II. DEUXIÈME PARTIE : LES PRÉLÈVEMENTS SUCCESSIFS SUR LE 1 % LOGEMENT
A. RAPPEL DES PRÉLÈVEMENTS ANTÉRIEURS
1. Une réduction du taux de prélèvement parallèle à l'augmentation de la contribution des entreprises au FNAL
Depuis 1982, le taux de la participation des entreprises à l'effort de construction a été ramené de 1 % à 0,45 % en cinq étapes. Cette réduction, s'est accompagnée d'un accroissement, à due concurrence, du prélèvement opéré sur les entreprises en faveur du fonds national d'aide au logement (FNAL), sauf en 1987 où la contribution des entreprises a été allégée de 0,05 % qui n'ont pas été reversés au FNAL.
Actuellement, 0,95 % de la masse salariale sont prélevés sur les entreprises : 0,45 % au titre de la participation des employeurs et 0,50 % au titre du FNAL.
La réduction du taux s'est déroulée dans les conditions suivantes :
La baisse régulière du taux de la participation des employeurs à l'effort de construction pose, malgré l'importance des ressources dont dispose actuellement le système, celui de la pérennité du financement du 1 % logement, d'autant que s'y sont ajoutés divers prélèvement exceptionnels.
2. L'application de contributions exceptionnelles
a) La loi de finances rectificative pour 1995
L'article 7 de la loi de finances rectificative pour 1995 a institué un prélèvement exceptionnel d'un milliard de francs sur la contribution des employeurs à l'effort de construction.
Le taux de la contribution exceptionnelle représentait 16 % de la collecte perçue par les collecteurs en 1995, au titre de la masse salariale versée en 1994.
L'assiette du prélèvement représentait 6,4 milliards de francs.
En pratique, le prélèvement était neutre pour les entreprises et ne constituait pas une cotisation supplémentaire. Les entreprises qui procédaient à des investissements directs étaient d'ailleurs exclues de fait du champ d'application du prélèvement exceptionnel.
Initialement destiné au financement d'une partie des aides à la personne, le produit du prélèvement fut finalement affecté au compte d'affectation spéciale n° 902-28 et destiné au financement d'une réforme de l'accession à la propriété.
b) La loi de finances pour 1996
La loi de finances pérennisa le prélèvement exceptionnel opéré en 1995, en le transformant en un prélèvement annuel opéré en faveur du financement de l'accession à la propriété.
Tout comme celui institué en 1995, ce prélèvement fut versé au compte d'affectation spéciale n° 902-28.
Le prélèvement reposait sur des principes différents du prélèvement exceptionnel :
? Sa base était constituée de la totalité de la ressource des collecteurs , c'est-à-dire de la somme de la collecte et des remboursements de prêts à moyen et long terme versés aux collecteurs ;
? le taux du prélèvement était abaissé de 16 à 6,8 % , en conséquence du doublement de l'assiette ;
? enfin, le prélèvement annuel était institutionnalisé, alors que le prélèvement de 1995 n'avait qu'un caractère exceptionnel.
B. LE DISPOSITIF MIS EN PLACE POUR 1997 ET 1998 : UNE SOLUTION NEGOCIÉE AVEC LES PARTENAIRES SOCIAUX
1. La convention d'objectifs du 17 septembre 1996
Signée entre l'État, la CFDT, la CFE-CGC, la CGPME, le CNPF, et l'UNIL, pour une durée de deux ans, la convention d'objectifs du 17 septembre 1996 tend à « améliorer le fonctionnement du 1 % logement et [à] maintenir la participation des employeurs à l'effort de construction dans le champ des aides à la pierre » .
La convention prévoit de :
? « définir le cadre d'un nouveau partage de responsabilités permettant aux partenaires sociaux, avec le soutien de l'État, d'entreprendre une réorganisation du dispositif de nature à lui permettre de répondre de façon pérenne aux attentes des salariés des entreprises ; »
? « prévoir les modalités d'une contribution exceptionnelle en 1997 et 1998 ; »
? « maintenir la capacité d'investissement du 1 % logement afin de répondre aux demandes des salariés et de soutenir l'activité du bâtiment. »
A cette fin, elle institue, d'une part, des dispositions structurelles et, d'autre part, des dispositions applicables pour les exercices 1997 et 1998.
Les dispositions structurelles se résument à trois options :
? la création d'une Union d'économie sociale ;
? le renforcement du rôle des partenaires sociaux, « les politiques d'emplois des fonds proposées à l'État étant définies dans un cadre paritaire associant au sein de l'UESL les représentants des employeurs et ceux des salariés par leurs organisations représentatives » ;
? 1' amélioration de la productivité du système qui résultera quant à elle principalement « de la réduction significative du coût de fonctionnement de l'ensemble du 1 % logement « dans la mesure où « l ' État s'engage à rechercher les voies d'une maîtrise de la concurrence des organismes collecteurs qui ne participeraient pas à l'UESL ».
