EXPOSÉ GÉNÉRAL
Le 1 % logement est né de l'initiative autonome et spontanée de divers employeurs qui, de la fin du XIXe siècle à l'entre-deux guerres, ont choisi de fournir des logements à leurs ouvriers et à leurs employés, afin de lutter contre les effets sociaux de la pénurie de logement qui a longtemps caractérisé notre pays.
A Mulhouse, plusieurs patrons ont créé, en 1853, la Société mulhousienne des cités ouvrières qui réalisa plus d'un millier de logements. Dès la fin du siècle passé, en région parisienne, les établissements Meunier, ont, quant à eux, construit, à côté de leur chocolaterie installée à Noisiel un complexe de logements pour leurs employés. De grandes entreprises, alors privées, telles que les sociétés de chemins de fer, les charbonnages de France, ce qui allait devenir l'Électricité de France, ou la société des pneumatiques Michelin construisirent également des logements dans le même but.
En 1943, le syndicat patronal de l'industrie textile de Roubaix-Tourcoing transforma la commission du logement qu'il avait créée auparavant en un comité interprofessionnel du logement (CIL), regroupant des entreprises, qui s'engageaient à verser 1 % du montant des salaires pour la construction de logements. Cette initiative fut suivie par la création d'autres CIL, notamment à Belfort-Montbéliard (1946), Reims (1947), et dans la région parisienne (1949). A cette époque, le versement du 1 % relevait d'une initiative librement consentie par les entreprises.
La loi de redressement économie du 11 juillet 1953 et le décret n° 53-701 du 9 août 1953 pris pour son application rendirent la contribution obligatoire pour tous les employeurs exerçant une activité industrielle de cette commerciale. Les entreprises avaient la possibilité de s'acquitter de cette obligation soit en procédant à des investissements directs, soit en versant leur contribution à des organismes collecteurs. La liste des principales catégories auxquelles appartiennent ces derniers n'a pas changé depuis lors. Elle comprend, outre les CIL, des Chambres de commerce et d'industrie, des sociétés de crédit immobilier, des caisses d'allocations familiales, des organismes constructeurs tels que des offices et des sociétés d'HLM et des sociétés d'économie mixte de construction.
La loi n° 63-613 du 28 juin 1963 relative à la participation des employeurs à l'effort de construction est ses décrets d'application ont étendu, pour leur part, l'obligation d'investir à l'ensemble des employeurs disposant de plus, de 9 salariés, hormis l'État, les collectivités locales et les entreprises agricoles.
En 1974 et 1975 parurent deux textes importants : l'article 52 de la loi n° 74-1129 du 30 décembre 1974 portant loi de finances pour 1975 permit l'investissement des sommes collectées au titre du 1 % dans toutes les formes de logements sociaux. La participation des employeurs pouvait, dès lors, être consacrée, outre l'acquisition et l'aménagement de terrains destinés à la construction, à l'acquisition, à l'aménagement et à la remise en état de logements anciens. Quant au décret n° 75-1269, du 27 décembre 1975, il s'attacha à prévoir la participation des organisations représentatives d'employeurs et de salariés à la gestion des CIL, et leur représentation au sein des conseils d'administration des comités interprofessionnels du logement. Le renforcement de la participation des partenaires sociaux fut également affirmé par l'article 1er de la loi n° 76-463 du 31 mai 1976 qui prévit la consultation d'une commission d'information et d'aide au logement au sein des comités d'entreprises, afin de « faciliter le logement des salariés des entreprises dans des immeubles destinés à l'accession à la propriété ou dans des immeubles à usage locatif » (article 2).
Au cours des années 1980, la réglementation ne connut que peu de transformations, hormis celles, de portée assez minime, opérées par les décrets n° 80-190 du 5 mars 1980 et n° 84-949 du 25 octobre 1984.
La principale réforme intervenue depuis lors a été la création de l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction (ANPEEC) par la loi n° 87-1128 du 31 décembre 1987 qui modifia l'article L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation et par le décret d'application n° 88-313 du 28 mars 1988 relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction.
Depuis la parution de la loi de redressement économique du 11 juillet 1953, la participation des employeurs à l'effort de construction, a donc fait l'objet de non moins de douze textes législatifs et réglementaires. L'importance de ces réformes successives tient à l'enjeu financier, économique et social qui résulte de la gestion des montants collectés.
