Projet de loi relatif à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville

CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À L'HABITAT, AUX PROPRIETES ET ENSEMBLES D'HABITAT PRIVE EN DIFFICULTÉ

Ce chapitre comprend diverses dispositions relativement hétérogènes qui visent à introduire des mesures spécifiques en matière d'habitat dans les zones de la géographie urbaine prioritaire.

Il comprend huit articles dont deux ont été introduits par l'Assemblée nationale en première lecture.

Les articles 31 et 32 instituent l'obligation pour les communes qui comprennent sur leur territoire une zone urbaine sensible de se doter d'un programme local de l'habitat et de créer une conférence communale du logement.

L'article 33 prévoit la possibilité d'élaborer un plan de sauvegarde dans les copropriétés et les ensembles d'habitat privé en difficulté.

L'article 34 instaure une simplification de la procédure de scission d'immeubles dans les zones urbaines sensibles.

L'article 35 élargit, sous certaines conditions, le champ des bénéficiaires du fonds de solidarité logement aux propriétaires occupants d'un immeuble situé en zone urbaine sensible.

L'article 36 exonère de droit d'enregistrement et de taxe de publicité foncière les opérations de scissions d'immeubles ou assimilées dans les zones franches urbaines.

Les articles 36 bis et 36 ter, introduits lors de l'examen en première lecture du texte par l'Assemblée nationale, concernent la procédure d'agrément pour la construction de bureaux en région d'Ile-de-France et la redevance afférente.

À cette liste, votre commission spéciale a ajouté deux articles additionnels :

- un article additionnel avant l'article 31 visant à intégrer la mixité sociale parmi les objectifs du programme local de l'habitat ;

- un article additionnel après l'article 33 assouplissant la procédure applicable en cas de changement d'utilisation des locaux d'habitation.

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 31 (Art. L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation) - Objectif de mixité sociale dans les programmes locaux de l'habitat

Cet article additionnel vise à intégrer explicitement l'objectif de mixité sociale au rang des objectifs poursuivis par le programme local de l'habitat.

Comme on le verra à l'article 31 infra, le présent projet de loi rend obligatoire l'adoption d'un programme local de l'habitat (PLH) sur le territoire des communes comprenant une zone urbaine sensible.

Le PLH est un document adopté, en principe, au niveau intercommunal, qui fixe pour une durée de cinq ans au moins, les objectifs et les principes d'une politique visant « à répondre aux besoins en logement » et à assurer, entre les communes et entre les quartiers d'une même commune, « une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements ».

Le renforcement de la mixité sociale dans les quartiers difficiles est au coeur du nouveau dispositif. La présentation détaillée du Pacte de relance pour la ville décline ce thème en six points.

Il s'agit notamment :

- de déroger localement et temporairement aux conditions de ressources pour l'accès au logement locatif social dans le neuf et l'ancien,

- d'exonérer du paiement du supplément de loyer de solidarité les locataires résidant dans les logements sociaux en zone urbaine sensible,

- de favoriser, par des subventions d'État, la transformation de grands logements en petits logements,

- de développer le logement locatif privé en zone franche urbaine par un dispositif de soutien fiscal spécifique (cf. art. 6 de ce projet de loi),

- de faciliter l'accession à la propriété dans les quartiers en difficulté en rendant le prêt à taux zéro plus attractif dans les zones franches,

- de rendre obligatoires les conférences du logement dans les zones urbaines sensibles (cf. art. 32 de ce projet de loi).

Au demeurant, l'article premier de ce projet de loi, qui définit les objectifs et les buts essentiels de la politique de la ville, confirme que celle-ci « s'inscrit dans le cadre » de l'objet de « mixité sociale » résultant de la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville.

L'article premier de la loi précitée dispose ainsi que les collectivités locales doivent assurer à leurs habitants des conditions de vie et de l'habitat qui « favorisent la cohésion sociale et de nature à éviter ou à faire disparaître les phénomènes de ségrégation » . La politique de la ville doit permettre « d'assurer dans chaque agglomération la coexistence des diverses catégories sociales » .

Il est apparu important à votre commission spéciale que les PLH, qui ont vocation à tracer les lignes de force de la politique suivie par la commune en matière de construction de logements ou de réhabilitation, intègrent expressément la notion de « mixité sociale » . Cette mention permettra de conforter les décisions qui seront prises au niveau local visant à favoriser le retour ou le maintien d'une véritable diversité.

C'est pourquoi cet amendement propose de préciser, à l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation, que les PLH ont vocation, non seulement à répondre aux besoins en logements des habitants, mais aussi à « favoriser la mixité sociale » en assurant une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements.

Votre commission spéciale vous propose d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.

ARTICLE 31 - (Art. L. 302-10 nouveau du code de la construction et de l'habitation) - Elaboration de programmes locaux de l'habitat dans les communes comprenant des zones urbaines sensibles

Cet article prévoit que, dans un délai maximal de trois ans, chaque commune comprenant sur son territoire une zone urbaine sensible (ZUS), devra être dotée d'un programme local de l'habitat.

I. LES CARACTERISTIQUES DES PROGRAMMES LOCAUX DE L'HABITAT

Les PLH relèvent des articles L. 302-1 à L. 302-4-1 du code de la construction et de l'habitation (CCH) introduits par la loi du 13 juillet 1991 précitée. Les PLH ont existé avant la loi d'orientation pour la ville (LOV) puisqu'ils ont été créés par l'article 78 de la loi du 7 janvier 1983, qui prévoyait que les communes et les établissements publics intercommunaux pouvaient définir un PLH afin de déterminer leurs opérations prioritaires et notamment leurs actions en faveur des personnes mal logées ou défavorisées. Avec la loi d'orientation pour la ville, le PLH a trouvé une consécration puisque sa dimension normative a été clairement reconnue.

Aujourd'hui, 412 PLH sont élaborés dans 5.146 communes représentant au total 24 millions d'habitants, 198 de ces PLH ont fait l'objet d'une adoption définitive dont 35 à l'échelon intercommunal, 125 PLH ont été préparés par des communes relevant d'un contrat de ville. Ces données incluent les communes dans lesquelles le PLH est obligatoire aux termes de la LOV.

Cinq caractéristiques des PLH peuvent être mises en évidence.

• Le PLH est un instrument de connaissance et de programmation

L'article L. 302-1 du CCH dispose que le PLH définit « les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et à assurer entre les communes et entre les quartiers d'une commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'habitat » .

Deux objectifs distincts mais complémentaires sous-tendent la démarche : il s'agit à la fois de répondre aux besoins anticipés en matière de logement mais aussi d'assurer le respect d'une certaine mixité de l'habitat au niveau d'une agglomération, voire entre les différents quartiers d'une même commune.

L'article L. 302-1 précité précise, en outre, que le PLH doit « indiquer les moyens, notamment fonciers » qui seront mis en oeuvre par les collectivités et établissements publics locaux compétents en matière d'urbanisme « pour parvenir à l'objectif fixé » .

Enfin, la loi prévoit que le PLH tient compte de l'évolution démographique et économique, de l'évaluation des besoins des habitants, de la desserte en transports et des options d'aménagement définies par les schémas d'urbanisme.

Le PLH est fixé pour cinq ans et fait l'objet d'un suivi : la collectivité ou l'établissement public responsable ^{33 ( * )} doit délibérer « au moins une fois par an » sur l'état de réalisation du programme et son adaptation à l'évolution de la situation sociale ou économique.

Cet instrument de connaissance est aussi un outil de prévision : pour la collectivité locale, tout d'abord, puisqu'il contient un programme d'actions qui doit définir les actions et les moyens qui seront mis en oeuvre par les communes ou l'EPCI compétents sur la durée du programme pour atteindre les objectifs retenus ; pour l'État, ensuite, puisque après l'adoption d'un PLH, l'État peut passer une convention triennale qui « fixe l'aide financière que, dans la limite des dotations ouvertes par les lois de finances, l'État apporte en matière d'habitat et d'action foncière » ^{34 ( * )} .

• Le préfet joue un rôle important dans la préparation d'un document élaboré sous la responsabilité des collectivités locales

Il résulte de l'article L. 302-1 précité que le PLH est établi par la commune ou un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) pour tout ou partie d'une agglomération ou pour un ensemble de communes « qui entendent, par leur coopération, répondre à des objectifs communs en matière d'habitat » . Le PLH est donc élaboré à l'initiative et sous la responsabilité des collectivités locales concernées ou de leurs groupements.

Il reste que l'État joue un rôle important à toutes les étapes de la procédure. La loi prévoit que l'EPCI « associe l'État » à l'élaboration du PLH ainsi d'ailleurs que toute personne morale qu'il juge utile ^{35 ( * )} . Lorsque le PLH est élaboré pour une commune seule, celle-ci doit agir « en coopération avec le représentant de l'État » .

Le préfet joue, tout d'abord, un rôle d'impulsion non négligeable : selon les circulaires d'application, il lui appartient d'inciter les communes à établir ce document là où un diagnostic préalable en aura fait apparaître la nécessité, et en particulier dans les agglomérations de plus de 200.000 habitants ^{36 ( * )} .

