1997, au titre de la taxe sur les salaires, à 13 millions de francs ;

- pour 1998 :

. au titre de la taxe sur les salaires, à 13,9 millions de francs,

. au titre de l'impôt sur le revenu, à 96,5 millions de francs.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

2. Mesures en faveur des entreprises

ARTICLE 9 Réduction de 33,33 % à 19 % du taux de l'impôt sur les sociétés pour les petites et moyennes entreprises renforçant leurs fonds propres

Commentaire : afin d'encourager le renforcement des fonds propres des petites et moyennes entreprises, le présent article vise à ramener de 33,33 % à 19 % le taux de l'impôt sur les sociétés sur la fraction de bénéfice qui est incorporée au capital de la société au cours de l'exercice suivant.

Conformément à l'engagement pris par le Premier ministre dans le cadre du « Plan PME pour la France » présenté à Bordeaux le 27 novembre 1995, l'article 9 tend à ramener de 33,33 % à 19 % le taux de l'impôt sur les sociétés pour les bénéfices incorporés au capital des PME.

La fraction du bénéfice pouvant bénéficier du taux de faveur est plafonnée à 200 000 francs et ne peut excéder 25 % du bénéfice comptable.

Afin d'encourager les petites et moyennes entreprises à s'engager dans un effort régulier d'augmentation de leurs fonds propres, les sociétés désirant bénéficier du dispositif devraient l'appliquer au titre d'un exercice bénéficiaire et des deux exercices bénéficiaires suivants. L'avantage est donc subordonné à l'engagement de la société de procéder à trois augmentations de capital, ce qui lui donne droit au bénéfice du taux réduit à hauteur de 600 000 francs de bénéfices au total.

Enfin, cet avantage est réservé aux PME réalisant un chiffre d'affaires inférieur à 50 millions de francs et dont le capital est détenu à 75 % au moins par des personnes physiques.

Ces conditions sont relativement contraignantes et risquent de limiter l'impact de la mesure proposée tout en allant à l'encontre des objectifs de lisibilité et de neutralité du droit fiscal. Votre rapporteur général aurait, à cet égard, plutôt envisagé de supprimer à due concurrence la contribution exceptionnelle de 10 % instituée par la loi de finances rectificative de 1995.

I - DESCRIPTION DU DISPOSITIF

A. CHAMP D'APPLICATION

Le dispositif concerne les sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés au taux de droit commun. Sont concernées :

- les sociétés anonymes.

- les sociétés en commandite par actions,

- les sociétés à responsabilité limitée n'ayant pas opté pour le régime fiscal des sociétés de personnes,

- les sociétés coopératives et leurs unions,

- les sociétés civiles se livrant à une activité industrielle et commerciale.

Sont également concernées si elles ont opté pour l'assujettissement à l'impôt sur les sociétés :

- les sociétés en nom collectif,

- les sociétés en commandite simple,

- les sociétés à responsabilité limitée dont l'associé unique est une personne physique,

- les exploitations agricoles à responsabilité limitée,

- les sociétés civiles professionnelles.

Sont en revanche exclues les sociétés à capital variable - ce qui est logique compte tenu de l'objectif poursuivi - et les sociétés qui ont pour activité exclusive le financement en capital d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles agréées (SOFICA). Cette dernière exclusion est motivée par le souci d'éviter le cumul des aides, les actionnaires des SOFICA bénéficiant déjà de la déduction de leurs souscriptions lors de l'établissement de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés.

Les sociétés éligibles devront en outre, au titre du premier exercice pour lequel elles entendraient bénéficier du taux réduit, ne pas avoir réalisé un chiffre d'affaires supérieur ou égal à 50 millions de francs, ni être mère d'un groupe au sens de l'article 223 A du code général des impôts.

Enfin, leur capital devra, pendant toute la période pour laquelle elles bénéficient du taux réduit, être détenu à hauteur d'au moins 75 % par des personnes physiques ou par des sociétés n'étant pas mères de groupe, réalisant elles-mêmes moins de 50 millions de francs de chiffre d'affaires et détenues elles aussi à hauteur d'au moins 75 % par des personnes physiques.

Pour l'obtention du seuil de 75 %, il peut donc être combiné une détention par des personnes physiques et une détention par des sociétés remplissant les critères sus-indiqués.

Le seuil de 50 millions de francs comme le critère de détention du capital correspondent à la définition communautaire des petites entreprises ^{7 ( * )} . La détention de 75 % du capital est censée déterminer le seuil d'indépendance des entreprises.

B. NATURE DE L'AVANTAGE

Le taux réduit de 19 % s'appliquera à une fraction du bénéfice déterminée par la société dans la limite du plus faible des trois montants suivants :

? le quart du résultat comptable ;

? la somme de 200 000 francs ;

? le résultat fiscal.

Le bénéfice fiscal est obtenu à partir du bénéfice comptable après prise en compte d'un certain nombre de rectifications extra-comptables. Ces rectifications fiscales peuvent avoir lieu dans les deux sens :

certains produits enregistrés en comptabilité doivent être retranchés du résultat comptable :

- dividendes perçus par les sociétés mères.

- plus-values à long terme (qui sont taxées au taux réduit de 19 %),

- plus-values à court terme dont la taxation est étalée sur trois années ;

le plus fréquemment, ce sont des charges qui ont été régulièrement comptabilisées qu'il convient de réintégrer dans le résultat imposable, parce qu'elles ne sont pas fiscalement déductibles ou ne sont que partiellement déductibles ou ne sont déductibles qu'avec un décalage d'une année :

- pénalités fiscales,

- frais somptuaires,

- amortissements des voitures particulières au-delà d'un plafond,

- intérêts des comptes courants d'associés au-delà d'un plafond,

- provision pour contribution sociale de solidarité.

Le bénéfice fiscal est généralement légèrement supérieur au bénéfice comptable (sauf en cas d'imputation de déficits reportés d'exercices déficitaires antérieurs). En conséquence, il paraît superflu de préciser que la fraction du bénéfice imposée au taux réduit de 19 % est limitée au résultat fiscal.

Les entreprises réalisant un bénéfice comptable inférieur à 800 000 francs bénéficieront du taux réduit de 19 % à hauteur du quart de leur résultat comptable. Les sociétés réalisant un bénéfice comptable supérieur à 800 000 francs se verront appliquer le plafond de 200 000 francs.

La fraction retenue devra être identique pour les trois exercices.

Les bénéfices seront en réalité imposés au taux de 20,9 % qui correspond au taux de 19 % majoré de la contribution exceptionnelle de 10 % instituée par la loi de finances rectificative pour 1997 (soit 1,9 %).

Compte tenu du plafond de 200 000 francs, l'avantage annuel maximal dont peut bénéficier une entreprise s'établit à :

200 000 x (36,66 % - 20,9 %) = 31.533 francs

Après déduction des frais liés à l'augmentation de capital des bénéfices taxés au taux réduit (frais d'enregistrement, frais d'impression de documents officiels, de convocation et de tenue d'assemblée générale extraordinaire), l'avantage net maximal s'établit à :

31 533 - 4 000 = 27.533 francs

Le tableau suivant indique le montant de l'avantage fiscal net annuel en fonction du montant du chiffre d'affaires et du bénéfice moyen réalisé :

Tableau n° 1

Hypothèse : le coût total des frais afférents à l'augmentation de capital est estimé à 4 000 F. Le bénéfice fiscal est assimilé au bénéfice comptable pour le calcul de l'avantage.

Source Commission des finances

C. CONDITIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

Le bénéfice du taux réduit est une faculté offerte aux entreprises qui est soumise aux conditions suivantes :

les bénéfices soumis au taux réduit devront être incorporés au capital au cours de l'exercice suivant leur réalisation ;

cette option étant ouverte pour trois exercices bénéficiaires, il devra en conséquence être procédé à trois augmentations de capital ;

le capital social de la société doit être entièrement libéré ;

la société doit avoir dressé un bilan au cours de chacun des exercices.

Ces conditions appellent les observations suivantes :

En cas d'option pour le taux réduit à raison d'un premier exercice bénéficiaire, la société devra appliquer le même régime à raison des deux plus proches exercices bénéficiaires suivants. Concrètement, la séquence de trois exercices pourra s'étaler sur un temps supérieur à trois ans si des exercices déficitaires s'intercalent entre les exercices bénéficiaires.

Le tableau suivant illustre le mécanisme :

Tableau n° 2

(1) Base de l'avantage limitée au résultat fiscal 90 x (36,66 % - 20,9 %)

(2) Les exercices N + 1 et N + 2 ne participent pas de la série de trois exercices en raison de l'absence de bénéfice fiscal

(3) Base de l'avantage limitée au résultat fiscal : (500 - 400) x (36,66 % - 20,9 %)

(4) La base de l'avantage fiscal est limitée à 200 : 200 x (36,66 % - 20,9 %)

Source : Service de législation fiscale

La condition relative à l'incorporation au capital de la fraction du résultat comptable ayant bénéficié du taux de faveur implique que soit convoquée une assemblée générale extraordinaire qui est seule compétente pour décider une augmentation de capital sur le rapport du conseil d'administration ou du directoire, selon le cas, en vertu de l'article 180 de la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales.

La condition relative à la libération du capital social découle de l'article 182 de la loi précitée. Elle est nécessaire pour permettre l'augmentation du capital social par émission d'actions nouvelles libérées en numéraire.

Enfin, si plusieurs bilans sont dressés au cours d'une même année, seule la fraction du dernier exercice clos au cours de l'année pourra être soumise au taux réduit. Si aucun bilan n'est dressé au cours d'une année, le bénéfice imposé provisoirement en vertu du deuxième alinéa de l'article 37 du code général des impôts ne pourra être soumis au taux réduit.

D. SANCTION

Une sanction est prévue dans les trois cas suivants :

? non réalisation de l'une ou plusieurs des augmentations de capital requises ;

? réduction de capital non motivée par des pertes ^{8 ( * )} ;

? survenance d'un des événements suivants ^{9 ( * ) :}

- dissolution.

- transformation entraînant la création d'une personne morale nouvelle.

- apport en société,

- fusion,

- transfert du siège ou d'un établissement à l'étranger (sauf s'ils ont été décidés par l'assemblée générale).

- transformation en groupement d'intérêt économique.

- transformation en société d'investissement à capital variable.

Dans l'une de ces trois hypothèses, la société devra acquitter le complément d'impôt sur la ou les fractions de bénéfice primitivement taxées au taux réduit ^{10 ( * )} . Il sera majoré de l'intérêt de retard de 0,75 % prévue à l'article 1727 du CGI.

Toutefois, si la société est absorbée, les sommes qui ont été incorporées à son capital ne sont pas rapportées à ses résultats au titre de l'exercice au cours duquel intervient cette opération si la société absorbante ne procède à aucune réduction de capital non motivée par des pertes avant l'expiration d'un délai de trois ans après la dernière incorporation au capital réalisée par l'absorbée au titre de la taxation au taux réduit.

Il est à noter qu'en cas de fusion au cours du deuxième ou du troisième exercice bénéficiaire, le projet de texte ne prévoit pas pour 1'"absorbante" l'obligation de poursuivre les engagements de "l'absorbée". Aussi pourrait-elle interrompre, au bout de deux exercices, l'application du dispositif prévu en principe sur trois exercices sans encourir de sanction. Le texte ne prévoit pas non plus pour l'entreprise absorbante l'obligation de respecter les conditions relatives au chiffre d'affaires ou à la structure du capital.

E. ENTRÉE EN VIGUEUR

La mesure serait applicable aux résultats des exercices ouverts à compter du 1 ^er janvier 1996 et aurait donc une incidence sur le paiement du solde de l'impôt sur les sociétés, intervenant à compter de 1997. C'est au moment du solde du paiement de l'impôt sur les sociétés que les sociétés opteront si elles le désirent pour le taux réduit.

F. L'INTERDICTION DU REPORT EN ARRIERE DES DEFICITS

Le paragraphe II de l'article 9 prévoit que le report en arrière des déficits ne pourra s'effectuer sur les bénéfices qui auront été taxés au taux réduit.

Lorsque les résultats d'un exercice sont déficitaires, alors que ceux des exercices antérieurs ont été bénéficiaires, les entreprises ont depuis 1985 la possibilité d'imputer le déficit sur les bénéfices fiscaux des trois années antérieures. La créance fiscale ainsi constatée est imputable sur les impôts futurs ou remboursable cinq ans plus tard. Ce dispositif de « rétro-imputation » également dénommé « carry-back » compte tenu de ses origines anglo-saxonnes, est soumis à des conditions assez strictes (article 220 quinquies du CGI) :

- seul est retenu le bénéfice imposable au taux normal, ce qui exclut les plus-values à long terme imposables à un taux réduit ;

- il faut que le bénéfice ait donné lieu au paiement effectif de l'impôt : sont ainsi exclus les bénéfices exonérés (entreprises nouvelles...) ou la fraction des bénéfices ayant donné lieu à un crédit d'impôt, du fait de l'utilisation d'un avoir fiscal par exemple ;

- seul est pris en compte le bénéfice non distribué.

Le paragraphe III complète ainsi la première de ces conditions en excluant l'imputation d'un déficit reporté en arrière sur des bénéfices ayant fait l'objet d'une taxation au taux réduit de 19 %.

G. MODIFICATION DU REGIME DES ACOMPTES

Le paragraphe III du présent article interdit aux entreprises d'anticiper la taxation au taux réduit de 19 % sur l'imposition des résultats de l'exercice en cours lors du versement des acomptes. L'option pour le taux réduit n'aurait donc aucune incidence sur le montant des acomptes versés l'année n au titre des résultats de l'exercice n. Elle n'aurait de conséquence que sur le paiement du solde en n +1. En l'espèce, le dispositif s'appliquant pour l'imposition des résultats des exercices ouverts à compter du 1 ^er janvier 1996, il n'aura d'impact budgétaire qu'en 1997, au moment du versement du solde ^{11 ( * )} .

En effet, en matière d'impôt sur les sociétés et en vertu de l'article 1668 du CGI. les acomptes à verser spontanément au cours d'un exercice se calculent en fonction du bénéfice imposable au taux normal de l'exercice précédent ^{12 ( * )} (il est donc fait abstraction des plus-values à long terme). C'est ce que l'on appelle le bénéfice de référence. Chacun des autres acomptes à verser est égal à 8,33 % du bénéfice de référence (33,33/4). En cas de retard, le percepteur applique d'office la majoration de 10 %.

Les acomptes doivent être payés au plus tard aux dates suivantes : 15 mars, 15 juin. 15 septembre et 15 décembre. L'impôt doit être liquidé et le solde versé en principe à l'expiration du délai de déclaration des résultats, c'est-à-dire dans les trois mois de la déclaration de l'exercice. En fait, la majoration de 10 % n'est appliquée qu'à défaut de versement le 15 du mois suivant (c'est-à-dire le 15 avril si les comptes ont été clos le 31 décembre).

Toutefois, l'entreprise peut limiter ses versements de son propre chef si elle estime que le montant des acomptes déjà versés au titre d'un exercice est égal ou supérieur à la plus élevée des sommes suivantes :

- le produit du taux normal de 33,33 % des acomptes afférents à l'exercice concerné par le bénéfice prévisionnel de cet exercice imposable au taux normal ;

- la cotisation totale d'impôt sur les sociétés dont l'entreprise sera finalement redevable au titre de l'exercice concerné, avant imputation des crédits d'impôts et avoirs fiscaux.

Or le texte prévoit dans son paragraphe III que tant le bénéfice de référence que le bénéfice prévisionnel servant au calcul d'une éventuelle limitation de ces derniers comprendraient les bénéfices soumis au taux réduit au titre du nouveau dispositif. Concrètement, la base taxable au taux de 19 % en vertu de la mesure nouvelle serait considérée comme une base taxable au taux normal de l'impôt sur les sociétés.

Le régime n'aurait donc d'effet qu'au moment du paiement du solde de l'impôt sur les sociétés.

H. CALCUL DE LA PARTICIPATION DES SALARIES

L'article 9 prévoit enfin de neutraliser les conséquences de la taxation d'une partie des bénéfices au taux réduit sur le calcul de la participation des salariés aux fruits de l'entreprise.

En effet, dès lors que le calcul de la participation des salariés aux fruits de l'entreprise est assis sur les bénéfices taxables au taux normal, il a été nécessaire de prévoir dans le projet de loi que les bénéfices taxables au taux réduit en vertu du nouveau dispositif seront pris en compte pour le calcul de la participation. A défaut, la mesure proposée aurait eu des effets réducteurs sur le montant de la participation des salariés aux résultats des entreprises.

I. COÛT

Le Gouvernement chiffre à 2,127 millions de francs le coût de la taxation au taux réduit en 1997, 257.300 entreprises environ seraient éligibles.

Le tableau n°3 ventile le coût de cette mesure en fonction du chiffre d'affaires des entreprises éligibles (les hypothèses retenues reposent sur le fichier des déclarants imposables à l'impôt sur les sociétés en 1992) :

Tableau n° 3

Avantage net résultant du bénéfice de taux réduit d'impôt sur les sociétés de 19 %

Néanmoins. il convient de noter que les nombreuses hypothèses qui sous-tendent ce calcul en rendent le résultat relativement aléatoire :

- le bénéfice comptable n'étant pas connu des services fiscaux du ministère des finances, ces derniers ont fondé leurs calculs sur 25 % du bénéfice fiscal des sociétés pour la fraction d'entreprises dont le résultat fiscal n'excède pas 800 000 francs ; or il n'est pas rare que le résultat fiscal excède le résultat comptable, ce qui impliquerait que les résultats du tableau sont légèrement surévalués :

- les services de la DGI ignorent de la même façon la structure juridique des sociétés déclarantes et ont évalué que 95 % des sociétés potentiellement éligibles remplissaient la condition relative à la détention du capital ;

- le Gouvernement a enfin estimé que 50 % des entreprises réalisant un chiffre d'affaires inférieur à 10 millions de francs ^{13 ( * )} opteraient pour la taxation au taux réduit, compte tenu des avantages relatifs que cette taxation pouvait leur procurer au regard du montant de leurs bénéfices, des conditions à remplir et des frais induits ; lorsque les sociétés réalisent un bénéfice supérieur à 800 000 francs, le modèle retient une proportion de 80 % d'entreprises bénéficiaires.

II - UNE MESURE PEU LISIBLE ET CONTRAIRE AU PRINCIPE DE NEUTRALITE DU DROIT FISCAL

Bien que les aménagements apportés par l'Assemblée nationale améliorent sensiblement la portée de l'avantage fiscal consenti, les dispositions du présent article demeurent d'une compréhension ardue et semblent peu conformes au principe de neutralité du droit fiscal.

A. ESTIMATIONS DE L'AVANTAGE FISCAL AVANT LES AMENAGEMENTS APPORTES PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE

Selon les estimations du Gouvernement, un cinquième des entreprises réalisent en moyenne 105 000 francs de bénéfice et verront donc leur avantage limité à 171 francs par an, une fois déduits les frais liés à l'augmentation de capital ^{14 ( * )} (voir le tableau n° 1). On peut vraisemblablement douter de l'incitativité d'une telle prime pour les encourager à accroître leurs capitaux propres.

Un sixième des entreprises (17,7 %) obtiennent un résultat annuel moyen de 122 281 francs, ce qui porte l'avantage fiscal annuel à 820 francs. A l'identique, il est peu vraisemblable qu'elles choisissent de se conformer à toutes les conditions prévues par le dispositif pour économiser 1 000 francs par an.

Au total, près de 40 % des entreprises potentiellement éligibles ne trouveraient un intérêt que très limité à l'octroi du taux de faveur.

B. LES AMELIORA TIONS APPORTEES PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE

L'Assemblée nationale a amendé le présent article pour faire bénéficier les entreprises du taux réduit de 19 % quand bien même elles n'incorporeraient pas immédiatement les bénéfices ainsi imposés au capital ; cette nouvelle possibilité est soumise à la condition que le solde après impôt reste bloqué au passif du bilan sur un compte de réserve spéciale.

Autrement dit, le taux de faveur n'est accordé qu'à la condition que la société affecte le solde disponible du bénéfice à son autofinancement. En conséquence, si ultérieurement elle prélève une somme sur cette réserve, elle devra payer un complément d'impôt de façon que le total représente l'impôt de droit commun au taux de 33,1/3 %.

Cet assouplissement permet de « stocker » ainsi les bénéfices des trois exercices sur lesquels porte l'avantage fiscal pour les incorporer au capital en une seule opération, ce qui économise le coût de convocation de deux assemblées générales extraordinaires (soit environ 8 000 francs) et rend l'avantage fiscal du taux réduit sensiblement plus incitatif pour les entreprises réalisant des bénéfices inférieurs à 150 000 francs.

Après les aménagements introduits par l'Assemblée nationale, la mesure est sensiblement plus incitative comme le montre le tableau ci-après.

Tableau n° 4

Source : Commission des finances

Cependant, telle qu'elle a été adoptée par les députés, cette disposition n'est pas contraignante. Aucun délai n'est opposé aux entreprises pour procéder à l'incorporation au capital des sommes portées à la réserve, ce qui semble contraire à l'objectif poursuivi.

En outre, une entreprise qui prélèverait des sommes sur cette réserve pour les distribuer encourrait une sanction disproportionnée par rapport à la défaillance commise, puisqu'en sus du complément d'impôt qu'elle devra acquitter pour que le bénéfice correspondant supporte 1'impôt de droit commun au taux de 33,33 %, elle devra payer un précompte.

En effet, la réserve spéciale est constituée au moment de son prélèvement, par des sommes n'ayant pas été soumises aux taux normal. Dès lors, le précompte est dû, sans possibilité de plafonnement puisqu'aucun texte ne le prévoit. Il en résulte une situation de double taxation illustrée par l'exemple ci-dessous :

Soit une société qui réalise au titre de l'année N, un bénéfice comptable de 400, taxé à hauteur de 100 au taux réduit de 19 %, soit 100 x 19 % 19

En N + 1, la société porte à une réserve spéciale le montant du bénéfice taxé au taux réduit, soit : 100 - 19 = 81

En N + 2, la société, qui ne dispose pas d'autres réserves ou bénéfices disponibles, distribue la réserve spéciale à ses associés, ce qui donne lieu à un précompte exigible de :

81 x 33,33 % = 27

Le bénéfice initialement taxé au taux réduit est réintégré au résultat de l'exercice N -2 pour une fraction égale à :

100 x (33,33 % - 19 %)/33,33 % = 43

susceptible de donner lieu au paiement d'un impôt égal à :

43 x 33,33 % 14,33

La société aura donc acquitté un impôt total de :

19 + 14,33 + 27 = 60,33

Pour se conformer à la logique du texte et encourager l'objectif de renforcement des fonds propres, il convient de rendre obligatoire l'incorporation de la réserve spéciale au capital au cours de l'exercice suivant le troisième et dernier exercice ayant bénéficié du taux réduit de 19 %.

En l'absence d'incorporation au capital dans ce délai, ou en cas de prélèvement sur cette réserve, les sanctions prévues initialement dans le texte de l'article 9 seraient applicables, c'est-à-dire le paiement de l'impôt au taux normal, majoré de l'intérêt de retard mensuel de 0,75 % prévu par l'article 1727 du CGI. Une telle rédaction supprimerait la double taxation car le bénéfice mis en réserve serait considéré dès son prélèvement comme ayant été soumis au taux normal au titre de l'exercice de sa réalisation, ce qui supprimerait l'exigibilité du précompte. Votre commission vous propose un amendement en ce sens .

En reprenant l'exemple précédent, la distribution de la réserve spéciale n'entraîne plus de réintégration dans le résultat de l'exercice en cours lors de ce prélèvement. La société doit acquitter un impôt complémentaire dû au titre de l'exercice N, dans les trois mois suivant la clôture de l'exercice N + 2, soit : 100 x (33,33 % - 19 %) = 14,33

C. UNE MESURE PEU LISIBLE ET CONTRAIRE A L'OBJECTIF DE NEUTRALITE DU DOIT FISCAL

Malgré les améliorations apportées au texte, votre commission reste dubitative sur l'économie d'une mesure qui n'est pas de nature à simplifier le droit fiscal et qui contredit l'objectif de neutralité de ce même droit. En effet, les nombreuses conditions qui subordonnent l'octroi du taux réduit compliquent à l'excès la compréhension de la loi et risquent de nourrir un contentieux déjà fourni.

De surcroît, dès lors que la séquence de trois exercices pourra s'étaler sur une période de temps supérieure à trois ans si des exercices déficitaires viennent s'intercaler entre les exercices bénéficiaires, la vérification par les services fiscaux du respect des conditions à remplir devient d'une gestion lourde et complexe.

Par ailleurs, l'égalité devant la loi est remise en cause par une mesure adressée aux seules « petites entreprises » au sens de la définition de l'Union européenne.

Enfin, l'obligation d'incorporer au capital les bénéfices taxés au taux réduit de 19 % ajoute encore aux contradictions de la loi fiscale dont les objectifs ne sont pas toujours cohérents : d'un côté elle incite les sociétés à répartir rapidement leurs bénéfices en pénalisant les distributions tardives (le précompte est en effet exigible lorsque la société met en distribution des réserves datant de plus de cinq ans), de l'autre elle rend obligatoire la mise en réserve du solde des plus-values à long terme lorsqu'elles bénéficient d'une imposition allégée.

Or l'arbitrage entre ce qui doit être mis en réserve afin d'alimenter l'autofinancement, et ce qui doit être distribué sous forme de dividendes afin d'assurer une juste rémunération des associés, relève de l'entière responsabilité des organes sociaux de l'entreprise. La fiscalité devrait être neutre à cet égard. Partager les bénéfices dégagés par la société n'a rien de condamnable, puisque tel est le but poursuivi par les associés. La mise en réserve systématique des bénéfices réalisés peut d'ailleurs constituer, sur le plan juridique, un abus de majorité.

A défaut de pouvoir remettre en cause un avantage promis de longue date par le Gouvernement aux PME, votre commission observe qu'il eût été plus neutre fiscalement et plus immédiatement incitatif pour les entreprises de supprimer la contribution exceptionnelle de 10 % instituée par la loi de finances rectificative du 4 août 1995. Le tableau suivant montre qu'en plafonnant à 500.000 francs le bénéfice susceptible d'être exonéré de cette contribution exceptionnelle, le coût pour les finances publiques aurait été sensiblement le même (tout en étant plus certain) que le coût estimé de la dépense fiscale induite par le présent article :

Tableau n° 5

Source Commission des finances.

Décision de la commission : sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 9 BIS Cessions de droits sociaux

Commentaire : le présent article a pour objet de permettre de placer plusieurs échanges successifs de titres relevant de l'article 160 du code général des impôts en report d'imposition.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

L'imposition des gains nets retirés de la cession de droits sociaux relève :

- soit de la catégorie des bénéfices non commerciaux lorsqu'il s'agit de certains titres cotés ou non cotés, (article 92 B et 92 J du CGI) ^{15 ( * )} ;

- soit du régime des plus-values immobilières, lorsque la cession porte sur des titres de sociétés non cotées à prépondérance immobilière (articles 150 A et suivants du CGI) ;

- soit du régime de l'article 160 du CGI.

L'article 160 du CGI a pour objet de soumettre à l'impôt sur le revenu, au taux proportionnel de 16 %, les bénéfices réalise à l'occasion de la cession à titre onéreux, pendant la durée de la société, de tout ou partie des droits sociaux détenus par tout associé, actionnaire, commanditaire ou porteur de parts bénéficiaires de sociétés passibles de l'impôt sur les sociétés.

Toutefois, en cas d'échange de titres, l'imposition de la plus-value peut faire l'objet d'un report d'imposition jusqu'au moment où s'opérera la cession ou le rachat des titres reçus lors de l'échange.

Pour les échanges de titres réalisés à compter du 1 ^er janvier 1993, il a été admis, en application du III de l'article 92 B du CGI, que plusieurs reports d'imposition pouvaient se succéder. Mais cette possibilité ne concerne que les titres limitativement énumérés à l'article 92 B et les cessions de titres visées à l'article 92 J (cessions réalisées à compter du 12 septembre 1990 par les personnes dont les droits détenus directement ou indirectement dans les bénéfices sociaux n'ont pas dépassé 25 % des bénéfices).

En revanche, les reports successifs d'imposition ne sont pas admis pour les titres relevant du régime de l'article 160 pour lesquels un seul report d'imposition est possible.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, adopté à l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Michel Inchauspé, prévoit d'étendre la possibilité, pour les titres imposés au régime de l'article 160 du CGI, de reporter l'imposition autant de fois qu'il y a d'échanges, dans les mêmes conditions que pour les titres relevant du régime des articles 92 B et 92 J du CGI.

L'adoption de cet article répond au souci d'uniformiser les deux régimes d'imposition et de ne pas discriminer injustement la restructuration des groupes familiaux dont les titres sont assujettis au régime de l'article 160 du CGI.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 9 TER Généralisation de l'exonération de l'imposition forfaitaire sur les sociétés à l'ensemble des groupements d'employeurs

Commentaire : introduit par voie d'amendement à l'Assemblée nationale, l'article 9 ter nouveau propose d'étendre l'exonération d'imposition forfaitaire sur les sociétés à la totalité des groupements d'employeurs.

I - LE REGIME ACTUEL

A. LES TEXTES DE BASE

L'article 223 septies du code général des impôts institue une imposition forfaitaire annuelle des sociétés pour les personnes morales passibles de l'impôt sur les sociétés. Son montant est fixé par un barème en fonction du chiffre d'affaires : il va de 5.000 francs pour les personnes morales dont le chiffre d'affaires est inférieur à 1 million de francs, jusqu'à 100.000 francs pour les personnes morales dont le chiffre d'affaires supérieur à 500 millions de francs.

L'article 223 octies précise que cette imposition ne s'applique pas aux groupements d'employeurs :

1) exclusivement constitués de personnes physiques ou morales exerçant une activité agricole ou artisanale.

2) et fonctionnant dans les conditions prévues aux articles L. 127-1 à L. 127-9 du code du travail.

Ces dispositions, introduites dans le code du travail par la loi du 25 juillet 1985 portant diverses dispositions d'ordre social, définissent les groupements d'employeurs comme " des groupements de personnes physiques ou morales entrant dans le champ d'application d'une même convention collective" qui " peuvent être constitués dans le but exclus de mettre à la disposition de leurs membres des salariés liés à ces groupements par un contrat de travail".

Ce dispositif permet aux petites et moyennes entreprises de se regrouper et d'embaucher une main d'oeuvre qu'elles n'auraient pas, seules, la possibilité d'employer.

B. LA MISE EN OEUVRE

En raison du peu de succès initialement rencontré par la formule, certaines dispositions ont été assouplies par la loi quinquennale du 20 décembre 1993.

Ainsi, alors que les groupements n'étaient initialement ouverts qu'aux entreprises de moins de 100 salariés, ce seuil a été relevé à 300 salariés. De même, une entreprise peut désormais adhérer à deux groupements d'employeurs. Par ailleurs, lorsque les membres du groupement entrent dans le champ d'application d'une même convention collective, une simple notification à la Direction départementale du travail suffit.

En outre, la loi quinquennale a créé des "groupements locaux d'employeurs" (GLE), qui ne peuvent être constitués qu'à l'intérieur de zones territoriales définies ("éligibles à la prime d'aménagement du territoire au titre des projets industriels ou aux programmes d'aménagement concerté des territoires ruraux") et dont les conditions d'adhésion sont plus souples (pas de seuil d'effectifs, possibilité d'être membres de plusieurs GLE sans limitation de nombre).

On dénombre aujourd'hui environ 100 groupements d'employeurs dans le secteur non agricole, qui emploient environ 1.800 salariés, auxquels il faut ajouter 800 groupements agricoles employant 2.000 salariés. Ces groupements d'employeurs sont très divers, mais peuvent être classés en trois types principaux selon leur objectif au moment de la création : environ le tiers des groupements d'employeurs ont pour objectif l'emploi partagé d'un ou de plusieurs salariés par les entreprises adhérentes, une dizaine se sont formés pour permettre aux entreprises de mieux s'adapter aux fluctuations de leur activité, et une quarantaine ont pour mission de construire des parcours d'insertion et de qualification adaptés à des publics plus fragiles.

Les groupements d'employeurs

* On peut estimer actuellement le nombre de groupements d'employeurs (non agricoles) à une centaine, employant environ 1.800 salariés.

Source : Ministère du travail et des affaires sociales

II - LA MESURE PROPOSÉE

L'article 9 ter nouveau propose d'étendre l'exonération d'imposition forfaitaire sur les sociétés à l'ensemble des groupements d'employeurs, quel que soit leur composition et leur objet.

Cette mesure se justifie par son intérêt pour l'emploi (environ 1.800 salariés concernés) et par le petit nombre de bénéficiaires : une centaine de groupements.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article.

3. Autres mesures

ARTICLE 10 Réduction du taux de la taxe sur la valeur ajoutée applicable aux travaux de construction de logements locatifs sociaux

Commentaire : le présent article propose de substituer aux subventions associées aux prêts locatifs aidés (PLA) un régime de TVA à taux réduit (5,5 %) sur les livraisons à soi-même d'immeubles.

Aux termes de la sixième directive européenne relative à la TVA, le logement en général, le logement social en particulier, peuvent être reconnus comme des biens de première nécessité, et comme tels assujettis au taux réduit de la TVA.

Le présent article s'inscrit dans cette logique. Il permet en outre une réduction significative des dépenses d'aide à la pierre, les subventions accompagnant les PLA étant supprimées dans la construction neuve. Ce dernier effet justifie une mise en oeuvre quelque peu précipitée de la mesure, dont il conviendra très rapidement de s'assurer de la neutralité sur la construction de logements sociaux.

I. LE DROIT EXISTANT

Il est fondé sur le non-assujettissement à la TVA et un régime de subventions.