I. PREMIÈRE PARTIE : L'IMPORTANCE DE L'EFFORT DES EMPLOYEURS AU TITRE DU 1 % LOGEMENT
Les masses financières gérées par les organismes collecteurs du 1 % ont pour caractéristiques communes d'être très importantes, tant en termes de collecte réalisée chaque année auprès des entreprises, qu'eu égard au montant des retours de remboursement de prêts, et qu'en ce qui concerne les investissements à long terme réalisés par ces organismes
Cependant, ces masses financières échappent au contrôle des entreprises contributrices.
A. DES MASSES FINANCIÈRES IMPORTANTES DOTÉES D'UN FORT IMPACT ÉCONOMIQUE...
1. La collecte annuelle
Tous organismes collecteurs confondus, la collecte annuelle globale, au titre du 1 % logement a atteint 1 ( * ) 6,326 milliards de francs en 1994. En francs courants comme en francs constants le produit de la collecte diminue de façon régulière depuis 1983, date à laquelle il s'élevait à 7,351 milliards de francs, ce qui représenterait un montant estimé à 10,632 milliards de francs en 1994, compte tenu de l'évolution de l'indice des prix.
Le tableau ci-dessous présente l'évolution du montant de la collecte de 1983 à 1994.
ÉVOLUTION DE LA COLLECTE 1983-1984
(en millions de francs)
* répartition par localisation du siège de l'organisme collecteur.
2. Les ressources à long terme
Les ressources à long terme des organismes collecteurs du 1 %, dont le montant s'est élevé à 13,947 milliards de franc en 1994, résultent de quatre sources, à savoir :
- la collecte de l'exercice précédent qui, réalisée en décembre, est utilisée au cours de l'exercice suivant ;
- les remboursements de prêts à long terme accordés aux personnes physiques ;
- les remboursements de prêts à long terme accordés aux organismes collecteurs ;
- les sommes incorporées correspondant à la part du résultat financier affectée aux fonds 1 %.
Tout comme le produit de la collecte annuelle, le montant des ressources à long terme a enregistré une baisse entre 1989 et 1994, puisqu'il passe, en francs constants, de 14,815 à 13,947 milliards entre ces deux dates. Cependant, son évolution est affectée de variations périodiques : exprimées en francs constants, les ressources à long terme diminuent, par rapport à l'année antérieure en 1990, 1992, 1993, alors qu'elles s'accroissent en 1991 et en 1994.
Le tableau ci-dessous reprend l'ensemble de ces évolutions.
ÉVOLUTION DES RESSOURCES À LONG TERME 1989-1994
(en millions de francs)
* hors remboursements des collecteurs financiers
3. Les investissements à long terme
Les investissements à long terme, financés par les ressources énumérées ci-dessus, ont atteint le niveau record de 16,2 milliards de francs en 1994. Cette augmentation de plus de 20 % par rapport à 1993 résulte d'un fort accroissement des prêts aux salariés, qui procède de l'application de la convention du 1er septembre 1993 en faveur de l'accession sociale à la propriété.
L'évolution des investissements à long terme réalisés chaque année est présentée ci-dessous.
ÉVOLUTION DES INVESTISSEMENTS À LONG TERME 1989-1994
(en millions de francs)
* hors versements aux collecteurs financiers
4. Le stock des prêts en cours
Le montant de l'actif des CIL, exprimé en termes de fonds réglementés inscrits au bilan, qui correspond pour l'essentiel à des encours de prêts a connu une croissance constante depuis 1987.
Il atteint la somme considérable de 106 milliards de francs en 1994, comme le montre le tableau ci-dessous :
ÉVOLUTION DU MONTANT DES
FONDS
RÈGLEMENTES INSCRITS AU BILAN DES CIL
1987-1994
(en millions de francs)
Source : Ministère du logement.
B. ... DONT LA GESTION ÉCHAPPE AUX CONTRIBUTEURS
Les entreprises qui acquittent la participation à l'effort de construction au profit des organismes collecteurs du 1 % n'exercent actuellement aucun contrôle sur les décisions prises par les organismes gestionnaires.