De plus, le préfet est chargé aux termes de l'article L. 302 de fournir au maire dans un délai de trois mois, toutes informations utiles ainsi que les objectifs locaux à prendre en compte en matière de diversité de l'habitat et de répartition équilibrée des différents types de logements dans l'agglomération concernée. Bien qu'il s'agisse d'un document d'initiative locale, le PLH assure la prise en compte des objectifs locaux de l'État en matière d'habitat.

Il est à noter, enfin, que le préfet peut demander une nouvelle délibération à la collectivité locale concernée en lui adressant des demandes de modification motivées. La collectivité adopte ensuite le PLH en retenant ou pas les observations du représentant de l'État.

• La dimension intercommunale est privilégiée dans le dispositif du PLH

Aux termes de l'article L. 302-1, l'autorité compétente pour établir le PLH est en principe un établissement public de coopération intercommunale.

Le PLH doit porter normalement sur un périmètre adapté à la réalité urbaine et sociale de l'agglomération. Ce n'est que dans l'hypothèse d'une carence de l'EPCI qu'une commune pourra seule établir un PLH ^{37 ( * )} .

Une différence importante distingue le PLH communal du PLH intercommunal : le PLH communal ne peut donner lieu en principe à la conclusion d'une convention triennale avec l'État sur l'aide financière apportée en matière d'habitat et d'action foncière (article L. 302-4 précité).

Par ailleurs, il est à noter que les PLH intercommunaux sont également favorisés par des taux et des plafonds de subvention préférentiels pour le versement des crédits d'études et de préparation des PLH.

• Le caractère normatif du PLH justifie une certaine lourdeur procédurale

Les PLH ont valeur normative en matière d'urbanisme : les plans d'occupation des sols doivent « prendre en considération » les dispositions des PLH lorsqu'ils existent ^{38 ( * )} . Il en est de même pour les plans d'aménagement de zone ^{39 ( * )} dans les zones d'aménagement concerté (ZAC).

Il en résulte une procédure d'élaboration, fixée par l'article L. 302-2 du CCH, qui se caractérise par une certaine lourdeur : association de l'État et des personnes morales très représentatives localement à la phase préparatoire, transmission pour avis du projet aux communes et aux EPCI éventuellement concernés, nouvelle délibération de l'EPCI compétent, transmission au Préfet, avis du Conseil départemental de l'habitat, demandes éventuelles de modifications motivées du préfet, adoption définitive du PLH par l'EPCI.

Cette lourdeur n'est pas allée sans inconvénients : votre rapporteur avait noté dans son rapport sur la loi n° 95-74 du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l'habitat et modifiant le code de la construction et de l'habitation et le code de l'urbanisme, qu'aucun des 242 PLH concernant les communes pour lesquelles ces dispositions avaient été rendues obligatoires, n'avait pu aboutir près de trois ans après l'adoption de la loi d'orientation pour la ville, en raison de la complexité des procédures et de la rigidité des objectifs.

C'est pourquoi, la loi du 21 janvier 1995 précitée a limité le champ d'application des PLH aux communes de plus de 3.500 habitants et a allégé certaines formalités (suppression de la participation à la procédure des représentants locaux des personnes morales membres du Conseil national de l'habitat ; allégement de l'obligation de mise à disposition du public du PLH).

• L'adoption du PLH ne revêt actuellement un caractère impératif que pour les communes en agglomération urbaine dont le nombre de logements sociaux est relativement insuffisant

Le choix d'élaborer un PLH est laissé par le législateur à la libre appréciation des communes concernées, sauf dans les communes caractérisées par une insuffisance de leur parc de logements locatifs sociaux. Ce dispositif résulte de la LOV telle que modifiée par la loi du 21 janvier 1995 précitée.

Les communes de plus de 3.500 habitants, situées dans une agglomération de plus de 200.000 habitants, pour lesquelles le nombre de logements sociaux ou de bénéficiaires de l'aide personnalisée au logement apparaît nettement inférieur à la moyenne (moins de 20 % de logements sociaux dans le parc et moins de 18 % de titulaires de l'aide personnelle au logement dans la population), sont tenues d'acquitter une contribution égale à 1 % de la valeur locative des immeubles imposés à la taxe foncière sur leur territoire, lorsqu'elles n'ont pas pris un engagement triennal pour la réalisation d'un nombre minimal de logements sociaux au vu de leur PLH.

Le produit de cette contribution est versé à des organismes habilités à réaliser des acquisitions foncières et immobilières et à construire des logements sociaux. Les sommes recueillies doivent obligatoirement être utilisées sur le territoire de la commune concernée.

La loi n° 95-74 du 21 janvier 1995 précitée prévoit que les communes qui ont adopté un engagement triennal de réalisation de logements sociaux mais qui ne se sont pas dotées d'un PLH applicable au 1er janvier 1996 redeviennent redevables de la contribution. Il s'agit donc pour le moins d'une incitation très forte à la réalisation du PLH, même s'il ne s'agit pas à proprement parler d'une sanction, mais plutôt d'une « alternative », dans la mesure où les sommes prélevées financent des projets sur le territoire de la commune concernée.

Comme le rappelle l'étude d'impact de ce projet de loi, sur les 209 communes obligatoirement assujetties au PLH, 150 ont adopté ce document avant le 31 décembre 1995. 41 communes devaient l'avoir adopté avant le 1er juillet de cette année. 18 communes, qui n'ont pas pris d'engagement triennal de construction de logements sociaux avant le 31 décembre 1995 seront passibles de la contribution pour un montant total de 12 millions de francs environ.

II. LE DISPOSITIF PROPOSE

Le Pacte de relance pour la ville propose de rendre le PLH obligatoire dans les communes comprenant une zone urbaine sensible.

En première lecture à l'Assemblée nationale, le texte du projet de loi initial a été complété par un régime de sanction qui donne au préfet un pouvoir de substitution pour élaborer le PLH en cas de carence de la collectivité locale.

A. LE PROJET DE LOI INITIAL

L'article 31 vise à rendre obligatoire l'adoption d'un PLH sur le territoire des communes comprenant tout ou partie d'une ou plusieurs zones sensibles.

À cet effet, il crée une nouvelle section dans le chapitre II relatif au « programme local de l'habitat » au sein du titre préliminaire consacré à la « politique d'aide au logement » dans le livre III du code de la construction et de l'habitation. Cette nouvelle section s'inscrit après les deux sections existantes consacrées respectivement aux « dispositions générales » et aux « dispositions particulières à certaines agglomérations » en matière de PLH.

Le champ d'application de l'article L. 302-10 unique de cette section s'étend à toutes les communes qui comprennent sur leur territoire « tout ou partie » d'une zone urbaine sensible (ZUS) mentionnée à l'article 42 de la loi du 4 février 1995. Il s'agit de l'appellation nouvelle des « quartiers d'habitat dégradés ou grands ensembles » pour lesquels la LOV avait habilité les collectivités concernées à instituer une exonération facultative de taxe professionnelle en faveur des établissements qui s'installent dans ces zones. Les zones urbaines sensibles déterminées actuellement par l'annexe au décret n°93-203 du 5 février 1993 ^{40 ( * )} , sont au nombre de 546.

Cette liste est plus large que celle des zones de redynamisation urbaine puisque les quartiers sont recensés dans toutes les communes, qu'elles soient ou non éligibles à la DSU. La liste de ces quartiers devrait être actualisée afin de porter leur nombre à 700 en métropole.

Le premier alinéa de cet article prévoit que toutes les communes en question doivent être dotées d'un PLH dans un délai de deux ans.

Ce délai est décompté :

- soit à partir de l'entrée en vigueur de l'actuel projet lorsque la zone urbaine sensible est inscrite à cette date sur la liste réglementaire, résultant actuellement du décret du 5 février 1993 précité ;

- soit à partir de la date ultérieure à laquelle la zone urbaine sensible sera inscrite sur la liste.

Cette dernière disposition permettra de tenir compte de l'incidence de l'actualisation à venir de la liste des zones urbaines sensibles et de l'augmentation du nombre de ces zones envisagées par le Gouvernement, ainsi que des révisions qui seront apportées ultérieurement à cette liste.

Le deuxième alinéa prévoit que le délai susvisé est porté à trois ans lorsque l'établissement du PLH relève d'un organisme de coopération intercommunale.

L'allongement du délai d'un an est justifié par le caractère assez contraignant de la procédure d'élaboration du PLH intercommunal. Deux cas se présentent :

- Soit la commune comprenant une zone urbaine sensible appartient à un groupement auquel a été transféré une compétence en matière d'aménagement et d'urbanisme : tel est le cas, en particulier, si la commune est membre d'une communauté urbaine ou d'une communauté de villes. En effet, aux termes des articles L. 5215-20 et L. 5216-16 du code général des collectivités territoriales (CGCT), le PLH fait partie des documents d'urbanisme dont la compétence relève obligatoirement de la communauté urbaine ou de la communauté de villes ^{41 ( * )} . Tel est le cas également si cette commune a transféré à une communauté de communes sa compétence en matière d'élaboration du PLH au titre de « l'aménagement de l'espace » (art. L. 5214-16 du CGCT).