A. LES RÉMANENCES DE TVA

La construction de logements sociaux n'est pas soumise à TVA. Elle en subit donc les rémanences, pour les consommations intermédiaires qui supportent la TVA.

Toutefois, certaines de ces consommations intermédiaires ne supportent qu'une TVA à taux réduit. Il s'agit des terrains en tout état de cause, auxquels s'ajoutent les coûts d'aménagement - on parle alors de charge foncière - lorsque ces terrains sont situés dans des zones d'aménagement concertées (ZAC) définies par les collectivités locales.

Les rémanences de TVA

B. LES SUBVENTIONS

De façon à favoriser la construction sociale tout en permettant aux organismes d'habitation à loyer modéré (HLM) de rentabiliser leurs investissements malgré des loyers très bas, l'Etat associe une subvention aux prêts locatifs aidés de la Caisse des dépôts et consignations ou du Crédit foncier de France. Les PLA sont le mode ordinaire de financement du logement social.

Trois types de subventions sont à distinguer : celles relatives aux PLA ordinaires et aux PLA-très sociaux de la Caisse des dépôts et consignations, celles relatives aux PLA du Crédit foncier de France. Ces financements peuvent servir aussi bien à des opérations de construction neuve qu'à des opérations d'acquisition-amélioration.

1. Les PLA ordinaires

Les PLA sont financés sur ressources du livret A collectées par la Caisse nationale d'épargne et les Caisses d'épargne et de prévoyance.

Relativement complexes, ils ont été simplifiés à compter du 1er juillet 1996.

Les opérations peuvent faire l'objet :

- d'une part, d'une subvention de l'Etat égale à 12 % d'une assiette résultant notamment du produit de la valeur de base (exprimée par m ² de surface utile) par la surface utile de l'opération. Le calcul complet de cette assiette tient compte également de la taille des logements (coefficient de structure) et d'une majoration intégrant le niveau de qualité de l'opération et le degré des sujétions locales rencontrées par l'opération. Cette majoration est limitée à 0,25 en acquisition-amélioration et à 0,30 en construction neuve. La formule de calcul de cette assiette est complétée le cas échéant par un coût forfaitaire pour chaque garage construit ;

- d'autre part, d'un prêt de la CDC au taux de 4,8 %, d'une durée de 32 ans, assorti d'un préfinancement. Le montant du prêt ne peut dépasser, déduction faite de la subvention de l'Etat, l'assiette de subvention définie à l'article R. 331-15 du Code de la construction et de l'habitation et calculée selon des modalités fixées par arrêté.

Pour bénéficier de ce mode de financement, trois conditions sont à respecter :

- avoir signé une convention avec l'Etat qui ouvre droit à l'aide personnalisée au logement (APL) pour les locataires ;

- respecter un plafond de ressources pour les locataires (variable selon un zonage géographique) ;

- respecter un plafond de loyer (variable selon le même zonage géographique) très inférieur aux loyers du marché.

2. Les PLA très sociaux

La réalisation de logements adaptés aux besoins et aux capacités financières des ménages défavorisés est incitée par l'octroi de financements en prêts locatifs aidés à financement très social (PLA-TS), comprenant une subvention de l'Etat à taux majoré. Le taux de subvention de l'Etat des opérations financées en PLA-TS est de 20 % et peut être porté jusqu'à 25 % par dérogation préfectorale.

Le champ d'application des PLA à financement très social, jusqu'alors réservés aux opérations d'acquisitions avec ou sans travaux (PLA insertion), a été étendu par le décret n° 94-549 du 30 juin 1994, à la construction de logements neufs ainsi qu'aux logements ou immeubles cédés à bail emphytéotique et aux opérations d'acquisition et de travaux permettant de transformer en logements des locaux affectés initialement à un autre usage.

Le bénéfice des PLA-TS est ouvert aux organismes HLM, aux SEM mais aussi aux collectivités locales et aux associations agréées. Les plafonds de loyer sont fixés à 80 % du plafond PLA ordinaire. Ces logements sont destinés à des locataires ayant des revenus inférieurs à un plafond inférieur à 60 % du plafond de ressources HLM.

Les prêts de la Caisse des dépôts et consignations accompagnant les PLA-TS ont un taux d'intérêt de 4,3 % contre 4,8 % pour les PLA ordinaires.

3. Les PLA du Crédit foncier

Les PLA-CFF sont financés par une ressource de marché et une subvention de l'Etat versée au Crédit foncier. Cette subvention est une bonification d'intérêt : elle sert à combler l'écart entre le coût de la ressource et le taux du prêt accordé (6,5 %), tout en garantissant une marge au Crédit foncier.

Tableau récapitulatif (PLA à taux fixe)

C. LE BOUCLAGE DES OPÉRATIONS

En règle générale, le financement des opérations de construction ou d'acquisition amélioration de logements sociaux fait appel à d'autres ressources qu'au PLA et à sa subvention associée.

Dans les zones à charge foncière coûteuse (Ile-de-France et grandes agglomérations), elles peuvent donner lieu à une subvention pour surcharge foncière qui finance de 30 % à 60 % du terrain.

Par ailleurs, d'autres types de financement peuvent être mobilises :

- la participation des employeurs à l'effort de construction (1 % logement) : plus de 80 % des opérations PLA neuf et acquisition-amélioration bénéficient du 1 % logement dans des proportions variables selon la localisation des opérations ;

- les subventions des collectivités locales sont de plus en plus sollicitées pour faire face notamment aux surcharges foncières ;

- les fonds propres des organismes.

D'après la direction de l'habitat et de la construction, le plan de financement moyen des opérations se décompose de la manière suivante :

Subventions

- Etats (PLA + surcharge foncière) 11,9 %

- Collectivités locales 1,9 %

- 1 % 0,4 %

- Autres 0,7 %

Total subventions 14,9 %

Prêts

- PLA-CDC 78,5 %

- 1 % 4,9 %

- Autres prêts 83,5 %

Total des prêts 83,5 %

Fond propres 1,6 %

TOTAL 100 %

II. LE DISPOSITIF PROPOSE

Le présent article substitue au système de subvention précédemment décrit un assujettissement à la TVA au taux réduit de 5,5 % applicable à la livraison à soi-même d'immeubles. Il porte exclusivement sur les opérations de construction neuve et donc exclut les opérations d'acquisition amélioration, pour lesquelles l'ancien régime de subvention est maintenu.

Il supprime ainsi les rémanences de TVA.

Cependant, les subventions ne sont pas totalement supprimées.

A UNE TVA A 5,5 % SUR LA LIVRAISON A SOI-MÊME D'IMMEUBLE

1. Le mécanisme

Le présent article effectue quatre opérations :

? il soumet à la TVA les livraisons à soi-même d'immeubles (article 257 du code général des impôts) ;

? il prévoit que le taux de cette TVA est de 5,5 % pour la construction de logements sociaux (article 278 sexies du même code) ;

? il prévoit le paiement de la différence avec la TVA au taux normal (20,6 %) dès lors que le maître d'ouvrage-bailleur ne respecte pas toutes les conditions relatives aux PLA (article 284 du même code) :

? par coordination, il prévoit que ce nouveau mode de financement ouvre droit à l'APL (article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation).

Financièrement, le nouveau mécanisme donnera lieu à trois étapes :

? lors d'une première étape, l'organisme constructeur acquittera la TVA due sur ses consommations intermédiaires, comme c'est le cas actuellement ;

? la deuxième étape est nouvelle : l'organisme constructeur pourra déduire la TVA acquittée en amont de la TVA due en aval. Comme cet organisme est un bailleur social et que les loyers ne sont pas soumis a la TVA, il sera en situation créditrice. Ce crédit de TVA donnera lieu à une déclaration et à un remboursement trimestriel ;

? la troisième étape est également nouvelle : à l'achèvement des travaux, l'organisme devra appliquer une TVA à 5,5 % sur le prix de revient de l'opération et la régler aux services fiscaux.

L'entrée en vigueur du présent article est fixée au premier octobre 1996.

2. Les conditions

Pour bénéficier de ce nouveau régime, il sera nécessaire de réunir quatre conditions :

? la première n'est pas nouvelle, c'est la signature d'une convention permettant l'ouverture du droit à l'APL ;

? la seconde est partiellement nouvelle, c'est une décision favorable d'agrément prise par le préfet. Elle n'est pas nouvelle en ce qu'un agrément du préfet était déjà nécessaire avec l'ancien système. Elle est nouvelle en ce qu'elle se distingue d'une décision d'octroi de subvention ;

? la troisième n'est pas nouvelle, c est la nécessité de financer l'opération par un PLA, dont les caractéristiques restent, hormis les subventions, identiques ;

? la quatrième est la date d'ouverture de chantier, qui doit être postérieure au 1er octobre 1996.

B. LES CONSÉQUENCES SUR LES SUBVENTIONS

Les subventions associées au PLA ne sont pas supprimées, mais réduites à concurrence de 12 points de pourcentage de l'opération (2,5 points en Corse).

Par ailleurs, les PLA du Crédit foncier sont remplacés par des prêts conventionnés locatifs (PCL), qui sont réglementés, mais qui ne sont plus bonifiés. Le taux des prêts conventionnés est égal à un taux de référence (égal à la moyenne des trois derniers TME), auquel s'ajoute une marge dont le plafond varie en fonction de la durée.

Ainsi, au 1er septembre, le taux de référence était de 6,60 % et la marge de 2,75 % pour une durée supérieure à vingt ans, soit un taux plafond de 9,35 %. Cela étant, les taux actuels des PCL du Crédit foncier sont beaucoup moins élevés.

Le tableau suivant, tiré de la circulaire du ministre du logement en date du 28 septembre 1996, résume la nouvelle situation :

II. APPRÉCIATION DU DISPOSITIF

Le nouveau dispositif doit être apprécié au regard de trois critères : une comparaison internationale, les effets budgétaires, la neutralité sur le financement des opérations.

A. COMPARAISON INTERNATIONALE

S'agissant d'un dispositif régi par le droit européen, il convient de s'interroger sur l'attitude de nos partenaires quant à la TVA applicable au logement social. L'Union européenne admet que le logement social puisse être traité comme un bien de première nécessité, mais elle n'y contraint pas. Elle considère que le taux réduit de TVA ne peut être appliqué au logement en général, mais l'admet de façon transitoire pour les pays qui pratiquent ainsi.

1. Une grande dispersion des taux

Il en résulte trois modes de traitement différents, auxquels s'ajoute une grande diversité de taux. Quasiment aucun pays de l'Union européenne n'applique au logement social le même taux de TVA. Celui-ci s'échelonne entre 0 % (Royaume-Uni) et 25 % (Danemark et Suède).

Ainsi, six pays appliquent le taux normal (Autriche, Danemark, Allemagne, Finlande, Pays-Bas, Suède) ; trois pays appliquent le taux réduit à l'ensemble de la construction de logements (Espagne, Irlande, Italie) et sept pays appliquent le taux réduit au logement social exclusivement.

Les sept pays appliquant la TVA au taux réduit au logement social

? Belgique : taux réduit de 6 % pour le logement social (logement privé = taux normal de 21 % pour les premiers deux millions de francs belges d'investissement taxé au taux de 12 %).

? Espagne : taux super réduit de 4 % pour le logement social (logement = taux réduit de 7 %).

? Grèce : taux réduit de 8 % pour le logement social (logement = taux normal de 18 %).

? Italie : taux super réduit de 4 % pour le logement social (logement = taux réduit de 10 %).

? Luxembourg : taux super réduit de 3 % (taux normal de 15 % avec remboursement de 12 %) pour le logement social et le logement en général (résidence principale).

? Portugal : taux réduit de 5 % pour le logement social (logement = taux normal de 17 %).

? Royaume - Uni : taux nul pour le logement social, construction uniquement (logement = taux normal de 17,5 %).

Source : CECODHAS

2. Des modalités d'application diverses

Deux modalités d'application du taux réduit sont pratiquées.

La plus répandue est l'application du taux réduit en amont, les fournisseurs différenciant le taux de TVA en fonction de la clientèle.

Deux cas de figure peuvent ainsi être observés :

? quand le logement en général fait l'objet d'un taux réduit de TVA comme en Espagne (7 %), Irlande (12,5 %) et Italie (10 %), le taux réduit est appliqué automatiquement par l'ensemble des prestataires pour les opérations liées à la construction et à la rénovation de logements, qu'ils soient libres ou sociaux ;

? quand seul le logement social en tant que tel fait l'objet d'un taux de TVA réduit ou super réduit, les modalités d'application sont en général les mêmes, comme en Espagne. Italie et Royaume-Uni. (Source : CECODHAS).

La modalité pratiquée par la France, consistant à ne pas différencier le taux en amont, mais à créer un crédit de TVA en appliquant un taux réduit en aval, se rapproche des techniques adoptées au Luxembourg et en Belgique.

Au Luxembourg (taux super réduit de 3 %), la facturation s'effectue au taux normal de 15 % avec un remboursement a posteriori par 1'Etat de 12 %, le délai moyen de traitement des dossiers et du remboursement étant de cinq à six mois. Ce principe a été retenu en raison de la rétroactivité de la mesure. On retrouve ce principe en Belgique pour la construction de logements en secteur privé où les deux premiers millions de francs belges d'investissement sont taxés au taux de 12 %. (Source : CECODHAS).

B. UN IMPACT BUDGÉTAIRE IMPORTANT

L'effet de la réforme en termes de réduction de la dépense publique est très important, à la fois sur l'exercice 1996 et sur l'exercice 1997. A partir de 1998, et à supposer que la réforme soit globalement neutre en termes de financement des opérations, l'effet sur l'équilibre des finances publiques devrait être à peu près nul.

Pour l'exercice 1996, l'application de la réforme dès le 1er octobre a permis, tout en déléguant 21.000 PLA pour le dernier trimestre, de procéder une annulation significative de crédits :

Arrêté d'annulation du 26/09/1996 Crédit annulés au titre de la construction sociale

(en millions de francs

Pour l'exercice 1997, la réforme a permis de réduire très sensiblement la ligne fongible PLA-PALULOS

En contrepartie, la réforme générera au profit des organismes un crédit de TVA évalué à 1,3 milliard de francs en 1997, mais sans incidence notable sur les recouvrements de TVA brute. La recette globale de TVA ne serait donc pas affectée dès 1997.

Au fur et à mesure de la montée en puissance du nouveau régime (à terme toutes les opérations en relèveront), le crédit de TVA progressera, pour atteindre 2,8 milliards de francs en 1999.

C. UNE NEUTRALITÉ FINANCIÈRE A DÉMONTRER

La réforme proposée est bonne dans son principe pour au moins deux raisons. D'une part, considérer le logement social comme un bien de première nécessité relève d'une logique imparable. D'autre part, les organismes HLM acquerront davantage de liberté dans le montage de leurs opérations. Une grande partie de celles-ci ne sera plus suspendue à l'obtention d'une décision d'octroi de subvention, et les remboursements de crédits de TVA seront effectués avec une plus grande régularité et une plus grande célérité que les subventions actuelles ne sont versées.

Ceci posé, il est de la plus haute importance que les constructeurs sociaux soient convaincus de la neutralité financière de la réforme. Il y va de la reprise de la construction neuve, de la croissance de l'économie française, et donc de l'emploi.

A cet égard, trois obstacles doivent être levés, par ordre de difficulté croissante.

1. Le problème du maintien de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB)

Tel qu'il est rédigé, le présent article ne modifie pas l'article 1384 A du code général des impôts, en application duquel les constructions sociales bénéficient d'une exonération dérogatoire de quinze ans de la TFPB. Cette modification est nécessaire, puisque l'exonération n'est prévue que pour les financements "aidés par l'Etat". Or la réforme supprime 1'aide de l'Etat.

Votre rapporteur général vous propose donc d'inclure dans le champ des immeubles exonérés ceux qui auront bénéficié de la TVA à 5,5 % sur la livraison à soi-même.

2. Le problème des immeubles cédés à des investisseurs

Bien qu'en général la construction sociale soit le fait de bailleurs sociaux, qui construisent pour leur propre compte, il arrive que les investisseurs personnes physiques acquièrent des logements conventionnés selon le régime PLA.

Environ 1.500 à 2.000 logements sont produits chaque année selon ce processus.

Un promoteur souscrit alors un PLA du Crédit foncier de France pour construire un logement social, puis le cède à un investisseur personne physique.

La livraison à soi-même ne paraît pas adaptée à ce cas de figure, alors même que la bonification de taux au PLA-CFF est supprimée. En effet, il ne s'agit pas dans ce cas d'une livraison à soi-même mais bien d'une vente, celle-ci devant être en principe taxée au taux normal de 20,6 %.

Cette situation serait très regrettable, l'acquisition de logements sociaux par des investisseurs devant être encouragée.

Il conviendra donc de s'assurer que le nouveau système n'introduira pas de distorsion à l'égard de ces opérations, et qu'elles pourront bénéficier du taux réduit de TVA.

3. Le problème de la neutralité globale du montage proposé

Plus épineux est le problème de la stricte équivalence financière entre l'application de la TVA livraison à soi-même à 5,5 %, et l'ancien régime de subvention de 12 % de l'opération.

Il aurait été extraordinaire que cette substitution fût parfaitement neutre pour chaque opération. En effet, les subventions associées au PLA n'avaient pas pour objectif d'être l'équivalent d'une rémanence de TVA à 5,5 %. Il n'y avait a priori aucun lien entre les deux calculs, et leur stricte équivalence aurait relevé du hasard merveilleux.

? De fait, la direction de l'habitat et de la construction admet une différence moyenne d'environ 1.500 francs par logement ^{16 ( * )} , ce qui n'est pas négligeable, l'aide de l'Etat étant en moyenne de 52.612 francs en 1995. Cette petite différence provient essentiellement du coût du terrain ou de la charge foncière. En effet, les terrains et les charges foncières bénéficient déjà d'un taux de TVA privilégié en amont (5,5 %, voire 0 %). Par conséquent, le nouveau traitement fait perdre complètement les 12 % de subvention qui leur était applicable et ne procure en contrepartie que la neutralisation d'une TVA déjà faible.

Le nouveau système crée donc des disparités. Les opérations à forte charge foncière (en zones I, I bis et II) seront désavantagées. En revanche, les opérations à faible charge foncière, qui supportent une TVA amont proportionnellement plus élevée, seront avantagées.

Certes, les subventions pour dépassement de la charge foncière de référence seront conservées. Mais elles ne seront pas modifiées. En Ile-de-France, le ministre du logement pourra bénéficier de crédits du FARIF (fonds d'aménagement de l'Ile-de-France - chapitre 01) pour tenter de résoudre cette difficulté. Mais qu'en sera-t-il pour les agglomérations de province (zone II) ? Il conviendra que le Gouvernement prenne des mesures budgétaires pour aider les opérations les plus désavantagées de ce point de vue.

? L'Union des HLM considère que l'écart est plus important : de l'ordre de 4.900 francs (zone III) à 9.800 francs (zone I) ^{17 ( * )} . Outre le problème foncier, l'Union des HLM prend en compte un certain nombre d'éléments qui figurent dans l'assiette de la TVA en aval, mais qui ne la supportent pas en amont : les taxes d'urbanisme, les primes d'assurance, le coût de la conduite d'opération par l'organisme lui-même et les frais financiers.

Malgré le gain de trésorerie (lié à un remboursement de TVA plus rapide que les anciennes subventions), et une diminution de la taxe sur les salaires les organismes HLM estiment donc que la perte est en moyenne très sensible.

Pour résoudre cette difficulté, deux pistes sont envisageables.

La première consisterait à appliquer en amont une TVA à 5.5 % et à supprimer le mécanisme de livraison à soi-même. Cette solution paraît impraticable aux services fiscaux compte tenu des difficultés de contrôle que cela entraînerait.

L'autre piste consisterait à retirer de l'assiette de la TVA payée en aval les éléments qui ne la supportent pas en amont. Ce sera notamment le cas pour les terrains remis à titre gracieux.

Mais pour les autres éléments, cette piste pose un problème difficile : la réglementation européenne ne l'autorise pas.

Devant l'Assemblée nationale, le ministre délégué au budget s'est engagé à faire son possible, en réponse à M. Jean-Jacques Jégou (séance du 19 octobre) :

"Toutefois, pour prendre en compte le souci d'équilibre financier et, en quelque sorte, de compensation financière au sein de cette réforme entre la suppression des subventions, d'une part, et l'abaissement du taux de TVA, d'autre part, je suis tout prêt à donner à mes services les instructions nécessaires pour que le mode de calcul de l'assiette prenne en compte la spécificité des HLM. y compris les spécificités relatives aux modalités d'acquisition des terrains. Nous parviendrons ainsi, Monsieur le député, au résultat que vous souhaitez et dans des conditions qui seront juridiquement non susceptibles de critiques. "

L'exploration de ces deux pistes permettant difficilement d'atteindre une complète neutralité, il apparaît nécessaire d'aller plus loin. Car pour éviter un risque d'affaissement de la construction, qui reste sur une tendance dégradée actuellement, il convient de donner davantage d'assurances aux constructeurs sociaux. Il faut en effet rappeler que la réduction du potentiel d'intervention du "1 % logement" (voir l'article 29) aura déjà un effet dépressif sur la construction sociale.

Votre rapporteur général vous propose donc un amendement tendant à ce que le Gouvernement examine, d'ici à la fin de 1997, les conséquences de la réforme sur la construction sociale et la situation financière des organismes, de façon à prendre dès que possible les mesures règlementaires de rectification qui s'imposeraient.

L'un des leviers qui pourraient être actionnés serait le taux d'intérêt des prêts qui sont consentis à la construction sociale, notamment celui des préfinancements, qui sont accordés pour la durée des travaux avant l'octroi d'un PLA proprement dit. Une telle démarche permettrait de jouer à la fois sur le niveau de frais financiers des opérations, et sur la partie de l'assiette de TVA que ces frais constituent.

Cet amendement a pour objectif de faire prendre au Gouvernement l'engagement que l'Etat examinera a posteriori les opérations effectuées, de façon à prévoir d'éventuelles compensations. Naturellement, il ne s'agirait pas d'une compensation opération pour opération, mais d'un examen global destiné le cas échéant à rectifier le mécanisme si des distorsions trop importantes apparaissaient.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 10 BIS Reconduction du taux super réduit de TVA applicable aux ventes d'animaux vivants de boucherie et de charcuterie à des non assujettis

Commentaire : cet article tend à reconduire pour une période de quatre ans une disposition favorable du régime de la TVA agricole, qui prévoit l'application d'un taux super-réduit de TVA de 2,1 % aux ventes d'animaux vivants de boucherie et de charcuterie à des non assujettis.

L'article 281 sexies du code général des impôts prévoit que, jusqu'au 31 décembre 1996, les ventes d'animaux vivants de boucherie et de charcuterie à des personnes non assujetties à la TVA sont soumises au taux de 2,1 %.

L'existence de cette disposition spécifique, qui vise à alléger le poids de la fiscalité indirecte pesant sur certaines activités agricoles, s'explique par le souci de pallier la disparition de la réfaction de 50 % qui était pratiquée sur la base d'imposition jusqu'en 1985 et qui, comme tout mécanisme de réfaction, a été prohibée par la sixième directive.

La loi de finances pour 1986 avait ainsi prévu un dispositif d'application temporaire d'une durée de deux ans, qui prévoyait l'application d'un taux de TVA super-réduit de 2,1 % à ce type d'opérations commerciales.

Ce dispositif d'application temporaire a ensuite été reconduit par la loi de finances pour 1988, pour une nouvelle période, de quatre ans cette fois, allant jusqu'au 31 décembre 1992.

Il a été enfin reconduit par la loi de finances pour 1993 pour une nouvelle période de quatre ans, jusqu'au 31 décembre 1996.

Cette date devait initialement coïncider avec la date d'échéance du régime transitoire européen de TVA, pendant lequel les taux super-réduits propres à certains Etats membres peuvent continuer à être appliqués.

Le régime transitoire de TVA étant appelé à perdurer au-delà du 31 décembre 1996, il apparaît opportun de proroger à nouveaux le taux super- réduit applicable aux ventes d'animaux vivants de boucherie, jusqu'au 31 décembre 2000. Tel est l'objet du présent article, qui résulte d'un amendement présenté à l'Assemblée nationale par M. Thierry Mariani.

Le maintien d'un taux super-réduit est favorable aussi bien au vendeur, personne qui réalise l'opération imposable et qui est donc à ce titre le redevable, qu'à l'acheteur qui fait l'acquisition d'un produit à la fiscalité indirecte allégée.

Ainsi, la vente d'animaux de boucherie vivants à des non-assujettis est l'une des cinq catégories d'opérations ou de produits qui bénéficient, en France métropolitaine, du taux de TVA super-réduit, les quatre autres étant :

- les ventes de publications de presse inscrites à la commission paritaire (article 298 septies du code général des impôts) ;

- la redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision (article 281 nonies du code général des impôts) ;

- les médicaments remboursables par la sécurité sociale et les produits sanguins (articles 261-4-2°, 281 octies et 291-II-3° du code général des impôts) ;

- les 140 premières représentations théâtrales ou de cirque (article 281 quater du code général des impôts).

A la différence des ventes d'animaux de boucherie, l'application d'un taux particulier de 2,1 % à ces quatre autres opérations ou produits n'est pas limitée dans le temps, ce qui la dispense d'une telle reconduction pour être maintenue en l'état.

Seules sont concernées les opérations de vente d'animaux de boucherie vivants (équidés, bovidés, ovidés et suidés) à des non-assujettis, à l'exclusion des importations et des acquisitions intra-communautaires.

Les personnes imposables à la TVA au titre des livraisons à soi-même de viande d'animaux vivants de boucherie et de charcuterie, en application de l'article 257-9° du code général des impôts, qu'elles abattent ou font abattre sont considérées comme des personnes assujetties et ne bénéficient donc pas du taux super-réduit.

En revanche, les exploitants agricoles soumis au régime du remboursement forfaitaire agricole sont assimilés à des non-assujettis.

Le coût de cette mesure est évalué à 10 millions de francs, soit la différence entre l'application du taux super-réduit de 2,1 % et l'application du taux réduit de 5,5 % qui serait, s'agissant de produits destinés à l'alimentation humaine, le taux de droit commun, au montant du chiffre d'affaires de cette activité qui est de l'ordre de 325 millions de francs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10 TER Assujettissement à la TVA des prestations de télécommunication dans l'Etat du preneur

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, a pour objet de prévoir que l'assujettissement à la TVA des prestations de télécommunication ne se fera plus dans l'Etat du prestataire mais dans l'Etat du preneur.

Conformément aux règles de droit commun applicables en matière de TVA, la TVA sur les prestations de services de télécommunication est due dans l'Etat du prestataire.

Or, les technologies actuelles permettent une délocalisation de l'activité de prestations de télécommunication. Ce mouvement s'accroît d'ailleurs régulièrement depuis deux ou trois ans.

En effet, pour les acquéreurs de prestations de télécommunication qui ne peuvent déduire la TVA, il y a un avantage évident à rechercher un prestataire qui ne leur facturera pas la TVA, c'est-à-dire un opérateur situé dans un Etat extérieur à l'Union européenne. C'est en particulier le cas pour certains gros consommateurs de prestations téléphoniques, comme les salles de marché des banques ou quelques grandes compagnies d'assurance.

Une telle situation a plusieurs inconvénients :

- elle crée une distorsion de concurrence au détriment des opérateurs nationaux des différents Etats membres de l'Union européenne, même si certains ont réagi, comme France Telecom et Deutsche Telekom qui, avec l'opérateur américain Sprint, ont créé une filiale commune. Global One, permettant de "contourner" la difficulté ;

- elle risque d'entraîner, au-delà de la délocalisation des prestations, une délocalisation des technologies, ce qui serait grave pour un domaine d'excellence européenne et un secteur hautement stratégique ;

- elle entraîne des recettes moindres pour l'Etat qui, si le mouvement actuel s'accentuait, pourraient rapidement devenir significatives.

C'est pourquoi, dès 1993, la France a saisi la Commission européenne de ce problème, en demandant à ce que le lieu d'assujettissement des prestations de télécommunication à la TVA ne soit plus situé dans l'Etat du prestataire mais dans l'Etat du preneur.

Aussi, sous la pression des différents opérateurs européens, la Commission a récemment décidé de préparer une directive modifiant le régime de la TVA applicable en matière de prestations de télécommunication.

Toutefois, compte tenu de l'urgence de la question les Etats membres ont, chacun, présenté une demande de dérogation, sur la base de 1'article 27 de la sixième directive TVA.

Ces demandes devraient être examinées par le Conseil ECOFIN du début du mois de décembre. Elles permettront d'assujettir les prestations de télécommunication à la TVA non plus dans l'Etat du prestataire mais dans l'Etat du preneur.

Le présent article a pour objet d'introduire cette modification dans le code général des impôts, à l'article 259 B, afin de rendre cette disposition applicable dès le 1er janvier 1997.

L'Allemagne et la Grande-Bretagne sont d'ailleurs l'une et l'autre en train d'adopter des mesures identiques.

Votre commission se félicite qu'une telle disposition, protectrice des opérateurs, de la technologie et des intérêts nationaux, puisse ainsi être adoptée et mise en oeuvre sans tarder.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 10 TER Application du taux réduit de TVA au bois de chauffage

Commentaire : cet article tend à soumettre au taux réduit de TVA de 5,5 % le bois de chauffage, quelle qu'en soit la présentation, en application de la directive 96/42/CE du 26 juin 1996.

Actuellement, le taux de TVA applicable au bois de chauffage varie selon que celui-ci est assimilé ou non à un produit d'origine agricole n'ayant subi aucune transformation.

L'article 278 bis du code général des impôts prévoit que le taux réduit de 5,5 % s'applique aux "produits d'origine agricole, de la pêche, de la pisciculture et de l'aviculture n'ayant subi aucune transformation".

Cette rédaction résulte de l'article 20 de la loi n° 95-95 du 1er février 1995 de modernisation de l'agriculture. Elle fait retour à la situation antérieure à l'article 9 de la loi n° 91-716 du 26 juillet 1991 portant diverses mesures d'ordre économique et financier, qui avait exclu du bénéfice du taux réduit "les produits de l'horticulture et de la sylviculture qui ne constituent ni des semences ni des plants d'essence ligneuses forestières pouvant être utilisés pour le reboisement et les plantations d'alignement".

La majeure partie des produits de l'horticulture et de la sylviculture s'est ainsi trouvée soumise au taux normal de la TVA, conformément à la définition du "champ d'application maximal" du taux réduit arrêtée par le Conseil des ministres européen du 18 mars 1991. Les Etats membres pratiquant des taux inférieurs devaient se mettre en conformité avant le 31 décembre 1994. La France s'est donc exécutée aussitôt après l'accord européen.

Toutefois, nos principaux concurrents en matière horticole, à savoir les Pays-Bas et l'Italie, ont maintenu pour les produits concernés des taux réduits de 4 %, 6 % ou 9 % selon les cas. Cette distorsion de concurrence a amené la France à rétablir son propre taux réduit de 5,5 % à compter du 1er janvier 1995, l'article 20 de la loi de modernisation de l'agriculture du 1er février 1995 ayant validé législativement une décision antérieure du Gouvernement.

Ainsi, le taux réduit de TVA est applicable aux produits de la sylviculture n'ayant subi aucune transformation depuis le 1er janvier 1995.

La qualité de produit agricole non transformé n'est reconnue qu'aux seuls arbres sur pied, arbres abattus simplement ébranchés et tronçonnés, bois de trituration et rondins d'une longueur de plus d'un mètre.

Le bois de chauffage en tant que tel est soumis au taux normal de la TVA, qu'il soit présenté sous forme de rondins, briquettes, plaquettes forestières ou sous forme de déchets (sciures, copeaux, écorces).

Le jeu croisé de ces deux définitions aux champs différents aboutit à des nuances subtiles pour le profane, puisque les produits sylvicoles non transformés, tels les rondins de plus d'un mètre de long ou les bois de trituration utilisés pour le chauffage sont soumis au taux de 5,5 %, tandis que les autres formes de bois de chauffage, tels les rondins de moins d'un mètre de long ou les briquettes, sont soumis au taux de 20,6 %.

Or, la directive 96/42/CE du 26 juin 1996 qui est venue clore le désaccord entre les Etats membres, en étendant à tous la faculté d'appliquer un taux réduit aux produits de la floriculture et de l'horticulture, vise également le bois de chauffage.

Votre commission vous propose de mettre à profit la faculté ainsi offerte par le droit européen pour simplifier le régime de TVA du bois de chauffage, en appliquant de façon uniforme le taux réduit.

Pour ce faire, il suffit de compléter l'article 278 bis du code général des impôts, qui énumère les produits bénéficiant du taux réduit de 5,5 %, par un alinéa relatif au bois de chauffage.

Afin de ne laisser subsister aucune ambiguïté, il convient de préciser les différentes formes de bois de chauffage :

- le bois de chauffage proprement dit, c'est-à-dire en rondins, quelle que soit la longueur de ceux-ci ;

- les produits issus de la sylviculture agglomérés destinés au chauffage ;

- les déchets de bois destinés au chauffage.

Sont ainsi clairement exclus des produits dérivés ou voisins du bois de chauffage, tels le charbon de bois ou la tourbe.

L'application du taux réduit aux déchets de bois destinés au chauffage s'entend sans préjudice de la large exonération dont ceux-ci peuvent bénéficier par ailleurs au titre de l'article 261-3-2° du code général des impôts. Cette disposition fiscale exonère de la TVA les livraisons de déchets neufs d'industrie et de matières de récupération, dans la limite d'un chiffre d'affaires de 6 millions de francs hors taxes. Le taux de 5,5 % ne s'appliquera donc qu'à la part des déchets des scieries excédant ce montant, ou aux déchets transformés.