1. Présentation du système des collecteurs
Les collecteurs du 1 % logement se répartissent entre d'une part les collecteurs financiers, catégorie qui correspond à cinq types d'organismes, et d'autre part, les collecteurs constructeurs qui constituent à eux seuls une catégorie spécifique.
a) Les collecteurs financiers
Les collecteurs financiers recueillent 98 % du total des sommes collectées au titre du 1 %, soit 6,207 milliards de francs 2 ( * ) . On dénombre parmi ces organismes :
- 173 Comités Interprofessionnels du Logement (CIL) ;
- 49 Chambres de Commerce et d'Industrie (CCI) ;
- 49 Sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI) ;
- 2 Sociétés Immobilières filiales d'entreprises nationales (SIN) ;
- 2 Caisses d'allocations familiales (CAF).
Entre chacun d'entre eux, la collecte, se répartit, comme le montre le tableau suivant à raison de 89,8 % pour les CIL soit 5,681 milliards de francs, 4,9 % pour les CCI soit 312 millions de francs, 2,1 % pour les SIN soit 131 millions de francs, 1,3 % pour les SACI soit 82 millions de francs, moins de 0,1 % pour les CAF soit un million de francs.
Le tableau ci-dessous présente la ventilation de la collecte pour chacune des principales familles d'organismes collecteurs.
VENTILATION DE LA COLLECTE PAR FAMILLES
(en millions de francs)
? Les Comités Interprofessionnels du logement (CIL)
Les Comités interprofessionnels du logement, actuellement au nombre de 173, sont des associations déclarées, relevant de la loi du 1er juillet 1901 qui collectent et réinvestissent la participation des employeurs à l'effort de construction.
Compte tenu de la mission qui leur est confiée, plusieurs clauses statutaires types doivent figurer dans les statuts de ces associations 3 ( * ) . Ces clauses intéressent notamment la composition des membres de l'association, et son objet social.
S'agissant de la composition, les statuts doivent disposer que :
« [...] sont membres de droit de l'association les organisations d'employeurs et de salariés affiliées aux organisations représentatives au plan national. Ne peuvent être membres actifs de l'association que des personnes physiques ou morales assujetties à la participation à l'effort de construction ou effectuant un versement volontaire auprès de l'association, des syndicats ou groupements d'employeurs régulièrement constitués, des organisations syndicales affiliées aux confédérations syndicales représentatives à l'échelon national. [...] ».
En moyenne, les CIL comptent 500 entreprises adhérentes, mais les plus importants d'entre eux atteignent le chiffre de 1.500 entreprises.
En ce qui concerne l'objet social, le statut de chaque CIL dispose nécessairement que l'association a pour objet de promouvoir :
« - [...] l'information des entreprises et de leurs salariés en matière de logements ;
- la gestion de logements en vue de la location aux salariés ;
- la construction, l'acquisition, l'aménagement ou la remise en état de logements ;
- la réalisation d'équipements sociaux ou d'annexes à usage commun complémentaires aux opérations ci-dessus ;
- l'acquisition et l'aménagement de terrains destinés exclusivement aux opérations ci-dessus [...] »
Le montant des sommes collectées par les CIL était de 5,681 milliards de francs en 1994, dont 83 % reçus sous forme de subventions. Ce montant provient de 133.000 entreprises réparties à raison de 61 % qui versent leur contribution aux CIL de province et de 39 % qui s'acquittent de leur contribution auprès des collecteurs d'Ile de France.
Il est à noter que la collecte opérée par les CIL est relativement inégale puisque les 17 premiers CIL, soit environ le premier décile, collectent près de la moitié de la participation des entreprises. Cette disparité s'exprime également au plan géographique, puisque les CIL, dont le siège social est établi en Ile de France qui, comme on l'a vu, effectuent la collecte auprès de 39 % des entreprises redevables, réalisent près de 56 % du montant total de la collecte. Cette disparité s'explique également par le fait que l'activité des CIL ne se limite pas à la région où ils sont implantés. Vingt CIL, parmi les plus importants ont ainsi créé 181 agences hors de la région où se trouve leur siège social.
Les ressources à long terme des CIL étaient, en 1994, de 12,7 milliards de francs en hausse de 5,4 % par rapport à l'année précédente. Cette croissance résulte de l'évolution des retours de prêts dont le montant a crû de 8,7 %, et des ressources collectées, qui n'ont enregistré qu'une augmentation de 2,1 %.
