ANNEXE VI - ÉTUDE D'IMPACT DU PROJET DE LOI RELATIF À LA MISE EN OEUVRE DU PACTE DE RELANCE POUR LA VILLE
Ministère de l'Aménagement du Territoire de la Ville et de l'Intégration
Compte tenu de la diversité des questions traitées par le projet de loi relatif à la mise en oeuvre du Pacte de relance pour la ville, la présente étude d'impact portera d'une part sur les dispositions relatives au maintien et à la création d'activités et d'emplois dans certaines zones urbaines prioritaires, d'autre part, sur les dispositions relatives à l'aménagement urbain et à l'habitat.
I- Analyse des effets des dispositions fiscales et sociales relatives au maintien et à la création d'activités et d'emplois
Le dispositif proposé par le projet de loi doit être apprécié par rapport aux dispositions déjà introduites par la loi d'orientation pour la ville et par la loi d'orientation relative à l'aménagement et au développement du territoire.
En complément des interventions réalisées depuis une quinzaine d'années au titre de la politique de la ville (prévention de la délinquance, développement social urbain, réhabilitation du logement social) dans un cadre partenarial avec les communes et les régions, les textes précités ont introduit le principe d'un traitement dérogatoire de certaines zones du territoire caractérisées par des handicaps de situation et des inégalités de développement économique et social. La loi d'orientation pour la ville a ainsi habilité les collectivités territoriales comprenant sur leur territoire « des grands ensembles ou quartiers d'habitat dégradé caractérisés par un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi » à exonérer de taxe professionnelle des établissements créés ou étendus sur les parties de leur territoire que la loi du 4 février 1995 a, par la suite, qualifiées de zones urbaines sensibles.
Ce dispositif a exigé pour sa mise en place un décret spécifique, le décret du 5 février 1993, qui a fixé la liste des 546 quartiers où pouvait être instituée cette exonération. Compte tenu de son caractère facultatif et de l'absence de compensation par l'État des pertes de recettes pour les collectivités, seuls 42 communes, 1 département et 4 groupements de communes ont pris des délibérations relatives à cette exonération. Le montant total de bases exonérées s'est élevé à 950 000 F en 1994. Il est estimé à 975 000 F pour 1995 et 1996.
Cette liste de quartiers a servi également de cadre géographique d'application à des mesures spécifiques concernant les fonctionnaires servant dans ces quartiers et à des mesures d'exonération de charges sociales portant sur l'embauche en zones urbaines sensibles jusqu'au 31 décembre 1995 des deuxième et troisième salariés par les entreprises situées sur ces zones urbaines.
La loi d'orientation du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire a introduit un traitement dérogatoire renforcé en faveur des zones prioritaires d'aménagement du territoire. Cette loi a confirmé la notion de zones urbaines sensibles et institué un sous-ensemble de ces dernières, qualifié de zones de redynamisation urbaine, déterminé à partir de l'éligibilité à la dotation de solidarité urbaine de la commune concernée.
Les mesures dérogatoires instituées par la loi du 4 février 1995 sont des mesures qui s'appliquent à des créations ou extensions d'activités et à des embauches nouvelles et n'ont donc pas vocation à traiter de la situation des entreprises préexistantes : les exonérations fiscales portent essentiellement sur l'exonération d'impôt sur les bénéfices pendant deux ans, l'exonération de plein droit pendant cinq ans de la taxe professionnelle, la réduction du taux des droits de mutation pour les acquisitions de fonds de commerce et de clientèle et l'exonération de charges patronales de sécurité sociale pour les embauches ayant pour effet de porter l'effectif de l'entreprise du 4ème au 50ème salarié.
Les mesures précitées, à l'exception de la mesure d'exonération de charges sociales qui nécessite un texte réglementaire d'application, s'appliquent depuis le premier janvier 1995 aux zones de redynamisation urbaine, définies à partir de la combinaison des zones urbaines sensibles fixées par le décret du 5 février 1993 et de la liste des communes éligibles à la DSU. Les zones de redynamisation urbaine étaient au nombre de 470 en 1995 et représentaient une population de trois millions d'habitants.