Le bénéfice du taux réduit serait réservé au bois de chauffage et aux produits assimilés dont il est fait un usage domestique, c'est-à-dire le chauffage des locaux d'habitation non professionnels.

Le coût de cette mesure est estimé à 50 millions de francs, soit la différence entre le taux de 5,5 % et le taux de 20,6 % sur la base d'un chiffre d'affaires estimé à 330 millions de francs, sachant qu'une part vraisemblablement considérable du commerce de bois de chauffage s'effectue aujourd'hui en dehors des circuits légaux de la TVA.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 11 Aménagement de la contribution annuelle sur certains logements à usage locatif

Commentaire : le présent article coordonne le régime de la taxe assise sur les logements sociaux occupés par des locataires excédant des plafonds de ressources avec celui du supplément de loyer de solidarité. Il modifie en outre la périodicité de versement de la taxe.

L'article 14 de la loi de finances pour 1996 a créé une contribution annuelle sur les logements sociaux occupés par des locataires excédant d'au moins 40 % les plafonds de ressources associés aux prêts locatifs aidés (PLA), à la charge des organismes bailleurs (le plus souvent des HLM). Cette contribution, qui a recueilli l'assentiment de votre commission et du Sénat, a été définie avant que soit votée la loi relative au supplément de loyer de solidarité, adoptée définitivement le 22 février et promulguée le 4 mars 1996.

Sur certains points de détail, la loi du 4 mars 1996 peut mettre la contribution en porte-à-faux, même si elle sera recouvrée cette année selon le droit actuellement en vigueur, conformément à l'instruction fiscale du 24 septembre 1996. Il est donc logique pour l'avenir de procéder aux ajustements nécessaires, la taxe étant en pratique financée par les surloyers recouvrés par les HLM.

I - LE DROIT EN VIGUEUR

A. L'ASSIETTE DE LA TAXE

La contribution est assise sur les logements occupés, au 1er janvier de l'année d'imposition, par des locataires dépassant de 40 % les plafonds de ressources PLA, ces ressources étant calculées au titre de l'avant-dernière année précédant l'année d'imposition.

Il s'agit principalement du parc locatif financé par un PLA distribué par la Caisse des dépôts et consignations. Environ 3,7 millions de logements sont concernés, dans lesquels 231.000 ménages dépasseraient les plafonds de ressources d'au moins 40 %.

Trois exceptions sont prévues essentiellement en faveur des bailleurs privés et des logements intermédiaires :

- les logements financés par le PLA du Crédit foncier, réservé aux particuliers et aux personnes morales privées, qui est beaucoup moins subventionné, puisqu'il ne fait l'objet que d'une bonification et qui fait l'objet de loyers et de plafonds de ressources supérieurs ;

- les logements améliorés grâce à l'aide de l'ANAH qui, tout en ayant bénéficié de l'aide de l'Etat, appartiennent au parc privé, ne sont pas des logements sociaux au sens strict, et sont généralement loués aux conditions du marché ;

- les immeubles à loyer moyen dans les départements d'outre-mer et dans la collectivité territoriale de Mayotte. Contrairement aux logements intermédiaires métropolitains, ces logements bénéficient d'une aide de l'Etat. Ils sont également financés par un PLA spécifique du Crédit foncier.

En outre, les deux premières catégories exemptées de contribution sont d'ores et déjà imposées sur les loyers, à raison du statut des bailleurs concernés.

Enfin, les quartiers dégradés et les grands ensembles prévus par le décret n° 93-203 du 5 février 1993 et limitativement énumérés par son annexe sont exemptés de la contribution. Cette exception concerne environ 500.000 logements.

L'assiette ainsi définie paraît couvrir complètement l'objectif visé : les logements financés par le PLA de la Caisse des dépôts et consignations, qui sont clairement ceux qui bénéficient de la subvention la plus lourde et dont les loyers sont les plus bas.

B. LE TARIF DE LA CONTRIBUTION

Le tarif de la contribution, qui est fixé à l'unité (par logement, quelle que soit sa surface), varie en fonction de deux critères : le niveau de ressources du locataire et la localisation du logement.

Le niveau de ressources à partir duquel la contribution est due est relativement élevé : 40 % au-dessus du niveau des plafonds PLA.

La localisation recouvre exactement le zonage PLA. C'est en fonction de cette répartition, qui comprend quatre zones, que sont définis les différents plafonds de ressources et de loyers permettant d'accéder à un logement HLM.

Tarif de la contribution

R : niveau des ressources de l'année n-2

P : plafond de ressources PLA.

Selon le champ d'application et le barème ainsi définis, la contribution devait avoir un rendement de 525 millions de francs en 1996.

Le recouvrement effectif pour 1996 vient d'avoir lieu (le 31 octobre) et les résultats n'en sont pas connus, mais il est d'ores et déjà probable que le produit effectif sera loin de cette somme, plutôt de l'ordre de 300 à 400 millions de francs.

C. LES MODALITÉS DE LIQUIDATION ET DE RECOUVREMENT

Les III à V de l'article 302 bis Z C mettent en place un système ad hoc de liquidation, paiement et recouvrement de la taxe, qui doit tenir compte de la faiblesse des informations dont disposent les organismes bailleurs sur leurs locataires. Un décret du 20 août 1996 vient compléter ce dispositif.

Pour liquider la contribution qui pèse sur eux, les propriétaires-bailleurs doivent demander à leurs locataires, qui excédaient de plus de 40 % les plafonds de ressources PLA deux ans auparavant, leur avis d'imposition au titre de l'avant-dernière année précédant l'année d'imposition, c'est-à-dire leur dernier avis d'imposition ^{18 ( * )} . Cette demande doit avoir lieu avant le 31 janvier de l'année d'imposition.

En pratique, les bailleurs sont amenés à demander à tous leurs locataires de vérifier s'ils entrent dans cette catégorie avant, le cas échéant, de leur communiquer leur avis d'imposition. C'est d'ailleurs ce que prévoit la loi créant le supplément de loyer de solidarité.

Les locataires sont tenus de faire cette communication avant le 31 mars suivant.

Les bailleurs disposent alors d'un délai d'un peu plus de cinq mois pour liquider leur contribution. Celle-ci doit être versée, en principe, au plus tard le 5 septembre, accompagnée de la déclaration. Pour cette année, le versement a été reporté au 31 octobre, du fait du retard de parution de l'instruction. Le recouvrement et les réclamations éventuelles obéissent aux règles de la taxe sur la valeur ajoutée, règles qui sont familières aux organismes dans leurs activités de construction.

Les sanctions peuvent être de deux natures :

- une contribution au tarif majoré de 100 %, c'est-à-dire celui de la tranche de revenu la plus élevée (1,8 P) pour la zone considérée, si l'organisme n'a pas effectué sa demande d'avis d'imposition. Il suffit d'avoir fait la demande pour y échapper ;

- un redressement, qui peut se produire si les informations détenues directement sur les locataires par les services fiscaux ne recoupent pas celles de la déclaration (et par conséquent, ne correspondent pas au montant attendu de contribution).

Compte tenu de la parfaite information des services fiscaux, le recouvrement de cette contribution ne devrait guère poser de difficultés.

Séquences de la contribution (n : année d'imposition)

II - LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA PÉRIODICITÉ DU VERSEMENT

Au versement en une fois au plus tard le 5 septembre est substitué un versement en deux acomptes.

Le premier acompte doit être versé avant le 15 avril, pour un montant égal au quart de la contribution due l'année précédente (article 1693 ter nouveau du code général des impôts inséré par le I du présent article).

Le second acompte est égal au solde, et doit être versé au plus tard le 1er août en même temps qu'est déposée la déclaration annuelle (8° du II modifiant le IV de l'article 302 bis ZC).

Au total, les recettes escomptées s'élèvent à 450 millions de francs en 1997 contre 525 millions de francs en 1996.

B. LES COORDINATIONS AVEC LA LOI CRÉANT LE SUPPLÉMENT DE LOYER DE SOLIDARITÉ

1. La prise en compte de l'ensemble des personnes vivant au foyer

? Un certain nombre de coordinations tendent à tenir compte du fait que la loi du 4 mars 1996 considère l'ensemble des personnes vivant au foyer ainsi que le total des revenus de ces personnes pour définir le régime du surloyer (article L. 441-3 du code de la construction et de l'habitation). Ainsi :

? le 1° du II du présent article modifie la définition de l'assiette de la taxe : elle porte désormais sur les logements occupés par des personnes dont l'ensemble des revenus excède de plus de 40 % les plafonds de ressources PLA.

? le 4° du II du présent article tend à tenir compte de l'ensemble des revenus du foyer pour l'application des différents tarifs de la contribution,

? de même, le 5° du II prévoit que la déclaration de ressources demandée annuellement par le bailleur porte sur l'ensemble des revenus du foyer,

? enfin, le 9° du même II permet à l'administration fiscale, dans le cadre d'une procédure de redressement de faire connaître à l'organisme bailleur ce qu'elle sait de l'ensemble des revenus du foyer en question, et pas seulement ce qu'elle sait des revenus du locataire.

2. L'adaptation du zonage

? Une autre série de coordination porte sur l'harmonisation entre le zonage du surloyer et celui de la contribution. Ainsi :

? le 2° du II du présent article prévoit que le zonage des logements servant d'assiette à la contribution est fixé par référence à celui visé par l'article L. 441-3 du code de la construction et de l'habitation. Cette modification permettra à l'assiette de la contribution de s'adapter automatiquement en fonction des modifications de zonage qui seraient réalisées au sein de cet article L. 441-3.

En particulier, cette référence permet d'exonérer de la contribution les zones qui viennent d'être exemptées de surloyer par la loi relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville ^{19 ( * )} , à savoir les zones urbaines sensibles, les zones de redynamisation urbaine et les zones franches urbaines. Ces zones sont définies par le 3, de l'article 42 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire. L'article L. 441-3 du code de la construction et de l'habitation les exempte de surloyer par une référence au I de l'article 1466 du code général des impôts qui fait référence au 3, de l'article 42 précité.

? le 3° du II du présent article prévoit d'abaisser de 1.700 francs à 400 francs le tarif par logement exigible dans les communes rattachées à un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l'habitat (PLH) regroupant plus de 100.000 habitants au dernier recensement partiel connu. En effet, ces communes, auparavant classées dans la zone II du barème des PLA (agglomérations et villes nouvelles hors Ile-de-France de plus de 100.000 habitants) sont maintenant classées en zone III (reste du territoire national, hors DOM) . On peut rappeler que la réglementation relative au PLA (plafonds de prix, de ressources, de loyers, niveau d'APL) varie selon quatre zones qui divisent la France en fonction de l'intensité de la charge foncière.

3. L'adaptation des modalités de liquidation et de recouvrement

? La dernière série de coordinations porte sur les modalités de liquidation et de recouvrement. Ainsi :

? le 6° du II du présent article prévoit que les bailleurs ne seront pas tenus de demander une déclaration de ressources aux locataires bénéficiant de l'APL, qui sont exemptés de produire cette déclaration aux termes de l'article L. 441-9 du code de la construction et de l'habitation, tel qu'inséré par la loi du 4 mars 1996.

? le 7° du même II tend à tenir compte de ce que l'article L. 441-9 du code de la construction et de l'habitation prévoit lorsque le locataire ne répond pas à la demande de déclaration de ressources. En ce cas, le locataire se voit fixer d'office le supplément de loyer au niveau maximal prévu par le barème de l'organisme, ou à défaut d'un tel barème, par le barème supplétif fixé au niveau national par le décret du 25 avril 1996 (article R. 441-21 du code de la construction et de l'habitation). Le texte d'origine du Gouvernement prévoyait dans ce cas de fixer la contribution au tarif majoré de 100 % de la zone considérée. L'Assemblée nationale a préféré que cette contribution fût fixée au tarif normal. Elle a, en outre, ajouté que l'organisme bénéficiait d'un droit à régularisation de la taxe, dès lors que de son côté, il avait pu régulariser celle du surloyer dû par son locataire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 11 Modification de la déduction du revenu foncier des primes d'assurance pour impayés de loyer

Commentaire : le présent article additionnel tend à rendre effective la possibilité de déduire du revenu foncier, à leur valeur réelle, les primes d'assurance pour risque de loyers impayés. Ce droit, introduit par l'article 10 de la loi de finances pour 1995, est rendu difficile d'application par la nécessité pour le bailleur de signer un contrat portant exclusivement sur ce dommage.

I - LE DROIT EN VIGUEUR

Le revenu foncier est composé des recettes -essentiellement les loyers- tirées des immeubles et des terrains du contribuable. Lorsqu'il est en excédent, il s'ajoute aux autres revenus pour composer le revenu global, qui est soumis à l'impôt. Lorsqu'il est en déficit, il est déduit du revenu global dans la limite de 70.000 francs.

Les charges imputables sur le revenu foncier sont de deux natures : des charges déduites pour leur montant réel, nommément désignées par l'article 31 du code général des impôts, et une déduction forfaitaire.

A. LA REPARTITION DES CHARGES ENTRE FRAIS REELS ET DEDUCTION FORFAITAIRE

1. Les charges déduites pour leur montant réel

L'article 31 distingue deux régimes de charges déductibles du revenu foncier selon qu'il s'agit de propriétés urbaines ou de propriétés soumises au code rural (c'est-à-dire les logements et autres immeubles liés à l'exploitation agricole).

S'agissant des propriétés urbaines, cinq catégories de dépenses sont déductibles :

- les dépenses de réparation et d'entretien, les frais de gérance, gardiennage et de concierge ;

- le montant des primes d'assurance afférentes à un contrat dont l'objet exclusif est de couvrir le risque de loyers impayés (applicable aux primes payées à partir du 30 septembre 1994) ;

- les dépenses d'amélioration afférentes aux locaux d'habitation à l'exclusion des travaux de construction, reconstruction ou agrandissement ;

- les dépenses d'amélioration destinées à faciliter l'accès de locaux professionnels aux personnes handicapées ;

- les impôts fonciers ;

- les intérêts des dettes liées à l'immeuble.

S'agissant des propriétés rurales, il faut ajouter deux autres catégories de dépenses à cet ensemble :

- la totalité des primes d'assurance ;

- certaines dépenses d'amélioration et de construction de locaux d'exploitation.

2. La déduction forfaitaire

La déduction forfaitaire représente les catégories de dépenses qui ne sont pas expressément déductibles : les frais de gestion, d'amortissement (de

l'immeuble, le terrain n'étant pas théoriquement amortissable) dans tous les cas, auxquels s'ajoutent les dépenses d'assurance pour les seules propriétés urbaines.

Quoique ne recouvrant pas le même champ de dépenses, elle est égale à 13 % du revenu foncier, aussi bien pour les propriétés urbaines que rurales.

Il faut observer que dans le cadre de l'amortissement "Périssol" la déduction forfaitaire ne tient plus compte de l'amortissement. Elle est alors

abaissée à 6 %.

B. LES DIFFICULTES D'APPLICATION DE LA DEDUCTION DES PRIMES D'ASSURANCE POUR IMPAYES DE LOYER

A l'expérience, ce nouveau droit à déduction de frais réels se révèle difficile d'utilisation. En effet, l'actuelle rédaction du a-bis du 1° de l'article 31 du code général des impôts prévoit que cette disposition n'est applicable qu'aux contrats portant exclusivement sur ce risque.

Cette exclusivité est appliquée strictement, ainsi qu'en témoigne l'instruction du 6 février 1995 du service de la législation fiscale (extrait) :

"2. Exclusivité du contrat - Pour ouvrir droit à déduction des primes pour leur montant réel, le contrat doit avoir pour objet exclusif de couvrir le risque de loyers impayés.

Certains contrats prévoient, en plus de la couverture du risque de loyers impayés, des garanties annexes telles que le versement de loyers en cas de déménagement du locataire sans préavis, une protection juridique couvrant notamment les frais d'honoraires d'avocats ou d'huissiers de justice en cas de procédure judiciaire de recouvrement ou d'expulsion ou la prise en compte des travaux de remise en état s'il y a eu détérioration par le locataire. Les primes versées pour des contrats de cette nature ne sont pas déductibles pour leur montant réel, même pour la partie relative aux seuls impayés, dès lors que la condition d'exclusivité de l'objet du contrat n'est pas respectée."

Cette exclusivité est gênante dans la mesure où les contrats garantissant contre le risque de loyers impayés prévoient fréquemment non seulement une indemnité en cas de réalisation du risque, mais aussi une assistance pour recouvrer des loyers impayés, ce qui ne paraît pas illégitime.

Or, l'exclusivité du contrat étant d'interprétation stricte, les services fiscaux ne tolèrent pas pour le moment la délivrance de quittances séparées pour les différents risques dès lors qu'ils sont couverts par un contrat unique.

II - LE DISPOSITIF PROPOSE

Votre rapporteur général vous propose simplement de lever l'obligation d'exclusivité du contrat, et de rendre cette disposition applicable dès le 1er janvier 1996 pour limiter le contentieux. Un contribuable de bonne foi doit pouvoir déduire les primes d'assurance pour impayés de loyer, même si son contrat couvre d'autres risques. En tout état de cause, il sera nécessaire d'identifier de façon claire les primes afférentes exclusivement à ce risque.

Votre commission aurait jugé plus souhaitable que le régime des propriétés urbaines fut aligné sur celui des propriétés rurales, pour lesquelles toutes les assurances sont déductibles. Cette simplification serait la bienvenue, mais la contrainte budgétaire empêche de l'envisager pour le moment ^{20 ( * )} .

L'intérêt de pouvoir déduire effectivement les primes d'assurance pour impayés de loyer n'est pas négligeable. En effet, le coût de ces primes s'échelonne de 1,6 % à 3 % des loyers lorsque le bailleur fait gérer son bien par un professionnel ; et de 3 % à 4,8 % lorsqu'il le gère directement.

Il ne faut néanmoins pas cacher que ce type de garantie intéresse davantage les nouveaux bailleurs que les anciens. En particulier, les bailleurs bénéficiant de l'amortissement Périssol, dont la déduction forfaitaire n'est que de 6 % devraient se montrer plus intéressés que les investisseurs en Quilès-Méhaignerie qui bénéficiaient d'une déduction forfaitaire déjà élevée (25 %).

Or, le problème posé par le présent projet de loi de finances en matière de logement concerne davantage le marché du logement ancien que celui du logement neuf.

En réalité, comme votre commission des finances l'a affirmé à plusieurs reprises, le taux de déduction forfaitaire devrait être relevé à 15 % si l'on souhaite commencer à tenir compte sérieusement des frais de gestion, des primes d'assurance, et de l'amortissement.

Il est en effet plus que temps de prendre pour le logement des mesures structurelles pérennes, destinées à assurer la croissance à long terme du secteur, en rétablissant la confiance des propriétaires-bailleurs.

Le présent article doit donc être considéré comme une nouvelle étape sur ce chemin.

Décision de la commission des finances : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 11 Relèvement du plafond d'imputation des déficits fonciers sur le revenu global

Commentaire : Le présent article additionnel propose de relever de 70.000 francs à 100.000 francs le plafond d'imputation du déficit foncier sur le revenu global imposable d'une année.

I - LE DROIT EN VIGUEUR

Le droit actuellement en vigueur résulte de l'article 156 du code général des impôts (I-3°).

La loi de finances rectificative du printemps 1993 a rétabli, à compter du 1er janvier 1993, l'imputation du déficit foncier sur le revenu global, interdite depuis la loi de finances initiale pour 1977. Ce rétablissement n'était que partiel, puisque le régime antérieur à 1977 permettait une imputation sans limitation, alors que le collectif de 1993 avait fixé un plafond de 50.000 F, porté à 70.000 F par la loi de finances pour 1995 (article 63).

Outre le relèvement du plafond, la loi de finances pour 1995 avait homogénéisé le délai de report des déficits fonciers, en alignant celui des propriétés rurales (alors de 9 ans) sur celui des propriétés urbaines (5 ans). L'article 31 de la loi n° 93-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a ensuite porté ce délai à 10 ans pour les deux types de propriété.

A. LE CHAMP D'APPLICATION

Le régime des déficits fonciers est d'un champ d'application très vaste puisqu'il porte sur n'importe quel type de bien foncier. Il n'est donc pas réservé au logement, mais s'applique également aux bureaux, locaux d'activités, commerces et terrains.

Les personnes physiques, seules concernées par ce régime, sont essentiellement détentrices de logements et assez peu de locaux professionnels. Ainsi, sur 126 milliards de francs de revenus fonciers déclarés en 1994, 102 milliards de francs étaient des revenus d'habitation. D'après le compte du logement, les bailleurs personnes physiques ont perçu 139,4 milliards de francs de loyers en 1994.

Il convient de préciser que le régime fiscal du déficit foncier s'applique également aux revenus produits par les sociétés immobilières non soumises à l'impôt sur leurs revenus : sociétés civiles immobilières et sociétés civiles de placement immobilier. Les revenus de ces titres sont en effet imposables entre les mains de leurs détenteurs personnes physiques dans la catégorie des revenus fonciers, ces sociétés bénéficiant de la transparence fiscale.

B. CALCUL DU DÉFICIT FONCIER

Le déficit foncier résulte d'un excédent des charges définies à l'article 31 du code général des impôts sur les revenus fonciers définis à l'article 14.

Les charges se composent des coûts déductibles pour leur valeur réelle et de la déduction forfaitaire, égale à 13 % des revenus fonciers.

Les revenus sont essentiellement des loyers, mais peuvent être constitués d'autres droits, tels que des redevances.

Généralement, un déficit apparaît sur un immeuble du fait de charges importantes, générées par une acquisition ou de gros travaux.

Lorsqu'un propriétaire détient plusieurs immeubles, il doit déduire les déficits afférents aux immeubles déficitaires des excédents afférents aux immeubles excédentaires avant de constater ou non un déficit foncier.

C. MODALITES DE L'IMPUTATION SUR LE REVENU GLOBAL

L'imputation du déficit foncier sur le revenu global n'est pas totale. Elle comporte trois restrictions :

- l'exclusion des intérêts d'emprunt,

- un plafond,

- une possibilité de report du déficit excédant le plafond, mais exclusivement sur les revenus fonciers.

1. L'exclusion des intérêts d'emprunt

Les intérêts d'emprunt afférents à l'acquisition ou aux réparations sont considérés comme des charges déductibles du revenu foncier.

Pour le calcul du déficit foncier imputable sur le revenu global, on déduit par priorité les charges d'emprunt. Si ces charges excèdent les revenus fonciers, à savoir les loyers, elles ne sont pas déductibles du revenu global, mais peuvent être reportées sur les revenus fonciers des dix années ultérieures.

Seul l'excédent d'intérêts d'emprunt sur les revenus n'est pas imputable sur le revenu global. Mais l'imputation par priorité de ces intérêts sur le revenu foncier permet éventuellement, par l'adjonction des autres charges, de générer un déficit foncier imputable. Par conséquent, les intérêts d'emprunt contribuent à la formation d'un déficit imputable.

2. Le plafonnement

Il faut ici distinguer quatre cas : celui des nus-propriétaires ; les déficits résultant de restaurations complètes d'immeubles bâtis (loi "Malraux") ou de la détention de monuments historiques ; l'amortissement "Périssol" ; et enfin le droit commun.

Les déficits fonciers subis par les nus-propriétaires (qui n'ont pas l'usufruit de leur bien) sont imputables sur le revenu global sans limitation dès lors que deux conditions sont réunies :

? le démembrement de propriété résulte d'une succession, ou d'une donation entre parents jusqu'au 4e degré ;

? le déficit résulte de charges de grosses réparations mentionnées à l'article 31 du code général des impôts et définies par l'article 605 du code civil.

Les déficits fonciers résultant d'une restauration complète d'immeuble bâti ^{21 ( * )} , exécutée dans un secteur sauvegardé ou une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager ; ou subis par les propriétaires d'immeubles classés monuments historiques sont imputables sur le revenu global sans limitation.

Pour les restaurations, le propriétaire doit respecter une obligation de durée de six ans de location de son immeuble.

Les déficits fonciers subis par les bailleurs bénéficiant de l'amortissement "Périssol" (déduction prévue au f du 1° du I de l'article 31 du CGI) sont imputables dans la limite de 100.000 F.

Dans tous les autres cas, le déficit foncier s'impute dans la limite d'un plafond de 70.000 F.

On commence par exclure les intérêts d'emprunt. A ce stade, le déficit déductible est au plus égal à zéro.

On déduit ensuite les autres charges déductibles pour leur valeur réelle, et l'on applique la déduction forfaitaire (13 % des loyers).

S'il y a excès de charges sur les revenus, ce déficit est imputable sur le revenu global de l'année dans la limite de 70.000 F.

3. Les modalités du report

Si le déficit est supérieur à 70.000 F, la fraction du déficit au-delà de cette somme est reportable sur le seul revenu foncier des dix années postérieures ^{22 ( * )} . Ce déficit supplémentaire doit donc être traité les années suivantes comme les intérêts d'emprunt.

Ce plafonnement se combine selon la même logique avec les déficits imputables sans limitation, pour les propriétaires qui possèdent plusieurs types d'immeubles.

On fait dans un premier temps le calcul du déficit foncier de droit commun, et on l'impute sur le revenu global, dans la limite de 70.000 F. On y ajoute dans un second temps, le déficit foncier qui s'impute sans limitation.

Il faut enfin rappeler que le bailleur qui impute un déficit foncier sur le revenu global au titre d'un ou plusieurs immeubles ayant généré ce déficit, est réputé s'engager à les donner en location pour les trois années qui suivent, sous peine de rappel de l'avantage fiscal.

II. LE DISPOSITIF PROPOSE

Aux termes du présent article, votre rapporteur général vous propose un relèvement du plafond d'imputation de tous les déficits fonciers, à hauteur de 100.000 F.

Ce relèvement serait valable aussi bien pour les propriétés urbaines que rurales.

Il serait valable pour tous les revenus classés comme revenus fonciers, et notamment les rémunérations des sociétés civiles immobilières (SCI) et de SCPI (sociétés civiles de placement immobilier). En particulier, le présent dispositif ne nécessite pas d'extension explicite aux revenus de SCPI, qui sont des revenus fonciers. Les SCPI ne seraient donc pas lésées, alors que le problème de l'extension des avantages fiscaux à ces sociétés se pose de manière récurrente.

Seul le plafond d'imputation serait modifié, toutes les autres conditions étant inchangées.

Votre rapporteur général rappelle que cette disposition va dans le sens souhaité par la proposition de loi sur la fiscalité du logement qu'il avait déposée au printemps 1993 et que l'actuel ministre de l'économie et des finances avait cosignée ^{23 ( * )} .

Le coût de cette mesure devrait être modéré, l'essentiel de l'avantage fiscal lié au revenu foncier des propriétés urbaines résultant du doublement du délai de report sur les années suivantes (de 5 à 10 ans) décidé lors du dernier DDOEF.

En revanche, l'intérêt de cette mesure ne serait pas négligeable pour les propriétaires-bailleurs, particulièrement les propriétaires de logements anciens.

En effet, les acquéreurs de logements locatifs neufs sont désormais beaucoup plus avantagés que les bailleurs de logements anciens du fait de la substitution du régime Périssol au régime Quilès-Méhaignerie. Or, le marché du logement ancien sera le plus touché en 1997 par l'expiration de nombreuses mesures qui lui sont favorables, alors que l'accession neuve restera favorisée par le prêt à taux zéro et l'investissement dans le neuf par l'amortissement Périssol.

Le dispositif proposé est donc une mesure modeste dans le sens d'un rééquilibrage entre l'investissement locatif neuf et l'investissement locatif ancien. En effet, le plafond d'imputation des déficits fonciers sur le revenu global serait désormais égal entre le système "Périssol" et le régime de droit commun.

Enfin, il s'agirait d'une mesure favorable aux travaux de réhabilitation des logements locatifs, qui vont souffrir en 1997 de la réduction de la capacité d'intervention de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 11 Modalités de sortie du régime de réduction de 35 % des droits départementaux et de la taxe additionnelle régionale sur cessions d'immeubles d'habitation

Commentaire : votre commission des finances a adopté, sur proposition de son rapporteur général, un article additionnel précisant que la réduction de 35 % des droits départementaux et de la taxe additionnelle régionale sur les cessions d'immeubles d'habitation, instituée par la première loi de finances rectificative pour 1995, s'applique aux mutations effectuées postérieurement au 31 décembre 1996 et au plus tard le 1er mars 1997 si l'accord des parties a été préalablement formalisé par un avant-contrat ayant acquis date certaine avant le 1er janvier 1997.

L'article 11 de la première loi de finances rectificative pour 1995 (n° 95-885 du 4 août 1995) prévoit que le montant du droit départemental d'enregistrement ou de la taxe départementale de publicité foncière applicable aux acquisitions d'immeubles ou de fractions d'immeubles d'habitation, ainsi que celui de la taxe additionnelle régionale applicable aux mêmes biens, "son réduits de 35 % pour les mutations constatées par un acte authentique signé entre le 1er juillet 1995 et le 31 décembre 1996" ^{24 ( * )} .

Votre rapporteur général estime qu'il convient de garantir son plein effet à cette mesure.

Le terme proposé -le 31 décembre 1996- ne doit certes pas être modifié. Conçu comme un dispositif d'amorce, de redémarrage des ventes dans "l'ancien", l'abattement de 35 % des droits départementaux et de la taxe additionnelle régionale sur les mutations d'immeubles d'habitation à titre onéreux est par essence limité dans le temps.

Son caractère temporaire n'est d'ailleurs certainement pas étranger à l'accroissement des transactions en volume, sensible depuis le milieu de l'année en cours.

Or, tel qu'il est rédigé, l'article 11 de la première loi de finances rectificative pour 1995 ne mentionne que les mutations effectivement intervenues au 31 décembre 1996 et exclut celles qui seraient opérées ultérieurement, quand bien même une promesse de vente, un compromis de vente, un contrat préliminaire ou toute autre forme d'avant-contrat aurait été signé avant le 1er janvier 1997.

Dans la pratique, compte tenu des délais séparant habituellement la signature de l'avant-contrat de celle du contrat, la réduction de 35 % des droits de mutation est arrivée à son terme, ce dont les acheteurs éventuels ne semblent pas conscients puisque la mesure continue d'être présentée dans les médias comme continuant de produire des effets en droit.

En outre, pour ceux des investisseurs qui auraient signé un avant-contrat en septembre ou en octobre derniers, la fiscalité applicable risque de résulter de la diligence de tiers -en l'occurrence, les banques et les mairies- et non de critères objectifs.

La solution proposée par votre rapporteur général est conforme à l'esprit du code civil.

En effet, la vente d'un immeuble est réputée parfaite à la date de signature de l'avant-contrat, dès lors que les conditions suspensives -production d'un certificat d'urbanisme, absence de préemption du bien par la collectivité, obtention de son prêt par l'acquéreur...- ont été ultérieurement remplies, quelle que soit la date de signature du contrat définitif opérant la cession de l'immeuble ^{25 ( * )} .

L'administration peut isoler, au sein des mutations qui interviendront au début de 1997, celles qui auront fait l'objet d'un avant-contrat à la date du 31 décembre 1996 et celles qui, en tout état de cause, sont exclues du champ de l'abattement de 35 %.

En effet, l'extrait d'acte de cession de l'immeuble déposé, à la diligence du notaire, à la conservation des hypothèques, intègre les références d'un éventuel avant-contrat. Il comporte, en outre, les éléments de la fiscalité applicable établis sous la responsabilité pécuniaire du notaire.

Les deux remarques qui précèdent permettent de conclure à la légitimité ainsi qu'à l'applicabilité de la mesure d'aménagement proposée par votre rapporteur général.

La rédaction proposée utilise le vocable général d'avant-contrat qui recouvre, notamment, les promesses de vente, les compromis de vente et les contrats préliminaires. Elle vise à écarter les abus et une dérive du coût de la compensation en fixant au premier mars 1997 le délai limite pour la signature de l'acte authentique établissant la cession de l'immeuble.

Votre commission des finances vous propose, enfin, de prévoir une compensation intégrale du coût engendré pour les départements et les régions par ce dispositif de sortie. Cette solution présente, en effet, le double mérite d'être d'une rédaction simple et de ne pas s'écarter, dans la pratique, du résultat global auquel devrait aboutir le mécanisme de compensation mis en place sur la période du 1er juillet 1995 au 31 décembre 1996 (lire le commentaire sous l'article 17).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE 12 Aménagement du mode de calcul de la valeur ajoutée retenue pour le plafonnement de la taxe professionnelle des entreprises louant des biens à des sociétés appartenant à un même groupe

Commentaire : le présent article vise à rendre non déductibles de la valeur ajoutée retenue pour le plafonnement de la taxe professionnelle les loyers versés par les entreprises louant des biens à des sociétés

appartenant à un même groupe.

I. LE DROIT EN VIGUEUR

Les entreprises redevables de la taxe professionnelle bénéficient, à leur demande, d'un plafonnement du montant de leur cotisation en fonction de leur valeur ajoutée produite au cours de l'année d'imposition. La cotisation de taxe professionnelle versée en excédent de ce plafond donne lieu à un dégrèvement à la charge de l'Etat.

Initialement fixé à 6 % pour les impositions établies au titre de 1979, le taux de ce plafonnement a été progressivement ramené à 3,5 % pour les impositions établies au titre de 1994.

La loi de finances pour 1995 a augmenté, pour 1995, le taux du plafonnement pour les entreprises dont le chiffre d'affaires excède 140 millions de francs en instituant des taux de plafonnement différenciés en fonction du chiffre d'affaires réalisé ^{26 ( * )} . Elle a d'autre part limité à 500 millions de francs au lieu de 1 milliard le montant du dégrèvement susceptible d'être obtenu par une même entreprise. Enfin, l'article 16 de la loi de finances pour 1996 a reconduit ce dispositif pour trois ans. Il est codifie à 1'article 1467 B sexies du code général des impôts.