Dans cette hypothèse, il appartiendra à rétablissement public de coopération intercommunale de veiller à prendre le PLH dans le délai de trois ans prévu par la loi pour l'ensemble des communes qu'il regroupe.

- Soit la commune n'est pas membre d'un groupement de collectivités locales mais est désireuse d'en constituer un : dans ce cas, elle sera libre de prendre l'initiative de proposer l'institution d'un tel groupement. La démarche intercommunale pourrait s'imposer assez naturellement lorsque la zone urbaine sensible chevauche le territoire de plusieurs communes. Une fois le groupement en cours de constitution, celui-ci disposera d'un délai de trois ans pour adopter le PLH. En tout état de cause, la démarche intercommunale ne sera jamais imposée, ce qui paraît assez conforme au respect d'une prérogative essentielle des communes.

B. LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLÉE
NATIONALE

M. Pierre Bédier, rapporteur à l'Assemblée nationale, a estimé que l'obligation d'adopter un PLH « risquerait d'être dépourvue de toute portée réelle si elle n'était assortie d'aucune possibilité de sanctions ». C'est pourquoi la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales a adopté un amendement visant à rendre les communes, ne respectant pas le délai, redevables d'une contribution égale à 1 % de la valeur locative des immeubles soumis à la taxe foncière lorsqu'elles ne respectent pas les délais précités.

Toutefois, en séance publique, cet amendement a été retiré au profit d'un amendement présenté par M. Julien Dray et les membres du groupe socialiste, prévoyant qu'à l'expiration des délais légaux, le préfet se substitue à la commune concernée ou à l'EPIC pour faire adopter le PLH et que les frais afférents à l'élaboration du PLH sont alors inscrits au budget de la commune de l'établissement local.

Cet amendement -qui comporte au demeurant une erreur terminologique puisque le PLH y est improprement dénommé « plan local de l'habitat »- a été adopté par l'Assemblée nationale malgré l'avis défavorable du Gouvernement.

C. L'APPRÉCIATION DE VOTRE COMMISSION

Le choix de rendre obligatoire l'élaboration d'un véritable schéma définissant la politique de l'habitat à mettre en oeuvre sur un horizon de cinq ans apparaît particulièrement opportun pour des communes qui doivent faire face aux difficultés que soulève la présence d'un grand ensemble ou d'un quartier sensible. Il sera important de favoriser une répartition plus équilibrée de l'habitat au sein de la commune elle-même, mais aussi de toute une agglomération.

La recherche d'une plus grande mixité sociale doit être systématiquement favorisée dans la mesure où la concentration des personnes marginales ou en situation de précarité dans des zones sensibles apparaît de moins en moins comme une solution durable.

Comme l'a souligné M. Francis Idrac, délégué interministériel à la ville, dans un récent article, la politique « qui consiste à épargner neuf quartiers sur dix pour concentrer toutes les personnes en situation marginale ou défavorisée dans le dixième quartier pour avoir la paix dans les neuf outres est un mauvais calcul : il risque d'y avoir des incidents graves dans le dixième quartier et les neufs autres quartiers ne sont pas pour autant assurés du calme » ^{42 ( * )} . La démarche d'impuissance, d'attentisme ou de laisser-aller qui conduit à accepter la formation de « ghettos urbains » finit par générer des effets pervers graves.

En revanche, s'agissant de la sanction introduite par l'Assemblée nationale, la disposition relative à la mise à la charge de la commune des frais de confection du PLH est totalement dérogatoire à la procédure normale d'inscription d'une dépense obligatoire au budget d'une commune qui prévoit des garanties en termes de délais et de contrôle de la chambre régionale des comptes (article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales). Le choix de la sanction retenue semble donc fortement en retrait par rapport à la conception traditionnelle de la libre administration des collectivités territoriales.

Votre commission spéciale vous propose d'adopter deux amendements à cet article.

Le premier amendement prévoit que l'obligation d'adopter un PLH concernera les communes comprenant une zone urbaine sensible, non pas à la date de publication de la présente loi, mais au 1er janvier 1997.

En effet, comme on l'a rappelé supra, la liste des zones urbaines sensibles actuellement fixée par l'annexe du décret n° 93-203 du 5 février 1993 devrait être prochainement révisée pour porter de 546 à 700 le nombre de ces zones. Cette actualisation s'opérera vraisemblablement après la parution de la présente loi.

Dans quelques communes, un grand ensemble ou un quartier « sensible » ne devrait plus être considéré comme une ZUS au lendemain de la parution du nouveau décret. Il apparaîtrait peu compréhensible d'obliger ces communes à se doter d'un PLH, d'autant que l'amélioration enregistrée dans ce grand ensemble a pu résulter de la politique suivie au niveau communal.

Cet amendement reporte donc le point de départ de l'obligation au 1er janvier 1997, date à laquelle le décret d'actualisation aura vraisemblablement été publié.

Un problème analogue se pose pour l'obligation de créer une conférence communale ou intercommunale du logement prévue à l'article 32 ci-après.

Le second amendement supprime la disposition aux termes de laquelle les frais afférents à l'élaboration du programme local de l'habitat sont inscrits au budget de la commune ou de l'établissement concerné lorsque le préfet s'est substitué à la collectivité locale en cas de carence de celle-ci.

Votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 32 (Art. L. 441-2-1 nouveau du code de la construction et de l'habitation) - Création de conférences communales du logement dans les communes comprenant des zones urbaines sensibles

Cet article a pour objet de rendre obligatoire dans toutes les communes comprenant une ZUS, la création d'une conférence communale ou intercommunale du logement afin d'assurer une meilleure harmonisation des attributions de logements HLM.

Il convient de rappeler les objectifs des conférences du logement créées par circulaire du 26 avril 1994 ^{43 ( * )} avant d'examiner le dispositif proposé.

I - LA RECONNAISSANCE LEGISLATIVE D'UN DISPOSITIF MIS EN PLACE PAR CIRCULAIRE

À la suite du débat d'orientation sur la ville à l'Assemblée nationale, les 27 et 28 avril 1993, M. Hervé de Charette, alors Ministre du Logement, avait demandé à un groupe de travail, présidé par M. Claude Erignac, préfet des Yvelines, de lui présenter des propositions sur la question de l'attribution des logements sociaux, afin notamment de savoir comment mieux assurer l'équilibre entre les préoccupations des organismes gestionnaires et les demandes des élus directement concernés.

Ce rapport remis le 23 mars 1994 à M. Hervé de Charette avait débouché sur la mise en place, par voie de circulaire, de plusieurs mesures destinées à améliorer les mécanismes d'attribution.

A. LA CIRCULAIRE DU 26 AVRIL 1994

La circulaire du 26 avril 1994 précitée a mis en oeuvre trois catégories de mesures sans remettre en cause le pouvoir nominatif d'attribution du propriétaire bailleur qui est responsable des rapports locatifs. Ces trois mesures sont les suivantes :

1. La création des conférences communales du logement

Les préfets sont invités à créer une conférence communale ou intercommunale du logement « chaque fois qu'un maire ou un groupe de maires le demandera » .

Cette conférence a pour vocation de rassembler l'ensemble des partenaires concernés : organismes d'HLM, organismes collecteurs du « 1 % logement », associations spécialisées dans le logement des personnes défavorisées, représentant du conseil général si ce dernier dispose de réservations, etc.

La conférence, présidée par le maire et dont le secrétariat est assuré par les services municipaux, a pour mission d'élaborer la charte communale du logement : la charte comporte à la fois les objectifs généraux que se fixent les partenaires dans les divers quartiers de la ville et des objectifs quantifiés, soit, par exemple, la définition d'un pourcentage de logements à attribuer aux habitants de la commune.

La conférence est également un instrument d'évaluation puisqu'elle doit permettre de s'assurer du respect des engagements pris par les bailleurs dans leurs décisions effectives d'attribution des logements sociaux.

2. La gestion partagée des contingents communaux et
préfectoraux

Conformément aux critères d'attribution définis par la charte, le préfet peut décider, en accord avec le maire, de parvenir par voie contractuelle à une gestion partagée du contingent préfectoral, réservé aux personnes prioritaires, et du contingent communal, accordé en contrepartie d'un apport de terrain ou d'un financement.

3. L'instauration d'un contingent minimum pour certaines
communes

Pour certaines communes qui, pour des raisons historiques, ne disposent pratiquement d'aucun contingent communal, le préfet est chargé de veiller, en accord avec les organismes d'HLM, que le maire puisse disposer de 20 % au moins des réservations. Toutefois, ces dispositions ne s'appliquent pas aux constructions neuves pour lesquelles le contingent du maire est lié à l'apport de la garantie communale.

Il ressort de l'étude d'impact du projet de loi que 50 conférences communales du logement ont été créées dans douze départements, essentiellement en région parisienne. Il s'agit uniquement de conférences communales. En revanche, l'étude fait apparaître que peu de chartes ont été signées à ce jour, en raison des délais de mise en place, et que la gestion concertée des contingents communaux et préfectoraux demeure peu répandue.