A- Avantages attendus du nouveau dispositif
Le dispositif introduit par le projet de loi étend la mesure d'exonération de plein droit de taxe professionnelle aux établissements préexistants sur les zones de redynamisation urbaine. Cette mesure a pour objectif essentiel d'instaurer une relative parité de traitement entre établissements nouveaux et établissements déjà installés sur ces zones prioritaires afin de compenser les surcoûts de fonctionnement de ces établissements (installations de sécurité spécifiques, taux de démarque importants). Le montant de bases nettes exonérées est fixé à 500 000 F par an contre 1 000 000 de francs pour les établissements nouveaux ou étendus. Les autres mesures introduites par la loi du 4 février 1995 en faveur des zones de redynamisation urbaine sont maintenues sans changement, à l'exception d'une modification du dispositif d'exonération de charges sociales qui concernera désormais les embauches jusqu'au cinquantième salarié.
En revanche, la définition des zones de redynamisation urbaine est modifiée par le projet de loi : la référence à la dotation de solidarité urbaine, compte tenu de son caractère non discriminant (trois communes sur quatre de plus de 10 000 habitants sont en effet éligibles) est supprimée à compter du 1er janvier 1997 au profit d'un indice composite représentatif de la situation sociale des zones concernées et de la richesse fiscale de la commune. L'objectif est de ramener à 350 le nombre de ZRU, contre 470 en 1995 et 1996, pour prendre en compte le coût du renforcement du dispositif d'exonération fiscale au profit de ce zonage.
L'innovation la plus importante est constituée par l'institution d'une nouvelle catégorie de zones urbaines prioritaires, les zones franches urbaines, qui bénéficieront d'un régime spécifique de défiscalisation et d'exonération de charges sociales pendant cinq ans au profit des entreprises existantes, des extensions d'entreprises et des entreprises nouvelles.
En dépit d'apparentes similarités avec les zones d'entreprises créées en 1986 ou les zones d'investissement privilégiées instituées à partir de 1992, l'objectif poursuivi par la mise en place des zones franches urbaines n'est pas une logique de création d'industries ou de reconversion de sites industriels en difficulté, mais une logique de revitalisation de sites urbains caractérisés par la mono-fonctionnalité et le cumul des handicaps les plus graves en matière de chômage ou de sous-qualification. Le dispositif d'exonération de charges fiscales et sociales a d'ailleurs été limité aux entreprises de moins de cinquante salariés intervenant à titre prépondérant sur le marché local, 38 zones franches urbaines ont pu être ainsi présélectionnées à partir des zones urbaines sensibles de plus de 10 000 habitants, présentant les caractéristiques suivantes : taux de chômage supérieur à 13,5 %, pourcentage de jeunes de moins de 25 ans supérieur à 36 %, pourcentage de sans diplômés supérieur à 29 % et potentiel fiscal communal inférieur à 3 800 F. La liste des 38 zones métropolitaines et des 5 zones Outre Mer figure en annexe n°1.
La liste des zones franches urbaines a été arrêtée à titre définitif à l'issue d'une consultation des collectivités concernées destinée à préciser les engagements des collectivités en matière d'acquisitions foncières et d'aménagement global de ces zones. Le périmètre de ces zones sera délimité par un décret en Conseil d'État.
C'est un processus global de requalification des sites urbains les plus dégradés qu'il est proposé de réaliser dans le cadre d'un partenariat pluriannuel entre les collectivités locales et l'État, au nom de l'intérêt général. Ce processus global sera atteint d'une part grâce à des mesures puissantes d'exonération de charges fiscales et sociales au profit des entreprises nouvelles et préexistantes et d'autre part grâce à des mesures spécifiques portant sur l'accession à la propriété (régime plus favorable du prêt logement à taux zéro, imputation sur le revenu global de dépenses de réhabilitation du logement, etc.) sur l'aménagement global de ces quartiers et sur l'aménagement des rythmes scolaires.
Les différentes mesures proposées par le Pacte de relance pour la ville trouveront un cadre d'application prioritaire dans les zones franches urbaines.
La liste définitive de ces zones franches urbaines métropolitaines comporte 38 quartiers et celle des départements d'outre-mer concerne 5 sites.