Aux termes du II de l'article 1467 B sexies. la valeur ajoutée servant au calcul du plafonnement des cotisations de taxe professionnelle est définie comme l'excédent hors taxe de la production sur les consommations de biens et de services en provenance de tiers. Il s'agit de la valeur ajoutée produite au cours de l'année au titre de laquelle l'imposition est établie ou au cours du dernier exercice de douze mois clos au cours de cette même année lorsque cet exercice ne coïncide pas avec l'année civile.

Pour la généralité des entreprises, la production est égale à la différence entre :

- d'une part les ventes, les travaux, les prestations de service ou les recettes ; les produits accessoires ; les subventions d'exploitation ; les ristournes, rabais et remises obtenus ; les travaux faits par l'entreprise pour elle-même ; les stocks à la fin de l'entreprise ;

- et d'autre part, les achats de matières et marchandises, droits de douane compris ; les réductions sur ventes ; les stocks au début de l'exercice.

Les consommations de biens et services en provenance de tiers comprennent : les travaux, fournitures et services extérieurs (à l'exception des loyers afférents aux biens pris en crédit-bail), les frais de transport et de déplacement, les frais divers de gestion. Il est à noter que les dotations aux provisions et aux amortissements ne sont pas déductibles de la valeur ajoutée.

La valeur ajoutée est déterminée « hors taxes », c'est-à-dire déduction faite des taxes sur le chiffre d'affaires des contributions indirectes et de la taxe intérieure sur les produits pétroliers.

La valeur ajoutée des entreprises ayant pour activité exclusive la gestion des valeurs mobilières, des établissements de crédits, des entreprises d'assurance, de capitalisation et de réassurance, ainsi que celles des redevables soumis à un régime forfaitaire d'imposition fait l'objet de dispositions spécifiques propres à chaque catégorie d'entreprises.

Jusqu'à présent, les loyers versés par une filiale à une autre filiale étaient comptabilisés comme des charges déductibles de la valeur ajoutée et venaient donc en réfaction de la valeur ajoutée des entreprises locataires. Ils sont à l'inverse pris en compte positivement dans le calcul de la valeur ajoutée des entreprises bailleuses.

Cette règle place les entreprise qui prennent un équipement en location dans une situation plus favorable que si elles avaient acquis ce bien, car les loyers - générateurs d'une imposition au titre de la taxe professionnelle comparable à celle qui résulte de la détention à titre de propriétaire - viennent réduire le montant de la valeur ajoutée, contrairement à l'amortissement qui serait pratiqué si le bien figurait à l'actif.

Estimant que les groupes de société tirent anormalement parti de cet avantage, le Gouvernement propose de modifier l'article 1647 B sexies.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. DESCRIPTION DU DISPOSITIF

L'article 12 propose de modifier le calcul de la valeur ajoutée retenu pour le plafonnement de la taxe professionnelle des entreprises appartenant à un même groupe.

Ainsi, aux termes de l'exposé des motifs fourni par le Gouvernement, « les loyers versés à une entreprise liée , au titre d'immobilisations mises à disposition, seraient exclus des consommations de biens et services en provenance de tiers prises en compte pour la détermination de la valeur ajoutée du locataire » .

Cela aurait donc pour conséquence d'accroître d'autant le montant de la valeur ajoutée prise en compte pour le plafonnement de la taxe professionnelle et de diminuer à proportion du relèvement du taux de plafonnement le montant du dégrèvement dont l'entreprise bénéficie.

Ce dispositif permet d'optimiser le mécanisme du plafonnement de la taxe professionnelle pour les finances de l'Etat puisque les loyers entreraient positivement dans le calcul de la valeur ajoutée pour chacune des sociétés liées : la société bailleuse et la société locataire.

Afin d'éviter une application extensive au-delà de la seule taxe professionnelle, votre commission spéciale estime cependant nécessaire de délimiter le champ d'application de cette mesure en précisant que les loyers à prendre en compte sont ceux afférents à des biens entrant dans les bases d'imposition de la taxe professionnelle.

Ce serait en effet aller au delà des objectifs poursuivis par le texte que de considérer comme des loyers les redevances sur des biens incorporels (comme les brevets) - qui n'entrent pas dans le champ d'application de la taxe professionnelle - ou d'englober les loyers afférents aux contrats d'une durée n'excédant pas six mois - l'imposition du bien étant alors établie au nom du propriétaire.

Au demeurant, le Gouvernement fait valoir que cette mesure permettrait une meilleure adéquation entre la taxe professionnelle due par les entreprises utilisatrices, assise sur la valeur locative des biens pris en location, et leur valeur ajoutée, qui comprendrait désormais le loyer correspondant. Il précise à cet égard que l'amortissement est compris dans la valeur ajoutée d'une entreprise qui est propriétaire des biens qu'elle utilise.

Le Gouvernement estime que cette mesure permettra de réaliser une économie de 700 millions de francs en 1997, sur le montant du compte d'avances aux collectivités locales, mais ne s'étend pas sur le mode de calcul de cette estimation.

B. L'ARGUMENT DU GOUVERNEMENT : LUTTER CONTRE CERTAINS ABUS CONSTATÉS DANS LE CALCUL DE LA VALEUR AJOUTÉE

Le présent article créé une distinction entre les locations faites entre des sociétés liées et celles faites par des sociétés non liées, ce qui conduit à une présomption d'anormalité à l'égard des opérations intragroupes.

Le Gouvernement justifie en effet l'aménagement du calcul de la valeur ajoutée par les montages « abusifs » qui ont pu être constatés parfois dans les groupes de sociétés pour optimiser leur facture fiscale.

Le rapporteur de l'Assemblée nationale prend ainsi l'exemple de deux entreprises filiales d'une même société, dont l'une serait une simple boîte aux lettres mais détiendrait la propriété des biens utilisés par la seconde :

« La première peut avoir une forte base d'imposition compte tenu de la valeur locative de ses immobilisations corporelles mais elle ne dégage qu'une très faible valeur ajoutée et, grâce au plafonnement, n'est soumise qu'à une taxe professionnelle modeste. La deuxième, utilisatrice des installations louées, réduit de façon significative le montant de sa valeur ajoutée grâce au montant du loyer et, par voie de conséquence, limite sa taxe professionnelle en obtenant un important dégrèvement au titre du plafonnement de la cotisation. »

Cette argumentation semble cependant contestable dans la mesure où les locaux donnés en location à des redevables de la taxe professionnelle sont imposés au nom du locataire (article 1469-1 du CGI) et n'entrent donc pas dans la valeur locative des immobilisations de la société bailleuse. Les biens donnés en location ne sont imposés au nom du propriétaire que lorsque la période de location est inférieure à six mois.

III. OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

A. LA RECHERCHE D'UN MECANISME PERMETTANT DE LIMITER LE COÛT DU DEGREVEMENT DE LA TAXE PROFESSIONELLE POUR L'ÉTAT L'AMENE A STIGMATISER DES OPERATIONS FINANCIÈRES DONT LA GRANDE MAJORITÉ SONT LEGITIMES

Votre commission des finances avait jugé regrettable le double dispositif institué par la loi de finances pour 1996 afin de limiter le coût pour les finances de l'Etat du mécanisme de plafonnement de la taxe professionnelle. Elle avait observé que le mécanisme des taux de plafonnement différenciés combiné avec celui du gel des taux de référence pouvait affecter exclusivement des entreprises dont la cotisation de taxe professionnelle est déjà très lourde par rapport à leur valeur ajoutée ^{27 ( * )} et avait formulé le souhait que le Gouvernement rétablisse rapidement un taux de plafonnement uniforme et indépendant de la taille des entreprises.

Elle constate que le Gouvernement continue de chercher les moyens de limiter sa contribution au titre des dégrèvements de taxe professionnelle, dont le coût s'accroît toujours malgré les deux mesures instituées en 1995. Selon le rapport La Martinière, « en 1995, l'Etat a pris à sa charge au titre de divers dégrèvements et compensations d'exonération 32 % du montant de la taxe, soit 52,6 milliards de francs. (...) Le coût du plafonnement des cotisations des entreprises aurait été multiplié par dix entre 1988 et 1995, ce qui conduirait l'Etat à prendre en charge plus de la moitié du produit des augmentations de taux votées par les assemblées territoriales. »

Il est cependant regrettable que la mesure proposée conduise à stigmatiser des montages juridiques le plus souvent légitimes et dont l'existence est généralement antérieure à l'institution de taux différenciés de plafonnement. En effet, la discrimination opérée à l'encontre des locations effectuées entre des sociétés liées est sans fondement dès lors que la preuve du caractère anormal des locations n'est pas établie.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur général, les dispositions de l'article 12 auraient pour conséquence un accroissement de la cotisation de taxe professionnelle :

- de 40 millions de francs pour l'entreprise Peugeot S.A.

- de 20 millions de francs pour l'entreprise IBM France,

- et de 8 millions de francs pour Pinault-Printemps-Redoute.

B. LES CONSEQUENCES DE L'AMENAGEMENT DU CALCUL DE LA VALEUR AJOUTÉE MERITENT TOUT AU MOINS D'ÊTRE NEUTRALISEES AU NIVEAU DU GROUPE

Votre commission comprend le souci du Gouvernement de limiter sa participation financière au titre du plafonnement de la taxe professionnelle. Le coût du plafonnement des cotisations s'élevait à 29,7 milliards de francs pour les impositions établies au titre de 1994 et s'est probablement accru depuis.

Néanmoins, il semble nécessaire et conforme à l' équité fiscale d'aménager le dispositif proposé pour le rendre neutre à l'égard du groupe de sociétés. En effet, si on laissait le dispositif de l'article 12 inchangé, le montant des loyers serait inclus dans la valeur ajoutée de l'entreprise locataire et de l'entreprise bailleresse et donc doublement pris en compte au titre du plafonnement de la taxe professionnelle .

Or, la neutralité du système d'imposition à la taxe professionnelle d'un groupe de sociétés implique que l'augmentation de la valeur ajoutée de l'entreprise locataire soit compensée par la contraction de celle de l'entreprise bailleresse. Il convient donc d'autoriser chez cette dernière la réduction de sa valeur ajoutée à hauteur de l'amortissement des biens donnés en location. Votre commission vous propose un amendement en ce sens.

Au demeurant, un mécanisme similaire existe en matière de crédit-bail.

Depuis la loi n° 79-15 du 3 janvier 1979, les loyers afférents aux biens pris en crédit-bail ne sont plus déductibles au titre des consommations intermédiaires, bien qu'ils soient comptabilisés au poste travaux, fournitures et services extérieurs.

Les entreprises qui donnent des biens en crédit-bail doivent ainsi inclure les produits des opérations de crédit-bail dans leur valeur ajoutée. En contrepartie, ils peuvent déduire de cette même valeur ajoutée les dotations aux provisions et aux amortissements se rapportant à ces biens. Corrélativement, la valeur ajoutée du preneur comprend les loyers qui sont versés au bailleur.

L'exception prévue pour les biens pris en crédit-bail est justifiée par le fait que ces biens constituent pour le preneur un véritable investissement et participent à la formation de sa valeur ajoutée. Il est donc logique que les loyers - qui sont représentatifs de l'amortissement - soient inclus dans la valeur ajoutée du preneur et exclus de la valeur ajoutée du bailleur.

Il convient enfin de préciser que ce mécanisme de « neutralisation » n'aura de conséquences financières pour l'Etat que si les entreprises bailleresses bénéficient du mécanisme de plafonnement, auquel cas elles verront leur valeur ajoutée réduite et donc le dégrèvement qui leur est accordé accru. La pénalisation reste en revanche entière lorsque la société qui donne le bien en location n'est pas plafonnée au regard de la valeur ajoutée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 13 Augmentation du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune

Commentaire : le présent article actualise le barème de l'impôt de solidarité sur la fortune.

Cet article a pour seul objet de procéder à la réactualisation du barème de l'impôt.

Comme le montre le tableau ci-dessous, cette réactualisation correspond à la hausse estimée des prix, hors tabac, pour 1996 : + 1,9 %.

POURCENTAGE DE REVALORISATION DU BARÈME

Le produit de l'impôt a évolué de la façon suivante :

Source ministère de l'économie et des finances

(1) Ce chiffrage prend en compte l'incidence du contrôle fiscal au titre des années antérieures

(2) A partir de 1994, il s'agit du nombre de déclarants redevables de l'ISF

(3) Nombre issu de l'exploitation du fichier ISF

(4) Prévision

Votre commission rappelle que les principales modifications concernant cet impôt, intervenues depuis 1995, ont consisté dans l'instauration d'une majoration exceptionnelle de 10 % par la loi de finances rectificative pour 1995 et dans la modification du régime du plafonnement par la dernière loi de finances.

Votre commission des finances vous demande d'adopter sans modification le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter sans modification le présent article.

ARTICLE 14 Modification des tarifs des taxes intérieures de consommation sur les produits pétroliers et sur le gaz naturel

Commentaire : le présent article prévoit :

- une augmentation spécifique du tarif de la TIPP applicable aux carburants routiers : de 7 centimes par litre pour le supercarburant plombé, de 6 centimes par litre pour le supercarburant sans plomb, l'essence et le gazole ;

- une augmentation générale du tarif de la TIPP applicable aux autres produits pétroliers et de la TICGN à hauteur de la hausse prévisible des prix, soit de 2,1 %.

I. L'AUGMENTATION DU TARIF DE LA TIPP SUR LES CARBURANTS ROUTIERS

Les carburants routiers -supercarburant plombé, supercarburant sans plomb, essence et gazole- sont à l'origine d'environ 95 % des recettes deTIPP , ce qui explique le traitement particulier dont ils font généralement l'objet à l'occasion du vote de chaque loi de finances.

Le présent article propose de relever le tarif qui leur est applicable, à compter du 11 janvier 1997, en l'augmentant de 6 centimes par litre, à l'exception du tarif applicable au supercarburant plombé pour lequel la hausse proposée est de 7 centimes par litre .

Hausse des taux de TIPP applicables aux carburants routiers

(En francs par hectolitre)

La revalorisation ainsi proposée présente deux caractéristiques :

- elle accentue légèrement le différentiel actuel avec le supercarburant plombé ;

- elle maintient l'écart de taxation existant entre le supercarburant sans plomb, l'essence et le gazole.

? L'accentuation du différentiel avec le supercarburant plombé

Le tarif de la TIPP applicable au supercarburant plombé augmente de 1 centime de plus par litre que le tarif applicable aux autres carburants routiers. Tout en restant symbolique, cette hausse différenciée montre le souci du Gouvernement de lutter contre la pollution et de tenir compte des préoccupations générales de protection de l'environnement.

Cette mesure s'inscrit par ailleurs dans le cadre des suggestions faites par la Commission européenne qui a défini, comme objectif souhaitable mais non contraignant, un écart de taxation de 50 écus par 1.000 litres entre l'essence plombée et l'essence sans plomb.

La France, comme quelques autres pays de l'Union, ne respecte pas cet objectif puisque l'écart de taxation actuellement constaté entre le supercarburant plombé et le supercarburant sans plomb est d'un peu plus de 4 écus par hectolitre. La mesure proposée par le présent article doit toutefois contribuer à légèrement accroître cet écart à compter du 11 janvier 1997 ^{28 ( * )} .

On observera que le supercarburant plombé représente encore près de la moitié du supercarburant vendu en France, alors qu'il en représente 5 % seulement en Allemagne et n'est plus utilisé dans les pays nordiques.

? Le maintien du gel de taxation entre les autres carburants routiers

La revalorisation uniforme, de 6 centimes par litre, du tarif de la TIPP applicable au supercarburant sans plomb, à l'essence et au gazole conduit à geler l'écart de taxation existant entre ces trois produits.

Une telle mesure de gel a déjà été mise en oeuvre entre 1992 et 1994 ainsi que dans la loi de finances pour 1996.

Elle a pour conséquence d'appliquer des taux de progression différenciés selon les produits et, notamment, de majorer la taxation applicable au gazole, qui augmente de 2,6 %, puisque le taux de TIPP applicable à ce produit est actuellement le plus faible.

Or, malgré cette disposition, l'avantage fiscal relatif accordé au gazole fait de la France une exception au sein de l'Union européenne.

En effet, comme le montre le tableau ci-dessous, la France se distingue à la fois par le poids important de la charge fiscale dans le prix des carburants et par le fait que, si elle a le taux d'accises le plus élevé pour les supercarburants, elle se situe dans la moyenne (supérieure) pour le gazole.

Taux d'accises et part de la charge fiscale pour les carburants routiers dans les pays membres de l'Union européenne (juillet 1996)

L'avantage fiscal accordé en France au gazole explique en grande partie la forte progression, au cours des dernières années, de la consommation de ce produit par rapport aux autres carburants routiers.

Évolution de la consommation des carburants routiers

(En milliers d'hectolitres)

* Prévisions

L'année dernière, votre commission avait déjà souligné cette spécificité française. Elle regrettait que l'augmentation continue de la consommation de gazole, liée à la très rapide diésélisation du parc automobile, soit source de moindres recettes pour l'Etat. Elle constatait en outre que l'outil français de raffinage n'était pas adapté à la production de gazole, entraînant une obligation d'importer du gazole et d'exporter de coûteux excédents de supercarburants.

Aussi, afin de remédier à cette situation et d'indiquer au Gouvernement qu'il était nécessaire de réduire l'écart de taxation entre le gazole et les autres carburants routiers -et non simplement de le geler-votre commission avait adopté un amendement qui, à recettes égales pour l'Etat, augmentait de 2 centimes le tarif de la TIPP applicable au gazole et diminuait en conséquence les tarifs applicables aux autres carburants routiers.

Cet amendement avait ensuite été adopté par le Sénat, dont la majorité partageait l'idée de commencer à réduire l'écart de taxation gazole-essence, de façon progressive, pour ne pas déstabiliser brutalement le marché de l'automobile et porter atteinte à la compétitivité des entreprises de transport routier de marchandises ^{29 ( * )} .

Le Gouvernement avait toutefois demandé au Sénat de revenir sur cette mesure, lors d'une deuxième délibération sur les articles de la première partie de la loi de finances pour 1996.

Votre commission n'avait accepté cette demande qu'à la condition de recevoir un rapport sur les conséquences de l'utilisation du gazole tant en termes économiques qu'industriels, fiscaux, professionnels ou d'environnement.

On pouvait en effet estimer que le Sénat ne disposait pas de tous les éléments d'analyse et de toutes les données techniques pour pouvoir se prononcer dans les meilleures conditions.

Ce rapport devait être transmis au Parlement le 30 juin 1996. Il l'a été dans les premiers jours d'octobre. Ses principaux éléments figurent dans l'encadré ci-après.

Votre commission constate que les conclusions de ce rapport sont d'une grande clarté : elles montrent en particulier que rien ne justifie une fiscalité différenciée entre le gazole et les autres carburants.

Procéder à un rééquilibrage fiscal est donc réellement souhaitable et même nécessaire. Votre commission estime que, sur ce sujet, l'heure de la responsabilité politique a sonné.

Principaux éléments du rapport sur l'utilisation du gazole transmis par le Gouvernement au Parlement, en application de l'article 20 de la loi de finances pour 1996

Article 20 - (...) Le Gouvernement présentera au Parlement, avant le 30 juin 1996, un rapport sur les conséquences de l'évolution de l'utilisation du gazole sur l'industrie pétrolière, l'industrie de la construction automobile, la santé publique, l'environnement, la distribution des carburants, l'aménagement du territoire et les besoins professionnels particuliers. Ce rapport devra, en outre, analyser les conséquences, en particulier budgétaires, d'une modification du barème de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers destinée à favoriser la consommation des carburants les moins polluants.

En application de cet article, le rapport fournit un certain nombre de données et d'observations sur chacun des sujets cités.

Évolution de la demande de carburant

- Les carburants routiers représentent la moitié de la consommation totale de produits pétroliers en France et environ 40 % à l'échelon mondial.

- La consommation de gazole est une particularité européenne, le taux de motorisation diesel étant, pour les voitures particulières, nul aux États-Unis et de 11 % seulement au Japon. En Europe, ce taux est de 23 %.

- En France, la croissance de la consommation de gazole est beaucoup plus forte que dans les autres pays européens. Elle a été de 70 % en 10 ans dans les pays de l'Union européenne, l'essence progressant de 18 % au cours de la même période. En France, cette croissance a été de 105 % pour le gazole, alors que la consommation d'essence a diminué de 10 %.

- La consommation de gazole est plus importante en France que celle des autres carburants. En outre, avec la Belgique, la France est le pays européen où la proportion de gazole dans la consommation totale de carburants est la plus importante.

- L'évolution de la consommation de gazole a des facteurs explicatifs différents selon les catégories de véhicules. Pour le transport routier de marchandises, la demande de gazole dépend du niveau d'activité de ce secteur, lui-même lié à l'activité économique du pays. Pour les véhicules utilitaires légers, la croissance de la demande de gazole reflète à la fois l'accroissement du trafic et la part croissante des véhicules diesel dans cette catégorie. Pour les véhicules particuliers, la hausse de la consommation de gazole résulte de la diésélisation du parc automobile, mais aussi du fait que les véhicules diesel roulent plus que les véhicules essence.

- Ce dynamisme plus fort du marché du gazole en France, par rapport aux autres pays européens, est un phénomène assez récent : il date de 1985 et a été accentué à partir de 1990.

Consommation de carburants routiers France 1981-1995

Place du diesel dans le parc automobile français

- Le nombre de véhicules diesel en France s'élève à 10,6 millions, soit 35 % du parc total. Cette proportion est de 100 % pour les véhicules industriels, de 66,7 % pour les véhicules utilitaires légers et de 27,6 % pour les voitures particulières.

- La proportion de voitures particulières à moteur diesel est en moyenne de 23 % en Europe. Cette proportion s'est accrue de 8 points entre 1990 et 1995, principalement sous l'effet d'une forte augmentation du diesel sur trois grands marchés européens : l'Espagne, le Royaume-Uni et la France.

- Il existe néanmoins une forte dispersion selon les pays : en Belgique, en France, en Autriche et en Espagne, la part du diesel dans les immatriculations de voitures neuves dépasse 33 %, alors qu'en Italie, en Finlande, au Danemark et en Suède, elle est inférieure à 10 %.

- En France, les immatriculations de voitures diesel ont dépassé 45 % des immatriculations totales de 1992 à 1995.

Industrie française de l'automobile et diesel

- Les véhicules diesel représentent, depuis 1992, environ le tiers de la production totale de voitures particulières des constructeurs automobiles français (mais avec une différence selon les constructeurs : 41,6 % de la production de PSA qui est le premier producteur mondial de voitures diesel, 24,5 % de la production de Renault).

- Cette proportion est d'une voiture sur cinq pour les constructeurs allemands et d'une sur dix pour les constructeurs italiens.

- Depuis 1994, le taux de pénétration des constructeurs étrangers sur le marché français est devenu pratiquement identique pour les véhicules essence et diesel, aux environs de 40 %. Précédemment, les constructeurs français bénéficiaient d'une préférence marquée.

- La "spécialisation" diesel des constructeurs français a été un atout important pour pénétrer les marchés européens ; la vente de voitures diesel représente un peu plus du quart du total de leurs ventes en Europe (hors France).

- Dans tous les pays européens, l'évolution du contexte fiscal et réglementaire semble jouer un grand rôle dans le choix individuel d'un véhicule à moteur essence ou diesel. On a constaté une explosion du marché des voitures diesel dans le cas d'une fiscalité très favorable (France), une régression brutale du marché après des mesures fiscales pénalisantes (Italie et Allemagne au milieu des années 80), une progression régulière dans les pays où existe une fiscalité neutre (Royaume-Uni) ou équilibrée (Allemagne aujourd'hui).

- Les consommateurs ne réagissent pas seulement en fonction des évolutions effectives des données fiscales, mais également en fonction de leurs anticipations de ces évolutions.

Utilisations professionnelles du gazole

- Les véhicules utilitaires légers, lourds et de transport collectif représentent environ les 2/3 du gazole consommé en France.

- Le secteur du transport routier est le plus gros consommateur de gazole. Il s'agit d'une profession connaissant de nombreux problèmes structurels (surcapacité, hétérogénéité, concurrence déloyale, morcellement). Les dépenses de carburant représentent environ 18 % des coûts annuels de ce secteur.

- Les charges fiscales liées à l'utilisation professionnelle du gazole se sont rapprochées au sein des principaux pays de l'Union européenne avec une augmentation des taux d'accises en Allemagne, aux Pays-Bas et en Belgique (seuls l'Espagne et le Luxembourg ont des taux de TIPP nettement plus faibles, proches du minimum communautaire) et avec l'extension de la déductibilité de la TVA sur le gazole en France.

- Deux catégories professionnelles bénéficient d'une fiscalité spécifique dans l'ensemble de l'Union européenne : les agriculteurs et les marins pêcheurs . Il existe également deux régimes particuliers. L'un pour les taxis , l'autre pour les commerçants non sédentaires dans les communes de moins de 2.000 habitants. Aucun pays n'a introduit de régime particulier sur le gazole au profit du seul secteur des transports routiers de marchandises.

- L'importance de l'écart de taxation existant en France entre l'essence et le gazole a conduit à avancer l'idée d'une différenciation des taux de TIPP applicables au gazole selon la caractéristique professionnelle de l'utilisateur, par exemple en mettant en place un mécanisme de remboursement. Or, cela risquerait d'accentuer les problèmes structurels de la profession et de favoriser les fraudes. Par ailleurs, un tel mécanisme ne pourrait être introduit qu'avec l'accord de tous les autres Etats membres de l'Union.

Production de carburants par l'industrie du raffinage en Françe.

- Depuis, 20 ans, l'industrie du raffinage connaît une situation difficile en Europe , en raison d'une forte surcapacité et de la difficulté de rentabiliser des investissements d'adaptation rendus nécessaires par la rapide évolution des produits.

- En France, trois phénomènes ont aggravé cette situation : la déréglementation des importations et des prix, la montée en puissance du programme nucléaire, le développement de la grande distribution.

- Dans ce contexte, l'industrie française ne dispose plus de possibilité d'adaptation pour faire face au déséquilibre créé par la demande de gazole . En effet, les investissements effectués ont plutôt été orientés vers la production d'essence de meilleure qualité. Pour des raisons techniques, ils ne peuvent être adaptés au gazole. Si, dans un premier temps, le raffinage français a bénéficié d'un mouvement de substitution, la hausse de la demande de gazole étant compensée par une baisse de la demande de fuel domestique, depuis 5 ans, l'ajustement des besoins en gazole se fait par le développement des importations.

- Actuellement, la France importe environ 25 % de la demande de gazole , soit 9 millions de tonnes. Elle doit exporter près de 2 millions de tonnes de surplus d'essence (principalement vers les Etats-Unis).

- Ce déséquilibre est également présent dans le raffinage européen, mais il est plus récent et, pour l'instant, un peu moins prononcé.

- Si cette tendance se prolongeait, des fermetures de raffineries seraient inévitables en France, ce qui aurait notamment pour effet d'affecter la sécurité des approvisionnements. Dans ces conditions, une réorientation du marché des carburants vers plus d'essence et moins de gazole conforterait l'industrie du raffinage français.

Effets sur la santé et l'environnement

- Les connaissances actuelles restent insuffisantes pour mesurer l'impact réel des émissions des différents types de moteurs sur la pollution de l'atmosphère et sur leurs conséquences sur la santé et l'environnement.

- Les avantages et inconvénients respectifs des véhicules à essence et diesel sont partagés : les véhicules à essence émettent très peu de particules et moins d'oxydes d'azote, tandis que les véhicules diesel émettent peu d'hydrocarbures imbrûlés, et surtout de benzène (inexistant dans le gazole).

- Sur le plan de la pollution, d'autres carburants sont d'une bien meilleure efficacité que l'essence et le gazole : l'électricité, le gaz de pétrole liquéfié, le gaz naturel.

- Une automobile pollue d'autant plus qu'on l'utilise. Or, la consommation de carburants est d'autant plus forte que leur prix est bas. On peut donc estimer qu'un carburant moins cher de 30 % induit à long terme une consommation d'énergie et des pollutions accrues de 15 à 30 %.

- En terme de pollution, les transports collectifs sont beaucoup plus performants en proportion du nombre de passagers transportés.

Distribution des carburants

- L'essence est vendue à 99 % dans le réseau de distribution routier. En revanche, le gazole est vendu à 74 % dans le réseau de distribution routier et à 26 % dans le cadre de livraisons directes en vrac, principalement auprès des entreprises de transport routier.

- La part de marché des grandes surfaces est identique pour les deux carburants : un peu plus de 45 %. Cette situation, unique en Europe, contribue à la baisse des marges de distribution qui atteignent, en France, pour chacun des deux produits 40 à 45 centimes par litre, soit le plus faible niveau d'Europe où elles s'élèvent en moyenne de 55 à 60 centimes par litre.

Aménagement du territoire et répartition des charges d'infrastructures

D'une façon générale, les véhicules particuliers et notamment les véhicules à essence (du fait d'un niveau de taxation plus élevé sur les carburants) contribuent de façon importante aux dépenses d'infrastructure et aux coûts d'environnement, alors que les transporteurs routiers sont des bénéficiaires nets de ces dépenses.

Orientation de la consommation vers les carburants les moins polluants

- La lutte contre la pollution atmosphérique repose sur la fiscalité qui a une incidence importante sur la demande de carburant, mais également sur tout un ensemble de mesures et notamment de normes tant européennes que nationales, régionales ou locales.

- Grâce à la sévérisation des normes et aux dernières réglementations qui ont permis l'introduction de pots catalytiques, la disparition progressive de l'essence plombée et la réduction du soufre dans le gazole, il apparaît qu'il y a aujourd'hui plus de différence entre un véhicule neuf et un véhicule ancien qu'entre les moteurs essence et diesel pour les véhicules les plus récents.

- Une nouvelle étape de réduction des émissions devrait être franchie en 2000. Au-delà, un programme communautaire AUTOOIL a pour objet de rechercher l'optimisation du couple moteur-carburant et d'étudier le coût-efficacité de ces mesures.

- La TIPP donne actuellement un avantage relatif au diesel sans justification du point de vue de l'environnement . A cet égard, il conviendrait plutôt d'encourager le GPL, le GNV et le véhicule électrique, d'une utilisation encore limitée.

Gazole et fiscalité automobile .

- La TIPP est une recette fiscale majeure pour le budget de l'Etat . Avec près de 10 % des recettes fiscales brutes du budget général et 150 milliards de francs, elle se situe au troisième rang de ces recettes, derrière la TVA et l'impôt sur le revenu et avant l'impôt sur les sociétés.

- Les recettes de TIPP ont augmenté de 5,6 % en moyenne annuelle de 1985 à 1995 compte tenu à la fois d'un effet "volume" lié à la croissance de la circulation, et d'un effet "prix" lié à l'augmentation des tarifs.

- Jusqu'en 1991, des pourcentages d'augmentation identiques ont été appliqués aux différents produits pétroliers, ce qui a eu pour effet d'accroître l'écart de taxation entre l'essence et le gazole. Depuis 1992 (à l'exception de 1995), les augmentations ont eu pour effet de geler l'écart de taux entre ces produits.

Variation annuelle des taux de TIPP

(en % - francs courants)

Écart des taux de TIPP en francs constants 1996

- A partir de 1987, le parc des véhicules à essence commence à stagner tandis que celui des véhicules diesel s'accroît. De ce fait, la part des recettes de TIPP liées à la consommation de gazole augmente. Mais, la croissance du produit total de TIPP ralentit en raison de la plus faible taxation du gazole par rapport aux autres carburants.

- L'écart de taxation entre le gazole et les autres carburants représente un enjeu majeur en termes de recettes fiscales :

? une réduction de l'écart actuel au niveau de l'écart moyen constaté dans l'Union européenne générerait un supplément de recettes de TIPP de l'ordre de 14 milliards de francs,

? un alignement du taux de TIPP du gazole sur celui du supercarburant sans plomb (comme au Royaume-Uni) générerait un supplément de recettes de 39 milliards de francs.

- La France est dans une situation atypique en Europe. Une révision des taux minima d'accises lui serait favorable. Elle permettrait notamment de limiter l'avantage dont bénéficient certains consommateurs (principalement les transporteurs routiers) dans d'autres pays de l'Union européenne.

- La France se distingue aussi (avec le Portugal) par l'avantage qu'elle accorde aux véhicules diesel pour les taxes frappant l'acquisition et la possession de ces véhicules (carte grise, vignette, taxe sur les véhicules de société). Or, aucune considération ne justifie aujourd'hui ce régime d'abattement sur l'assiette des taxes (institué en 1956 et reconduit en 1977), même si la sensibilité des propriétaires de véhicules diesel à la vignette est importante.

- Enfin, les mécanismes de déductibilité de la TVA contribuent largement à orienter vers le diesel les utilisateurs de petits véhicules utilitaires ainsi que, dans une moindre mesure, les véhicules particuliers faisant l'objet d'une utilisation professionnelle.

Principales conclusions du rapport

La fiscalité des produits pétroliers se caractérise, en France, par un écart de taxation entre l'essence et le gazole beaucoup plus important que dans les autres pays de l'Union européenne (hors TVA : 1,43 franc/litre contre 0,92 franc/litre).

Les progrès réalisés par la motorisation diesel en terme de puissance et de confort d'utilisation sont venus s'ajouter aux avantages traditionnels (longévité, consommation).

Dans le cas de la France, la fiscalité contribue à orienter les choix des utilisateurs vers les véhicules diesel (46 % des immatriculations de véhicules neufs en 1995 contre 22 % dans l'ensemble de l'Union européenne).