Les investissements à long terme des CIL ont, la même année, dépassé 15 milliards de francs. Ils ont été accordés, à raison de 9,25 milliards de prêts distribués aux salariés, de 4,52 milliards de francs, (dont 89 % de prêts et 9 % de subventions) de prêts à des sociétés immobilières et de 0,946 milliards de francs (dont 81 % de prêts et 19 % de prises de participation) à des sociétés immobilières filiales ou sous contrôle.
Les CIL ont accordé 1,78 million de prêts aux salariés, dont 173.000 en 1974. Ils gèrent un parc de 610.000 logements, au titre du droit de réservation dont les entreprises sont titulaires au profit de leurs salariés, qui donne lieu à environ 80.000 demandes de logements par an.
Ils ont réalisé un résultat cumulé de 483 millions de francs, en 1994, ce montant résultant d'un bénéfice cumulé de 790 millions de francs et d'une perte cumulée, dont les 9/10ème sont imputables à deux CIL, de 307 millions de francs.
Les CIL gèrent 104 milliards de fonds réglementés au titre du 1 % logement. Ils disposent de 92 milliards d'encours de prêts à leur actif.
Au total le cumul total des bilans des CIL s'établit à 114,7 milliards de francs en 1994 (y compris les amortissements et provisions).
? Les Chambres de Commerce et d'Industrie (CCI)
Le statut des chambres de commerce et d'industrie est prévu par la loi du 9 avril 1898 modifiée par la loi n° 94-679 du 8 août 1994 relative aux chambres de commerce. Leur dénomination actuelle résulte du décret n° 60-466 du 19 mai 1960. Elles constituent des établissements publics économiques. Les CCI sont instituées par décret en conseil d'État. Elles sont selon l'article 1er de la loi du 9 avril 1898 précitée, « les organes des intérêts commerciaux auprès des pouvoirs publics. »
En 1994, 49 chambres de commerce et d'industrie ont collecté 312 millions de francs au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction, ce qui représente 4,9 % du total. Les 9/10èmes de la collecte de cette somme sont versés aux CCI sous forme de subventions. Si la collecte médiane est de 4,3 millions de francs par chambre on constate cependant que 20 % des chambres collectent près de 50 % du total. En outre, les ¾ de la collecte sont réalisés par des CCI de province.
Les ressources à long terme des CCI (collecte de l'exercice précédent, remboursements par les prêts à long terme consentis à des personnes physiques et à des organismes collecteurs, sommes incorporées correspondant à la part du résultat financier affectée aux fonds 1 %) se sont élevés à 772 millions de francs en 1994. La collecte représentait 40 % de ce total.
Quant à leurs emplois à long terme, ils se sont élevés, la même année, à 904 millions de francs.
Réunies en assemblée générale le mardi 12 novembre 1996, les CCI membres de l'association, CCI-habitat qui rassemble les chambres de commerces qui ont reçu l'agrément pour collecter le 1 %, ont décidé d'étudier la possibilité de participer par l'intermédiaire de CCI-habitat à l'UESL, prévue par le projet de loi qui fait l'objet du présent rapport.
? Les Sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI)
Les sociétés anonymes de crédit immobilier relèvent du régime institué par les articles L. 422-4 et suivants du code de la construction et de l'habitation. Elles ont pour objet, aux termes de l'article L. 422-4 précité :
- de consentir aux personnes physiques des prêts ouvrant droit à l'aide personnalisée au logement (APL), ainsi que des prêts complémentaires ;
- d'accorder des prêts qu'elles sont habilitées à distribuer par arrêté conjoint du ministre du Trésor et du ministre chargé du Logement ;
- d'effectuer, pour le compte des organismes de HLM, le recouvrement des sommes dues par les acquéreurs de logements HLM.
Elles sont également habilitées à :
- réaliser des constructions destinées à l'accession à la propriété, susceptibles d'être financées à l'aide de prêts ouvrant droit à l'APL ;
- réaliser des lotissements ;
- réaliser des hébergements de loisirs à vocations sociales.
Elles peuvent enfin réaliser toutes opérations de prêts immobiliers, de construction, de maîtrise d'ouvrage et de prestation de services, sans que ces opérations puissent avoir pour objet la constitution d'un patrimoine locatif, pour elles mêmes ou pour leurs filiales.
