III. LES PERSPECTIVES DE L'EQUILIBRE FINANCIER DE LA SECURITE SOCIALE RESULTANT DU PRESENT PROJET DE LOI DE FINANCEMENT
Avec le présent projet de loi de financement, le Gouvernement engage à la fois une réforme structurelle du mode de financement de l'assurance maladie à travers l'accroissement de la part de la CSG dans ses recettes et propose de nouvelles mesures de rééquilibrage du déficit prévisionnel pour 1997.
A. L'EXTENSION A L'ASSURANCE MALADIE D'UNE REFORME DEJA BIEN ENGAGEE DU FINANCEMENT DE LA SECURITE SOCIALE
La diminution de la part des cotisations sociales dans les ressources des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale est une évolution amorcée depuis plusieurs années mais qui a connu une accélération depuis la mise en place de la contribution sociale généralisée. Celle-ci apparaît comme la principale composante de cette réforme structurelle et conforte sa vocation de « cotisation sociale universelle » selon l'expression employée par le ministre Jacques Barrot, lors de son audition devant la commission des Affaires sociales.
1. L'évolution du financement de la sécurité sociale depuis 1990
L'annexe G du projet de loi qui est relative aux comptes de la protection sociale contient des renseignements tout à fait éclairants sur les caractéristiques et la structure de financement de la protection sociale dans notre pays.
Le champ de la protection sociale est beaucoup plus large que celui couvert par les lois de financement de la sécurité sociale dont l'objet est limité aux régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. Ces dernières correspondent à 65 % des ressources du compte de la protection sociale.
Néanmoins, l'analyse de ce document est intéressante car, d'une part, elle permet une approche comparative avec les autres États de l'Union européenne et, d'autre part, elle révèle l'évolution en profondeur du financement des dépenses sociales dans notre pays.
a) Quelques rappels sur le financement de la protection sociale en général
Dans la structure du financement de la protection sociale, les cotisations sociales constituent les ressources prédominantes, soit environ les trois quarts du total ! Toutefois, sur la période 1990/1995, elles voient leur part relative diminuer de près de quatre points entre 1990 et 1995 au profit des impôts et taxes affectés, comme le montre le tableau ci-dessous :
Source : Compte de la protection sociale
L'évolution de la part des cotisations s'explique tant par le développement d'autres modes de financement que par la faible progression voire la baisse en 1993, de la masse salariale dans le secteur privé et les mesures d'exonérations de cotisations, notamment au titre des allocations familiales. Les mesures donnant lieu à exonérations sont passées de 13,7 milliards en 1992 à 43,4 milliards en 1995. Seulement une partie n'est pas compensée par une prise en charge de l'État (14 milliards environ en 1995) et correspond aux dispositifs intervenus avant la loi du 25 juillet 1994.
Parallèlement, la part des contributions publiques et des impôts et taxes affectés a augmenté de 4,2 points pour représenter 20,4 % des ressources en 1995.
Le montant des impôts et taxes a été en particulier multiplié par 3, passant de 63,8 milliards à 179,5 milliards sur la période de 1990/1995 en raison de la création de certaines taxes (exemple sur les alcools) et surtout de la CSG.
Le rythme d'évolution des contributions publiques apparaît plus chaotique, marqué par des périodes de fortes hausses de 1991 à 1993 et une baisse en 1990 et 1995. La forte augmentation des dépenses en matière d'emploi, d'insertion professionnelle, de lutte contre l'exclusion et d'aides au logement entre 1991 et 1993, puis leur ralentissement, explique une grande partie de l'évolution de ces dépenses sur cette période.
Par rapport à l'ensemble des pays de l'Union européenne, la France reste du point de vue de la structure du financement de sa protection sociale dans une situation originale.
Les cotisations sociales représentent en moyenne pour ces pays seulement les deux tiers des recettes courantes mais avec des écarts considérables.
Dans l'ensemble des pays de l'Union européenne (à douze), les cotisations sociales représentent en 1993, en moyenne, les deux tiers des recettes courantes de protection sociale.
La France reste le pays où cette proportion est la plus élevée. Comme en France, mais dans une moindre proportion, le mode de financement en Belgique, en Allemagne, aux Pays-Bas et dans les pays du sud de l'Europe, repose essentiellement sur des cotisations. Au sein de l'Union européenne, les pays qui accordent une part prépondérante aux ressources d'origine fiscale sont très minoritaires. Il s'agit du Danemark où ces ressources représentaient, en 1994, 80,7 % du total et des pays anglo-saxons (Royaume-Uni 58,3 %, Irlande 61,8 %). L'entrée dans l'Union de la Suède et de la Finlande vient renforcer ce dernier groupe de pays alors que l'Autriche a un système de financement proche du système allemand.
L'importance relative des cotisations patronales est un peu plus forte en France et dans les pays du sud de l'Europe que dans les autres pays européens. Si l'évolution des structures de financement laisse apparaître une certaine convergence, ces évolutions sont lentes et les différences entre pays demeurent importantes, comme le montrent le graphique et le tableau suivants :
Structure du financement des dépenses de
protection sociale dans l'Union
européenne en 1994
Structure du financement de la protection sociale en 1994 dans l'Union européenne
b) L'évolution du financement des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale
Votre commission regrette qu'une étude aussi exhaustive que celle présentée dans le cadre de l'annexe G ne soit pas disponible en ce qui concerne le financement de la sécurité sociale stricto sensu.
Elle relève, toutefois, qu'en 1995 le rapport de la Cour des Comptes sur la sécurité sociale a esquissé une approche de cette évolution, mettant en évidence une forte augmentation du total « contributions publiques » et des « impôts et taxes affectés » entre 1991 et 1994 (+ 50 % en trois ans, retracée dans le tableau suivant :
Elle se félicite par ailleurs de la transmission pour la première fois au Parlement d'une annexe au projet de loi de finances consacrée au produit des impositions de toutes natures affectées à des organismes de sécurité sociale, conformément à l'article 18 de la loi du 5 juillet 1996 portant règlement définitif du budget 1994. Ce document (qui figure en annexe du présent rapport) évalue à 166,4 milliards en 1996 et à 224,6 milliards de francs en 1997 ne constitue toutefois pas un document suffisant pour appréhender l'ensemble des concours de l'État à ces organismes. N'y figurent pas en effet les contributions publiques telles que les subventions d'équilibre et les compensations d'exonérations sociales 11 ( * ) .
* 11 Ce document inclut en outre le produit de la CRDS qui en réalité est affecté à la CADES et non aux régimes de sécurité sociale.