La situation actuelle est source de déséquilibre pour l'industrie française du raffinage.

L'industrie automobile française a une spécialisation diesel marquée ce qui comporte des avantages, mais aussi des risques en cas de retournement du marché.

Les effets respectifs des deux types de véhicules sur la santé et l'environnement ne justifient pas aujourd'hui l'existence d'avantages fiscaux pour la motorisation diesel.

La croissance de l'utilisation du carburant le moins taxé (doublement de la consommation entre 1984 et 1994) pèse sur le rendement de la fiscalité pétrolière.

Une politique nationale en matière de taxation des carburants s'inscrit dans le cadre de l'harmonisation des taux d'accises au sein de l'Union européenne.

II. L'AUGMENTATION GÉNÉRALE DE 2,1 % DU TARIF DE LA TIPP APPLICABLE AUX AUTRES PRODUITS PÉTROLIERS ET DE LA TICGN

Le présent article propose qu'à compter du 11 janvier 1997, le tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers autres que les carburants routiers soit augmenté de 2,1 %. Il prévoit, dans son paragraphe II, la même augmentation pour le tarif de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel.

On remarque en effet que, depuis la loi de finances pour 1992, et conformément à la directive communautaire n° 92/81 dite "directive structures", l'augmentation du tarif de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel livré à l'utilisateur final n'est plus effectuée en même temps que celle du tarif de la TIPP, qui concerne les seuls produits pétroliers, mais fait l'objet d'une disposition séparée.

Le montant de l'actualisation, soit + 2,1 %, correspond au taux de la hausse prévisible des prix pour 1996, tabac inclus.

On rappellera que, par ailleurs, dans le cadre du projet de loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie, actuellement en cours de discussion, plusieurs mesures visent à encourager le développement du gaz de pétrole liquéfié utilisé comme carburant (GPLC) et du gaz naturel véhicules (GNV).

Votre commission souscrit entièrement à ces dispositions, comme elle s'était félicitée l'année dernière de la forte réduction du taux de TIPP applicable au GPLC. En effet, grâce à cette baisse de tarif, les livraisons de GPLC ont déjà sensiblement progressé au cours des premiers mois de 1996, même si l'utilisation en France de ce carburant particulièrement propre reste encore très inférieure à ce qu'elle est aux Pays-Bas, en Italie ou même au Japon.

III. LE PRODUIT DES AUGMENTATIONS

Au total, ces augmentations du tarif de la TIPP et de la TICGN à compter du 11 janvier 1997 devraient rapporter près de 3,5 milliards de francs à l'Etat, répartis entre 3,12 milliards de TIPP et TICGN et 359 millions de TVA supplémentaire induite par ces augmentations.

Le tableau ci-après fournit le détail de ces estimations.

(en millions de francs)

On rappellera que les recettes de TIPP attendues pour 1997 s'élèvent à 151,9 milliards de francs , en augmentation de 2,9 milliards de francs, soit de 1,9 %, par rapport aux recettes révisées pour 1996.

Cela signifie que les hausses effectuées par le présent article auront principalement pour effet de compenser l'évolution spontanée à la baisse des recettes de TIPP observée depuis quelques années.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14 BIS Aménagement de la taxe due par les titulaires d'ouvrages hydroélectriques

Commentaire : cet article, introduit par l'Assemblée nationale, a pour objet d'exonérer les titulaires d'ouvrages hydroélectriques d'une puissance inférieure à 8.000 kilovolts ampères -au lieu de 4.500 kilowatts actuellement- du paiement de la taxe sur les ouvrages hydroélectriques.

I - LA SITUATION ACTUELLE

La taxe sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés a été créée par l'article 22 de la loi de finances pour 1995. Ce même article a créé une taxe sur les concessionnaires d'autoroutes, les deux taxes étant destinées à alimenter le compte spécial du Trésor intitulé "Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables" institué par l'article 47 de la même loi de finances.

L'ensemble de ce dispositif complète, sur le plan financier, la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

Compte spécial du Trésor n° 902-26

Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables

Créé par l'article 47 de la loi de finances pour 1995.

Recettes

Les recettes du compte comprennent :

- le produit de deux taxes : la taxe sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés et la taxe sur les concessionnaires d'autoroutes,

- une participation des collectivités territoriales et de leurs établissements publics,

- des recettes diverses ou accidentelles.

Depuis la création du compte, seules les deux lignes comportant le produit des taxes ont fait l'objet de prévisions en loi de finances. Les recettes inscrites pour 1996 s'élèvent à 3,05 milliards de francs.

Pour 1997, l'évaluation est de 3,1 milliards de francs , dont 2,21 milliards pour la taxe sur les concessionnaires d'autoroutes et 890 millions pour la taxe sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques.

Dépenses

Les dépenses du compte recouvrent trois grands domaines d'intervention :

- les investissements routiers nationaux, notamment pour le désenclavement des zones d'accès difficile : 1,68 milliard dans le budget 1997,

- les investissements destinés aux voies navigables figurant au schéma directeur national des voies navigables : 281 millions dans le budget 1997,

- les subventions d'investissement pour le financement du réseau ferroviaire à grande vitesse, pour le développement des transports ferroviaires régionaux de voyageurs et pour le développement du transport combiné : 1,14 milliard dans le budget 1997.

Le régime de la taxe sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés figure à l'article 302 bis ZA du code général des impôts.

Cette taxe est acquittée par les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés d'une puissance supérieure à 4.500 kilowatts et implantés sur les voies navigables.

Il s'agit, pour 95 % de la production, de deux entreprises : EDF et la Compagnie nationale du Rhône. Le reste de la production hydroélectrique se partage entre la SNCF et des producteurs "moyens" (les "petits" producteurs n'étant pas soumis à la taxe).

Le tarif de la taxe, assise sur le nombre de kilowattheures produits, est de 4,2 centimes par kwh.

Son produit a été évalué à 920 millions de francs en 1996 et à 890 millions en 1997.

Ce produit est étroitement dépendant de facteurs climatiques, ce qui explique, notamment, les moins-values enregistrées en 1995 (- 230 millions).

II - LA MESURE PROPOSÉE

Le présent article propose à la fois :

- d'aménager le champ de la taxe,

- de modifier le tarif de la taxe.

La mesure adoptée par l'Assemblée nationale vise à écarter du champ de la taxe les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés dont la puissance est inférieure à 8.000 kilovolts ampères au lieu de 4.500 kilowatts actuellement.

En effet, pour les redevables concernés par cette différence, la taxe représente une part importante du chiffre d'affaires -entre 15 et 22 %-, ce qui met en péril l'équilibre économique de ces exploitations.

Or, ces entreprises ne représentent qu'environ 1 % de la production et donc également 1 % du produit de la taxe.

Il est donc apparu logique de les en exonérer, au même titre que les titulaires d'ouvrages hydroélectriques autorisés, d'une puissance inférieure à 4.500 kilowatts.

Afin de gager cette mesure , le Gouvernement a proposé, lors de la discussion à l'Assemblée nationale, de relever très légèrement le tarif de la taxe. Celui-ci passerait de 4,2 à 4,24 centimes par kilowattheure produit. Ce relèvement sera peu sensible pour les principaux contributeurs que sont EDF et la Compagnie nationale du Rhône.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 15 Validation d'impositions constatées pour un motif d'incompétence territoriale des agents

Commentaire : le présent article propose de valider les contrôles engagés avant l'entrée en vigueur des dispositions relatives à la compétence territoriale et matérielle des services déconcentrés de la Direction générale des impôts contenues dans le décret n° 96-804 du 12 septembre 1996 et des arrêtés du même jour, dès lors qu'ils ont été effectués conformément à ces textes.

Le dispositif réglementaire du 12 septembre 1996 a étendu les compétences des agents de la Direction générale des impôts en matière d'assiette et de contrôle des impositions, taxes et redevances. En effet, il introduit un droit de suite permettant aux fonctionnaires de s'affranchir des limites territoriales qu'ils doivent normalement respecter pour exercer certains contrôles.

Il apparaît ainsi que cet article n'a aucune incidence sur les conditions générales de l'équilibre financier. Or, seules les dispositions susceptibles d'affecter ce dernier peuvent figurer dans la première partie du projet de loi de finances. En conséquent, l'article 15 doit être supprimé de la première partie du projet de loi de finances pour être examiné lors de la discussion de la deuxième partie.

L'Assemblée nationale a voté un amendement tendant à la suppression de l'article 15.

Décision de la commission : votre commission vous demande de maintenir la suppression de cet article.

C. Mesures diverses

ARTICLE 16 Affectation du produit de la cotisation minimale de taxe professionnelle au budget général de l'Etat

Commentaire : le présent article prévoit le reversement au budget général de l'Etat du produit de la cotisation minimale de taxe professionnelle instituée par l'article 17 de la loi de finances pour 1996. Il tire ainsi les conséquences des difficultés de gestion induites par l'affectation initiale de ce produit au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP).

I. LE DISPOSITIF ADOPTE DANS LE CADRE DE L'ARTICLE 17 DE LA LOI DE FINANCES POUR 1996

A. L'INSTITUTION D'UNE COTISATION MINIMALE DE TAXE PROFESSIONNELLE

L'article 17 de la loi de finances pour 1996 a institué, au titre de 1996 et des années suivantes, une cotisation minimale de taxe professionnelle assise sur la valeur ajoutée des entreprises.

Faisant suite aux réflexions menées notamment à l'initiative du Sénat, cette innovation a été d'emblée strictement encadrée tant son impact apparaissait difficile à mesurer tout en étant potentiellement considérable. Elle a ainsi été clairement conçue non comme une première étape vers la substitution d'une assiette valeur ajoutée à l'assiette actuelle de taxe professionnelle, mais comme un instrument permettant de limiter les inconvénients de celle-ci. Les risques de transferts massifs de charges, récemment rappelés par le rapport La Martinière, dissuadaient du reste d'aller plus loin dans cette voie.

La cotisation minimale ne concerne ainsi que les entreprises dont le chiffre d'affaires, hors taxes, réalisé au cours de l'exercice précédent, année précédant celle de l'imposition ou exercice de douze mois clos au cours de la période précédente, est supérieur à 50 millions de francs.

La cotisation est égale à 0,35 % de la valeur ajoutée produite par l'entreprise au cours de cette période, la valeur ajoutée étant définie selon les modalités prévues par l'article 1647 B sexies du code général des impôts pour le calcul du plafonnement de la cotisation de taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée (excédent hors taxes de la production sur les consommations de biens et services en provenance de tiers).

L'institution d'une cotisation minimale de taxe professionnelle conduit l'entreprise à acquitter un supplément d'impôt correspondant à la différence entre 0,35 % de sa valeur ajoutée et la cotisation "classique" de taxe professionnelle calculée à partir des données locales.

Cette cotisation "classique" comprend la somme des impositions dues au titre des différents établissements (y compris la cotisation de péréquation), diminuée des taxes consulaires et des frais d'assiette et de recouvrement, mais majorée du montant de la cotisation minimum de l'article 1647 D et du montant de cotisation correspondant aux exonérations temporaires appliquées à l'entreprise ainsi que de celui correspondant aux abattements et exonérations permanents accordés à l'entreprise sur délibération des collectivités locales.

Enfin, sur proposition des commissions des finances des deux Assemblées, à titre d'ultime précaution, l'article 1647 E nouveau du code général des impôts regroupant les dispositions relatives à la cotisation minimale prévoit que celle-ci ne peut avoir pour effet de mettre à la charge de l'entreprise un supplément d'imposition excédant, pour 1996 deux fois et demie, pour 1997 trois fois et, pour 1998 quatre fois la cotisation de taxe professionnelle assise sur les éléments habituels de calcul (salaires ou chiffre d'affaires ; biens meubles et immeubles affectés à la production).

B. L'AFFECTATION DU GAIN PROCURE PAR LA COTISATION MINIMALE DE TAXE PROFESSIONNELLE AU FONDS NATIONAL DE PEREQUATION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

Le paragraphe II de l'article 1647 E précité prévoit, à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale, que le supplément d'imposition, défini par différence entre 0,35 % de la valeur ajoutée et la cotisation de taxe professionnelle calculée selon les règles communes à l'ensemble des contribuables, est versé au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP).

Le Gouvernement, ayant initialement souhaité affecter ce gain en ressource du budget général de l'Etat, n'a accepté le transfert vers le FNPTP qu'à la condition que l'opération soit neutre pour les finances publiques et que la dotation qu'il prélève sur ses recettes et verse annuellement au fonds soit réduite à due concurrence de la ressource attendue.

Le prélèvement sur recettes de l'Etat au profit du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle qui aurait ainsi, dû être de 1,5 milliard de francs en 1996 apparaît donc minoré de 490 millions de francs dans l'état A annexé au budget, soit du montant estimé du surcroît de recettes permis par la nouvelle cotisation minimale de taxe professionnelle.

Enfin, le paragraphe II de l'article 1647 E du code général des impôts dispose in fine que cette minoration "est prise en compte dans le calcul à structure constante défini à l'article 32 de la loi de finances pour 1996 à hauteur de 300 millions de francs".

L'article 32 de la loi de finances pour 1996 est celui qui délimite le champ de l'enveloppe du "pacte de stabilité" des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales.

Le "pacte" prévoit que l'ensemble des règles d'indexation en vigueur continuent de s'appliquer aux dotations qui le composent (dont la DGF), à l'exception des principes régissant l'évolution de la dotation de compensation de la taxe professionnelle. La DCTP est, en effet, la "variable d'ajustement" dont le montant est déterminé de telle sorte que l'enveloppe normée progresse exactement du taux prévisionnel d'évolution des prix à la consommation des ménages.

Lors du débat sur le projet de loi de finances pour 1996, le Sénat, sur proposition de sa commission des finances, a obtenu que la dotation de compensation de la taxe professionnelle, hors compensation de la réduction pour embauche et investissement, soit, après application des règles de calcul du "pacte de stabilité", majorée de 300 millions de francs pour chacun des trois exercices 1996, 1997 et 1998.

Les dispositions finales du II de l'article 1647 E du code général des impôts constituent la traduction écrite, et passablement complexe, de cet accord. Elles prévoient, comme précisé plus haut, que le concours de l'Etat au financement du FNPTP est, pour le calcul de l'enveloppe normée, réduit, "sur le papier", de 300 millions de francs, pendant les trois années du pacte de stabilité. En pratique, le concours de l'Etat est bien intégralement versé, mais l'escamotage de 300 millions de francs sur la ligne "FNPTP" permet de majorer à due concurrence la ligne "DCTP" à l'intérieur d'une enveloppe normée dont le montant global est fixé une fois pour toutes par application du taux prévisionnel d'inflation à l'enveloppe de l'année précédente.

II. LES DIFFICULTÉS INDUITES EN GESTION PAR LE DISPOSITIF D'AFFECTATION AU FONDS NATIONAL DE PEREQUATION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

A. UN GAIN DIFFICILE A EVALUER

Selon les évaluations effectuées, voici un an, par le ministère de l'Économie et des finances, 1.137 entreprises devaient être assujetties à la nouvelle cotisation minimale, pour un rendement global, en 1996, de 490 millions de francs.

Les secteurs de la location et du crédit-bail immobilier ainsi que de l'assurance devaient être les plus affectés, ce constat n'excluant pas des augmentations substantielles pour des entreprises d'autres secteurs économiques.

Toutefois, l'incertitude reste entière maintenant encore sur le montant réel du gain à attendre de l'introduction de la cotisation minimale de taxe professionnelle.

D'une part, en effet, les entreprises redevables de la cotisation minimale ne peuvent la calculer qu'après notification fin octobre de la cotisation due à la collectivité locale et ont jusqu'au 31 décembre de l'année d'imposition pour produire une déclaration déterminant les modalités de calcul et le montant de la cotisation, cette déclaration devant être accompagnée du versement correspondant. Le montant du supplément permis par la cotisation minimale due au titre de 1996 ne sera donc connu qu'au début de 1997, pour un total qui, de surcroît, reflétera toutes les approximations induites par un système déclaratif.

D'autre part, les fichiers établis par la direction générale des impôts, tels qu'ils étaient encore constitués voici un an, ne semblent pas avoir offert tous les éléments d'information permettant de déterminer à coup sûr les redevables concernés. L'impact de l'écrêtement conçu par les deux Assemblées pour limiter les effets de ressaut d'une année sur l'autre paraît également avoir été mal mesuré.

La DGI a ainsi été amenée à rectifier sa projection initiale en ramenant le gain escompté, en 1996, de la mise en place de la cotisation minimale de 490 millions de francs à 220 millions de francs, ce dernier montant se situant plutôt dans une "fourchette" haute.

Pour 1997, le produit de la cotisation minimale de taxe professionnelle est estimé par les services de la Direction générale des impôts à 250 millions de francs. Cette estimation pourra toutefois être révisée ultérieurement au vu des rentrées effectives de cotisation minimale en 1996.

B. UNE AFFECTATION TARDIVE EN RESSOURCE DU FNPTP

L'incertitude pesant sur le montant de la cotisation minimale de taxe professionnelle a permis au Gouvernement de donner tout son poids au principe de gestion budgétaire conduisant à ne distribuer que les seules sommes constatées comptablement. Autant, de son point de vue, il était concevable que l'Etat procède à une avance de trésorerie si le gain escompté avait pu être prévu avec une faible marge d'erreur, autant la méconnaissance du montant définitif de ce gain imposait d'attendre le début de 1997 pour qu'une fois établi il puisse être reversé sur le FNPTP.

Dès lors, l'application stricte des règles comptables aurait dû conduire à différer la mise en répartition du produit attendu de la cotisation minimale de taxe professionnelle.

Le comité des finances locales du 5 mars 1996 a cependant imposé une autre approche, plus satisfaisante pour les collectivités concernées :

- La mise en répartition des 490 millions de francs a été opérée immédiatement. Les attributions notifiées aux collectivités locales ont été calculées sur cette base mais le versement de la somme correspondante interviendra en 1997 avec un rattachement comptable à l'exercice 1996.

- Il a été décidé d'imputer cette opération de trésorerie sur la part principale du fonds national de péréquation (FNP), attribuée aux communes souffrant d'une insuffisance de leur potentiel fiscal quatre taxes. Celle-ci fait donc l'objet de deux versements : le premier a eu lieu dès la notification initiale, en mars dernier, à hauteur d'environ 80 % de la dotation, (l'inverse de 490/2.370,3 millions de francs, montant de la première part du FNP) et le second, de 490 millions de francs, sera opéré au début de 1997.

Le comité des finances locales a refusé de se prononcer sur les suites à donner au constat de la difficulté d'application de ce mécanisme, ne souhaitant pas se substituer au législateur. Rappelant "son attachement au principe d'affectation des ressources locales aux collectivités locales" , il en a cependant constaté "les difficultés d'application au cas d'espèce".

Le Gouvernement a pris fermement position pour un retour à son projet initial, c'est-à-dire l'affectation de la cotisation minimale en recette du budget général.

Plusieurs élus, dont l'auteur de l'amendement, ont rappelé leur attachement au principe d'affectation des ressources locales aux collectivités locales.

III. L'AFFECTATION DU PRODUIT DE LA COTISATION MINIMALE DE TAXE PROFESSIONNELLE AU BUDGET GÉNÉRAL DE L'ÉTAT

A. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Conformément à l'annonce faite par le Gouvernement devant le comité des finances locales du 5 mars dernier, le paragraphe II de l'article 1647 E du code général des impôts est réécrit afin de prévoir que la différence entre 0,35 % de la valeur ajoutée produite par l'entreprise et la cotisation de taxe professionnelle calculée selon les modalités générales en vigueur par tous les contribuables est versée au budget général de l'Etat.

Ce retour au schéma initialement souhaité par l'exécutif induit une démarche en deux temps : un apurement sur 1996 et la consolidation de cet apurement en 1997.

En premier lieu , un montant supplémentaire de 490 millions de francs sera inscrit, dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 1996, sur la ligne 0004 du paragraphe "prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités locales" de l'état A du budget de 1996. Cette somme a vocation à être versée, au début de 1997, aux communes bénéficiaires, en 1996, des attributions de la première part du fonds national de péréquation selon les modalités indiquées plus haut.

Le projet de loi de finances rectificative pour 1996 devrait également constater une majoration de recettes de l'ordre de 220 millions de francs, correspondant à l'estimation du rendement de la cotisation minimale de taxe professionnelle pour l'année en cours.

En second lieu , l'Etat consolide, dans le projet de budget pour 1997, l'opération prévue en loi de finances rectificative pour 1996, en majorant de 490 millions de francs la base 1996 du prélèvement sur recettes effectué au profit du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle. En d'autres termes, l'estimation initiale du montant du prélèvement sur recettes au profit du FNPTP pour 1996, figurant dans le tome I de l'évaluation des voies et moyens, soit 1.307.328 francs, est revalorisé de 490 millions de francs et s'établit à 1.797.328 francs. C'est sur cette nouvelle base qu'est calculée la dotation au FNPTP pour 1997.

Parallèlement à cette opération de consolidation, le supplément de cotisation de taxe professionnelle dû au titre de 1997, soit 250 millions de francs compte tenu des dernières évaluations, est inscrit en recette fiscale à l'état A annexé au présent projet de budget (ligne 0012 ; "Autres impôts directs et taxes assimilées").

Le coût net de cette opération pour le budget de l'Etat, l'année prochaine, est égal à la différence entre 490 millions de francs et 250 millions de francs, soit 240 millions de francs.

De ce point de vue, il est ambigu de prétendre, comme le fait l'exposé des motifs de l'article 16, que "la mesure représente un coût de 240 millions de francs pour le budget de l'Etat". En tout état de cause, les collectivités locales concernées disposent en effet, depuis l'origine, d'une créance de 490 millions de francs sur l'Etat. Le coût net subi par celui-ci provient non d'un droit nouveau ouvert au profit des collectivités locales par le présent article, mais tout simplement de l'écart entre l'estimation initiale et la nouvelle estimation du gain espéré au titre de la cotisation minimale de taxe professionnelle.

Enfin, le dernier alinéa de la nouvelle rédaction du II de l'article 1647 E du code général des impôts, relatif aux modalités de la majoration de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), doit être modifié afin de tenir compte de la disparition du mécanisme de réduction de la dotation de l'Etat au FNPTP à due concurrence du montant de la cotisation minimale de 0,35 % de la valeur ajoutée.

Le système conçu dans le cadre du dernier budget est strictement maintenu mais, en termes rédactionnels, sans référence à la "réduction" de la dotation budgétaire de l'Etat au FNPTP.

B. LES OBSERVATIONS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Les observations de votre commission des finances sont de deux ordres.

- Sur la procédure suivie par le Gouvernement et la solution proposée

En premier lieu, il est clair que l'Etat pouvait verser aux collectivités locales, dès le mois de mars 1996, la contrepartie de la recette de 490 millions de francs attendue au titre de la cotisation minimale de taxe professionnelle.

Le Gouvernement savait, en effet, d'emblée, qu'il ne connaîtrait pas le montant de la cotisation minimale de taxe professionnelle avant le courant de 1997.

Dès lors, s'il avait voulu assurer le fonctionnement du mécanisme de retour de la cotisation minimale de taxe professionnelle vers le FNPTP, il lui aurait suffi :

- de maintenir en 1996 et en 1997 le montant du prélèvement sur recettes au bénéfice du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle au niveau prévu par les textes en vigueur ;

- et de ne faire démarrer la procédure d'affectation qu'à compter de 1998 en fixant le principe selon lequel la contrepartie de la cotisation minimale due au titre de n-2 retombe au FNPTP à l'année n. la contribution de l'Etat étant alors diminuée à due concurrence.

En second lieu, votre commission des finances doit cependant admettre que pour légitime qu'ait pu paraître l'affectation d'une ressource locale à des collectivités locales, la complexité du mécanisme imaginé par l'Assemblée nationale présente un intérêt pratique nul dès lors que l'Etat a décidé d'en assurer la neutralité pour son budget et réduit à due concurrence sa participation au financement du FNPTP.

Cette remarque, qui milite pour la simplification suggérée par le Gouvernement, demande cependant à être nuancée. A partir du moment où le gain procuré par la cotisation minimale de 0,35 % de la valeur ajoutée excède le montant du concours apporté par l'Etat au FNPTP, le mécanisme adopté l'an dernier devient plus avantageux pour les collectivités locales que l'aménagement proposé cette année par le Gouvernement.

Votre commission des finances considère donc comme fondé l'amendement déposé par la commission des finances de l'Assemblée nationale, mais non adopté en séance publique, qui prévoit que "dans le cas où le produit de la cotisation minimale de taxe professionnelle versé au budget général de l'Etat est supérieur à la dotation de l'Etat au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, la différence et versée à ce fonds, dans la première loi de finances intervenant après la détermination du produit attendu" .

Cependant, la portée pratique de ce dispositif, s'il était mis en oeuvre, devrait rester de peu d'effet tant que la cotisation minimale n'aura pas atteint son régime de croisière, voire n'aura pas été revalorisée. On imagine mal, en outre, le Gouvernement proposer de lui-même une amélioration de la rentabilité de la cotisation minimale, dès lors que le gain réalisé ne sera pas acquis à l'Etat mais reviendra aux seules collectivités locales.

Si l'esprit de l'amendement de l'Assemblée nationale est louable, sa mise en application continue donc de buter sur des problèmes pratiques qui ne doivent pas être négligés.

- Sur la rédaction du présent article

Le deuxième alinéa du texte proposé par le présent article pour le paragraphe II de l'article 1647 E du code général des impôts dispose que la dotation de l'Etat au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle est calculée conformément au 2° du II de l'article 1648 A bis du code général des impôts.

Cette précision paraît inutile puisqu'elle se contente d'indiquer qu'un dispositif, celui du calcul de la dotation de l'Etat au FNPTP, qui n'a jamais été abrogé ni modifié, continue de s'appliquer.

Le seul élément appelé à disparaître est, en effet, la réduction du concours de l'Etat au FNPTP a due concurrence du surplus permis par la cotisation minimale de taxe professionnelle, réduction qui, en tout état de cause, intervenait après le calcul du concours de l'Etat selon les règles habituelles.

Ensuite, le troisième alinéa du texte proposé par le présent article pour le II de l'article 1647 E du code général des impôts prévoit que pour l'application des dispositions du pacte de stabilité (article 32 de la loi de finances pour 1996), le montant de la dotation budgétaire de l'Etat au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle est réduit de 300 millions de francs en 1997 et 1998.

On pouvait déjà s'interroger sur la nécessité de codifier dans le code général des impôts un dispositif de toute évidence dénué de portée fiscale. Dès lors que la réduction apparente du montant du FNPTP destinée à revaloriser le montant de la DCTP n'a plus aucun lien avec la cotisation minimale de taxe professionnelle, la justification d'une telle codification dans le CGI ne tient plus du tout.

Ce troisième alinéa paraît ainsi devoir être renvoyé à l'article 32 de la loi de finances pour 1996, après un "toilettage" permettant d'en améliorer la compréhension pour le lecteur.

Ces deux séries de remarques conduisent votre commission des finances à vous proposer une nouvelle rédaction du présent article :

- supprimant le texte proposé pour le deuxième alinéa du II de l'article 1647 E du CGI ;

- renvoyant à l'article 32 de la loi de finances pour 1996, et exprimant en des termes plus explicites, les dispositions relatives à la majoration de 300 millions de francs de la DCTP (hors REI).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 17 Étalement du paiement du solde de la compensation des pertes de ressources résultant de la réduction des droits de mutation à titre onéreux

Commentaire : le présent article prévoit l'étalement sur trois exercices, 1997, 1998 et 1999, du versement par l'Etat aux départements et aux régions du solde de la compensation, qui aurait dû être acquittée en

totalité avant le 15 mars 1997, au titre de la réduction des droits de mutation à titre onéreux sur immeubles d'habitation instituée par la première loi de finances rectificative pour 1995.

Dans le cadre d'un plan d'urgence en faveur du logement, l'article 11 de la première loi de finances rectificative pour 1995 (n° 95-885 du 4 août 1995) a institué, pour la période du 1er juillet 1995 au 31 décembre 1996, une réduction de 35 % du droit départemental d'enregistrement ou de la taxe départementale de publicité foncière applicable aux immeubles d'habitation. La même réduction a été étendue à la taxe additionnelle régionale mais pas à la taxe additionnelle communale, ramenant l'abattement réel consenti au profit du contribuable à 30 % sur la fiscalité dont il est redevable au titre d'un achat de logement dans l'ancien.

Alors que le Gouvernement évaluait à environ 15 % la progression du volume des transactions susceptible d'intervenir sur dix-huit mois grâce à ce dispositif, les premiers résultats laissent apparaître un impact pour le moins restreint de la réduction de 30 % des droits de mutation à titre onéreux sur immeubles d'habitation, cependant que d'autres mesures, apparemment plus efficaces, sont entrées en vigueur depuis l'année dernière.

En outre, le dispositif de compensation conçu par le Gouvernement au profit des départements et des régions présente la caractéristique d'être d'autant plus coûteux que l'effet de la mesure d'exonération est faible.

Ce faisceau d'éléments conduit aujourd'hui le Gouvernement à ne pas reconduire au-delà du 31 décembre 1996 le dispositif de réduction de 30 % des droits de mutation à titre onéreux sur immeubles d'habitation ^{30 ( * )} et à étaler sur trois ans (1997, 1998, 1999) le paiement aux départements et aux régions du solde d' une compensation qui devrait s'élever au total à près de 8 milliards de francs, dont 6 milliards de francs environ pour les départements et moins de 2 milliards de francs pour les régions.

I. LA COMPENSATION DES EXONERATIONS DE DROITS DE MUTATION A TITRE ONEREUX SUR IMMEUBLES D'HABITATION DE L'ARTICLE 11 DE LA PREMIÈRE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 1995

Les pertes de recettes résultant pour les départements et les régions de l'exonération de 35 % des droits de mutation à titre onéreux sur immeubles d'habitation sont compensées par une majoration à due concurrence du prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale (ligne 0007 des prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités locales).

Le paragraphe III de l'article 11 de la première loi de finances rectificative pour 1995 distingue le calcul du montant de la compensation et ses modalités de versement.

A. LE CALCUL DU MONTANT DE LA COMPENSATION.

La compensation conçue au profit des départements et des régions repose sur le principe de la garantie de ressources : les collectivités locales concernées se voient garantir le retour d'un produit calculé à partir des bases d'imposition de 1994, multipliées par 1,5, c'est-à-dire étendues sur 18 mois, soit la durée d'application du mécanisme d'exonération des droits de mutation.

La mise en oeuvre de ce principe de garantie de ressources souffre deux séries d'atténuations et emporte deux types de conséquences.

1) Deux séries d'atténuations :

1. Les taux appliqués aux bases taxées en 1994, multipliées par 1,5 sont ceux en vigueur au cours de la période du 1er juillet 1995 au 31 décembre 1996 et non ceux, généralement plus élevés, appliques en 1994.

Cette précision est toutefois cohérente avec le processus de réduction progressive du plafond des taux d'imposition pratiqués par les départements et évite de leur restituer un manque à gagner qui procède non du dispositif d'exonération mais d'une politique plus ancienne de réduction de la fiscalité immobilière, initiée à compter de la loi de finances pour 1992.

Dans le même ordre d'idée, afin d'éviter que les départements ne soient tentés d'augmenter leurs taux à compter du 1er juin 1996 pour compenser une partie de la diminution du montant des droits pendant la période de mise en oeuvre du dispositif, le paragraphe II de l'article 11 de la première loi de finances rectificative pour 1995 prévoit également que les taux applicables sur la période du 1er juin 1996 au 31 mai 1997 ne peuvent être supérieurs à ceux en vigueur au cours de la période du 1er juin 1995 au 31 mai 1996.

2. Ensuite, seule une fraction, égale à 95 %, des bases taxables de 1994, servant de référence à la compensation versée par l'Etat, est prise en compte pour la moitié la plus riche des départements et des régions.

La distinction entre moitié la plus riche et moitié la plus pauvre de chacune de ces catégories de collectivités est opérée en fonction du montant moyen par habitant des droits de mutation perçus en 1994 sur les cessions d'immeubles d'habitation à titre onéreux, soit 158 francs pour les départements et 54 francs pour les régions.

En conséquence, la compensation est égale à la différence entre :

- le montant des droits déterminés en appliquant à un pourcentage des bases taxées en 1994, multipliées par 1,5, les taux en vigueur au cours de la période du 1er juillet 1995 au 31 décembre 1996, d'une part,

- et le montant des droits effectivement constatés (c'est-à-dire encaissés) au cours de ladite période du 1er juillet 1995 au 31 décembre 1996 (c'est-à-dire après abattement de 35 %), d'autre part.

Pour les départements, le pourcentage taxé en 1994, mentionné au premier tiret ci-dessus, est de 100 % lorsque le montant des droits par habitant était, la même année, inférieur ou égal à 158 francs et de 95 % lorsque le montant était supérieur à 158 francs.

Pour les régions, ce pourcentage est de 100 % lorsque le montant des droits par habitant était, en 1994, inférieur ou égal à 54 francs et de 95 % lorsque le montant était supérieur à 54 francs.

2) Deux types de conséquences :

1. La compensation versée n'est pas intégrale dans tous les cas où le produit des droits de mutation aura progressé entre la période de référence et la période d'exonération.

Dans un souci de simplification, on considérera que le produit de la période de référence est celui de 1994 multiplié par 1,5, nonobstant la possibilité pour certaines collectivités que le produit servant de base au calcul de la compensation soit un peu plus faible compte tenu des deux séries d'atténuations (taux de 1995/1996 et réfaction de base) décrites plus haut.

Soit un département ayant reçu 100 de droits de mutation sur immeubles d'habitation au cours de la période de référence.