B. UNE REPONSE SOUPLE POUR AMÉLIORER L'ATTRIBUTION DES LOGEMENTS HLM

En dépit des mécanismes déjà mis en place, certaines tensions apparaissent parfois en matière d'attribution des logements sociaux ; la conférence communale du logement s'efforce d'instaurer plus de transparence, dans un cadre contractuel, tout en réaffirmant le rôle de la collectivité publique.

1. Les situations de tension en matière d'attribution de logements sociaux

Il convient de rappeler que les attributions de logements sociaux sont décidées par l'organisme d'HLM au sein d'une commission d'attribution. Cette commission est constituée de six membres du conseil d'administration de l'organisme d'HLM qui élisent en leur sein un président. Le maire de la commune d'implantation des logements attribués est membre de droit de la commission ^{44 ( * )} .

Pour répartir les logements, la commission d'attribution doit retenir les candidats dont les ressources sont conformes aux plafonds réglementaires. Elle doit tenir compte des priorités générales prévues par le code de la construction et de l'habitation en faveur des personnes qui ont un besoin urgent de logement en raison d'une opération d'urbanisme ou d'une action d'intérêt général, les personnes ayant des difficultés spécifiques de logement en raison notamment d'un handicap ou de leur situation de famille, des personnes en situation de mutation professionnelle, des personnes faisant face à une réduction brutale de leurs ressources et des associations caritatives ^{45 ( * )} .

Les collectivités publiques et divers organismes disposent, en outre, de droits de réservation. Sur un logement appartenant à « son contingent de réservation », le « réservataire » propose à la commission les « candidats » au sein desquels cette dernière choisira un locataire, sachant que les organismes bailleurs ont toujours le droit de refuser les propositions qui leur sont faites.

En contrepartie des aides au financement de logements sociaux, l'État dispose d'un droit de réservation sur 30 % au total des logements de chaque organisme, dont 5 % au bénéfice des fonctionnaires de l'État. Hors le sous-contingent des fonctionnaires, le contingent préfectoral ne peut bénéficier qu'aux personnes prioritaires, notamment mal-logés ou défavorisés.

Les collectivités locales, le plus souvent les communes, disposent d'un contingent qui ne peut globalement représenter plus de 20 % des logements de chaque programme. Ces logements sont réservés en contrepartie de la garantie que les collectivités locales accordent sur les emprunts effectués par les organismes d'HLM lors de la construction de ces logements. En pratique toutefois le taux de réservation des maires est le plus souvent inférieur, pour des raisons historiques, à 20 %, quand il n'est pas inexistant.

Enfin, les entreprises, directement ou par l'intermédiaire des organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction (« 1 % logement ») peuvent réserver des logements HLM en contrepartie d'un financement ou d'un apport de terrain. Il n'est fixé à ce contingent aucune limite en termes de pourcentage de logements.

Les tensions qui surgissent dans les mécanismes d'attribution résultent, selon le rapport de M. Erignac, du déséquilibre accentué entre l'offre et la demande de logements sociaux, dans un contexte de précarisation accru de la population logée en HLM.

Le ralentissement de l'accession sociale à la propriété, la croissance modeste de la construction d'HLM, la baisse sensible du taux de mobilité dans le parc locatif social, la rétraction en volume du parc locatif privé « social de fait » concourent pour fournir une offre insuffisante face à une demande qui demeure toujours soutenue de la part des ménages modestes.

Simultanément, la baisse du revenu moyen des locataires des organismes d'HLM observée entre 1978 et 1993 reflète la «paupérisation» des occupants du parc social. Cette évolution peut être attribuée à trois facteurs : départ des personnes aux revenus les plus élevés, appauvrissement de la population en place et accueil de populations les plus défavorisées.

Comme le fait remarquer le « rapport Erignac », les acteurs du logement social sont confrontés à « des arbitrages de plus en plus délicats » qu'il s'agisse de l'arbitrage entre logique économique et logique sociale ou de l'arbitrage entre le logement des personnes les plus démunies et celui de l'équilibre des quartiers.

Bien entendu, ces difficultés sont exacerbées dans les communes comprenant un quartier en difficulté. Il ressort ainsi du rapport précité :

- que les préfets, confrontés à des cas urgents, sont souvent conduits à loger les familles prioritaires dans les quartiers où les vacances sont les plus importantes ; or, ces derniers sont le plus souvent ceux qui connaissent le plus de difficultés et l'équilibre sociologique de ces quartiers s'en trouve ainsi d'autant plus altéré ;

- que l'un des principaux inconvénients des commissions d'attribution est de correspondre fonctionnellement aux organismes concernés et non pas aux territoires ; ainsi dans un quartier en difficulté réunissant plusieurs bailleurs, chaque commission d'attribution de chacun des organismes gère ses décisions « sans le moindre regard global » ;

- que l'inexistence ou le mauvais fonctionnement de l'intercommunalité est une source de tensions ;

- que la présence d'un fort pourcentage de logements sociaux, notamment dans les quartiers réputés difficiles, peut être une source de tension dans l'attribution, dans la mesure où l'utilisation du contingent préfectoral est perçue par les maires comme un facteur d'accentuation des déséquilibres.

Bien que le maire dispose de certains droits en matière de réservation de logements sociaux, il a parfois le sentiment que ses préoccupations prioritaires sont insuffisamment prises en compte au moment de la prise de décision.

Le maire, outre son contingent, participe avec voix délibérative aux séances de la commission d'attribution, est informé tous les trois mois des attributions prononcées sur sa commune et est entendu à sa demande par le conseil d'administration des organismes d'HLM. En outre, le conseil municipal doit être informé chaque année de la politique poursuivie par un organisme d'HLM possédant plus de cent logements sociaux sur le territoire de la commune ^{46 ( * )} .

Il reste que, trop souvent, les maires ont le sentiment de ne pas pouvoir fournir un logement social adapté aux habitants de leur commune qui en ont besoin.

Enfin, il est à noter que les instances de concertation déjà prévues ne sont pas parfaitement appropriées aux problèmes des zones urbaines sensibles.

Ainsi, le règlement départemental d'attribution ^{47 ( * )} pose des principes généraux en matière de critères de priorité et de conditions de réservation qui sont conçus à l'échelon du département. Par ailleurs, les protocoles d'occupation du patrimoine social (POPS) créés par la loi du 31 mai 1990 ^{48 ( * )} , de nature strictement intercommunale, sont nettement axés sur l'objectif d'accueil des populations défavorisées.

2. Les objectifs des conférences du logement

Selon le rapport de M. Claude Erignac, la mise en place des conférences communales du logement doit permettre de répondre de manière plus satisfaisante à l'ensemble des contraintes qui se posent en matière d'attribution de logements sociaux, à savoir :

- le maintien du pouvoir d'attribution aux organismes bailleurs qui demeurent responsables de la gestion locative car ils subissent les conséquences financières des impayés de loyers, des dégradations éventuelles des logements ou encore de la dévalorisation du patrimoine bâti consécutive à la dérive d'un quartier.

- le renforcement de la transparence du système en favorisant l'échange d'information systématique sur une commune ou une agglomération entre tous les intervenants dans le domaine du logement social.

- la reconnaissance accrue de la légitimité du maire à peser sur l'évolution du logement social dans sa commune.

- la préservation du contingent préfectoral qui garantit que l'État puisse intervenir, en-dehors de toute pression locale ou de tout intérêt privé, en faveur des personnes les plus défavorisées, tout en amorçant la possibilité d'une « gestion partagée » d'une fraction de ce contingent avec le maire.

- la nécessité de demeurer, au niveau local, le plus proche possible du terrain, pour introduire une concertation préalable aux décisions individuelles d'attribution,

II - LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE PROJET DE LOI INITIAL

Le dispositif proposé tend à insérer un nouvel article à la fin de la première section ( Conditions d'attribution des logements et plafonds de ressources ) du chapitre premier ( Conditions d'attribution des logements et plafonds de ressources - supplément de loyer de solidarité ) du titre IV (Rapport des organismes d'HLM et des bénéficiaires) du code de la construction et de l'habitation.

• Le premier alinéa rend obligatoire la création d'une conférence communale du logement dès lors qu'une commune comprend sur son territoire tout ou partie d'une zone urbaine sensible (ZUS). Il convient de rappeler que la notion de zone urbaine sensible recouvre l'ancienne notion de grands ensembles ou quartiers d'habitats dégradés. La liste des ZUS qui comprend actuellement 452 sites devrait être prochainement actualisée pour en compter 700 (cf. commentaire à l'article 31 ci-dessus ainsi qu'au 1-2 de l'exposé général).

Par ailleurs, il est précisé que la conférence du logement aura obligatoirement un caractère intercommunal dès lors que le grand ensemble ou le quartier sera situé sur le territoire de plusieurs communes. Ce dispositif diffère de celui prévu à l'article 31 supra pour les programmes locaux de l'habitat pour lesquels il n'est pas prévu d'obligation d'agir au niveau intercommunal même lorsqu'une ZUS chevauche le territoire de plusieurs communes.