Cinq dispositions sont prévues pour les exercices exceptionnels 1997 et 1998, par la convention d'objectif ; il s'agit :
? du versement d'une contribution exceptionnelle en 1997 et 1998, pour le financement des aides à la pierre. Les collecteurs s'acquitteront de cette contribution par un premier versement d'un tiers au premier trimestre 1997, puis par 8 versements mensuels d'un douzième, selon un calendrier fixé ultérieurement. La convention prévoit également qu'« un comité de pilotage associant le ministère du Logement et l'UESL traitera des conditions d'emploi de cette contribution exceptionnelle et de ses contreparties pour les entreprises et leurs salariés. » ;
? l'engagement de l'État de maintenir le taux de la participation des employeurs à 0,45 % , et de n'effectuer aucun prélèvement sur le 1 % en sus de la contribution exceptionnelle ;
? un effort en faveur des populations les plus défavorisées et des immigrés, grâce au maintien du montant des sommes investies dans le logement des immigrés selon la programmation de l'ANPEEC, et grâce à l'unification des procédures en faveur des populations les plus défavorisées, dans le cadre d'une convention pluriannuelle entre l'État et l'UESL ;
? des mesures destinées à maintenir l'efficacité du 1 % logement qui passent notamment par la définition des investissements prioritaires, et une harmonisation des taux d'intérêt des prêts consentis par les CIL ;
? enfin la redéfinition des interventions du 1 % logement afin de « définir un cadre stable à long terme, propice à l'optimisation de la gestion de ces fonds en précisant le rôle du 1 % logement tant dans le domaine du logement locatif que dans celui de l'accession à la propriété, notamment du prêt à taux zéro » .
Le dépôt du projet de loi relatif à l'Union d'économie sociale du logement résulte de l'engagement pris par l'État au titre de la convention d'objectifs.
2. L'article 29 de la loi de finances pour 1997
L'article 29 de la loi de finances pour 1997 prévoit d'instituer un prélèvement exceptionnel, en 1997 et en 1998. Ce prélèvement de 50 % s'applique au total des sommes reçues en 1996 au titre de la contribution des employeurs à l'effort de construction et des remboursements de prêts consentis pour une durée de plus de trois années.
Les redevables de cette contribution exceptionnelle sont l'ensemble des organismes agréés pour la collecte.
Selon le projet de loi de finances initial, le produit de cette contribution devrait avoisiner 7 milliards de francs.
La contribution sera affectée à un compte d'affectation spéciale n° 902-30 intitulé « Fonds pour le financement de la propriété », destiné au financement des prêts à taux zéro.
Le même article supprime, par voie de conséquence, la contribution annuelle instituée par l'article 28 de la loi de finances pour 1996, sur la participation des employeurs à l'effort de construction.
Il est à noter que cette contribution est prévue par le quatrième paragraphe de la convention d'objectif signée par les partenaires sociaux, l'État et l'UNIL le 17 septembre 1996. L'une des contreparties de cet accord est que l'État s'est engagé, au cinquième paragraphe du même document à maintenir le taux de la participation des employeurs à 0,45 %.
Enfin le 7ème paragraphe de la convention d'objectifs prévoit que l'UESL prendra des mesures, dès sa constitution, afin de maintenir la capacité d'investissement du 1 % logement.
Il s'ensuit que les droits de réservation dont disposent les entreprises ne sauraient être mis en cause par les collecteurs qui devront respecter leurs engagements vis-à-vis des contributeurs, le cas échéant en mobilisant une partie des 106 milliards de leurs actifs. Compte tenu de ces prélèvements, votre commission estime qu'il serait souhaitable de permettre aux CIL de mobiliser plus aisément leurs actifs.
La création de l'Union d'économie sociale du logement apparaît donc comme une nécessité dans la perspective de l'application du prélèvement exceptionnel en 1997 et 1998.
3. La création de l'Union d'économie sociale du logement
La création de l'Union d'économie sociale du logement est la contrepartie conventionnellement acceptée des prélèvements exceptionnels opérés par l'article 29 du projet de loi de finances pour 1997 précité, mais elle répond également à une demande ancienne des partenaires sociaux et de la majorité des collecteurs, soucieux de mettre un terme aux incohérences du système précédemment décrites.
L'Union associe de façon tripartite, à titre facultatif, les organisations représentatives d'employeurs et de salariés au plan national, dès lors qu'elles en font la demande, et à titre obligatoire les « associés collecteurs », c'est à dire les comités interprofessionnels du logement, à l'exclusion des autres collecteurs.