Pendant la période d'exonération (du 1er juillet 1995 au 31 décembre 1996), le montant théorique des droits de mutation augmente de 1 5 % (hypothèse, optimiste, du Gouvernement) et s'élève donc, avant réfaction, à 115.

Ce montant de 115 subit, en application des dispositions du paragraphe I de l'article 11 précité, un abattement de 35 %.

Le montant des droits directement perçus par le département n'est donc plus que de 115 x 0,65 = 74,75, soit une perte de 115 - 74, 75 = 40,25.

L'Etat compense automatiquement la différence entre 100 (droits perçus de la période de référence) et 74,75 (droits effectivement perçus pendant la durée d'application de la mesure).

L'Etat "éponge" donc à hauteur de 25,25 la perte totale de 40,25. Le département perd en revanche le bénéfice du gain de droits de mutation qu'aurait dû lui procurer l'expansion en volume des cessions d'immeubles, soit, dans notre exemple, 15.

2. Si, en dépit du dispositif d'exonération de 35 % des droits de mutation, le produit perçu diminue entre la période de référence et la période d'exonération, la collectivité concernée bénéficiera en revanche d'une surcompensation.

En effet, soit une collectivité dont les droits de mutation ont atteint un montant de 100 pendant la période de référence. Le produit théorique avant réfaction n'atteint cependant, au cours de la période d'exonération, que 92,3.

Après réfaction, le produit effectivement perçu tombe à 92,3 x 0.65 = 60. La compensation versée sera cependant non pas égale à 92,3 - 60 mais à 100 - 60. La collectivité empoche ainsi un montant de 7,7 (100 - 92,3) qu'elle n'aurait pas touché en l'absence de toute mesure.

Le ministère de l'Économie et des finances n'était pas mesure, à la date de parution du présent rapport, d'établir une liste prévisionnelle des départements et des régions devant le cas échéant bénéficier d'une surcompensation.

Il est cependant clair à la lecture des deux exemples donnés sous chacun des deux types de conséquences qu'avec le principe de la garantie de ressources, moins la mesure d'exonération de 35 % des droits de mutation est efficace, plus la créance des collectivités locales sur l'Etat s'accroît.

De ce point de vue, le choix, d'ailleurs imposé par le Sénat, de l'année 1994 comme référence pour le calcul de la compensation constitue un facteur aggravant, cet exercice, plutôt bon pour les mutations dans l'ancien, s'insérant entre deux années déprimées 1993 et 1995.

B. LES MODALITÉS DU VERSEMENT DE LA COMPENSATION

La compensation aux départements et aux régions des pertes de recettes liées à la baisse de 35 % des droits de mutation à titre onéreux entre le 1er juillet 1995 et le 31 décembre 1996 s'effectue en trois temps :

1. Un premier acompte, dû au titre de 1995, a été versé avant le 31 octobre 1995 aux départements dont le montant des droits par habitant constatés en 1994 était inférieur ou égal à 158 francs et aux régions dont le montant des droits par habitant constatés en 1994 était inférieur ou égal à 54 francs.

Cet acompte a également été versé à la moitié la plus riche des départements et des régions, au début de 1996, dans un délai compatible avec l'inscription des ressources correspondantes au compte administratif de 1995.

Le premier acompte était égal à 17,5 % des droits effectivement constatés en 1994.

Il s'est élevé à 2.145 millions de francs pour les départements et à 689,3 millions de francs pour les régions (voir les tableaux ci-après).

2. Un second acompte, dû au titre de 1996, doit être versé dans un délai compatible avec l'inscription des ressources sur le compte administratif de 1996, c'est-à-dire au plus tard dans les premiers jours de janvier 1997. Il est égal à 17,5 % de 100 % des droits effectivement constatés en 1994. Ce second acompte est estimé à 2.383,8 millions de francs pour les départements et à 765,9 millions de francs pour les régions (voir les tableaux ci-après).

3. Enfin, il doit être procédé, avant le 15 mars 1997, à la régularisation du montant de la compensation lorsque le montant des acomptes diffère de celui du total dû à chaque département et à chaque région.

Les tableaux ci-après détaillent les montants des deux séries d'acomptes prévues par le dispositif de compensation.

1. Montant des acomptes de la compensation versée aux départements au titre de l'exonération de droits de mutation à titre onéreux

2. Montant des acomptes de la compensation versée aux régions au titre de l'exonération de la taxe additionnelle régionale

II. UN ETALEMENT SUR TROIS ANS DU VERSEMENT DU SOLDE DE LA COMPENSATION DES EXONERATIONS DE DROITS DE MUTATION A TITRE ONEREUX SUR IMMEUBLES D'HABITATION DE L'ARTICLE 11 DE LA PREMIERE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 1995.

A. LA VOLONTÉ DU GOUVERNEMENT D'ALLÉGER LE COÛT BUDGÉTAIRE EN 1997 DU MÉCANISME DE COMPENSATION DES EXONÉRATIONS DE DROITS DE MUTATION À TITRE ONÉREUX.

L'Etat doit, en l'état actuel des textes, acquitter sur l'exercice 1997 :

- le second acompte, dû au titre de 1996, dont il a été précisé plus haut qu'il s'élevait à 2.383,8 millions de francs pour les départements et à 765,9 millions de francs pour les régions, soit un total de près de 3.150 millions de francs ;

- le solde, défini comme la différence entre la compensation définitive et le montant des acomptes.

Le montant de cette addition dépend d'une inconnue, la compensation définitive, qui est elle-même fonction des recouvrements effectués pendant la période d'exonération.

1) L'évaluation des recouvrements effectués pendant la période d'exonération

Le montant de la compensation définitive due par l'Etat aux collectivités locales ne peut, en l'état actuel des informations disponibles, qu'être estimé. L'administration ne dispose en effet que des recouvrements de droits de mutation à titre onéreux réalisés par les départements et les régions, sur le second semestre de 1995 et sur les six premiers mois de l'année 1996.

Le chiffrage du montant du solde de la compensation repose en outre sur les hypothèses suivantes :

- les recouvrements réalisés par chaque direction des services fiscaux sont totalement affectés au département ou à la région. Or, dans la réalité, les recouvrements réalisés peuvent être différents des recouvrements affectés car la vente d'un bien situé dans une région peut être signée chez un notaire installé dans une autre région et donner lieu ultérieurement à régularisation de droits de mutation à titre onéreux ;

- les effets de taux (baisse des taux entre 1994, 1995 et 1996) sont intégrés en moyenne annuelle et non au mois le mois : un taux moyen est calculé sur l'année en tenant compte des modifications intervenues au 1er juin :

- pour les régions, les statistiques disponibles au mois le mois portent sur le produit de la taxe additionnelle régionale pour les immeubles d'habitation et les locaux commerciaux. Pour calculer la compensation due aux régions, il est supposé que les transactions sur les locaux commerciaux sont restées stables sur l'ensemble de la période.

Ces chiffrages sont donc à prendre avec prudence compte tenu des approximations de calcul.

Les informations correspondantes figurent dans les tableaux suivants.

1. Produit encaissé par les départements sur les mutations d'immeubles d'habitation pendant la période du 1er juillet 1995 au 30 juin 1996 (après abattement de 35 %)

2. Produit encaissé par les régions sur les mutations d'immeubles d'habitation pendant la période du 1er juillet 1995 au 30 juin 1996 (après abattement de 35 %)

Le total des droits de mutation sur immeubles d'habitation, dus au titre de la période du 1er juillet 1995 au 30 juin 1996, atteint, après abattement de 35 %, un montant de 7,65 milliards de francs pour les départements et de 2,4 milliards de francs pour les régions.

Avant mise en oeuvre de la réduction de 35 %, ces montants s'élèvent respectivement à 11,8 milliards de francs (7,65 milliards de francs divisés par 0,65) et 3,7 milliards de francs (2,4 milliards de francs divisés par 0,65).

Afin d'établir une comparaison valable, il convient d'y ajouter les montants des droits effectivement perçus, pendant la même période, sur cessions d'immeubles d'habitation n'ayant pas bénéficié de la réduction de 35 %. Il s'agit, pour l'essentiel, de transactions qui se sont dénouées avant le 1er juillet 1995 et dont la fiscalité correspondante a été encaissée à partir de cette date. On estime, en effet, généralement à deux mois le délai qui sépare la signature de l'acte authentique établissant la vente de l'encaissement des droits y afférents.

Pour les départements, les droits perçus à taux plein s'élèvent à 1,2 milliards de francs, ce qui porte le total des droits constatés sur la période du 1er juillet 1995 au 30 juin 1996 à près de 8,8 milliards de francs.

Pour les régions, les droits perçus à taux plein s'élèvent à 860,2 millions de francs, ce qui porte le total des droits constatés sur la période du 1er juillet 1995 au 30 juin 1996 à près de 3,3 milliards de francs.

Avant prise en compte de l'abattement de 35 %, les impositions encaissées par les départements et les régions pendant ce délai atteignent, respectivement, 13 milliards de francs environ et un peu moins de 4,6 milliards de francs.

Ces résultats apparaissent sensiblement comparables aux données constatées pour 1994 qui servent de base de comparaison pour le calcul de la compensation (départements : 13,7 milliards de francs de produit et régions : 4,3 milliards de francs de produit).

Le moins que l'on puisse dire est qu'au regard de cette stabilité du marché l'objectif du Gouvernement d'une progression de 15 % en volume des transactions dans l'ancien est loin d'avoir été atteint...

Très concrètement, cette situation emporte au moins une conséquence favorable : prises globalement, les collectivités concernées toucheront in fine une compensation s'approchant du montant de la réduction consentie et pourraient ne subir que des pertes relativement faibles ^{31 ( * )} .

2) L'estimation du coût final de la compensation

Pour calculer la compensation définitive due par l'Etat, l'hypothèse a été faite que les droits constatés sur la période allant de juillet 1995 à décembre 1996 seront égaux à une fois et demi le produit encaissé de juillet 1995 à juin 1996.

Sur la base de cette hypothèse et en retenant les règles de calcul de la compensation définitive fixées par la loi de finances rectificative pour 1995, le Gouvernement a donc estimé le montant de la compensation définitive aux départements à 6.007 millions de francs et aux régions à 1.958 millions de francs.

Au total, après versement des acomptes, et dans l'hypothèse d'une stabilité du marché immobilier, le solde restant dû aux départements devrait s'élever à 1.477,8 millions de francs pour les départements et 502,7 millions de francs pour les régions, soit un total de 1.980,5 millions de francs.

3) La répartition de la charge correspondant au solde de la compensation

La charge imputable à l'Etat en 1997 atteindrait ainsi, en l'état actuel des textes :

3.150 millions de francs (second acompte à verser en janvier)

+ 1.980,5 millions de francs (solde à verser avant le 15 mars)

= 5.130,5 millions de francs.

Le présent article propose d'alléger la charge que représente la compensation pour l'Etat en étalant le versement du solde sur trois ans par fractions d'égal montant, soit, en l'état actuel des estimations, 660,2 millions de francs (1980,5 : 3) : la première en 1997, la deuxième en 1998 et la troisième en 1999.

En conséquence, la charge budgétaire induite par les dispositions de l'article 11 de la première loi de finances rectificative pour 1995 ne serait plus que de :

3.150 millions de francs (second acompte à verser en janvier, sans changement)

+ 660,2 millions de francs (premier tiers du solde à verser avant le 15 mars)

= 3.810,2 millions de francs.

L'économie réalisée en trésorerie s'élèverait à 1.320,4 millions de francs reportés à parts égales sur 1998 et 1999 (soit 660,2 millions de francs multipliés par deux, ou encore 5.130,5 millions de francs moins 3.810,2 millions de francs).

Même si l'Etat reste globalement débiteur à l'égard des départements et des régions, on ne peut cependant exclure, compte tenu des premières informations collectées par les associations d'élus locaux concernées (notamment l'Assemblée des présidents de conseils généraux), que certaines collectivités territoriales soient à leur tour débitrices, les deux acomptes perçus excédant le montant prévisible de la compensation.

Ce cas est englobé dans la rédaction du présent article qui, reprenant sur ce point les termes de l'article 11 de la première loi de finances rectificative pour 1995, mentionne simplement une "régularisation" lorsque le produit de la compensation diffère de celui du montant des deux acomptes, sans préciser dans quel sens celle-ci doit intervenir. Cette absence, volontaire, de précision implique qu'un département ou une région puisse rembourser le trop-perçu à l'occasion des acomptes.

Le présent article doit donc être compris comme concernant également les collectivités locales, qui reverseront ainsi l'excédent éventuel d'acomptes sur le montant final de la compensation par fractions égales sur les trois exercices 1997, 1998, 1999.

B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission des finances, approuvant l'objectif de maîtrise de la dépense publique poursuivi par le Gouvernement, estime fondé le souhait de celui-ci d'étaler la charge représentée par le paiement du solde de la compensation au titre de la réduction de 35 % des droits départementaux et de la taxe additionnelle régionale sur cessions d'immeubles d'habitation.

Toutefois, il lui semble que la répartition de l'effort, pour être juste, ne doit conduire qu'à un étalement sur deux exercices, 1997 et 1998, du versement de ce solde. Trois ans est, en effet, un délai trop long pour des collectivités qui, il ne faut tout de même pas l'oublier, ont subi des pertes importantes en application de la mesure de réduction.

De surcroît, il n'est pas imprudent de considérer que le montant de 1.980,5 millions de francs pour le solde à payer constitue une estimation haute. Celle-ci repose, en effet, sur l'idée que le second semestre de 1996 marquera une stabilité par rapport aux deux semestres précédents.

Or, si la mesure de réduction de 35 % des droits départementaux et de la taxe additionnelle régionale sur cessions d'immeubles d'habitation n'a pas été une réussite, tout indique que l'annonce de son extinction prochaine a cependant permis d'amorcer un redémarrage de l'activité dans le secteur de l'ancien ^{32 ( * )} .

Dans ces conditions, la charge de l'Etat, dont on a vu plus haut qu'elle était corrélée à la hausse ou à la baisse selon que le dispositif échoue ou engendre un effet positif, pourrait se trouver allégée, dans des proportions qu'il est toutefois difficile d'établir.

Ce faisceau de remarques conduit votre commission des finances à vous proposer de répartir le financement du solde sur deux années :

- un tiers en 1997 (sans changement par rapport au texte du Gouvernement et donc sans aggravation du solde budgétaire) ;

- les deux derniers tiers en 1998.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi rédigé

ARTICLE 17 BIS Transmissions entre vifs effectuées entre grands-parents et petits-enfants

Commentaire : le présent article a pour objet d'étendre la réduction des droits pour charge de famille aux donations effectuées entre grands-parents et petits-enfants.

L'article 17 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a inséré, dans le code général des impôts, un article 790 B relatif aux droits de mutation à titre gratuit.

Cet article institue un abattement de 100.000 francs sur les donations directes entre grands-parents et petits-enfants.

Ces donations ne bénéficient pas de la réduction pour charge de famille, prévue à l'article 780 du CGI et égale à 100 % dans la limite de 2.000 francs en sus du deuxième enfant (4.000 francs pour les donations en ligne directe et entre époux).

L'objet du présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Rapporteur général, est précisément d'étendre cette réduction aux donations visées à l'article 790 B du CGI.

Votre commission des finances ne peut qu'approuver cette extension.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 17 TER Transmissions entre vifs effectuées entre grands-parents et petits-enfants

Commentaire : le présent article a pour objet de prévoir le rappel des donations remontant à moins de dix ans pour l'application de l'abattement de 100.000 francs concernant les donations entre grands-parents et petits enfants.

Le présent article concerne également (voir commentaire de l'article 17 bis), les donations entre grands-parents et petits-enfants.

Il prévoit que l'abattement de 100.000 francs institué par l'article 790 B du CGI s'applique, dans le cas de donations successives, tous les dix ans.

Votre commission des finances ne peut qu'approuver cette disposition.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 18 Compensation des exonérations de taxe professionnelle prévues par le projet de loi relatif au pacte de relance pour la ville

Commentaire : l'Assemblée nationale a supprimé cet article qui fixait les modalités de compensation des exonérations de taxe professionnelle instituées par le projet de loi relatif au pacte de relance pour la ville.

En effet, le contenu de cet article a été transféré dans le paragraphe B de l'article 4 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

Décision de la commission : votre commission vous propose de maintenir la suppression de cet article.

ARTICLE 19 Aménagement du mécanisme de gestion des recettes provenant de l'écrêtement des départements surfiscalisés

Commentaire : le présent article prévoit la création d'un "fonds de compensation de la fiscalité transférée", auquel seront affectées les ressources provenant de l'écrêtement opéré sur les départements recevant un montant de fiscalité transférée supérieur au coût des compétences nouvelles qui leur ont été dévolues dans le cadre de la décentralisation. Ce fonds est destiné à accélérer le paiement du produit de cet écrêtement aux autres départements.

Les lois de décentralisation ont posé le principe du droit à compensation financière des accroissements de charge résultant des transferts de compétence effectués entre l'Etat et les collectivités locales. Les dispositions qui régissent ce principe se trouvent maintenant codifiées aux articles L. 1614-1 à L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales. Elles prévoient le caractère "concomitant" du transfert de ressources et du transfert de compétences et indiquent que ces ressources évoluent chaque année comme la dotation globale de fonctionnement.

I. - LE DROIT EN VIGUEUR

Pour la mise en oeuvre de ce principe, l'article 1614-4 du code général des collectivités territoriales précise que cette compensation s'effectue par le transfert d'impôt d'Etat et par l'attribution d'une dotation générale de décentralisation. Pour certains départements cependant, le produit des impôts affectés à la compensation des compétences transférées est supérieur au montant des charges qui résultent de ce transfert. Dans ce cas, l'article 1614-4 du code général des collectivités territoriales dispose qu'il est procédé aux " ajustements nécessaires ".

Les 19 départements pour lesquels existe un surplus de fiscalité transférée sont -improprement- dits "surfiscalisés" et font donc l'objet d'un "écrêtement" de cet excédent de fiscalité. Le produit de cet écrêtement, qui devrait s'élever à 3,2 milliards de francs en 1996, est ensuite reversé aux 81 autres départements.

Le tableau ci-dessous présente pour les 19 départements "surfiscalisés", le montant de cet "écrêtement".

Application en 1996 de l'article 1614-4 du code général des collectivités territoriales

En pratique, ces sommes font actuellement l'objet, en application de la loi de finances pour 1992, d'une inscription, en qualité de provision, d'un milliard de francs en loi de finances initiale. Le solde, soit plus de 2 milliards de francs, est pour sa part inscrit dans la loi de finances rectificative de fin d'année. Les départements ne reçoivent donc, pour l'instant, les sommes correspondant au dernier trimestre de l'année qu'au début de l'année suivante.

II. - LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit la création d'un fonds de compensation de la fiscalité transférée qui disposera en ressources du produit de l'écrêtement effectué sur les départements "surfiscalisés".

Ainsi, les versements prévus à ce titre en faveur des départements qui bénéficient de la dotation globale de décentralisation, pourront être effectués de façon régulière tout au long de l'année. Il en résultera, pour ces départements, un avantage de trésorerie par rapport à la situation actuelle, dans laquelle ces derniers doivent attendre le début de l'année suivante pour percevoir les sommes correspondant au dernier trimestre de l'année en cours. En pratique, les départements bénéficiaires de la dotation générale de décentralisation se verront communiquer en début d'année un échéancier annuel des paiements effectués à ce titre.

Ce nouveau dispositif permet par ailleurs à l'Etat d'éviter l'inscription, en loi de finances initiale, d'une provision d'un milliard de francs de crédits budgétaires, ainsi que l'inscription du solde de cette opération en loi de finances rectificative de fin d'année. Ce fonds sera inscrit dans les comptes de la direction de la comptabilité publique.

III. - LA POSITION DE LA COMMISSION

La commission approuve pleinement la mise en oeuvre d'un système de versement plus régulier du produit de l'écrêtement des départements "surfiscalisés" aux collectivités bénéficiaires. Elle considère cependant que la rédaction du présent article pourrait être améliorée sur deux points afin d'en préciser et d'en clarifier la portée.

? Il s'agit, en premier lieu, de restituer dans le texte, le mode de calcul des crédits inscrits au budget de l'Etat au titre de la dotation générale de décentralisation. C'est l'objet de l'amendement rédactionnel au paragraphe 1° du présent article, qui permet de mettre en évidence que la dotation générale de décentralisation est égale à la différence entre le droit à compensation des départements et le produit théorique de la fiscalité transférée, augmenté du produit prélevé sur la fiscalité transférée des départements "surfiscalisés".

? Il s'agit, en second lieu, de retenir une rédaction destinée, d'une part à rendre moins ambiguë la définition des collectivités éligibles à ce fonds et, d'autre part, à inscrire dans la loi les modalités de la répartition des crédits de ce fonds.

- Dans sa rédaction actuelle, en effet, le paragraphe 3° de cet article, qui vient compléter l'article 1614-4 du code général des collectivités territoriales, donne à penser que le produit du fonds de compensation de la fiscalité transférée ne serait réparti qu'entre les seuls départements pour lesquels le droit à compensation ne serait pas intégralement compensé par le produit théorique de la fiscalité transférée et la dotation générale de décentralisation.

Or, en réalité, ce sont tous les départements dont le droit à compensation n'est pas intégralement couvert par le produit des impôts d'Etat transférés qui bénéficieront à la fois de la dotation générale de décentralisation et du fonds de compensation de la fiscalité transférée. La nouvelle rédaction du deuxième alinéa du paragraphe 3° de cet article retient donc une définition plus simple et plus adaptée de l'éligibilité à ce fonds.

- La rédaction actuelle du dernier alinéa de cet article prévoit la fixation par décret en Conseil d'Etat des modalités de répartition de ce fonds. Votre commission des finances considère cependant que la détermination de ces modalités doit être inscrite dans la loi. A cette fin, elle vous suggère de retenir une rédaction du dernier alinéa du présent article qui explicite les modalités effectives de répartition de ce fonds entre les collectivités territoriales éligibles, en indiquant que ces dernières bénéficient du fonds au prorata de leur droit à compensation financière des accroissements de charge résultant des transferts de compétence effectués entre l'Etat et les collectivités locales.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 20 Aménagement du mécanisme de compensation de la réduction pour embauche et investissement

Commentaire : l'objet principal du présent article était d'alléger de plus de 50 %, soit de 1,62 milliard de francs en 1997, le coût pour l'Etat de la compensation qu'il verse aux collectivités locales au titre de la réduction de taxe professionnelle pour embauche et investissement (REI) :

- en excluant de la compensation les collectivités locales dont l'évolution des bases de l'année précédente par rapport à la pénultième année est supérieure à l'évolution moyenne des bases nationales de cette même année pour les collectivités locales de même nature ;

- en écrêtant le montant de la compensation, devant revenir à une collectivité locale dont l'évolution des bases est inférieure à la moyenne nationale, du surcroît de recette correspondant à la différence entre la somme de la compensation et du produit de taxe professionnelle de la collectivité locale d'une part, et, d'autre part, le montant du produit de taxe professionnelle qu'elle aurait perçu si ses bases avaient progressé comme la moyenne nationale.

Cette mesure ne s'appliquait toutefois pas aux collectivités locales ayant les ressources les plus faibles.

L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des finances, a supprimé ce dispositif, laissant subsister un ensemble d'aménagements de portée plus réduite.

I. LA RÉDUCTION DE TAXE PROFESSIONNELLE POUR EMBAUCHE ET INVESTISSEMENT ET SA COMPENSATION

A. LA RÉDUCTION DE TAXE PROFESSIONNELLE POUR EMBAUCHE ET INVESTISSEMENT

Depuis 1988, en application de l'article 1469 A bis du code général des impôts, chaque redevable de la taxe professionnelle dont les bases d'imposition progressent par rapport à celles de l'année précédente à un rythme supérieur à celui des prix bénéficie d'une réduction d'impôt pour embauche ou investissement.

Cette réduction s'applique à la taxe professionnelle et aux taxes annexes établies sur les mêmes bases (taxes spéciales d'équipement, cotisation de péréquation, taxe pour frais de chambre de commerce et d'industrie et droit additionnel pour frais de chambre des métiers).

Elle s'applique au niveau de chaque établissement et, sous certaines conditions, au niveau des chantiers de travaux publics.

Elle porte sur l'ensemble des éléments d'assiette de la taxe professionnelle : valeurs locatives des immobilisations passibles d'une taxe foncière et des équipements et biens mobiliers, fraction imposable des salaires ou des recettes.

La réduction est égale à la moitié de la différence entre :

- le montant de la base d'imposition de l'année,

- et le montant de la base de l'année précédente multipliée par la variation des prix de l'année de référence (n - 2).

Exemple de calcul de la réduction pour embauche ou investissement de 1996 La variation des prix à retenir est celle de 1994, soit 2,1 %
Éléments d'imposition	Années d'imposition
	1995 (réf. 1993)	1996 (Réf. 1994
Valeur locative foncière Valeur locative des matériels (déduction faite de l'abattement de 25.000 F.) 18 % des salaires	20.000 F 130.000 F. 50.000 F.	30.000 F. 150.000 F. 70.000 F.
La réduction pour embauche ou investissement est égale à : ? base d'imposition 1996 : 30.000 F. + 150.000 F. + 70.000 F. = 250.000 F. ? base d'imposition 1995 : 20.000 F. + 130.000 F. + 50.000 F. = 200.000 F. x inflation 1994 : 200.000 F. x 1,021 = 204.200 F. Soit une réduction de base de : L'entreprise bénéficie d'une réduction de base pour embauche ou investissement égale à 22.900 F. Sa base d'imposition est donc égale à : 250.000 F. - 22.900 F. = 227.100 F. Elle bénéficie ensuite, le cas échéant, des réductions auxquelles sa situation ouvre droit et des abattements généraux de base (abattement de 16 %).

La réduction pour embauche et investissement est fondamentalement un dispositif de lissage destiné à étaler dans le temps les effets d'une augmentation effective des bases d'imposition à la taxe professionnelle consécutive à un investissement ou à une embauche supplémentaire.

Il n'est donc pas tenu compte des accroissements de base qui résultent :

- de transferts d'immobilisations ou de salariés ;

- de transferts d'activités de travaux publics ;

- de modalités de répartition forfaitaire des bases ;

- d'une cessation totale ou partielle d'exonération.

Enfin, la réduction pour embauche et investissement est également applicable aux entreprises nouvellement créées. L'article 1478 du code général des impôts dispose, en effet, dans son paragraphe II, que pour les impositions établies au titre de 1988 et des années suivantes, en cas de création d'établissement, la base du nouvel exploitant est réduite de moitié pour la première année d'imposition (soit celle suivant l'année de création). Cette réduction ne s'applique pas aux bases d'imposition afférentes aux salariés et aux immobilisations qui proviennent d'un autre établissement de l'entreprise.

B. LA COMPENSATION AUX COLLECTIVITÉS LOCALES DE LA RÉDUCTION POUR EMBAUCHE ET INVESTISSEMENT

Une compensation a été instituée pour compenser les allégements de bases consentis depuis 1988 aux entreprises qui embauchent ou investissent ainsi qu'aux entreprises nouvelles.

En application du deuxième alinéa du paragraphe IV bis de l'article 6 de la loi de finances pour 1987, cette compensation, qui est l'une des quatre composantes de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), est égale au produit obtenu en multipliant la perte de bases résultant, chaque année et pour chaque collectivité bénéficiaire, de la réduction pour embauche et investissement, par le taux de taxe professionnelle de la collectivité ou du groupement pour 1986 multiplié par 0,960.

Toutefois, pour de stricts motifs d'économie budgétaire, l'article 46 de la loi de finances pour 1992 a profondément réduit la portée de ce mécanisme en écrêtant fortement les attributions de la plupart des collectivités locales, sauf exceptions limitativement énumérées.

L'innovation introduite par la loi de finances pour 1992 consiste, en effet, à diminuer la compensation du montant d'un "ticket modérateur" égal à 2 % des recettes fiscales de la collectivité.

La définition des recettes fiscales est relativement extensive puisqu'elle comprend aussi bien le produit des rôles généraux de la taxe d'habitation, des taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties et de la taxe professionnelle, que le montant des compensations versées à la collectivité au titre des autres fractions de la DCTP et des exonérations d'impôt foncier bâti.

Cependant, l'abattement n'est pas appliqué à six catégories de collectivités locales, réputées "pauvres" :

- aux collectivités et groupements dont les bases de taxe professionnelle par habitant sont, l'année précédente, inférieure à la moyenne des bases de taxe professionnelle par habitant constatables pour les collectivités de même nature ;

- aux communes éligibles l'année précédente à la dotation de solidarité urbaine ou au fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France ;

- aux communes de moins de 10.000 habitants dont le nombre de logements sociaux est, l'année précédente, supérieur à 1.700 ;

- aux communes de 10.000 habitants et plus dont le rapport entre le nombre de logements sociaux et la population recensée est supérieur à 17 % pour l'année précédente ;

- aux départements bénéficiaires de la dotation de fonctionnement minimale ;

- enfin, pour les groupements de communes dont les bases de taxe professionnelle par habitant sont supérieures aux bases moyennes par habitant des groupements de même nature, mais qui comprennent des communes exonérées de l'abattement de 2 %, il est procédé à un abattement proportionnel à la population des communes membres du groupement concernées par l'exonération dans la population totale du groupement.

En conséquence du dispositif de ticket modérateur adopté dans la loi de finances pour 1992, la compensation de la réduction pour embauche et investissement n'a cessé de voir son poids diminuer dans les charges de l'Etat :

1991 : 5.234 millions de francs (soit le maximum jamais atteint) ;

1992 : 4.248 millions de francs ;

1993 : 3.925 millions de francs ;

1994 : 3.498 millions de francs ;

1995 : 2.999 millions de francs (dont 2.235 millions de francs pour les communes, 667 millions de francs pour les départements et 97 millions de francs pour les régions) ; la même année, 28.259 communes ont perçu une compensation ainsi que 74 départements et 20 régions ;

1996 : 3.026 millions de francs (évaluation, soit une progression de + 0,9 % par rapport à 1995, dont 2.189 millions de francs pour les communes, 733 millions de francs pour les départements et 101 millions de francs pour les régions).

Le ministère de l'Economie et des finances estime que la compensation brute (avant prise en compte du ticket modérateur de 2 %) correspond à un montant total de 4,3 milliards de francs. L'économie permise par le mécanisme actuel de ponction atteint ainsi environ 1,3 milliard de francs, soit 30 % du coût brut de la compensation.

Le Gouvernement ne saurait donc invoquer, comme pour les efforts d'économie réalisés ces dernières années sur d'autres concours aux collectivités locales, un quelconque dynamisme de cette dotation, incompatible avec l'évolution des ressources budgétaires, pour expliquer sa volonté d'en casser la progression.

Votre rapporteur général rappelle enfin que la compensation de la réduction pour embauche et investissement est la seule composante de la dotation de compensation de la taxe professionnelle qui n'ait pas été incluse dans le périmètre de l'enveloppe normée du pacte de stabilité des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales (article 32 de la loi de finances pour 1996).

Cette exclusion est inévitable : l'enveloppe normée du pacte de stabilité, indexée sur les prix, ne peut, en effet, englober que des dotations évoluant elles-mêmes selon des indices prédéfinis et doit laisser à l'écart les concours dont la progression est fonction d'éléments objectifs, telles les bases exonérées. Il en va ainsi, outre la compensation de la REI, du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA), du versement au titre des amendes forfaitaires de police et de la plupart des compensations pour dégrèvements et exonérations liées à la fiscalité locale.

S'il n'était pas possible de "normer" la progression de la compensation de la réduction pour embauche et investissement, du moins le respect de l'esprit du pacte de stabilité devait-il conduire le Gouvernement à ne pas en modifier les règles de calcul.

II. LES AMÉNAGEMENTS PROPOSÉS PAR LE GOUVERNEMENT AUX MODALITÉS DE CALCUL DE LA COMPENSATION DE LA RÉDUCTION POUR EMBAUCHE ET INVESTISSEMENT

Au-delà de la portée purement rédactionnelle du paragraphe I du présent article, les aménagements proposés par le Gouvernement aux modalités de calcul de la compensation de la réduction pour embauche et investissement étaient de deux ordres :

- il s'agissait tout d'abord, dans les paragraphes II à IV, de tirer les conséquences du nouveau périmètre donné à la définition du logement social par la loi n° 96-241 du 26 mars 1996 portant diverses dispositions relatives aux concours de l'Etat aux collectivités territoriales et aux mécanismes de solidarité financière entre collectivités territoriales (A) ;

- l'objectif, majeur, était ensuite, une nouvelle fois, d'amputer fortement les ressources de la compensation versée aux collectivités locales au titre de la REI pour un motif évident d'amélioration du solde budgétaire de l'Etat (B).

A. DES AMÉNAGEMENTS PONCTUELS LIÉS A LA NOUVELLE DÉFINITION LÉGISLATIVE DU LOGEMENT SOCIAL (PARAGRAPHES II A IV)

L'article 4 de la loi précitée du 26 mars 1996 (n° 96-241) a affiné la définition des logements dits "sociaux", en adoptant une conception plus restrictive, aboutissant à retenir environ seulement 85 % de l'ancien parc. Cette démarche a été justifiée par la volonté d'aboutir à un dénombrement plus fiable des logements sociaux.

Désormais, les logements sociaux sont :

? les logements locatifs appartenant aux organismes d'habitations à loyer modéré, aux sociétés d'économie mixte locales, aux filiales de la Société centrale immobilière de la Caisse des dépôts et consignations (à l'exclusion des logements foyers) ;

? les logements appartenant à l'Entreprise minière et chimique et aux sociétés à participation majoritaire de l'Entreprise minière et chimique ;

? les logements appartenant aux houillères de bassin, aux sociétés à participation majoritaire des houillères de bassin ;

? les logements appartenant aux sociétés à participation majoritaire des Charbonnages de France ;

? les logements locatifs ayant bénéficié de prêts spéciaux consentis par le Crédit foncier de France, appartenant à des personnes morales (autres que les précédentes), sous réserve de constituer, sur le territoire d'une commune, un ensemble d'au moins 2.000 logements.