B- Impact sur l'emploi
Le dispositif déjà institué pour les zones de redynamisation urbaine et celui prévu pour les zones franches urbaines ne vise pas explicitement des publics déterminés, comme peuvent le faire les mesures générales de la politique de l'emploi en faveur de certaines catégories de populations ou de demandeurs d'emploi. Le principe de ces dérogations fiscales et sociales repose sur la notion de discrimination territoriale. Cette logique de discrimination est aussi très différente des principes de discrimination anglo saxons fondés sur les groupes ethniques et une politique de quotas, en matière d'embauché, d'accès aux marchés publics ou d'accès privilégié à l'enseignement supérieur.
Toutefois les données socio-économiques recensées par l'INSEE pour les quartiers labellisés zones urbaines sensibles démontrent à l'évidence que les populations des quartiers, cibles privilégiées des mesures dérogatoires concernées, sont constituées majoritairement de populations jeunes à la recherche d'un emploi et peu ou non diplômées. Ces données sont récapitulées à l'annexe II p ar région, sur la base des 700 quartiers qui doivent constituer à partir du 1er janvier 1997 la nouvelle liste de zones urbaines sensibles. Ces données ont été établies par l'INSEE à partir du RGP de 1990.
En ce qui concerne le type d'entreprises visées par les dispositifs introduits par le projet de loi, il convient de préciser que les règles imposées par la commission de Bruxelles à l'appui de sa décision d'agrément, en date du 23 avril 1996 du dispositif proposé par les autorités françaises limitent l'éligibilité au dispositif des zones franches urbaines aux petites entreprises au sens de l'encadrement communautaire sur les aides aux entreprises , soit des entreprises de moins de cinquante salariés. Cette contrainte n'est pas en revanche applicable à l'exonération d'impôt sur les bénéfices qui rentre dans le cadre du « de minimis ».
Les mêmes règles communautaires imposent, pour les exonérations relatives aux impôts locaux (taxe professionnelle et taxe foncière pour les propriétés bâties) et aux charges patronales de sécurité sociale de limiter le bénéfice de ces exonérations -quand l'entreprise existe à la date de création de la zone franche urbaine- au secteur de la construction, au commerce et à la réparation automobile, au commerce de détail et à la réparation d'appareil domestiques, à l'hôtellerie et à la restauration, au transport de personnes services de santé, aux services collectifs, sociaux et personnels et aux servi domestiques. L'éligibilité d'autres secteurs d'activités pourra être également retenue dès lors que l'activité des entreprises correspondantes s'exercera à titre prépondérant sur le marché local. Cette condition sera appréciée à partir de la part de chiffre d'affaires réalisée à l'exportation.
L'objectif poursuivi par la mise en place d'un régime fortement dérogatoire dans les zones franches urbaines (exonérations d'impôt sur les bénéfices pendant 5 ans dans la limite de 400 000 francs de bénéfices, exonération de plein droit de taxe professionnelle dans la limite d'un plafond de 3 MF de bases et de taxe foncière pour les propriétés bâties pendant 5 ans, exonération des charges sociales patronales dans la limite de 50 emplois) est de conforter le tissu économique existant, le plus souvent composé de micro ou de petites entreprises et de faciliter la création d'activités de services ou de proximité dans les quartiers. La liste de ces exonérations et le comparatif avec les avantages existants en zone urbaine sensible et en zone de redynamisation urbaine sont joints en annexe III .
Les données connues sur la taille des entreprises existant dans ces quartiers défavorisés montrent que le dispositif prévu par le projet de loi va bénéficier aux catégories d'entreprises les plus répandues dans ces zones.
Un extrait du fichier des cotisations à l'URSSAF permet de constater par exemple les caractéristiques suivantes des effectifs salariés sur quatre des trente huit communes présélectionnées pour la création de zones franches urbaines :
(données au 31-12-1995)
Une étude spécifique réalisée par les Services Fiscaux sur 8 quartiers emblématiques des interventions de développement social urbain confirme la prépondérance manifeste des petites entreprises dans ces quartiers, que ces éléments soient appréciés à partir des bases de taxe professionnelle ou du nombre de salariés employés :
Répartition selon les bases de taxe professionnelle
Ventilation des établissements existants par tranches de nombre de salariés
La prépondérance de ce type de petites et de micro-entreprises a été confirmée par le dépouillement des dossiers de recensement des entreprises sur le Périmètre des zones franches tels que remis par les collectivités locales.