Tout comme les CIL, les SACI font l'objet d'une procédure d'agrément préalable à l'exercice de leur activité de gestion du 1 % logement, dans les conditions prévues par l'article L. 422-5 du code de la construction et de l'habitation.
49 SACI réalisent 1,3 % de la collecte en 1994, soit 81 millions de francs, 74 d'entre elles gèrent des encours de fonds au titre du 1 % logement. La collecte est extrêmement concentrée : une seule société anonyme de crédit immobilier réalise 70 % de la collecte. En outre, l'activité des SACI est consacrée, à plus de 90 % aux prêts aux salariés.
? Les Sociétés Immobilières filiales d'entreprises nationales (SIN)
Les deux sociétés immobilières filiales d'entreprises nationales sont des sociétés anonymes.
Elles constituent des filiales de Renault et de la SNCF dont elles gèrent le 1 % logement. Leur collecte était de 131 millions de francs en 1994
? Les Caisses d'allocations familiales (CAF)
Aux termes de l'article L. 216-1 du code de la sécurité sociale, les Caisses d'allocations familiales sont constituées et fonctionnent dans les conditions prévues par le code de la mutualité.
A la différence de la Caisse nationale d'allocations familiales qui jouit du statut d'établissement public, conformément à l'article L. 253-1 du code de la sécurité sociale, ces organismes ont un statut de droit privé.
Deux d'entre eux sont agréés au titre de la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction, pour un montant collecté de moins de un million de francs.
b) Les collecteurs constructeurs
Les « collecteurs constructeurs » sont des organismes d'habitation à loyer modéré dotés de statut très divers. Il s'agit en effet :
- d'Offices publics d'HLM (relevant des l'article L. 421-4 à L. 421-6 du code de la construction et de l'habitation) ;
- d'Offices publics d'aménagement et de construction (relevant des l'article L. 421-1 à L. 421-3 du code de la construction et de l'habitation) ;
- de Sociétés anonymes de HLM (relevant de l'article L. 422-2 du code de la construction et de l'habitation) ;
- de Sociétés anonymes coopératives de production d'habitations à loyer modéré (relevant des articles L. 422-3 à L. 422-3-2 du code de la construction et de l'habitation) ;
Ces 720 organismes sont à la fois collecteurs du 1 % à titre propre, pour 453 d'entre eux, et destinataires de fonds collectés par les « collecteurs financiers ». En 1994, ils ont recueilli près de 119 millions de francs, pour leur compte, soit 1,9 % du total de la collecte. Ils ont reçu 6,139 milliards de francs des collecteurs financiers la même année, dont 35 % sous la forme prêts à court terme.
Le montant collecté est réparti de façon très dispersée, puisque le premier décile des collecteurs constructeurs a collecté 57 % du total des fonds collectés, tandis que 54 % d'entre eux ont recueilli moins de 100.000 francs chacun. D'un point de vue géographique, on constate que 65 % de la collecte réalisée par les collecteurs constructeurs est réalisée en province.
2. Le rôle de l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction (ANPEEC)
a) Structure de l'ANPEEC
L'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction a été créée sous la forme d'un Établissement public industriel et commercial par la loi n° 87-1128 du 31 décembre 1987 modifiant l'article L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation et portant création de l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction. Le décret n° 88-313 du 28 mars 1988 précise, quant à lui, les modalités de son organisation et de son fonctionnement.
L'ANPEEC est gérée par un conseil d'administration de vingt membres, répartis à raison de :
- 5 représentants de l'État ;
- 5 représentants des organisations d'employeurs représentatives au plan national ;
- 5 représentants des organisations de salariés représentatives au plan national ;
- 5 représentants des « collecteurs financiers ».
b) Missions de l'ANPEEC
L'ANPEEC est chargée d'une mission d'élaboration et de contrôle des règles applicables aux collecteurs financiers du 1 % logement.
En ce qui concerne les comités interprofessionnels du logement, le fondement de sa compétence réside dans l'article L. 313-7 du code de la construction et de l'habitation, issu de la loi n° 87-1128 du 31 décembre 1987 précitée qui dispose que l'ANPEEC : « [...] est chargée d'une mission générale d'élaboration des règles régissant les conditions d'activité des associations à caractère professionnel ou interprofessionnel agréées aux fins de participer à la collecte des sommes définies à l'article L. 313-1 et de leur contrôle de gestion » .