Le rapport ^{33 ( * )} fait au nom de la commission des finances du Sénat par notre excellent collègue Michel Mercier avait souligné, au début de l'année, la nécessité de prévoir des adaptations afin de tenir compte de la réduction de 15 % du périmètre des logements sociaux.

Il avait, en effet, rappelé qu'il est fait référence à la définition du logement social établie par l'ancien code des communes dans deux textes principaux :

- Le code de la construction et de l'habitation avec, d'une part, les règles d'encadrement apportées en matière de prêts locatifs aidés par la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire ( Article L.301-3-1) et, d'autre part, les contraintes imposées aux communes sur les territoires desquelles le logement social représente une faible part du parc d'habitations (Articles L.302-5 et L.302-8, auxquels il convient d'ajouter l'article L.213-1 du code de l'urbanisme, ensemble issus de la loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991 et modifiés, pour les deux premiers, par la loi relative à la diversité de l'habitat du 24 janvier 1995).

- L'article 6 de la loi de finances pour 1987 (paragraphe IV bis) qui exonère du "ticket modérateur" de 2 % des recettes fiscales de la collectivité sur la compensation de la réduction de taxe professionnelle pour embauche et investissement notamment :

? les communes de moins de 10.000 habitants dont le nombre de logements sociaux est, l'année précédente, supérieur à 1.700 ;

? les communes de 10.000 habitants et plus dans lesquelles le rapport entre le nombre de logements sociaux et la population de la commune est, l'année précédente, supérieur à 17 %.

Conformément aux engagements pris en séance publique devant le Sénat, lors de l'examen du projet de loi "solidarité financière entre collectivités locales", le Gouvernement procède, dans les paragraphes III et IV du présent article aux ajustements nécessités par la réduction de 15 % du périmètre des logements sociaux dans la définition des collectivités exonérées du ticket modérateur de 2 % des recettes fiscales pour le calcul de la compensation au titre de la réduction pour embauche et investissement :

- le seuil de 1.700 logements sociaux dans les communes de moins de 10.000 habitants passe à 1.445 (1.700 x 0,85) ;

- le taux de 17 % pour le rapport entre le nombre de logements sociaux et la population dans les communes de 10.000 habitants et plus est désormais fixé à 14,45 % (17 % x 0,85).

Parallèlement, la loi du 26 mars 1996 précitée a aménagé les règles d'éligibilité à la dotation de solidarité urbaine. Le poids des différents critères au sein de l'indice synthétique a été modifié afin de prendre davantage en compte le critère des aides au logement, alors que, dans le même temps, la définition du logement social était réduite et fiabilisée. En outre, l'indice synthétique des ressources et des charges a été étendu aux communes de 5.000 à 10.000 habitants.

En 1996, 47 communes (21 de 10.000 habitants et plus et 26 de moins de 10.000 habitants) ont perdu le bénéfice de la dotation de solidarité urbaine.

La loi du 26 mars 1996 a cependant institué, à titre de "filet de sécurité", une garantie d'attribution qui représente 50 % de leur dotation de 1995. Le dispositif est pérenne et s'appliquera en 1997 avec, pour les communes sortantes, la garantie de percevoir 50 % de la DSU reçue en 1996.

Dans le paragraphe II du présent article, le Gouvernement propose d'atténuer encore un peu plus les effets de la sortie de DSU en préservant du ticket modérateur de 2 % sur le calcul de la compensation de la réduction pour embauche et investissement non seulement, comme c'est le cas dans le droit en vigueur, les communes qui remplissent au titre de l'année précédente les conditions d'éligibilité à la dotation de solidarité urbaine mais encore celles qui remplissaient ces conditions au titre de la pénultième année.

En d'autres termes, les 47 communes qui ne sont plus éligibles à la dotation de solidarité urbaine en 1996 alors qu'elles l'étaient en 1995, percevront en 1997 une compensation intégrale au titre des pertes liées à la réduction pour embauche et investissement.

Ce premier train de mesures appelle peu de commentaires de la part de votre commission des finances :

- Sur un plan strictement formel, on comprend mal pourquoi l'opération de "toilettage" consistant à insérer chaque fois que cela est nécessaire des références au nouveau code général des collectivités territoriales dans le paragraphe IV bis de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 n'a pas été mené jusqu'à son terme.

- Sur le fond, on voit également mal pourquoi le bénéfice de la compensation intégrale de la réduction pour embauche et investissement ne serait pas étendu aux collectivités éligibles, la pénultième année, aux deux mécanismes de péréquation affectés par les dispositions de la loi précitée du 26 mars 1996, c'est-à-dire aux communes éligibles, la pénultième année, au fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France, ainsi qu'aux départements éligibles, la pénultième année, à la dotation de fonctionnement minimale, à l'instar de la solution proposée par le Gouvernement pour les communes précédemment éligibles à la dotation de solidarité urbaine.

B. UNE PONCTION DE PLUS DE MOITIÉ DE LA COMPENSATION DE LA RÉDUCTION POUR EMBAUCHE ET INVESTISSEMENT

Le paragraphe V du présent article a été supprimé par l'Assemblée nationale. Il comprenait deux volets dont la combinaison visait à réduire, en 1997, de 3.100 millions de francs (compte tenu de l'évolution spontanée) à 1.480 millions de francs le coût pour l'Etat de la compensation de la réduction pour embauche et investissement :

- Le premier volet était la suppression de toute compensation pour les collectivités locales et les groupements dont l'évolution des bases de l'année précédente par rapport à la pénultième année est supérieure à l'évolution moyenne des bases nationales de taxe professionnelle de cette même année pour les collectivités et groupements de même nature.

Les collectivités restant éligibles à la compensation continuaient à la percevoir selon les modalités de calcul rappelées plus haut, c'est-à-dire, sauf exceptions limitativement énumérées, après application au montant de la compensation d'un ticket modérateur égal à 2 % des recettes fiscales. Toutefois, la compensation ainsi définie pouvait, le cas échéant, subir un écrêtement.

- Le second volet consistait, en effet, en l'écrêtement éventuel du montant de la compensation devant revenir à une collectivité locale dont l'évolution des bases est inférieure à la moyenne nationale.

Cet écrêtement, lorsqu'il avait lieu d'intervenir, était égal au surcroît éventuel de recette dont disposait la collectivité concernée grâce à l'addition de son produit de taxe professionnelle et de la compensation au titre de la REI par rapport au produit théorique de taxe professionnelle que lui aurait procuré un taux d'évolution identique à celui constaté en moyenne au plan national. En d'autres termes, l'écrêtement était égal à la différence positive suivante :

[Somme de la compensation versée au titre de la REI + produit effectif de taxe professionnelle perçu par la collectivité] MOINS [produit théorique de taxe professionnelle égal à la taxe professionnelle perçue l'année précédente à laquelle est appliqué le taux moyen national de progression de la taxe professionnelle].

L'objectif de cet écrêtement était d'éviter qu'une collectivité perçoive, grâce à la compensation de la REI, une somme supérieure à ce qu'elle aurait encaissé dans le cas où l'évolution de ses bases de taxe professionnelle aurait été suffisamment dynamique pour l'exclure du droit à compensation.

Le double volet exclusion-écrêtement proposé par le Gouvernement ne s'appliquait toutefois pas aux collectivités locales disposant structurellement des ressources les plus faibles :

- Régions bénéficiant, au titre de l'année précédente, du fonds de correction des déséquilibres régionaux.

En 1996, treize régions sont éligibles à ce fonds : Auvergne, Bretagne, Corse, Languedoc-Roussillon, Limousin, Midi-Pyrénées, Nord-Pas-de-Calais, Pays de la Loire, Poitou-Charentes, Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion.

- Départements éligibles, au titre de l'année précédente, à la dotation de fonctionnement minimale.

En 1996, 29 départements et assimilés sont éligibles à cette dotation :

	Haute-Loire
Alpes de Haute-Provence	Lot
Hautes-Alpes	Lozère
Ariège	Haute-Marne
Aude	Meuse
Aveyron	Nièvre
Cantal	Orne
Corrèze	Haute-Saône
Corse du Sud	Yonne
Haute Corse	Guadeloupe
Creuse	Martinique
Dordogne	Guyane
Gers	La Réunion
Indre	Saint-Pierre-et-Miquelon
Landes	Mayotte

- Communes de 10.000 habitants et plus classées, au titre de l'année précédente, dans le premier quart des communes éligibles à la DSU.

- Communes de moins de 10.000 habitants dont le potentiel fiscal est inférieur à 1.060 francs.

Le choix du montant de 1.060 francs permettait d'isoler, par similitude avec la solution adoptée pour les communes de 10.000 habitants et plus, le quart le plus "pauvre" des communes de moins de 10.000 habitants et de les exonérer des contraintes spécifiquement instituées par le présent article. Toutefois, exprimé en valeur absolue, il n'était en outre pas indexé, ce qui devait conduire inéluctablement à réduire le nombre des bénéficiaires.

Au cours du débat devant l'Assemblée nationale, le Gouvernement a tenté de fléchir la position de rejet de l'Assemblée nationale en étendant quelque peu le champ des collectivités exonérées des restrictions apportées par le présent article au versement de la compensation au titre de la réduction pour embauche et investissement. Il a ainsi proposé de viser :

- la moitié la plus pauvre des communes de 10.000 habitants classées selon l'indice synthétique de la DSU, au lieu du quart ;

- l'ensemble des communes éligibles à la seconde part du fonds national de péréquation (insuffisance de potentiel fiscal une taxe-taxe professionnelle), au lieu du quart le plus pauvre des communes de moins de 10.000 habitants.

La mise en oeuvre de ces deux champs d'exonérations réduisaient le rendement du présent article pour l'Etat de 420 millions de francs (soit 1.200 millions de francs au lieu de 1.620 millions de francs) : 270 millions de francs au titre de l'élargissement du nombre des communes de 10.000 habitants et plus et 150 millions de francs au titre de la référence à la seconde part du FNP.

La situation des collectivités locales au regard du droit à compensation de la réduction pour embauche et investissement est résumée dans le tableau ci-après :

Le droit à compensation de la réduction pour embauche et investissement en 1997

(avant rejet du paragraphe V par l'Assemblée nationale)

Première étape : la définition des collectivités éligibles à la compensation

Bénéficient d'une compensation calculée dans les conditions définies ci-après les catégories de collectivités suivantes :

- les régions éligibles en 1996 au Fonds de correction des déséquilibres régionaux ;

- les départements éligibles en 1996 à la dotation de fonctionnement minimale de la DGF des départements ;

- les communes de 10.000 habitants et plus classées, en 1996, dans le premier quart des communes défini par l'indice synthétique de ressources et de charges de la DSU ;

- les communes de moins de 10.000 habitants dont le potentiel fiscal en 1996 est inférieur à 1.060 francs ;

- les collectivités dont l'évolution des bases de taxe professionnelle en 1996, par rapport à 1995, est inférieure à l'évolution moyenne des bases nationales de taxe professionnelle en 1996 pour les collectivités de même nature.

Deuxième étape : le calcul du montant de la compensation

La compensation est égale au produit des bases exonérées par 96 % du taux de 1986.

Ce montant est toutefois diminué d'une somme égale à 2 % des recettes fiscales de la collectivité, sauf pour les catégories suivantes :

- collectivités dont les bases de taxe professionnelle par habitant en 1996 sont inférieures à la moyenne des bases de taxe professionnelle par habitant en 1996 pour les collectivités de même nature ;

- communes de moins de 10.000 habitants ayant plus de 1.445 logements sociaux en 1996 ;

- communes de 10.000 habitants et plus dans lesquelles le rapport entre le nombre de logements sociaux et la population excède 14,45 % en 1996 ;

- communes ayant bénéficié en 1996 d'une attribution de DSU ou du fonds de solidarité des communes d'Ile-de-France ;

- départements éligibles en 1996 au mécanisme de solidarité financière.

Troisième étape : l'écrêtement de la compensation

Un écrêtement est appliqué au montant de la compensation égal à la différence entre :

- d'une part, la compensation à laquelle aurait droit la collectivité augmentée du produit de sa taxe professionnelle ;

- d'autre part, le produit de la taxe professionnelle que cette collectivité aurait perçu si ses bases avaient évolué comme la moyenne nationale.

L'écrêtement ne s'applique toutefois pas aux quatre premières catégories mentionnées dans la première étape :

- les régions éligibles en 1996 au Fonds de correction des déséquilibres régionaux ;

- les départements éligibles en 1996 à la dotation de fonctionnement minimale de la DGF des départements ;

- les communes de 10.000 habitants et plus, classées en 1996 dans le premier quart des communes défini par l'indice synthétique de ressources et de charges ;

- les communes de moins de 10.000 habitants dont le potentiel fiscal en 1996 est inférieur à 1.060 francs.

A titre de conclusion sur ce point, votre rapporteur général précise que l'économie globale de 1.620 millions de francs réalisée par l'Etat en 1997, grâce aux dispositions du présent article, devait être ainsi répartie :

Communes : 1.119 millions de francs ^{34 ( * )} , soit une baisse d'environ 50 % par rapport aux données de 1996.

Départements : 461 millions de francs, soit une baisse de près des deux-tiers.

Régions : 35 millions de francs, soit une baisse d'un peu plus d'un tiers.

Les départements apparaissaient ainsi comme les collectivités les plus touchées alors qu'ils doivent subir l'étalement sur trois ans du paiement du solde de la compensation au titre des exonérations de droits de mutation à titre onéreux sur immeubles d'habitation prévu par l'article 17 du présent projet de loi de finances et qu'ils ont relativement plus souffert l'an dernier, que les autres catégories de collectivités locales, de la forte amputation de la dotation de compensation de la taxe professionnelle liée à la mise en oeuvre des dispositions du pacte de stabilité.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Il semble difficile, sinon impossible, d'imaginer que le Gouvernement puisse espérer que le Sénat, grand conseil des collectivités territoriales de France, acceptera de rétablir les dispositions réduisant le champ de la compensation au titre de la réduction de taxe professionnelle pour embauche et investissement, même sous une forme édulcorée.

Votre commission des finances, par les voix de son président et de son rapporteur général, a déjà averti qu'elle ne se prêterait à aucune opération de réécriture du paragraphe V du présent article.

Elle vous propose simplement deux aménagements consistant à exonérer du ticket modérateur de 2 % des recettes fiscales, d'une part, les communes bénéficiaires, la pénultième année, d'attributions du fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France, d'autre part, les départements éligibles, la pénultième année, aux mécanismes de péréquation interdépartementale connus sous le nom de dotation de fonctionnement minimale et majoration de la dotation de fonctionnement minimale.

Ces deux aménagements sont de portée réduite et très peu coûteux. En 1997, seraient concernés :

- 7 communes (Saint-Maurice, La Celle-Saint-Cloud, Le Kremlin-Bicêtre, Fontenay-aux-roses, Rosny-sous-bois, Les Lilas et Emerainville) qui ne sont, en 1996, plus éligibles ni au FSCRIF ni à la DSU ;

- 1 département (les Côtes d'Armor).

Ils sont justifiés par les modifications apportées par la loi précitée du 26 mars 1996 (n° 96-241), avec notamment l'introduction d'un indice synthétique de ressources et de charges pour la répartition des dotations du fond de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France, qui a profondément "rebattu les cartes" de l'éligibilité à ce fond.

Dès lors que le Gouvernement acceptait de "faire un geste" compte tenu des nouvelles règles de répartition pour la DSU, la même démarche s'imposait pour les deux autres mécanismes péréquateurs.

On notera que le recours à la notion de "bénéficiaire" permettra de conférer une compensation intégrale à des communes qui, la pénultième année, auront bénéficié du FSCRIF sans plus y être éligibles. Cette précision présente un intérêt pour les communes qui étaient, en 1995, éligibles au FSCRIF et continuent, en 1996, 1997 et 1998, à bénéficier de ses attributions, même si elles ne répondent plus aux critères d'éligibilité, en application des dispositions de l'article L. 2531-14, paragraphe VI, du code général des collectivités territoriales.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi complété.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 20 Eligibilité des groupements de communes au FCTVA pour les travaux de voirie entrant dans leur champ de compétence

Commentaire : la commission des finances, sur proposition de votre rapporteur général, a adopté un article additionnel après l'article 20 accordant le bénéfice du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) aux groupements de communes, en lieu et place des communes membres, pour les dépenses réelles d'investissement qu'ils consacrent à la voirie dès lors que cette compétence leur a été transférée.

Seules sont en principe éligibles au FCTVA les dépenses d'investissement réalisées par la collectivité en vue d'une intégration, dans son patrimoine, de l'équipement.

Or, sauf exceptions limitativement énumérées, les groupements de communes ne sont pas, de plein droit, propriétaires de la voirie déjà existante dont la création, l'aménagement et l'entretien leur incombent en vertu de la décision qui les a institués.

Les exceptions sont au nombre de deux : communautés urbaines et communautés de villes.

L'article L. 5215-28 du code général des collectivités territoriales dispose ainsi que "les immeubles et meubles faisant partie du domaine public des communes appartenant à l'agglomération sont affectés de plein droit à la communauté urbaine dès son institution, dans la mesure où ils sont nécessaires à l'exercice des compétences de la communauté.

"Le transfert définitif de propriété ainsi que des droits et obligations attachés aux biens transférés est opéré par accord amiable.

"A défaut d'accord amiable, un décret en Conseil d'Etat, pris après avis d'une commission, dont la composition est fixée par arrêté du ministre de l'Intérieur et qui comprend notamment des maires et des conseillers généraux, procède au transfert définitif de propriété au plus tard un an après les transferts de compétences à la communauté urbaine."

Les communautés de villes bénéficient d'un régime strictement identique en application de l'article L. 5216-23 du code général des collectivités territoriales.

Pour le reste, un avis du Conseil d'Etat, en date du 22 juillet 1975, indique qu'à défaut de mention expresse, le transfert de compétences fait aux autres catégories de groupements par la décision institutive ne saurait, en l'état actuel de la législation, entraîner le transfert de propriété des biens faisant partie du domaine public, en l'occurrence communal, sur lesquels ils exercent leurs attributions.

Mais l'avis du Conseil d'Etat va plus loin encore en suggérant qu'un transfert qui serait opéré sur la base du volontariat ne serait pas possible en l'absence d'une norme juridique reconnaissant la notion de "voirie intercommunale".

Le Conseil note qu'en effet, " il n'existe pas pour l'instant de "voirie de district" ou de "voirie de syndicat de communes". Ces catégories de voirie n'ont été prévues par aucun texte.

"Les voies nouvelles créées par le syndicat de communes ou par le district ne peuvent donc être classées que dans une catégorie existante qui est nécessairement celle des voies de caractère communal puisqu'elles répondent par vocation à des besoins communaux. "

Dès lors, à l'exclusion notable du cas des communautés urbaines et des communautés de villes, les travaux réalisés par les groupements de communes qui se sont vu déléguer la compétence en matière de création, d'aménagement ou d'entretien de la voirie doivent être comptabilisés au compte 237 "Travaux pour compte de tiers" et être transférés aux communes bénéficiaires pour la partie du tracé qui se trouve sur leur territoire. Ces dernières bénéficient alors des attributions du FCTVA dans les deux ans qui suivent la réalisation des travaux.

La situation ainsi créée est préjudiciable au développement, pourtant souhaitable, de l'intercommunalité.

Elle s'oppose toute particulièrement à l'expansion des communautés de communes qui perçoivent le FCTVA l'année même de la réalisation de l'investissement, en application de l'article 118 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République.

L'intérêt de mettre en commun les moyens relatifs à la création et à l'entretien de la voirie se conçoit pourtant aisément, singulièrement en milieu rural.

Dans une réponse à une question orale de notre collègue Marcel Lesbros (15 octobre 1996), M. Yves Galland, s'exprimant au nom de M. Alain Lamassoure, ministre délégué au budget, avait indiqué qu'il "pourrait être envisagé, dans le cadre du prochain projet de loi relatif à l'intercommunalité,

d'étendre aux communautés de communes les règles de propriété de la voirie propres aux communautés urbaines et aux communautés de villes et de permettre ainsi le versement du FCTVA aux communautés de communes".

La perspective ainsi tracée, si elle constituait une avancée, n'était pourtant pas satisfaisante : en effet, le projet de loi relatif à l'intercommunalité risque de n'être définitivement adopté, au mieux, qu'à la fin de 1997, alors que le problème soulevé suscite de fortes interrogations dans l'ensemble du pays.

Surtout, le transfert obligatoire de propriété de la voirie, s'il est parfaitement envisageable en milieu urbain où les formes les plus intégrées d'intercommunalité peuvent être mises en oeuvre, paraît inadapté en zone rurale, où l'on imagine mal les communes perdre toute maîtrise de cette part sans doute la plus symbolique de leur domaine public.

Dans ces conditions, la solution la plus simple consiste à insérer un article additionnel dans la première partie du projet de loi de finances pour 1997 étendant l'éligibilité aux ressources du FCTVA aux groupements pour les opérations qu'ils financent en matière de voirie communale. L'inscription en première partie serait en outre justifiée par le fait que les communautés de communes se faisant rembourser leur TVA l'année de l'investissement vont percevoir, dès 1997, des dotations qui, dans le régime actuel, seraient revenues aux communes membres en 1999 seulement, avec le traditionnel décalage de deux ans.

Cette proposition ne s'expose pas au reproche qui pourrait être fait d'ouvrir ainsi une brèche dans le principe d'interdiction de versement du FCTVA pour des opérations bénéficiant à des tiers non éligibles au fonds. Les tiers sont en l'occurrence les communes membres, éligibles au fonds, et percevant d'ailleurs à ce titre les remboursements correspondant aux travaux de voirie effectués par le groupement.

La seule dérogation consentie le serait au regard du principe de patrimonialité, mais l'amendement que vous propose votre commission des finances est justifié, de ce point de vue, par les difficultés d'ordre juridique et psychologique que présenterait un transfert de propriété en matière de voirie. Pour les autres biens meubles et immeubles, le transfert de propriété demeure toujours possible et ne bute sur aucun obstacle.

Votre commission des finances a cru noter à ce sujet une évolution prometteuse des mentalités puisque M. Dominique Perben, répondant le 6 novembre dernier à l'Assemblée nationale à une question similaire à celle posée par notre collègue Marcel Lesbros, a affirmé : "Il y a deux solutions. La première serait de rapprocher le système des communautés de communes de celui utilisé pour les communautés de villes ou les communautés urbaines,

lesquelles ont la possibilité, prévue par le code des collectivités locales, d'être propriétaires de voiries entrant ainsi dans le domaine public. Même si cela permettrait de régler clairement le problème, cette formule ne paraît pas la meilleure. Elle n'est d'ailleurs pas souhaitée par les communes membres de communautés de communes,

"L'autre solution consisterait à autoriser les communautés de communes à récupérer la TVA dans l'année même (...) au lieu d'attendre que ce soient les communes membres elles-mêmes qui, deux ans après seulement, récupèrent la TVA en cause.

"Nous étudions cette question avec le ministre du budget, car nous souhaitons qu'une disposition législative intervienne rapidement pour régler cette difficulté. "

Dont acte.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE 21 Régime fiscal des charges exceptionnelles affectant France Télécom

Commentaire : le présent article a pour objet de préciser que les charges exceptionnelles assumées par France Télécom du fait de son changement de statut sont sans incidence sur le résultat fiscal de cette entreprise.

La loi du 26 juillet 1996 relative à l'entreprise nationale France Télécom a prévu, dans son article premier, que l'exploitant public France Télécom deviendrait, à compter du 31 décembre 1996, une entreprise nationale et que plus de la moitié du capital de celle-ci serait directement détenue par l'Etat.

Les autres dispositions de la loi organisent les détails juridiques de ce changement de statut et prévoient un certain nombre de mesures d'accompagnement.

Parmi ces dispositions, trois reviennent à affecter des charges ou pertes exceptionnelles à France Télécom. Le présent article propose de leur appliquer un traitement fiscal particulier.

1. LES CHARGES EXCEPTIONNELLES AFFECTANT FRANCE TÉLÉCOM

Aux termes de la loi du 26 juillet 1996. France Télécom va devoir faire face à trois types de charges exceptionnelles. Celles-ci sont néanmoins de nature différente.

- La contribution forfaitaire exceptionnelle

L'article 6 de la loi du 26 juillet 1996 a prévu le versement par l'entreprise nationale France Télécom à l'Etat d'une "contribution forfaitaire exceptionnelle, dont le montant et les modalités de versement seront fixés en loi de finances avant le 31 décembre 1996". Cette contribution représente la contrepartie "pour solde de tout compte" de la prise en charge par l'Etat des pensions de retraite des agents fonctionnaires de France Télécom -une obligation qui était auparavant assumée par l'exploitant public.

L'article 28 du présent projet de loi a fixé à 37,5 milliards de francs le montant de cette contribution, qui doit être versée en 1997 à un établissement public créé pour la gestion de cette contribution et chargé d'en verser chaque année une partie au budget de l'Etat.

- Les provisions en vue de financer les congés de fin de carrière

L'article 7 de la loi du 26 juillet 1996 a institué au bénéfice des agents fonctionnaires de France Télécom un dispositif de "congé de fin de carrière ".

Celui-ci s'appliquera jusqu'au 31 décembre 2006, sur leur demande et sous réserve de l'intérêt du service, aux agents fonctionnaires âgés d'au moins 55 ans ayant accompli au moins 25 ans de services à France Télécom ou dans un service relevant de l'administration des postes et télécommunications.

Les intéressés ne pourront revenir sur leur choix. Ils seront mis à la retraite et radiés des cadres à la fin du mois de leur soixantième anniversaire.

Les agents qui auront choisi ce dispositif recevront une rémunération mensuelle, versée par France Télécom, égale à 70 % de leur rémunération d'activité complète (traitement, primes et indemnités) au moment de leur départ en congé. La période de congé de fin de carrière sera prise en compte pour le calcul du droit à pension. Par ailleurs, France Télécom versera une indemnité de départ aux agents qui partiront en congé de fin de carrière (entre un et douze mois de rémunération, selon l'âge de l'employé).

L'article 17 prévoit en outre que la cotisation vieillesse patronale, à la charge de France Télécom, relative aux rémunérations des agents en congé de fin de carrière sera calculée comme si les traitements correspondants étaient maintenus à 100 % de leur niveau antérieur.

Ces dispositions devraient représenter un coût non négligeable pour France Télécom. En effet, le coût actualisé du départ en congé de fin de carrière d'environ 40.000 agents avant le 31 décembre 2006 est évalué à un peu plus de 20 milliards de francs, dont :

- 12,1 milliards de francs au titre du maintien de 70 % de la rémunération des agents concernés ;

- 5,5 milliards de francs au titre du maintien de la cotisation vieillesse patronale sur 100 % du traitement ;

- 2,6 milliards de francs pour la prime de départ.

L'article 12 de la loi du 26 juillet 1996 autorise France Télécom à prévoir, dans son bilan au 1er janvier 1996, "l'imputation sur la situation nette des charges exceptionnelles prévues par la présente loi". France Télécom devrait utiliser cette disposition pour provisionner les charges des congés de fin de carrière qui, actuellement, ne sont pas prévues dans les comptes de l'exploitant.

Ainsi, chaque année. France Télécom pourra prélever sur ces provisions le financement des congés de fin de carrière. Selon les indications fournies à votre rapporteur général, le montant estimé de cette charge pour 1997 serait de l'ordre de 360 millions de francs.

- La perte résultant du transfert à l'Etat des biens nécessaires à l'enseignement supérieur public des télécommunications

L'article premier de la loi du 26 juillet 1996 a prévu que "les biens, droits et obligations de la personne morale de droit public France Télécom nécessaires aux missions de service public d'enseignement supérieur des télécommunications sont transférés à l'Etat". L'Etat reprend donc à France Télécom la responsabilité de l'enseignement supérieur public des télécommunications à partir du 1er janvier 1997.

Les biens qui devraient être transférés à l'Etat sont essentiellement des biens immobiliers, qui constituent les locaux des trois écoles concernées. La valeur nette de ces immobilisations s'élevait à 1,3 milliard de francs au 1er janvier 1995.

La perte qui résultera pour France Télécom du transfert de ces biens à titre gratuit devrait être imputée sur la situation nette de l'entreprise dans son bilan au 1er janvier 1996.

II. LE RÉGIME FISCAL DE CES CHARGES

Le présent article précise que ces charges exceptionnelles ne seront pas déductibles pour la détermination du résultat imposable de France Télécom à l'impôt sur les sociétés.

Si l'on peut s'interroger sur l'utilité d'une telle précision pour certaines des charges concernées, cette disposition présente néanmoins le mérite de lever toute ambiguïté sur le sujet.

Ainsi, les provisions constituées par France Télécom pour financer les congés de fin de carrière s'apparentent aux provisions constituées par les entreprises pour faire face aux allocations versées dans le cadre des départs en préretraite.

Or, conformément aux dispositions du 5° du paragraphe 1 de l'article 39 du code général des impôts, ces provisions ne sont pas déductibles du résultat imposable. Il aurait donc pu en être de même pour les provisions de congés de fin de carrière de France Télécom.

En revanche, la contribution forfaitaire exceptionnelle pourrait être représentative d'une sorte de cotisation d'assurance, au titre de la prise en charge de pensions de retraite, et pourrait donc être considérée comme déductible -bien qu'il n'y ait aucun précédent équivalent.

Enfin, la perte liée au transfert des biens nécessaires aux écoles supérieures publiques des télécommunications apparaît plutôt rentrer dans la catégorie des charges déductibles du résultat imposable.

La solution retenue par cet article a en conséquence le mérite de la clarté. Elle permet d'éviter des difficultés supplémentaires au moment de la transformation du statut de France Télécom.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 22 Contribution de France Télécom au financement du service public de l'enseignement supérieur des télécommunications

Commentaire : le présent article a pour objet de créer, au profit du budget de l'Etat, un prélèvement exceptionnel sur France Télécom. Ce prélèvement interviendrait en 1997, 1998 et 1999 et représenterait une fraction de la subvention de l'Etat au service public de l'enseignement supérieur des télécommunications.

I. LA SITUATION ACTUELLE

Depuis 1991, France Télécom a la responsabilité et assure le financement du service public de l'enseignement supérieur des télécommunications. En effet, l'article 4 de la loi du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications a confié à France Télécom la charge d'assurer, sous le contrôle du ministre chargé des postes et télécommunications, la mission du service public d'enseignement supérieur des télécommunications, mission qui était auparavant de la responsabilité de l'Etat.

Cet enseignement supérieur est donc actuellement géré par la Direction de l'enseignement supérieur des télécommunications de France Télécom. Il comprend trois écoles et quatre filiales qui ont pour mission de former des ingénieurs des télécommunications, aussi bien pour France Télécom que pour l'ensemble du secteur industriel des télécommunications. Ces écoles et filiales assurent également une partie de la formation professionnelle et continue des ingénieurs de France Télécom.

Les trois écoles sont :

- l'École nationale supérieure des télécommunications de Paris qui forme à la fois des ingénieurs civils et les ingénieurs du corps interministériel des télécommunications,

- l'École nationale supérieure des télécommunications de Bretagne qui forme des ingénieurs civils des télécommunications,

- l'Institut national des télécommunications d'Evry qui forme des ingénieurs et des gestionnaires.

Les quatre filiales ou participations sont :

- l'École nationale des ingénieurs en communication gérée avec l'Université de Lille,

- l'EURECOM qui forme à la communication en lien avec l'École polytechnique de Lausanne,

- l'Institut Theseus, sous forme de GIE à Sophia Antipolis,

- l'École franco-polonaise de Poznan pour la formation d'ingénieurs polonais.

L'ensemble des élèves gérés par la Direction de l'enseignement supérieur des télécommunications de France Télécom représentait un effectif de 3.041 en 1995, dont 2.230 dans les trois écoles. La même année, les effectifs en personnel s'élevaient à 931, dont 398 enseignants.

Le budget global de la Direction était de 592,6 millions de francs en 1995, répartis entre :

- 378 millions de francs de frais de personnel,

- 186 millions de francs de frais de fonctionnement,

- 28,6 millions de francs de frais d'investissement.

L'essentiel de ce budget est financé par une subvention d'équilibre de France Télécom, soit 428 millions de francs en 1995. Le complément provient de ressources propres des écoles, notamment par le biais de contrats de recherche ou de la formation continue, à hauteur de 164,6 millions de francs en 1995.

Actuellement, l'Etat n'intervient donc pas dans le financement de cet enseignement supérieur public, dont les bénéficiaires s'étendent pourtant bien au-delà de France Télécom.

Aussi, avec la transformation du statut de France Télécom le 31 décembre 1996, une modification de cette prise en charge est apparue d'autant plus nécessaire.

II. LE TRANSFERT A L'ÉTAT ET LE DÉSENGAGEMENT DE FRANCE TÉLÉCOM

La loi de réglementation des télécommunications du 26 juillet 1996 a posé le principe du transfert à l'Etat, à compter du 1er janvier 1997, de la responsabilité et du financement de l'enseignement supérieur des télécommunications.

L'article premier de la loi du 26 juillet 1996 relative à l'entreprise nationale France Télécom a précisé les modalités de ce transfert : "Les biens, droits et obligations de la personne morale de droit public France Télécom nécessaires aux missions de service public d'enseignement supérieur des télécommunications sont transférés à l'Etat".

Un arrêté -non encore intervenu- des ministres chargés de l'économie, du budget et des télécommunications doit déterminer la liste des biens, droits et obligations qui sont transférés.