• Le deuxième alinéa précise la composition de la conférence du logement.

Deux catégories de membres de la conférence du logement peuvent être distinguées selon que leur présence est obligatoire ou subordonnée à l'existence de droits de réservation dans la commune.

Les membres permanents sont les suivants :

- les maires des communes concernées,

- le préfet,

- les « bailleurs sociaux » possédant ou gérant des logements dans la commune : l'expression « bailleurs sociaux » devrait permettre de recouvrir l'ensemble des bailleurs ayant vocation à louer des logements locatifs sociaux. Compte tenu de l'insertion de cet article dans le code de la construction et de l'habitation, le terme de « logements » devrait être entendu comme renvoyant aux logements visés à l'article L. 441-1 dudit code ;

- les associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées : il convient de rappeler que la procédure d'agrément résulte des conventions passées avec certaines de ces associations pour la mise en oeuvre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées dans le cadre de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.

Certains membres participent à la conférence du logement à raison des droits de réservation de logements locatifs sociaux dont ils disposent dans la commune. Il s'agit :

- du représentant du conseil général dans la mesure où le département a accordé sa garantie d'emprunt à des programmes de construction de logements sociaux dans la ou les communes concernées.

- des organismes collecteurs du « 1 % logement » pour lesquels une commission spéciale d'attribution est prévue lorsqu'une partie de leur patrimoine est incluse dans un grand ensemble anciennement classé en zone à urbaniser en priorité (ZUP).

• Le troisième alinéa, relatif à la présidence, précise que la conférence du logement :

- est présidée par le maire s'il s'agit d'une conférence communale,

- est présidée par le représentant des maires, désignés par ceux-ci, s'il s'agit d'une conférence intercommunale du logement ; cette formulation large permet de recourir aussi bien à une élection qu'à une désignation par accord général.

• Le quatrième alinéa précise que la mission de la conférence du logement est d'élaborer une charte communale ou intercommunale des attributions de logements. La charte vise à fixer des objectifs d'attribution « visant à l'amélioration de l'équilibre résidentiel au sein des communes concernées » .

La charte doit être compatible avec règlement départemental des attributions ^{49 ( * )} établi par le préfet afin de préciser les modalités d'application des critères de priorité pour l'attribution des logements et les conditions de leur réservation au profit des personnes prioritaires (article L. 441-2 du code de la construction et de l'habitation).

• Le cinquième alinéa impose aux collectivités locales concernées un délai de deux ans pour élaborer la charte. De manière analogue à ce qui a été prévu pour les programmes locaux de l'habitat ^{50 ( * )} , le délai commence à courir :

- à compter de la publication du présent projet de loi lorsque le grand ensemble ou le quartier d'habitat dégradé est déjà inscrit sur la liste des zones urbaines sensibles ; celle-ci est fixée actuellement par le décret n° 98-12 du 25 février 1993 précité ;

- à compter de l'inscription du site sur la liste lorsque celle-ci est postérieure à la publication de la loi.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

M. Pierre Bédier, rapporteur à l'Assemblée nationale, estimait que les obligations créées par le présent article risquaient de « rester lettres mortes » s'il n'était pas prévu de sanctions.

C'est pourquoi l'Assemblée nationale, outre des amendements rédactionnels, a adopté :

- au premier alinéa, un amendement de M. Pierre Bédier, rapporteur au fond, imposant un délai maximal d'un an pour la création de la conférence du logement et créant une obligation pour le préfet de se substituer au maire concerné lorsque ce délai n'est pas respecté,

- un amendement de M. François Grosdidier, rapporteur pour avis, disposant que le représentant de l'État dans le département assure la présidence de la conférence du logement jusqu'à la publication de la charte lorsque celle-ci n'est pas adoptée par la conférence du logement dans un délai de deux ans (sixième alinéa de cet article).

C. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Votre commission approuve le principe de la création des conférences du logement. Cette instance apparaît de nature à dégager une approche globale en matière d'attribution de logements sociaux sur des sites urbains sensibles en remédiant aux cloisonnements fonctionnels qui peuvent exister aujourd'hui en raison de la diversité des organismes sociaux impliqués sur le terrain. Par ailleurs, la conférence du logement peut être un instrument de concertation très utile de nature à favoriser les échanges d'information entre les différentes parties prenantes.

Toutefois, votre commission souligne également comme l'on fait les représentants de l'UNFOHLM que la conférence du logement devra impérativement conserver une vocation « stratégique ». Son rôle n'est pas de régler au cas par cas des dossiers de demande d'attribution mais de fournir des orientations et des lignes d'action à la fois sur le territoire d'une commune ou d'une agglomération et pour la zone urbaine sensible incluse dans celle-ci.

Cela étant, votre commission a souhaité préciser le rôle d'information que peut jouer utilement la conférence communale ou intercommunale du logement.

Votre commission a adopté deux amendements à cet article.

Le premier amendement (premier alinéa) vise à tenir compte du délai qui interviendra entre la publication de la présente loi et celle de la révision de la liste des zones urbaines sensibles. C'est pourquoi il prévoit que l'obligation de créer une conférence du logement concernera les communes comprenant une zone urbaine sensible au 1er janvier 1997. En outre, sur le plan rédactionnel, cet amendement prévoit que lorsque la conférence n'a pas été constituée dans le délai légal d'un an, le préfet peut prendre l'initiative de la réunir : cette rédaction a été préférée à celle qui instituait un mécanisme de substitution du préfet au maire.

Toujours sur le plan rédactionnel, cet amendement précise que l'obligation de constituer une conférence du logement s'applique au niveau communal lorsque la commune comprend une zone urbaine et non pas « tout ou partie » de celle-ci. En effet, si la commune ne comprend qu'une partie de la ZUS, la conférence du logement sera nécessairement intercommunale.

Le second amendement précise le contenu des informations communiquées à la conférence du logement. Par analogie avec le dispositif déjà applicable aux communes dans lesquelles un organisme HLM possède plus de cent logements sociaux, une information sera fournie par les bailleurs sociaux et les autres titulaires de droits de réservation sur la politique d'attribution des logements sociaux ainsi que sur l'entretien, les travaux de réhabilitation ou d'aménagement des loyers dans ces logements.

De plus, cet amendement précise qu'une communication sera effectuée semestriellement sur les caractéristiques des attributions de logements les plus récentes, les demandes en attente, les garanties de paiement des loyers octroyées par le fonds de solidarité pour le logement et les logements vacants. Cette communication sera effectuée à un rythme semestriel. Fille devra opérer une distinction entre les logements communaux et ceux situés dans la ZUS.

Votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 33 (Chapitre V nouveau du titre I du Livre VI du code de la construction et de l'habitation) - Mesures de sauvegarde visant à restaurer le cadre de vie

Cet article tend à créer un chapitre V dans le titre premier du Livre VI du code de la construction et de l'habitation, qui est relatif aux « mesures tendant à remédier à des difficultés exceptionnelles de logement » , afin de codifier des mesures destinées à restaurer le cadre de vie.

Ce nouveau chapitre sera composé des articles L 615-1 à L. 615-5.

Art. L. 615-1 nouveau du code de la construction et de 1 habitation
Décision d'établir un plan de sauvegarde

L'article L. 615-1 nouveau du code de la construction et de l'habitation précise, d'une part, les conditions dans lesquelles le plan de sauvegarde est établi et approuvé, d'autre part, les objectifs de ce plan et, enfin, les immeubles qui seront concernés par celui-ci.

La décision d'établir un plan de sauvegarde pourra être prise par le préfet -dénomination à laquelle l'Assemblée nationale a substitué celle de représentant de l'État dans le département- auquel il appartiendra de confier à une commission qu'il constituera à cet effet le soin de proposer un tel plan. Il s'agira d'une simple faculté laissée à l'appréciation du préfet. La composition de la commission est prévue par les articles L. 615-3 et L. 615-5 qui renvoient à un décret en Conseil d'État.

Le projet de plan établi par cette commission devra être approuvé par le préfet, après avis du maire de la commune concernée. Toutefois, le plan de sauvegarde ne sera pas soumis à l'approbation du préfet ni à l'avis du maire dans le cas d'immeubles appartenant en totalité aux organismes d'habitation à loyer modéré mentionnés à l'article L. 411-2 du code la construction et de l'habitation, à savoir : les offices publics d'aménagement et de construction, les offices publics d'HLM, les sociétés anonymes d'HLM, les sociétés anonymes coopératives de production d'HLM, les sociétés anonymes de crédit immobilier et les fondations d'HLM.

L' objet du plan de sauvegarde est précisé par le premier alinéa de l'article L. 615-1.

Il doit s'agir de restaurer le « cadre de vie » , expression qui laisse supposer que l'objet du plan est plus large que la simple réhabilitation d'immeubles d'habitation. Seront, en effet, concernés les immeubles bâtis ou les locaux d'un ensemble immobilier déterminé, à usage d'habitation mais aussi à usage mixte professionnel, commercial et d'habitation.