S'agissant des Chambres de Commerce et d'Industrie, des Sociétés anonymes de crédit immobilier, des Sociétés immobilières filiales d'entreprises nationales, et des Caisses d'allocations familiales (CAF), l'article L. 313-7-1 du code précité établit également la compétence de l'ANPEEC, dans des conditions analogues à celles prévues par l'article L. 313-7 du code de la construction et de l'habitation.
La compétences de l'ANPEEC en matière d'élaboration de règles régissant l'activité ne s'étend pas, en revanche, aux « organismes d'habitation à loyer modéré, ou sociétés d'économie mixte exerçant à titre principal une activité de construction, d'acquisition ou de gestion des logements sociaux », conformément au dernier alinéa de l'article L. 313-7-1 précité. Cette disposition vise les « collecteurs constructeurs » tels que certains Offices publics d'HLM, plusieurs Offices publics d'aménagement et de construction quelques Sociétés anonymes de HLM ainsi que des Sociétés anonymes coopératives de production d'habitations à loyer modéré.
Au titre de cette compétence, l'ANPEEC dispose du pouvoir de proposer aux ministres intéressés l'édiction de dispositions réglementaires relatives :
- aux règles régissant le fonctionnement et la gestion des collecteurs du 1 % ;
- aux normes de gestion destinées à garantir la solvabilité et l'équilibre de la structure financières, en imposant le respect de ratios de couverture et de division des risques ;
- aux règles régissant le bon emploi des fonds collectés.
L'ANPEEC contrôle le respect de ces règles, ainsi que les dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives à la collecte et à l'utilisation du produit de la participation des employeurs. Elle peut également, à la demande du ministre du logement, contrôler les opérations réalisées à l'aide de fonds provenant de la participation des employeurs à l'effort de construction, alors même que ces organismes ne jouiraient pas du statut d'organismes agréés.
L'Agence est compétente pour proposer des sanctions au ministre du logement en cas d'irrégularités graves dans l'emploi des fonds, de faute grave dans la gestion, de carence dans la réalisation de l'objet social ou de non-respect de la décision d'agrément, conformément à l'article L. 313-13 du code de la construction et de l'habitation. Ces sanctions peuvent aller de la suspension du conseil d'administration au retrait de l'agrément, et jusqu'à des sanctions pécuniaires.
L'ANPEEC établit le programme d'emploi annuel de la part correspondant au 1/9ème des sommes à investir au titre de la participation des employeurs, et qui doivent être réservées par priorité au logement des travailleurs immigrés et de leurs familles, en application de l'article L. 313-9 du code précité.
Enfin l'Agence gère un fonds de garantie alimenté par un prélèvement annuel sur le total collecté au tire du 1 %, afin de faciliter la bonne fin des opérations engagées par les collecteurs financiers.
3. Les critiques émises sur le dispositif
a) Un nombre élevé de collecteurs
La gestion de la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction est particulièrement dispersée puisqu'actuellement, les collecteurs financiers soumis aux statuts évoqués ci-dessus ne sont pas moins de 275, soit près du triple du nombre des départements que comprend notre pays. Encore doit-on noter que parmi ces 275 collecteurs agréés, de tailles très inégales, certains se sont dotés de véritables réseaux d'agences dont le personnel commercial s'emploie à solliciter les entreprises, puisque celles-ci ont la liberté de choisir le collecteur qu'elles souhaitent.
Il est certain que la multiplicité du nombre des collecteurs et la concurrence qu'ils se sont livrés, ont été à l'origine de dérives dans la gestion du système et n'ont pas, c'est le moins que l'on puisse dire, favorisé la baisse des coûts de collecte et de gestion.
b) Le manque d'une structure unique chargée de conduire les réformes
Constituée sous la forme d'une association déclarée, l'Union nationale interprofessionnelle du logement (UNIL) associe 158 comités interprofessionnels du logement ainsi qu'une quinzaine de Chambre de commerce et d'industrie, et les principales organisations professionnelles représentatives d'employeurs et de salariés. Aucun de ces membres n'est actuellement tenu d'y adhérer.