A priori, il semble que les trois écoles et deux filiales -l'École nationale des ingénieurs en communication et l'EURECOM- doivent faire partie du service public de l'enseignement supérieur public des télécommunications. C'est en tout cas la conclusion à laquelle est parvenue une mission conjointe de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale des postes et télécommunications menée à cet effet au cours du premier semestre 1996.

En revanche, l'Institut Theseus et l'École franco-polonaise de Poznan devraient rester sous la responsabilité -et donc à la charge- de France Télécom.

Conformément à la loi de réglementation des télécommunications, ces écoles devraient être regroupées au sein d'un établissement public à caractère administratif auquel seront mis à disposition, jusqu'au 1er janvier 2001, les personnels contractuels de France Télécom participant à la mission de service public d'enseignement. En conséquence, l'établissement public remboursera à France Télécom les rémunérations de ces agents.

Par ailleurs, la loi de réglementation des télécommunications a prévu que la loi de finances fixerait les conditions du transfert de la charge financière de l'enseignement supérieur des télécommunications. C'est l'objet du présent article.

Il s'agit en fait de rendre progressive la nouvelle dépense que ce transfert entraîne pour l'Etat.

C'est pourquoi, il est créé un prélèvement exceptionnel sur France Télécom correspondant à une fraction de la subvention de l'Etat à l'enseignement supérieur public des télécommunications.

Ce prélèvement interviendrait pendant 3 ans. En 1997, il représenterait les trois-quarts de la subvention inscrite au budget de l'Etat, en 1998 il en représenterait la moitié et en 1999 un quart.

Ainsi, pour 1997, le budget de l'établissement public chargé de gérer l'enseignement supérieur des télécommunications devrait être fixé à 558,6 millions de francs, dont 146 millions de francs de ressources propres et 412,6 millions en provenance du budget de l'Etat. Cette somme est inscrite au budget de la poste, des télécommunications et de l'espace sur un chapitre créé à cet effet (chapitre 36-40).

France Télécom y contribuera à hauteur des trois-quarts, soit de 309,45 millions de francs, le reste, soit 103,15 millions de francs, représentant la charge budgétaire nette de l'Etat à l'enseignement supérieur public des télécommunications en 1997.

Selon les prévisions du Gouvernement, la contribution de France Télécom devrait diminuer d'environ 100 millions de francs chaque année jusqu'en l'an 2000 ainsi que le retrace le tableau ci-après.

Évolution des crédits destinés à l'enseignement supérieur des télécommunications

(en millions de francs)

On observera que le budget global de l'enseignement supérieur public diminue dans ces prévisions. Un certain nombre d'économies sont en effet prévues, grâce au développement de plus grandes synergies entre les écoles.

Au total, un équilibre a donc été trouvé pour permettre à la fois le désengagement de France Télécom et la reprise progressive par le budget de l'Etat de la charge de l'enseignement supérieur des télécommunications.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 23 Taxes pour la délivrance, la gestion et le contrôle des autorisations nécessaires à l'exercice d'une activité dans le secteur des télécommunications

Commentaire : le présent article s'inscrit dans le cadre de l'ouverture à la concurrence du secteur des télécommunications. Il a pour objet, d'une part, de revaloriser les montants de la taxe de constitution de dossier pour l'ensemble des réseaux ouverts au public et de l'étendre aux fournisseurs de services téléphoniques au public et, d'autre part, d'instituer une taxe annuelle de gestion et de contrôle des autorisations pour ces mêmes redevables.

I - LA REVALORISATION ET L'EXTENSION DE LA TAXE DE CONSTITUTION DE DOSSIER

- La situation actuelle

La taxe de constitution de dossier a été créée par l'article 45 de la loi de finances pour 1987 (modifié par l'article 40 de la loi de finances rectificative pour 1991), afin de compenser le coût pour l'Etat de la gestion des autorisations relatives à des réseaux de télécommunications.

Cette taxe s'applique à deux types de réseaux :

- les réseaux ouverts au public visés à l'article L. 33-1 du code des postes et télécommunications.

- les réseaux indépendants visés à l'article L. 33-2 du code des postes et télécommunications, qu'ils soient filaires ou radioélectriques.

Dans le cas des réseaux ouverts au public. France Telecom dispose d'un monopole. Toutefois, depuis 1990, des dérogations peuvent être autorisées par le ministre chargé des télécommunications, ce qui a été le cas pour les opérateurs mobiles.

Les réseaux indépendants -fermés au public et réservés à un groupe limité d'utilisateurs- sont plus nombreux. On dénombre en effet quelques centaines de réseaux filaires indépendants, comme par exemple celui de la SNCF, et près de 68.000 réseaux radioélectriques indépendants.

La taxe de constitution de dossier est une taxe forfaitaire. Elle ne touche chaque année qu'un petit nombre d'opérateurs, et ne génère donc, dans le cadre actuel, qu'un produit faible, de l'ordre de 100.000 francs par an.

- Les conséquences de la libéralisation du secteur des télécommunications

La loi du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications a posé le principe de l'ouverture à la concurrence du secteur des télécommunications. Celle-ci intervient à compter du 1er janvier 1996 pour la fourniture de tous services de télécommunications, à l'exception du service téléphonique entre points fixes pour lequel l'ouverture prendra effet le 1er janvier 1998.

Dans ce dernier cas, des dérogations peuvent néanmoins être accordées par le ministre chargé des télécommunications au titre de la loi du 10 avril 1996 relative aux expérimentations dans le domaine des technologies et services de l'information. De fait, quelques autorisations ont déjà été accordées ou le seront prochainement. Elles ne concernent que des projets intervenant dans une aire géographique limitée et destinés à un nombre réduit d'utilisateurs, au maximum 20.000.

L'ouverture à la concurrence des réseaux ouverts au public devrait donc augmenter le nombre des opérateurs même si ceux-ci restent soumis à un régime d'autorisation préalable par le ministre chargé des télécommunications. La situation des réseaux indépendants est peu modifiée. Leur création sera désormais soumise à une autorisation préalable de l'Autorité de régulation des télécommunications qui sera mise en place à compter du 1er janvier 1997.

La loi du 26 juillet 1996 crée par ailleurs une nouvelle catégorie, celle des fournisseurs de services téléphoniques au public. Il s'agit des opérateurs qui loueront des capacités de transmission et vendront des prestations sur des réseaux qui ne leur appartiennent pas. Cette catégorie d'opérateurs, visée à l'article L. 34-1 du code des postes et télécommunications, devrait se développer. Cette activité reste néanmoins soumise à autorisation préalable du ministre chargé des télécommunications.

- La revalorisation proposée

Compte tenu, d'une part, du caractère coûteux du travail de délivrance par l'Etat des autorisations relatives au secteur des télécommunications et, d'autre part, de la non revalorisation du tarif de la taxe de constitution de dossier depuis 1991, le présent article propose d'en relever sensiblement le montant.

Ainsi, pour les réseaux ouverts au public, visés à l'article L. 33-1 du code des postes et télécommunications, le tarif de la taxe est fixé de la façon suivante :

- 500.000 francs pour les réseaux à couverture nationale (au lieu de 40.000 francs aujourd'hui).

- 100.000 francs pour les réseaux couvrant tout ou partie d'une unité urbaine d'au plus 200.000 habitants.

- 200.000 francs pour les autres réseaux (au lieu de 25.000 francs aujourd'hui dans ces deux derniers cas).

Ces tarifs sont doublés lorsque les autorisations sont délivrées à l'issue d'une procédure d'appel à candidatures. Une telle procédure n'est cependant pas prévue dans les textes actuels. Elle pourrait éventuellement être mise en oeuvre dans le cas où le nombre des autorisations devra être limité en raison de contraintes techniques ou de la disponibilité des fréquences.

Pour les réseaux indépendants, le présent article ne prévoit aucune modification de tarif.

- L'extension prévue

En conséquence de la création d'une nouvelle catégorie d'opérateurs, celle des fournisseurs de services téléphoniques ouverts au public, dont l'activité est soumise à l'autorisation préalable du ministre chargé des télécommunications, il est proposé d'étendre le champ de la taxe de constitution de dossier à ces nouveaux opérateurs.

Le présent article fixe le tarif de la taxe qui leur sera applicable à 20 0.000 francs.

Dans tous les cas, la taxe est due lors de la délivrance de l'autorisation ou, pour les autorisations délivrées avant le 15 janvier 1997, le 15 janvier 1997 ^{35 ( * )} .

Enfin, le paragraphe III du présent article propose de porter de 1.000 à 1.500 francs le montant de la taxe forfaitaire due, par intervention, au titre des frais exceptionnels occasionnés par le brouillage d'une fréquence radioélectrique régulièrement utilisée ou par la non-conformité des installations liées aux différents types de réseaux.

II - L'INSTITUTION D'UNE TAXE DE GESTION ET DE CONTRÔLE DES AUTORISATIONS

Le paragraphe IV du présent article crée une nouvelle taxe au titre de la gestion et du contrôle des autorisations relatives à des réseaux et services de télécommunications.

En seront redevables, chaque année, d'une part, les opérateurs de réseaux ouverts au public et, d'autre part, les fournisseurs de service téléphonique au public.

- La taxe due par les opérateurs de réseaux ouverts au public

Le tarif de la taxe due par les opérateurs visés à l'article L. 33-1 du code des postes et télécommunications est fixé selon le barème suivant :

- 1 million de francs pour les réseaux à couverture nationale.

- 200.000 francs pour les réseaux couvrant tout ou partie d'une unité urbaine d'au plus 200.000 habitants,

- 400.000 francs pour les autres réseaux.

Ces tarifs sont doublés pour les opérateurs considérés comme "influents" du fait de leur position sur le marché. Une liste de ces opérateurs est établie chaque année par l'Autorité de régulation des télécommunications après avis du Conseil de la concurrence.

La taxe est annuelle. Elle est due au 1er décembre de chaque année.

- La taxe due par les fournisseurs de service téléphonique au public

Pour ces opérateurs, visés à l'article L. 34-1 du code des postes et télécommunications, le montant annuel de la taxe est fixé à 400.000 francs.

Dans ce cas également, la taxe est due au 1er décembre de chaque année.

Pour la première année d'autorisation, le montant est calculé au prorata temporis à compter de la date de délivrance de l'autorisation (il en est de même pour la taxe due par les opérateurs "non influents" de réseaux ouverts au public).

Il est enfin prévu que les exploitants redevables de la taxe à la fois pour l'ouverture d'un réseau et pour la fourniture de service téléphonique au public ne s'acquittent que de celle dont le montant est le plus élevé ¹

*

* *

Le produit attendu de ces taxes en 1997 est de 15,5 millions de francs, dont :

- 4,4 millions au titre de l'aménagement de la taxe de constitution de dossier,

-11,1 millions au titre de la création de la taxe de gestion et de contrôle des autorisations.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 24 Revalorisation des redevances d'exploitation auxquelles sont assujettis les exploitants d'installations nucléaires

Commentaire : le présent article a pour objet de revaloriser de 2,5 % le barème des redevances d'exploitation auxquelles sont assujettis les exploitants d'installations nucléaires. Il a été supprimé par l'Assemblée nationale, au motif qu'une telle disposition n'a pas sa place en première partie de la loi de finances.

Afin de financer le système d'autorisation et de surveillance des installations nucléaires -dont la direction la sûreté des installations nucléaires du ministère de l'industrie assure la responsabilité-, l'article 17 de la loi de finances rectificative pour 1975 a prévu que les exploitants d'installations nucléaires de base seraient assujettis au paiement de redevances :

"A compter du 1er janvier 1976 les exploitants des installations nucléaires de base sont assujettis au paiement de redevances prévues au titre des demandes d'autorisations réglementaires subséquentes ainsi qu'au paiement de redevances annuelles. "

De 1976 à 1985, grâce aux nombreuses implantations de nouvelles installations nucléaires, le produit des redevances a augmenté sensiblement, de telle façon qu'il n'a pas été utile d'en revoir le barème.

En revanche, à partir du milieu des années quatre vingt, le rythme des créations d'installations nucléaires s'étant ralenti, il est apparu nécessaire de revaloriser le taux des redevances pour permettre aux autorités de surveillance de continuer d'assurer la sûreté et la prévention des accidents dans ces installations.

Ainsi, les lois de finances pour 1985, 1987, 1989, 1991, 1992, 1993, 1994 et 1995 ont procédé à des relèvements successifs du montant des redevances.

Le relèvement, proposé par le présent article, de 2,5 %, des redevances d'exploitation à compter du 1er janvier 1997 répond à cette même nécessité. Il doit notamment permettre à la direction de la sûreté des installations nucléaires de faire face à l'augmentation du nombre des analyses qu'elle entreprend.

Comme aucun relèvement n'est intervenu en 1996, la hausse proposée pour 1997 a essentiellement pour objet de compenser la hausse des prix de ces deux années.

En conséquence, le produit des redevances passerait de 526 millions de francs en 1995 à près de 540 millions de francs en 1997.

On rappellera que le produit de ces redevances est rattaché au budget de l'industrie par voie de fonds de concours. Il vient essentiellement abonder les crédits d'études du chapitre 54-93, à hauteur des trois quarts de son produit, le reste étant affecté à des dépenses de rémunération et à des moyens de fonctionnement.

Or, cette procédure de rattachement par voie de fonds de concours n'a aucune incidence sur l'équilibre de la loi de finances.

De fait, chacune des revalorisations du barème des redevances d'exploitations nucléaires antérieurement effectuées l'a été par un article de deuxième partie de la loi de finances, et le plus souvent par un article "rattaché" au budget de l'industrie.

C'est pourquoi, l'Assemblée nationale a estimé que cet article n'avait pas sa place en première partie de la loi de finances et l'a donc supprimé, proposant au Gouvernement de le replacer en deuxième partie.

Votre commission partage entièrement cette analyse et est donc favorable au transfert de cet article en deuxième partie.

Décision de la commission : votre commission vous propose de maintenir la suppression de cet article.

ARTICLE 24 BIS Relèvement du plafond pour l'amortissement des véhicules de société

Commentaire : le présent article vise à relever le plafond au delà duquel les dotations aux amortissements des véhicules de société ne sont plus déductibles, de 100 000 francs à 120 000 francs.

Certains amortissements, régulièrement pratiqués sur le plan comptable, ne peuvent être déduits, soit totalement, soit partiellement, en raison d'une interdiction expresse de la loi fiscale. Ces restrictions visent les biens somptuaires, les biens donnés en location et les voitures de tourisme.

Ainsi, pour ce qui concerne les véhicules de société, le troisième alinéa de l'article 39-4 du code général des impôts interdit la déduction des amortissements se rapportant aux voitures particulières pour la fraction de leur prix d'acquisition, TVA et frais inclus, qui dépasse un plafond variant suivant la date d'acquisition. Les plafonds sont les suivants :

- 50 000 francs pour les véhicules mis en circulation entre le 1er juillet 1985 et le 31 décembre 1987 ;

- 65 000 francs pour les véhicules mis en circulation entre le 1er janvier 1988 et le 31 octobre 1993 ;

- 100 000 francs pour les véhicules mis en circulation à compter du 1 ^er novembre 1993 ;

Afin d'aider l'industrie automobile, le présent article, introduit par l'Assemblée Nationale, propose de porter ce plafond de 100 000 francs à 120 000 francs pour les véhicules mis en circulation à compter du 1 ^er novembre 1996.

Votre commission approuve une telle mesure qui rapproche le plafond relatif aux amortissements des véhicules de sociétés, des prix pratiqués dans les gammes moyennes de véhicules actuellement proposées par les constructeurs. Elle constitue une substitution utile à l'aide exceptionnelle à la modernisation du parc automobile supprimée cette année. Au demeurant, le plafond de 100 000 francs n'avait pas été revalorisé depuis trois ans.

Néanmoins, elle suggère d'aller jusqu'au bout de la logique de l'article 24 bis en étendant le relèvement du plafond aux opérations de crédit-bail ou de location portant sur des voitures particulières ^{36 ( * )} . En effet, le quatrième alinéa de l'article 39-4 du CGI interdit également la déduction de la part du loyer supportée par le locataire et correspondant à l'amortissement pratiqué par le bailleur pour la fraction du prix d'acquisition du véhicule excédant 100 000 francs.

Pour harmoniser les dispositions de l'article 39-4 du CGI, il convient d'aligner le régime de déductibilité des loyers afférents aux véhicules loués sur celui de l'amortissement des véhicules acquis directement par les entreprises. Votre commission vous proposera un amendement en ce sens.

L'exemple suivant illustre le mécanisme de la réintégration extra-comptable de la fraction des amortissements dépassant le plafond légal :

Acquisition d'un véhicule de tourisme

Soit un véhicule dont le prix d'achat en janvier 1997 s'est élevé à 150 000 francs :

- annuité comptabilisée :

150 000 x 20 % = 30 000 F

- annuité déductible fiscalement :

120 000 x 20 % = 24 000 F

- fraction à réintégrer annuellement :

30 000 - 24 000 = 6 000 F

Crédit-bail

On supposera qu'un véhicule dont le prix de revient est de 150 000 francs est prix en crédit-bail moyennant une redevance annuelle de 45 000 francs.

Si elle avait fait l'acquisition d'un tel véhicule, l'entreprise aurait dû réintégrer chaque année 6 000 francs d'amortissement. Le loyer déductible chaque année sera donc limité à :

45 000 - 6 000 = 39 000 francs

L'entreprise de crédit-bail devra mentionner dans le contrat que la fraction de loyer non déductible est de 6 000 francs.

Selon les informations recueillies par votre commission, le coût du relèvement du plafond pour les véhicules acquis comme pour les véhicules loués serait de l'ordre de 600 millions de francs en 1997 et irait en croissant pour atteindre 2,8 milliards de francs en 1999.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 24 TER Suppression du droit de timbre sur les effets de commerce

Commentaire : le présent article supprime l'article 910 du code général des impôts qui prévoit un droit de timbre de 12 francs sur les effets de commerce.

L'article 910 du code général des impôts prévoit un droit de timbre fixe sur les effets de commerce créés en France et payables hors de France.

Ce droit est de douze francs dans le cas général, réduits à quatre francs lorsque les effets de commerce sont revêtus lors de leur création, d'une mention de domiciliation dans un établissement de crédit ou un bureau de chèques postaux.

Dans la mesure où les grandes entreprises ont recours de plus en plus à des effets de commerce sous forme informatique, l'Assemblée nationale a considéré que ce dispositif fiscal pénalisait les petites et moyennes entreprises et, à l'initiative de M. Charles de Courson, a décidé de le supprimer.

Le coût de cette suppression représente environ une dizaine de millions de francs pour le budget de l'Etat.

Votre commission des finances approuve cette disposition. Toutefois, elle vous propose de tirer les conséquences de la suppression de l'article 910 en supprimant également les articles s'y référant directement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi complété.

ARTICLE 24 QUATER Prélèvement exceptionnel sur les excédents de l'organisme de mutualisation des organismes collecteurs des fonds de la formation en alternance

Commentaire : l'article 24 quater institue un prélèvement exceptionnel sur la trésorerie de l'AGEFAL, association qui gère les excédents des organismes collecteurs des fonds de la formation en alternance.

I - LA COLLECTE DES FONDS DE LA FORMATION EN ALTERNANCE

A. LA PARTICIPATION DES ENTREPRISES

L'article 30 de la loi de finances pour 1985 a établi les règles de participation des entreprises au financement de la formation professionnelle en alternance, formation s'adressant aux jeunes, théorique et dans l'entreprise, dans le cadre de contrats de travail spécifiques : contrats de qualification, d'adaptation ou d'orientation.

Les employeurs de plus de 10 salariés, redevables de la taxe d'apprentissage, versent au Trésor public une somme égale à 0,4 % de leur masse salariale.

Les employeurs de moins de 10 salariés, redevables de la taxe d'apprentissage, doivent acquitter une somme égale à 0,1 % des salaires versés au cours de l'année.

Enfin, les employeurs non redevables de la taxe d'apprentissage doivent acquitter une somme égale à 0,3 % des salaires versés au cours de l'année.

Les entreprises peuvent être exonérées partiellement ou totalement de leur participation à hauteur des dépenses qu'elles consentent directement pour des contrats d'insertion en alternance, ou bien à hauteur de fonds versés à un organisme de mutualisation.

B. LES ORGANISMES COLLECTEURS

L'ensemble des organismes collecteurs de la participation des entreprises à la formation professionnelle (au titre du plan de formation de l'entreprise, du congé individuel de formation ou de la formation en alternance) a été réorganisé dans le cadre de la loi quinquennale pour l'emploi du 20 décembre 1993.

Alors qu'il existait 255 organismes collecteurs, l'article 74 de la loi quinquennale a créé des filières nationales de collecte par branche professionnelle, ainsi que des filières régionales interprofessionnelles.

Dans ce cadre, ont été agréés 41 organismes paritaires de branche, l'organisme national interprofessionnel, 24 organismes régionaux interprofessionnels.

Par ailleurs, la loi du 4 août 1995 a institué une obligation de reversement, par les organismes professionnels agréés au titre des formations en alternance, de 35 % de leur collecte aux organismes interprofessionnels.

Au total, les organismes agréés ont collecté 5 milliards de francs auprès des entreprises en 1995.

C. LE RÔLE DE L'AGEFAL

L'article 45 de la loi de finances pour 1986 a prévu la possibilité de création d'un compte unique auprès duquel les organismes collecteurs des fonds de la formation en alternance déposeraient leur trésorerie et qui pourrait consentir des avances de trésorerie aux organismes collecteurs en exprimant le besoin.

Ce rôle est joué par l'Association de gestion du fonds des formations en alternance, association "loi de 1901", auprès de laquelle est placé en tant que commissaire du Gouvernement, le délégué à la formation professionnelle.

Son rôle est en fait double :

- transférer les excédents des organismes vers ceux présentant des besoins de trésorerie non couverts par leur collecte ;

- mais aussi répartir entre les organismes interprofessionnels exprimant un besoin de financement le reliquat des 35 % versés par les collecteurs de branche, lorsque les reversements directs effectués par ceux-ci (imposés par la loi du 4 août 1995) ne permettent pas d'atteindre 35 % de leur collecte.

II - LA PROPOSITION DE L'ARTICLE 24 QUATER

Adopté par l'Assemblée nationale, sur proposition de M. Jean-Jacques Jegou, rapporteur de la commission des finances pour les crédits de la formation professionnelle, l'article 24 quater propose d'instituer un prélèvement exceptionnel sur la trésorerie du "compte unique" visé à l'article 45 de la loi de finances pour 1986, soit en l'occurrence, la trésorerie de l'AGEFAL.

Ce prélèvement serait de 40 % de la trésorerie nette et prendrait effet au 31 juillet 1997.

Selon les informations fournies, la trésorerie de l'AGEFAL connaîtrait, en effet, un excédent depuis le début de l'année 1996, atteignant 2,5 milliards de francs fin septembre : cet excédent ne peut être considéré comme momentané puisqu'il existait avant la collecte 1996 et n'a guère varié depuis.

La recette budgétaire pour l'Etat serait donc de 1 milliard de francs en 1997.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article, sous réserve d'un amendement rédactionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 24 QUATER Assouplissement du régime fiscal des associés de sociétés civiles professionnelles ayant opté pour l'assujetissement à l'impôt sur les sociétés

Commentaire : cet article additionnel vise à autoriser les associés d'une société civile professionnelle, en cas d'option de cette dernière pour le régime fiscal des sociétés de capitaux, à fractionner sur trois ans le paiement des droits correspondant à l'imposition des créances acquises comprises dans le bénéfice constaté à la date de l'option.

L'article 3 de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier du 12 avril 1996, adopté sur proposition de votre commission, autorise les sociétés civiles professionnelles à se placer sous le régime fiscal des sociétés de capitaux.

Or le changement de régime fiscal vaut cessation d'activité, avec toutes les conséquences fiscales que cela entraîne pour les associés :

- imposition immédiate des bénéfices en cours ou en sursis d'imposition, des provisions et des plus-values latentes :

- interdiction de transférer les déficits antérieurs sur les résultats à venir de l'activité nouvelle.

Ainsi, en cas d'option d'une société civile professionnelle pour son assujettissement à l'impôt sur les sociétés, l'article 202 ter du code général des impôts prévoit que l'impôt sur le revenu dû par les associés en raison des bénéfices provenant de l'exercice de la profession et qui n'ont pas encore été imposés à la date de l'option - y compris ceux qui proviennent de créances acquises et non encore recouvrées - est immédiatement établi. Cela peut représenter une charge fiscale assez lourde pour les associés.

En effet, en vertu du principe de la comptabilité d'engagement dégagé par la jurisprudence de l'article 38-2 du code général des impôts, le bénéfice imposable est déterminé en tenant compte, non pas des seules opérations ayant fait l'objet d'un règlement au cours de la période d'imposition, mais bien de l'ensemble des produits définitivement acquis et des dépenses engagées, ou, en d'autres termes, de l'ensemble des créances et des dettes qui sont devenues certaines dans leur principe et dans leur montant au cours de la période considérée, même si ce montant n'est payable qu'ultérieurement.

L'article 38-2 bis dispose en outre que « les produits correspondant à des créances sur la clientèle ou à des versements reçus à l'avance en paiement du prix sont rattachés à l'exercice au cours duquel intervient la livraison des biens pour les ventes ou opérations assimilées et l'achèvement des prestations pour les fournitures de services. »

Afin d'atténuer la charge fiscale résultant pour les associés de l'assujettissement de la SCP à l'impôt sur les sociétés, le présent article additionnel propose de les autoriser à demander le fractionnement sur trois ans du paiement des droits correspondant à l'imposition des créances acquises comprises dans le bénéfice constaté à la date de l'option.

Cette possibilité est déjà accordée aux contribuables devenant associés de sociétés d'exercice libéral (SEL) par l'article 1663 bis du CGI. Ce dernier dispose dans son premier alinéa que « lorsque le contribuable (...) devient, dans un délai de trois mois à compter de la cessation d'activité, associé d'une société d'exercice libéral (...), le paiement de l'impôt correspondant aux créances acquises (...) peut, sur demande expresse et irrévocable de sa part, être fractionné par parts égales sur l'année de cessation et les deux années suivantes. Le fractionnement donne lieu au paiement de l'intérêt au taux légal, recouvré dans les mêmes conditions et sous les mêmes garanties de sanctions que l'impôt en principal. »

Techniquement, le présent article additionnel propose d'ajouter un alinéa à l'article 1663 bis afin d'étendre le bénéfice du fractionnement du paiement de l'impôt correspondant aux créances acquises aux associés de sociétés civiles professionnelles qui optent pour l'assujettissement à l'impôt sur les sociétés. Par conséquent, les modalités prévues au premier alinéa de l'article 1663 bis s'appliquent. En particulier :

- pour bénéficier du fractionnement, les associés de la société civile professionnelle qui opte pour le régime fiscal des sociétés de capitaux doivent en faire la demande expresse et ce choix est irrévocable ;

- le fractionnement donne lieu au paiement de l'intérêt au taux légal.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

* ¹ Il s'agit de constituer des portefeuilles de droits d'exploitation de films et d'oeuvres audiovisuelles dans le but d'alimenter les programmes des chaînes de télévision.

* ² Les droits détenus indirectement s'entendent de droits détenus soit par l'intermédiaire d'une charte de participation, soit par les personnes physiques ou morales qui ont entre elles des liens de nature à établir une véritable communauté d'intérêts (liens personnels, financiers ou économiques). Article 46 quinquies C - Annexe III - Code général des impôts.

* ³ Article 238 bis H du code général des impôts.

* ⁴ cette condition de durée totale n'est pas opposée si l'adhésion intervient dans les trois premiers mois de la période d'imposition.

* ⁵ Voir rapport Sénat n° 77 de M Alain Lambert, tome II, fascicule I, article 3 page 17 et suivantes.

* ⁶ Journal Officiel débats Sénat, séance du 22 novembre 1995. p. 2. 760.

* ⁷ Entreprises employant moins de 50 personnes et dont soit le chiffre d'affaires n'excède pas 7 millions d'écus, soit le total du bilan annuel n'excède pas 5 millions d'écus et qui respectent aussi le critère de l'indépendance

* ⁸ Avant la fin de la troisième année suivant celle au cours de laquelle est intervenue la dernière des incorporations au capital ayant ouvert droit au bénéfice du taux réduit.

* ⁹ Avant la fin de la troisième année suivant celle au cours de laquelle est intervenue la dernière des incorporations au capital ayant ouvert droit au bénéfice du taux réduit.

* ¹⁰ Dans le premier cas, la société devra acquitter le complément d'impôt dans les trois mois suivant la clôture de l'exercice au cours duquel elle aurait dû procéder a l'incorporation ; le complément d'impôt à acquitter pourra concerner un, deux ou trois exercices selon que le bénéfice qui n'a pas été incorporé au capital concerne le premier, le deuxième ou le troisième exercice de la série bénéficiaire :

Dans le deuxième cas, le montant de la reprise est le cas échéant limité au montant de la réduction de capital.

* ¹¹ Sauf à considérer les exercices ouverts le 1er janvier 1996 et clos avant le 31 août 1996, auquel cas le versement du solde aura lieu avant le 15 décembre 1996.

* ¹² Sauf pour le premier acompte, les résultats de l'exercice précédent n'étant pas encore connus ; le premier acompte est calculé à partir du bénéfice de référence de l'exercice n - 2.

* ¹³ C'est-à-dire les entreprises réalisant un bénéfice inférieur à 800 000 francs.

* ¹⁴ Si elles choisissent de réaliser l'incorporation au capital de la fraction de bénéfices taxée au taux de 19 % après chaque exercice bénéficiaire

* ¹⁵ Il s'agit :

- des titres cotés et assimilés (par exemple les titres non cotés ; des SICO MI) :

- des obligations, titres participatifs, effets publics et autres titres d'emprunt négociables non cotés (pour les cessions réalisées à compter du premier septembre 1992) ;

- des droits sociaux non cotés (à l'exception des titres non cotés des sociétés à prépondérance immobilière) des sociétés passibles de l'impôt sur les sociétés, sous réserve que le cédant détienne moins de 25 % du capital.

* ¹⁶ Simulation sur 10.000 logements.

* ¹⁷ Simulation sur 600 opérations PLA ( 10.000 logements).

* ¹⁸ La déclaration doit avoir lieu avant le 31 mars de l'année n. Le dernier avis d'imposition à l'impôt sur le revenu du locataire, qu'il a reçu au mois de septembre de l'année n-1, concerne bien ses ressources de l'année n-2.

* ¹⁹ n° 96-987 du 14 novembre 1996

* ²⁰ Le coût en serait de 800 millions de francs d'après le SLF.

* ²¹ Articles L 313-1 à L 313-15 du code de l'urbanisme

* ²² Ce délai est applicable pour des déficits constatés à partir de 1987 pour les propriétés rurales (auparavant : 9 ans) et 1991 pour les propriétés urbaines (auparavant : 5 ans).

* ²³ Sénat n° 280 1992-1993 Annexe au procès-verbal du 28 avril 1993.

* ²⁴ Lire le commentaire sous l'article 17 pour une analyse de la portée de cette mesure et le coût pour l'Etat de la compensation versée à ce titre aux départements et aux régions.

* ²⁵ Article 1179 du code civil : "La condition accomplie a un effet rétroactif au jour auquel l'engagement a été contracté. Si le créancier est mort avant l'accomplissement de la condition, ses droits passent à son héritier".

* ²⁶ 3,5 % pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 140 MF, 3,8 % pour celles dont le chiffre d'affaires est compris entre 140 et 500 MF et 4 % au delà.

* ²⁷ cf. rapport n° 77 fait au nom de la commission des finances par M. Alain Lambert, rapporteur général ; p. 113 et s.

* ²⁸ Dans la loi de finances pour 1994, l'écart entre le supercarburant plombé et le supercarburant sans plomb a bien été fixé à 50 écus par 1.000 litres, soit 33,5 francs par hectolitre. Mais les mesures d'actualisation adoptées dans les lois de finances suivantes ont progressivement réduit cet écart.

* ²⁹ Pour un rééquilibrage plus important de la fiscalité du gazole, votre commission a toujours soutenu la nécessité de mettre en place un dispositif particulier à l'intention des transporteurs routiers.

* ³⁰ Lire le commentaire sous l'article additionnel après l'article 11 "Modalités de sortie du régime de réduction de 35 % des droits départementaux et de la taxe additionnelle régionale sur cessions d'immeubles d'habitation".

* ³¹ Votre rapporteur général souligne cependant une nouvelle fois la prudence qui s'impose s'agissant d'estimations qui doivent encore être validées et rappelle que, pour certaines collectivités, la base de référence 1994 peut être réduite par application d'un coefficient de 0,95 ainsi que par la prise en compte des taux de 1995-1996, ce qui réduit d'autant le montant de la compensation.

* ³² Selon les données de la Fédération nationale des agents immobiliers (FNAIM), de la Chambre des notaires de Paris et fournies par le professeur Michel Mouillart dans le cadre d'un colloque tenu au Sénat le 10 octobre dernier.

* ³³ Sénat - n° 190 (Session ordinaire de 1995-1996) - pp. 92-94.

* ³⁴ Dont 857 millions de francs au titre du premier alinéa (12.400 communes exclues du dispositif) et 262 millions de francs au titre du second alinéa (2.500 communes écrêtées).

* ³⁵ Dans le texte initial du projet de loi il était prévu que, pour les autorisations délivrées avant le 1er janvier 1997, la taxe serait due le 1er mars 1997. L'Assemblée nationale a modifié ce dispositif, considérant, à juste titre, qu'il créait une inégalité pour les opérateurs qui bénéficieraient d'autorisations entre le 1er janvier et le 1er mars 1997.

* ³⁶ à l'exception des locations de courte durée n'excédant pas trois mois renouvelables