Le dispositif s'adressant à la fois - et c'est son originalité et sa spécificité - à des entreprises existantes et nouvelles, dans la limite des conditions imposées par les règles communautaires, l'impact précis en termes de créations nettes d'emplois est difficile à évaluer. Sur l'ensemble des sites, un objectif à terme de création de 5 000 à 7 000 emplois constitue toutefois une hypothèse plausible, en complément du stock d'emplois préexistants qui seront préservés et confortés.
Il faut rappeler en outre qu'en cas d'embauchés nouvelles d'au moins 5 personnes, soit par une entreprise nouvelle, soit par une entreprise existante, la loi impose une clause d'embauché d'au moins une personne résidant depuis plus d'un an sur le périmètre de la zone franche.
L'effet emploi de la zone franche urbaine devra être apprécié également en tenant compte du nombre d'emplois de ville qui pourraient être créés par les employeurs assurant une mission de service public pour les jeunes de ces mêmes zones franches. L'objectif pluriannuel de création d'emplois de ville ayant été fixé à 100 000 pour l'ensemble des zones urbaines sensibles sur 4 exercices, il est également plausible de retenir qu'au moins 5 000 de ces emplois, apparentés à des contrats emplois consolidés pourraient bénéficier à des jeunes de 18 à 25 ans résidant sur ces zones franches urbaines.
C- Impact sur d'autres intérêts généraux
L'objectif affiché de revitalisation des sites urbains les plus dégradés en termes de caractéristiques socio-économiques, grâce à des actions tendant à conforter les activités existantes et à faciliter la création d'activités nouvelles, n'appelle pas de commentaires particuliers.
Il s'agit d'un objectif d'intérêt général visant à réinsérer dans une vie urbaine normale des quartiers et des populations en voie d'exclusion.
D- Incidences financières
Les éléments de chiffrage disponibles sur le coût des mesures introduites par la loi relative à l'intégration urbaine sont les suivants :
- extension aux établissements préexistants en zone de redynamisation urbaine (base 350 ZRU) de la mesure d'exonération de plein droit de la taxe professionnelle dans la limite d'un plafond de 500 000 francs de bases nettes :
Cette mesure a comme contrepartie la compensation de la perte de recettes correspondantes pour l'ensemble des collectivités concernées, dans les conditions définies par la loi des finances. Son coût a été évalué à 400 MF par an
- dispositif zones franches :
a) exonération d'impôt sur les bénéfices. Il s'agit d'une dépense fiscale pour l'État. Les hypothèses retenues portent sur un effectif moyen d entreprises de 40 entreprises existantes par zone et de 5 nouvelles par an et sur un montant d'avantage fiscal qui ne devrait pas dépasser une moyenne de 100 000 francs par entreprise et par an.
Le coût de la mesure en première année peut être estimé à 180 MF (38 zones métropolitaines et 5 zones d'outre mer). Avec les mêmes hypothèses de croissance du nombre d'entreprises nouvelles, le coût de cette mesure progresserait de 10 % par an
b) exonérations de fiscalité locale (taxe professionnelle et taxe foncière pour les propriétés bâties)
Le coût de cette exonération doit être compensé aux collectivités locales concernées mesure taxe professionnelle en zone franche urbaine (base 43 zones)
Le coût est évalué 260 MF par an. à partir de l'analyse des bases nettes de taxes professionnelles qui ont pu être localisées par les services fiscaux sur le périmètre des zones franches urbaines.
. mesure taxe foncière pour les propriétés bâties (idem)
L'estimation porte sur les locaux à usage industriel ou commercial, sans limite de valeur locative, qu'ils soient détenus par les entreprises ou par les propriétaires bailleurs, à partir des bases localisées en zone franche urbaine.
Ce coût est évalué à 80 MF par an.
c) mesure d'exonération de charges patronales de sécurité sociale
En prenant comme hypothèses un stock d'emplois existants de 25 000 sur l'ensemble des zones et d'une création nette d'emplois de 1000 par an sur la période, le montant global de l'exonération est estimé à 650 MF pour la première année. La création nette d'emplois génère un complément de 30 MF par an.