L'UNIL est dirigée par un comité directeur composé de 5 membres représentants les CIL, de 5 membres représentants les organisations représentatives d'employeurs et de 5 membres représentants les organisations représentatives de salariés. Elle est également dotée d'un conseil fédéral de 40 membres qui représentent les collecteurs membres de l'Union.
Le budget de fonctionnement de l'UNIL s'élève à 20 millions de francs environ, soit 0,15 % des ressources totales annuelles des collecteurs.
Bien que sa structure préfigure celle de l'Union d'économie sociale du logement (UESL), l'UNIL ne dispose pas, contrairement l'UESL dont le projet de loi prévoit la création, du pouvoir de contraindre ses membres à suivre ses recommandations. Ceci explique, pour une large part, les incohérences du système de collecte.
Comme association soumise à la loi de 1901, à but lucratif, l'UNIL est exonérée de l'impôt sur les sociétés (article 207-l-5°-bis du Code général des impôts) sauf en ce qui concerne certains produits de son patrimoine. Elle est également exonérée de TVA (article 261-1-5-1 du même code), sauf pour la vente de publications, de taxe professionnelle (article 1447 du code précité) et de taxe d'apprentissage (article 224-2-2° du Code général des impôts).
c) Une autonomie des collecteurs qui confine à l'indépendance vis-à-vis des partenaires sociaux
Le montant élevé des frais de fonctionnement qui résulte de l'activité des CIL fait l'objet de critiques récurrentes, aussi bien de la part des pouvoirs publics que de la part des partenaires sociaux.
Ainsi, les charges de fonctionnement hors dotation aux amortissements et aux provisions des Comités interprofessionnels du logement se sont élevées à 1,926 milliard de francs en 1994, contre 1,838 milliards de francs en 1993 soit une hausse de 4,8 %. Ce chiffre élevé traduit cependant une diminution sur la moyenne période du rythme de croissance de ces frais de gestion. Il est vrai que de 1989 à 1992, leur taux de croissance annuel moyen s'élevait à 6 % par an.
Rapportés aux de 5,681 milliards de francs collectés au titre de l'année 1994, ces frais de gestion sont très élevés puisqu'ils dépassent 30 %. Ils sont cependant moins importants si on les rapporte aux 12,6 milliards de ressources à long terme du même exercice, dont ils représentent 15 %, ou aux 103 milliards d'actifs des CIL, par rapport auxquels ils s'élèvent à environ 2 %.
Si les frais de gestion résultent, pour partie, de la gestion des droits de réservation dont les entreprises sont titulaires, ils sont dus également à la vive concurrence à laquelle se sont livrés les organismes collecteurs. Un certain nombre d'entre eux ont notamment choisi d'ouvrir des agences en dehors de sa région d'origine afin d'accroître sa « part de marché ». Sans nul doute, la concurrence véritablement commerciale à laquelle se sont livrés un certain nombre de CIL, pour la collecte d'une ressource réglementée a contribué à accroître considérablement les coûts de gestion.
C'est pourquoi, la convention d'objectifs du 17 septembre 1996 a prévu que dans les années à venir, les CIL devraient réduire, de façon significative leur coût de fonctionnement, de même que celui de l'ensemble du 1 % logement. Cet effort se situe d'ailleurs dans le cadre d'une gestion plus rigoureuse des CIL, opérée depuis ces dernières années, sous le contrôle de l'ANPEEC.
Les premiers efforts ont d'ailleurs déjà porté leurs fruits : en 1994, les charges de personnel ont été réduites de 1 % en francs constants par rapport à 1993, et de près de 11 % par rapport à 1992. Quant aux charges externes des CIL, elles ont progressé de 4,1 % de 1993 à 1994, contre 16 % en an auparavant.
* 1 Les données chiffrées figurant dans le présent paragraphe proviennent du rapport de l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction (ANPEEC), intitulé Activité, situation financière des collecteurs du 1 % logement au 31 décembre 1994, paru en juillet 1996.
* 2 Les données chiffrées figurant au présent paragraphe sont issues du rapport 1 % logement , 1994-1995 , établi par l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction
* 3 Le contenu de ces clauses figure en annexe du décret n° 90-392 du 11 mai 1990 relatif aux clauses statutaires types applicables aux associations mentionnées à l'article R. 313-9 (2°a) du code de la construction et de l'habitation.