Dans tous les cas, ce groupe d'immeubles bâtis ou cet ensemble immobilier devra être situé dans les zones visées au premier alinéa du 3 de l'article 42 de la loi d'orientation du 4 février 1995, c'est-à-dire dans les zones urbaines sensibles, qui sont déjà visées par les dispositions des articles 31 (élaboration de programmes locaux de l'habitat) et 32 (création de conférences communales du logement) du projet de loi.

Votre commission spéciale vous propose un amendement de précision rédactionnelle qui concerne la désignation de ces zones.

Sur l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a étendu le champ d'application du plan de sauvegarde aux groupes d'immeubles bâtis et aux ensembles immobiliers, situés dans le périmètre d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat. Sont ainsi visées les opérations limitées à un groupe d'immeubles bâtis en société d'attribution ou en société coopérative de construction donnant vocation à l'attribution d'un lot ou soumis au régime de la copropriété.

Cette extension met en cohérence les dispositions du présent article avec celles de l' article 35 du projet de loi qui permet, sous certaines conditions, l'attribution d'aides par le fonds de solidarité pour le logement aux propriétaires d'un logement situé dans le périmètre d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat.

Les deux derniers alinéas de l' article L. 615-1 nouveau précisent la notion d'occupants au sens du nouveau chapitre V créé par l'article 33 du projet de loi.

Sont ainsi visés : les propriétaires à condition qu'ils occupent effectivement les lieux, les locataires, les occupants de bonne foi maintenus dans les lieux et les preneurs de baux professionnels ou commerciaux.

La notion de propriétaires occupants est précisée par le dernier alinéa de l'article L. 615-1 nouveau. Il s'agit des personnes copropriétaires, des associés de sociétés d'attribution ou de sociétés coopératives de construction donnant vocation à l'attribution d'un lot. Mais ces personnes devront, dans tous les cas, occuper le logement dont elles ont la propriété ou la jouissance.

Dans un souci de cohérence formelle, votre commission spéciale vous soumet un amendement qui supprime ces deux alinéas afin de les regrouper dans un article additionnel qui figurera à la fin du chapitre V nouveau avant l'article L. 615-5 relatif aux modalités d'application des nouvelles dispositions.

Art. L. 615-2 nouveau du code de la construction et de l'habitation - Contenu du Plan de sauvegarde et aides financières

L'article L. 615-2 nouveau précise le contenu du plan de sauvegarde.

Celui-ci devra fixer le détail et l'échéancier des mesures préconisées, qui devront être destinées à réaliser, dans un délai de deux ans, l'objectif de restructuration du cadre de vie qui est la raison d'être du plan de sauvegarde.

Ces mesures seront arrêtées sur la base des engagements pris par les différentes parties concernées, qui pourront être les occupants eux-mêmes, les bailleurs, le syndicat de copropriété, la commune, le département ou un organisme public tel que l'Agence Nationale pour l'Amélioration de l'Habitat.

Votre commission spéciale vous propose, par un amendement, de clarifier la rédaction du premier alinéa de cet article et d'énoncer les personnes publiques ou privées pouvant être parties au plan de sauvegarde.

L'article L. 615-2 nouveau énonce les différents buts que devront poursuivre ces mesures.

Il s'agira de clarifier et simplifier les règles de structure et d'administration du groupe d'immeubles bâtis ou de l'ensemble immobilier, de clarifier et d'adapter le statut de biens et équipements collectifs à usage public, de réaliser des travaux de conservation de l'immeuble ou tendant à la réduction des charges de fonctionnement mais aussi d'assurer l'information et la formation des occupants de l'immeuble -pour restaurer les relations sociales- et d'organiser la mise en place de mesures d'accompagnement.

Le plan de sauvegarde devra, par ailleurs, prévoir les aides financières qui permettront la mise en oeuvre des mesures par les différentes parties. Néanmoins, aucune précision n'est donnée quant à la nature de ces aides. En outre, certaines mesures appelleront des financements qui ne constitueront pas des aides publiques.

Votre commission spéciale vous soumet, en conséquence, un amendement qui, donnant une nouvelle rédaction à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 615-2, prévoit que le plan de sauvegarde précisera l'échéancier des mesures et les conditions de leur financement.

Enfin, le dernier alinéa de l'article L. 615-2 précise que ces aides pourront bénéficier, selon le cas, aux occupants au sens de l'avant dernier alinéa de l'article L. 615-1 -c'est-à-dire aux propriétaires occupants, aux locataires, aux occupants de bonne foi maintenus dans les lieux et aux preneurs de baux professionnels ou commerciaux- mais aussi aux propriétaires qui ne sont pas occupants au sens de ce même alinéa, aux syndicats de copropriétaires, aux sociétés d'attribution ou aux associations syndicales ou foncières.

Néanmoins, l'avant-dernier alinéa de l'article L. 615-2 spécifiant que les aides financières doivent permettre la mise en oeuvre des mesures par les différentes parties au projet, il faudrait supposer que celles-ci doivent s'entendre exclusivement des bénéficiaires tels qu'énoncés par le dernier alinéa.

En outre, cette énumération paraît restreindre inutilement le champ d'application des aides destinées à la mise en oeuvre des mesures de sauvegarde qui, selon leur nature ou suivant la situation des immeubles concernés, pourront être très variables.

Dans ces conditions, votre commission spéciale vous soumet un amendement de suppression de cet alinéa qui ne peut que compliquer inutilement le dispositif.

Art. L. 615-3 nouveau du code de la construction et de l'habitation
Composition de la commission chargée de proposer le plan de sauvegarde

L'article L. 615-3 nouveau renvoie à un décret le soin de prévoir la composition de la commission qui, aux termes de l'article L. 615-1, sera chargée de proposer le plan de sauvegarde. Le décret sera le décret en Conseil d'État prévu par l'article L. 615-5 nouveau.

Néanmoins, l'article L. 615-3 nouveau prévoit la présence au sein de cette commission du maire de la commune où sont situés les immeubles ou ensembles immobiliers concernés ainsi que celle du président du conseil général, ou de leurs représentants. Il précise, en outre, que la commission sera présidée par le préfet.

Suivant les précisions recueillies par votre rapporteur, cette commission serait composée outre du préfet qui la présiderait, du maire de la commune concernée, du président du conseil général, du directeur départemental des Affaires sanitaires et sociales, du directeur départemental de l'Équipement et du délégué départemental de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat.

Votre commission spéciale vous soumet à cet article un amendement de simplification rédactionnelle qui supprime notamment un renvoi inutile au décret en Conseil d'État prévu par l'article L. 615-5 nouveau.

Art. L. 615-4 nouveau du code de la construction et de l'habitation - Suppression des aides financières

L'article L. 615-4 nouveau ouvre la possibilité de supprimer les aides correspondant aux mesures de sauvegarde mentionnées à l' article L. 615-2, en cas de non respect des engagements.

En outre, les aides financières déjà versées pourront faire l'objet d'un recouvrement comme en matière de contributions directes.

Cette disposition sera applicable aux personnes bénéficiaires des aides qui n'auront pas respecté leurs engagements dans le délai prévu par le plan de sauvegarde, soit au plus tard deux ans à compter de l'approbation de celui-ci.

Néanmoins la suppression des aides et leur recouvrement seront subordonnés à une mise en demeure préalable.

Art, additionnel après l'article L. 615-4 nouveau Définition des occupants et des propriétaires occupants

Après l'article L. 615-4 nouveau, votre commission spéciale vous propose, par un amendement, d'insérer un article additionnel qui regrouperait les deux derniers alinéas de l'article L. 615-1 nouveau dont elle vous a proposé la suppression ci-dessus et qui définissent la notion d'occupants et de propriétaires occupants au sens du nouveau chapitre. Pour la notion de propriétaires occupants, la notion de logement impropre dans le cas de locaux à usage mixte serait remplacée par celle d'immeuble. L'amendement corrige en outre une erreur rédactionnelle.

Art. L. 615-5 nouveau du code de la construction et de l'habitation - Modalités d'application

L'article L. 615-5 nouveau renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de préciser les modalités d'application du nouveau chapitre du code de la construction et de l'habitation consacré aux « mesures de sauvegarde » .

Ce décret devra, notamment, préciser la composition de la commission chargée de proposer le plan de sauvegarde.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, ce décret devrait, en outre, préciser la nature des engagements et des aides prévus par le plan, les modalités de modification et de suivi de celui-ci. Pour le suivi, un coordinateur, désigné par le préfet, serait chargé de veiller au bon déroulement du plan. Il devrait établir un rapport de mission qui serait transmis au procureur de la République, lequel peut, depuis la loi du 21 juillet 1994, saisir le président du tribunal de grande instance pour que celui-ci désigne un administrateur provisoire dans les copropriétés rencontrant de graves difficultés financières.

Votre commission spéciale vous soumet à cet article un amendement de coordination.

Elle vous propose d'adopter l'article 33 ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 33 (Art. L. 631-10 nouveau du code de la construction et de l'habitation) - Assouplissement de la procédure de changement d'affectation

Après l'article 33, votre commission spéciale vous soumet un amendement insérant un article additionnel afin de simplifier la procédure applicable en cas de transformation en locaux de travail de locaux précédemment affectés à un autre usage.

