2. La nécessité d'une plus grande transparence
L'article 11 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 prévoit que « le Gouvernement rend compte chaque année au Parlement dans un rapport particulier des opérations réalisées par les caisses d'amortissement de la dette sociale » .
Or, aucun compte prévisionnel de cet organisme n'a été communiqué au secrétariat de la commission des comptes de la sécurité sociale avant sa réunion du 23 septembre dernier. Pourtant dès son rapport de juin 1996, la commission manifestait le souhait de « prendre régulièrement connaissance des comptes de cette caisse dont il conviendra de ne pas oublier au fil des ans qu'elle a été un mode d'externalisation des dettes du régime général » .
Votre commission regrette d'autant plus cette absence de relations qu'une meilleure coordination de leurs travaux aurait permis d'éviter la publication à quelques jours d'intervalle de deux séries d'informations concernant la CADES, l'une figurant dans le rapport de la CCSS et l'autre à l'annexe F du projet de loi de financement de la sécurité sociale, sensiblement différente bien que portant sur le même exercice :
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Extrait du rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale 1996 (p. 89) |
Comptes de la CADES présentés à l'annexe F du projet de loi de financement de la sécurité sociale |
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Selon les informations disponibles dans le cadre de la mise en forme de l'article 5 de l'ordonnance n° 96-50, la CADES a : - contracté auprès des banques un crédit syndiqué de 60 milliards de francs en deux tranches, l'une de 40 milliards à échéance de cinq ans, l'autre de 20 milliards à un an ; - émis deux emprunts obligataires sur le marché français : le premier de 14 milliards de francs au taux de 5,5 % à échéance 2002, le second à échéance 2007 de 11 milliards de francs au taux de 6,25 % ; - procédé à des émissions de billets CADES, d'une durée inférieure à un an, par l'intermédiaire d'agents placeurs, pour un montant dépassant 40 milliards de francs ; - émis du papier commercial d'une durée inférieure à un an pour des montants excédant 40 milliards de francs sur le marché américain et sur celui de l'euro. Ce papier a été levé en devises et immédiatement « swapé » en francs pour éviter tout risque de change. |
Le programme d'emprunt de la CADES adopté par le conseil d'administration et approuvé par le ministre de l'économie et des finances, se décompose de la façon suivante : - des émissions obligataires en francs français ou en devises pour un volume maximal de 70 milliards de francs ; ces émissions constituent le mode de financement le plus économique et le plus sûr à moyen et long termes, et ont donc vocation à constituer progressivement, en fonction des capacités du marché, l'essentiel des financements de la CADES ; - des émissions de billets de trésorerie en francs français pour un volume maximal de 50 milliards de francs ; - des émissions de papier commercial en devises, pour un montant effectif maximal de 50 milliards de francs ; - des placements privés en francs français ou en devises, pour un montant maximal de 30 milliards de francs ; - un ou des crédits bancaires syndiqués à court ou moyen terme libellés en francs ou en devises, pour un montant maximal de 80 milliards de francs. |
Sur les modalités de remboursement et de financement de la dette sociale par la CADES, la Cour des Comptes a, dès la création du Fonds de solidarité vieillesse en 1994, critiqué le procédé consistant à faire figurer les versements du FSV, en capital et intérêts, en recettes non fiscales du budget de l'État, considérant que la partie correspondant au capital à rembourser devait être constatée sous la forme d'une ressource de trésorerie venant en diminution de la créance de l'État sur le FSV.
Dans son dernier rapport sur la sécurité sociale, la Cour des Comptes réitère sa critique en soulignant que ce procédé, qui a été confirmé lors de la création de la CADES, a conduit à « majorer très sensiblement les prélèvements obligatoires tout en limitant l'apport net dont bénéficie le régime général. La prise en charge des seuls intérêts de la dette aurait permis au contraire d'affecter la majeure partie des ressources nouvelles au redressement de l'équilibre courant des comptes sociaux » .
D'un point de vue concret, les ressources de la CADES sont en réalité seulement constituées de la CRDS. Les autres sources de financement théoriques ne figurent d'ailleurs pas dans les comptes prévisionnels transmis au Parlement (annexe F) pour les exercices 1996 et 1997.
Le rendement de cette contribution est estimé à 21,5 milliards en 1996 et à 25,5 milliards (+ 17 %) en 1997 compte tenu « de l'élargissement de son assiette aux prestations familiales et à un certain nombre d'instruments d'épargne (assurance vie, plan d'épargne populaire...) ainsi que de l'augmentation attendue du revenu des ménages » .
Il convient de souligner que le rendement d'un point de CRDS est ainsi supérieur de près de 20 % à celui d'un point de CSG (avant élargissement de l'assiette).
Compte tenu des caractéristiques de ses ressources de nature fiscale et à destination sociale, il paraît légitime que la représentation nationale soit à l'avenir complètement et clairement informée sur des opérations certes complexes, effectuées par cet organisme.
Votre commission s'interroge en particulier sur la signification du solde positif prévu pour 1997 à hauteur de 6,5 milliards et qui figure à la dernière page de l'annexe consacrée à la CADES.
Même si cette annexe précise qu'il ne s'agit pas d'un excédent de trésorerie mais d'une capacité de financement correspondant à la différence entre les recettes et les dépenses avant amortissement des dettes passées, votre commission se demande s'il ne conviendrait pas de compléter le cadre comptable de la CADES afin d'avoir une présentation plus significative de ses comptes.