E- Impact en termes de formalités administratives
La mise en place des zones franches urbaines sera accompagnée de manière systématique de la mise en place de plates-formes de services publics destinées à renforcer la qualité et la présence du service aux usagers. Ces plates-formes serviront notamment à regrouper les organismes dépendant du service public de l'emploi pour faciliter les relations des entreprises avec les personnes a la recherche d'un emploi, sur le modèle du GIP qui a pu être constitué autour du grand stade de St-Denis.
Dans le cadre de l'appel à candidatures lancé auprès des collectivités présélectionnées pour la mise en place des zones franches urbaines, une attention particulière a été portée aux dispositifs envisagés par les collectivités locales concernées en matière d'accueil des entreprises et de commercialisation des terrains disponibles (création de centres de formalités pour les entreprises, création de postes de chargés de mission pour le développement économique, utilisation des déclarations uniques d'embauchés).
Enfin, le système d'exonération de plein droit de fiscalité locale ouvert par le projet de loi, ainsi que le système d'exonération de charges patronales de sécurité sociale doivent être analysées in fine comme des dispositifs facilitant le fonctionnement des entreprises concernées.
F- Conséquences en termes de complexité de l'ordonnancement juridique
Le dispositif des zones franches urbaines instituant des mécanismes spécifiques d'application du champ territorial de l'impôt exige des dispositions législatives nouvelles qui ne se traduisent pas par l'abrogation de normes préexistantes.
La négociation avec les instances communautaires et le contenu de l'agrément notifié par la Commission a imposé d'établir des distinctions importantes en matière d'éligibilité des entreprises, en fonction de la nature de l'exonération et du caractère nouveau ou non de l'entreprise.
C'est ainsi que le plafond de bénéfices exonérés par entreprise a permis d'analyser cette aide comme rentrant dans la catégorie des aides « de minimis », pour lesquelles, compte tenu de leur faible montant et de leur absence d'impact sur les échanges intra-communautaires, la commission n'impose pas de règles particulières.
En revanche, les aides aux entreprises existantes en matière de fiscalité locale et d'exonération de charges patronales de sécurité sociale ont été limitées aux entreprises de moins de cinquante salariés exerçant leurs activités à titre prépondérant sur le marché local. Les aides aux entreprises nouvelles n'ont pas fait l'objet des mêmes restrictions sur la nature d'activités car elles s'accompagnent, par nature, d'investissements et d'emplois nouveaux.
Ce surcroît de complexité juridique en matière de champ d'application de l'impôt a donc été rendu nécessaire pour concilier les objectifs poursuivis par le Gouvernement en faveur des sites urbains les plus dégradés et la nécessaire prise en compte des règles communautaires en matière d'aides d'État.
À titre d'exemple, le dispositif d'exonération de taxe professionnelle introduit par le projet de loi crée une nouvelle catégorie d'exonérations valant pour les entreprises nouvelles ou préexistantes sur le périmètre des zones franches urbaines, en complément des dispositions déjà instituées pour les zones urbaines sensibles et les zones de redynamisation urbaine : une version consolidée de l'article 1466 A du code général des impôts est joint en annexe IV p our faciliter la bonne compréhension d'un dispositif devenu plus complexe.
En revanche, en ce qui concerne les zonages urbains préexistants, une simplification notable est apportée au dispositif d'exonération de charges patronales de sécurité sociale : l'exonération de charges au profit des embauches des 2ème et 3ème salariés en zones urbaines sensibles pendant douze mois est définitivement abandonnée au profit d'une exonération valant pour les embauches jusqu'au 50ème salarié réalisées par les employeurs installés en zones de redynamisation urbaine, ce qui permet d'instituer un régime unique et homogène pour les zones urbaines prioritaires.
Un régime d'exception unique est également prévu pour les entreprises de moins de 50 salariés des zones franches urbaines.
G- Incidences indirectes ou involontaires
Pour éviter des risques éventuels de délocalisation vers les zones franches urbaines en provenance d'autres sites prioritaires d'aménagement du territoire, l'article 3 du projet de loi prévoit d'exclure du bénéfice des exonérations prévues pour les zones franches urbaines les transferts d'entreprises en provenance des zones de revitalisation rurale ou de zones de redynamisation urbaine ou aidées auparavant au titre de la prime d'aménagement du territoire.