Actuellement, lorsque des locaux à usage d'habitation, professionnel ou administratif, des meublés, des hôtels, des pensions de famille ou des garages changent d'affectation et deviennent ou reste des locaux de travail, deux réglementations se cumulent :

- celles des articles L. 510-1 et suivants et L. 520-1 et suivants du code de l'urbanisme portant respectivement sur l'agrément pour la construction, la reconstruction, l'extension, le changement d'utilisateur ou d'utilisation de locaux de travail en région d'Ile-de-France et sur la redevance pour création de locaux à usage de bureaux ou de locaux de recherche en Ile-de-France ;

- celles des articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l'habitation relative au changement d'affectation des locaux.

La réglementation prévue par le code de l'urbanisme a été supprimée pour les zones franches urbaines par les articles 36 bis et 36 ter de ce projet de loi.

En revanche, la procédure prévue par le code de la construction et de l'habitation, qui pose le principe général de l'interdiction du changement d'affectation des locaux d'habitation dans certaines communes, demeure applicable.

Ce dispositif concerne les communes visées à l'article 10-7° de la loi du 1er septembre 1948 modifiée, c'est-à-dire, Paris, les communes situées dans un rayon de 50 kilomètres de l'emplacement des anciennes fortifications de Paris, les communes de plus de 10.000 habitants et diverses communes visées par décret.

Toutefois, il peut être déroger à cette interdiction de tout changement d'affectation par autorisation administrative préalable et motivée du préfet prise après avis du maire.

Le préfet qui dispose d'un délai d'un mois pour prendre sa décision dispose d'un large pouvoir d'appréciation pour accorder ou refuser les autorisations mais il ne peut légalement motiver sa décision que par des considérations relevant du nombre de logements disponibles dans la commune ou l'agglomération. Il peut refuser la dérogation, autoriser sans condition le changement ou encore, autoriser le changement en imposant une compensation en termes de surface habitable.

Dans un esprit de simplification, votre commission spéciale a donc adopté un amendement prévoyant que, dans les zones urbaines sensibles, la transformation de locaux d'habitation en locaux à usage professionnel sera soumise à déclaration préalable auprès du préfet du département, la déclaration étant automatiquement transmise pour information au maire.

En tout état de cause, le maire pourrait intervenir dans le cadre du permis de construire requis pour les travaux sur une construction existante et ayant pour effet de changer la destination d'un local (installations, suppression ou déplacement de cloisons, réalisation de sanitaires, réfection de parties communes).

La simplification administrative proposée concernerait seulement les changements d'affectation sur des locaux situés en zone urbaine sensible. Il s'agit d'un point essentiel pour redonner une certaine vitalité commerciale à ces zones en déshérence. Les locaux en question pourraient être transformés en local commercial, en local artisanal, en locaux de bureaux ou en locaux de recherche.

Votre commission spéciale vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 34 (Art. 16-2 nouveau de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 et articles L. 12-2-1 nouveau et L. 13-7-1 nouveau du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique) - Expropriation de copropriétés pour cause d'utilité publique

Cet article tend à insérer de nouvelles dispositions, d'une part, dans la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, d'autre part, dans le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

S'agissant des copropriétés en difficulté, l'étude d'impact du projet de loi observe que la requalification de ces copropriétés dans les quartiers concernés par la politique de la ville a longtemps été considérée comme hors du champ de l'intervention publique malgré les actions expérimentales menées par l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat à partir de 1991 et les préoccupations exprimées de longue date par les collectivités locales.

Or, l'étude d'impact souligne que « ces copropriétés souvent mitoyennes des grands ensembles HLM, ont été prises dans la spirale de dévalorisation des quartiers, pour des raisons souvent complexes, et font aujourd'hui figure de parc social de fait dans le fonctionnement des marchés immobiliers locaux. C'est pourquoi leur remise à niveau occupe désormais une place importante dans le processus de requalification urbaine, et pour contribuer au maintien d'une diversité de modes d'occupation des logements dans les quartiers. »

Différentes mesures ont été mises en oeuvre dans la période récente en faveur de ces copropriétés.

La loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 a simplifié les procédures de décision des syndicats de copropriété et permis la désignation par le président du tribunal de grande instance d'un administrateur provisoire lorsque l'équilibre financier du syndicat de copropriété est gravement compromis ou lorsque le syndicat est dans l'impossibilité de pourvoir à la conservation de l'immeuble.

La même loi a défini les modalités d'intervention des organismes HLM comme administrateurs de biens. Selon l' article L. 443-15-1 du code de la construction et de l'habitation -issu de cette loi- en cas de mise en copropriété d'un immeuble HLM, les fonctions de syndic sont assurées par l'organisme d'HLM tant qu'il reste propriétaire de logements dans l'immeuble, à moins qu'il ne renonce à son mandat.

Une circulaire du 7 juillet 1994, émanant de la délégation interministérielle à la ville et de la direction de l'habitat et de la construction, a par ailleurs prévu l'engagement de la procédure d'opérations programmées d'amélioration de l'habitat sur les copropriétés situées dans les quartiers prioritaires.

Le présent article complète ces différentes mesures en ce qui concerne l'expropriation de copropriétés.

La procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique peut, en effet, concerner un ou plusieurs lots dans un immeuble placé sous le statut de la copropriété ou bien certains lots en même temps que des parties communes, ou encore des parties communes seulement. Elle peut également -cas, semble-t-il, moins rare- concerner la totalité de l'immeuble en copropriété. Or, ni le code de l'expropriation ni la loi du 10 juillet 1965 n'envisagent ces hypothèses.

Le paragraphe I de l'article 34 du projet de loi insère un article 16-2 dans la loi du 16 juillet 1965 qui prendra place, dans le chapitre premier de la loi consacrée à la définition et à l'organisation de la copropriété, après l'article 16-1 qui est relatif à la répartition entre copropriétaires des sommes provenant de la cession des parties communes.

Cet article 16-2 (nouveau) précise que l'expropriation pour cause d'utilité publique d'un immeuble bâti, d'un groupe d'immeubles bâtis ou d'un ensemble immobilier doit être poursuivie, lot par lot. à l'encontre des copropriétaires et titulaires de droits réels immobiliers concernés.

Lorsque l'expropriation porte également sur des parties communes en indivision avec d'autres copropriétaires, elle doit en outre être prononcée à l'encontre du syndicat.

En revanche, lorsque l'expropriation porte uniquement sur des parties communes à l'ensemble des copropriétaires, elle sera valablement prononcée et poursuivie à l'encontre du syndicat représentant les copropriétaires et titulaires de droits réels immobiliers.

Rappelons qu'en matière d'expropriation, le transfert de propriété s'opère soit par accord amiable soit par une ordonnance rendue par le juge de l'expropriation qui désigne chaque immeuble ou fraction d'immeuble exproprié, en précisant l'identité de chaque propriétaire au vu des renseignements figurant au cadastre à la date de l'ordonnance.

Votre commission spéciale, outre un amendement de précision sur la procédure suivie, vous soumet un amendement qui établit clairement l'obligation faite au syndicat de répartir les indemnités compensatrices entre les copropriétaires, dans le cas où l'expropriation serait poursuivie et prononcée à son encontre. À cette fin, il rend applicable à la répartition des indemnités les règles prévues par l'article 16-1 en cas de cession des parties communes.

Selon ces règles, les sommes représentant le prix des parties communes cédées se divisent de plein droit entre les copropriétaires concernés proportionnellement à la quotité de ces parties afférentes à chaque lot. La part du prix revenant à chaque copropriétaire lui est remise directement par le syndic et ce, nonobstant l'existence de toute sûreté grevant son lot. Ces dispositions ne dérogent pas à celles de l'article L. 12-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique qui préservent les droits des créanciers.

Le paragraphe II de l'article 34 du projet de loi insère dans le chapitre II (« Transfert de propriété et droit de rétrocession » ) du titre premier (« règles générales » ) du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, un article L. 12-2-1 qui prendra place après l'article L. 12-2 consacré à l'extinction par l'ordonnance d'expropriation des droits réels ou personnels existant sur les immeubles expropriés.

Aux termes de l' article L. 12-2-1 nouveau, la déclaration d'utilité publique pourra prévoir, pour les immeubles bâtis faisant l'objet d'une copropriété, que les emprises expropriées seront retirées de la propriété initiale.

L'arrêté de cessibilité -qui, rappelons le, sert de base à la rédaction de l'ordonnance d'expropriation, en ce qui concerne notamment la désignation des propriétaires concernés - devra préciser l'emplacement de la ligne divisoire.

Le juge de l'expropriation constatera, dans son ordonnance portant transfert de propriété, l'existence de cette décision de retrait.

Votre commission spéciale constate que le regroupement de ces dispositions dans un même article, sous la division du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique qui traite du transfert de propriété, s'accorde mal avec l'organisation de ce code, dès lors que cette décision de retrait devra être prise en compte non seulement dans la phase de la procédure concernant le transfert de propriété mais aussi dans la déclaration d'utilité publique et dans l'arrêté de cessibilité.

C'est pourquoi, elle vous propose, par deux amendements, de scinder ces dispositions afin de les répartir dans les rubriques adéquates du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

Le paragraphe III de l'article 34 du projet de loi insère dans le chapitre III (« fixation et paiement des indemnités » ) un article L. 13-7-1 nouveau qui prendra place après l'article L. 13-7 consacré à la fixation par le juge d'indemnités distinctes en faveur des parties qui les demandent à des titres différents.

L'article L. 13-7-1 (nouveau) permettra au juge de l'expropriation, dans le cas d'un retrait des emprises expropriées de la copropriété, de fixer dans son jugement, à la demande de tout intéressé, outre les indemnités principales et accessoires, les indemnités relatives aux conséquences préjudiciables du retrait.

Votre commission spéciale vous propose à cet article un amendement de coordination rédactionnelle.

Elle vous demande d'adopter l'article 34 ainsi modifié.

ARTICLE 35 (Art. 6 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990) - Ouverture des Fonds de solidarité pour le logement aux propriétaires occupants

Cet article prévoit que les propriétaires occupants d'un immeuble situé en zone urbaine sensible ou relevant d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat (OPAH) peuvent obtenir des aides des fonds départementaux de solidarité pour le logement (FSL) au titre du paiement des charges collectives ou du remboursement des emprunts contractés pour l'acquisition du logement.

I. LE DISPOSITIF DES FONDS DE SOLIDARITE POUR LE LOGEMENT (FSL)

Les FSL s'inscrivent dans un dispositif d'ensemble créé par la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement ^{51 ( * )} dite « loi Besson ».

Quatre caractéristiques des FSL peuvent être rappelées.

• Les FSL s'inscrivent dans le cadre d'une action globale pour le logement des personnes en difficulté.

La loi du 31 mai 1990 précitée pose le principe dans son article 1er que « toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir ».

Le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées élaboré et mis en oeuvre par l'État et le département doit prévoir les mesures qui permettent aux personnes ou familles en difficulté d'accéder à un logement indépendant et de s'y maintenir ^{52 ( * )} . Chaque plan départemental doit instituer un fonds de solidarité pour le logement (FSL), dont le financement est assuré à parité par l'État et le département, destiné à accorder des aides financières aux locataires en difficulté ^{53 ( * )} . Les FSL ont ainsi pris le relais des divers fonds d'aide au logement ayant les mêmes finalités qui avaient été créées par voie de circulaire avant la loi du 31 mai 1990.

Il s'agit notamment des fonds d'aides aux impayés de loyers (FAIL) constitués par convention au niveau communal, intercommunal ou départemental et réservés aux locataires des bailleurs sociaux, ainsi que des fonds d'aide au relogement et de garantie (FARG) qui visaient à faciliter l'accès au logement locatif des personnes défavorisées.

Le dispositif des FSL se différencie des mécanismes précédents par une certaine volonté de rationaliser la distribution des fonds en faveur du logement des plus démunis : la création du FSL dans chaque département constitue une obligation légale ; la couverture territoriale par les plans départementaux et par les FSL devient complète sur tout le territoire national ; la gestion des aides très diverses (prêts, garanties, avances, subventions, etc) qui peuvent être légalement accordées, s'effectue dans le cadre d'un fonds unique dans chaque département.

Les plans départementaux pour le logement des personnes défavorisées et les FSL existent dans chaque département depuis 1993.

• Des modalités de gestion relativement souples

La loi du 31 mai 1990 précitée prévoit (article 6) que les aides financières distribuées par les FSL peuvent être, soit accordées directement par le FSL départemental, soit accordées par l'intermédiaire de fonds locaux ou d'associations dont l'un des objets est l'insertion ou le logement de personnes défavorisées.

En 1994, il existe des instances déconcentrées dans 30 départements environ : les fonds locaux sont au nombre de 43 et les fonds associatifs au nombre de 58.

Le FSL n'a pas la personnalité morale. Les décisions individuelles d'octroi des aides financières sont prises par une instance comprenant, notamment, un ou plusieurs représentants des financeurs du FSL, deux élus au moins et deux personnes compétentes en matière d'insertion et de logement des personnes défavorisées ^{54 ( * )} .

La gestion Financière et comptable du FSL est assurée par une personne morale librement choisie sur une liste limitative fixée par décret. Il peut s'agir d'une caisse d'allocations familiales (CAF), d'une association agréée par le préfet ou d'un groupement d'intérêt public (GIP).

Il apparaît en 1995, que les CAF sont les organismes les plus présents puisqu'elles assurent directement la gestion comptable et financière des FSL dans 74 départements. Elles assurent également très souvent les tâches de secrétariat et d'instruction administrative des dossiers, 3 GIP et 22 associations qui assurent la gestion des FSL ont été également recensés.

• Un cofinancement conjoint et obligatoire par l'État et par le département

Aux termes de l'article 7 de la loi du 31 mai 1990 précitée, le financement du fonds de solidarité pour le logement est assuré « par l'État et par le département ». Il est précisé que « la participation du département est au moins égale à celle de l'État ».

Il convient de rappeler pour mémoire que cette disposition avait fait l'objet d'un recours devant le Conseil Constitutionnel de la part de plusieurs membres de la Haute Assemblée qui soulignaient que le département allait devoir inscrire à son budget une dépense nouvelle « sans pouvoir en maîtriser le montant » ^{55 ( * )} .

Sur ce point, le Conseil Constitutionnel a estimé ^{56 ( * )} que le législateur pouvait définir des catégories de dépenses qui revêtent pour les collectivités territoriales un caractère obligatoire, sous réserve que ces obligations soient définies avec précision quant à leur objet et à leur portée, qu'elles ne méconnaissent pas la compétence propre des collectivités territoriales et qu'elles n'entravent pas la libre administration de celles-ci. Puis, il a considéré que compte tenu du rôle qui incombe dans la mise en oeuvre du plan départemental à des conventions auxquelles le département sera partie, le législateur n'avait pas porté atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales en prévoyant que la contribution du département au fonds de solidarité pour le logement serait au moins égale à celle de l'État.

Sur le plan financier, la contribution de l'État, inscrite au chapitre 65-40 (article 10) du budget du ministère du logement, qui était de 150 millions de francs en 1992, a atteint 250 millions de francs en 1996.

S'agissant de la participation obligatoire des départements, le montant de leur contribution, sur les dernières années connues, a été globalement supérieur à celui prévu par la loi correspondant à la parité avec l'État.

L'article 7 précité (troisième alinéa) prévoit également que peuvent participer volontairement au financement des FSL, la région, les communes, les caisses d'allocations familiales, les bailleurs publics et privés, les organismes collecteurs du 1 % logement, les groupements de collectivités locales et les associations spécialisées dans l'insertion ou le logement des personnes défavorisées. Les FSL sont donc alimentés par des sources de financement hétérogènes.

• Les aides financières des FSL sont destinées à des personnes en difficulté

Les catégories et les modalités des aides financières que les FSL peuvent accorder sont définies limitativement par l'article 6 de la loi du 31 mai 1990 précitée. Trois catégories d'aides peuvent être distinguées :

- Les aides directes à l'accès ou au maintien dans un logement locatif

Parmi les personnes en difficulté qui entrent dans le champ d'application de l'article premier de la loi du 31 mai 1990, l'article 6 de ladite loi limite le versement d'aides financières directes aux personnes ou aux ménages « qui entrent dans un logement locatif ou qui, étant locataires, se trouvent dans l'impossibilité d'assumer leurs obligations relatives au paiement du loyer et des charges ».

L'aide à l'accès au logement peut consister en une aide financière pour l'installation dans les lieux (versement du dépôt de garantie, frais d'assurance, etc) ou en l'octroi d'une garantie du paiement du loyer et des charges locatives, dans le cadre d'une convention conclue entre le FSL, le bailleur et le bénéficiaire.

En 1995, 55.000 ménages ont bénéficié d'un versement pour frais d'installation d'un montant moyen de 3.000 francs, 18.500 ménages ont bénéficié d'une garantie accordée pour une période de 20 mois et portant au maximum sur 10 mois de paiement de loyers et de charges. La mise en jeu de la garantie a représenté en moyenne 4.000 francs par ménage en 1993.

L'aide au maintien dans le logement est ouverte à tout locataire du parc public ou privé de bonne foi et en impayé de loyer. L'aide consiste à verser au bailleur une somme permettant d'apurer la dette de l'intéressé, soit en totalité, soit en partie si le bailleur consent à une remise de dette. L'opération s'effectue dans le cadre d'une convention entre le FSL, le bailleur et le bénéficiaire. En 1993, le montant moyen de l'aide au maintien était de 5.850 francs. 46.000 ménages en ont bénéficié.

- La prise en charge des mesures d'accompagnement social lié au logement (ASLL)

Le FSL doit obligatoirement prendre en charge les dépenses d'ASLL qui prennent la forme de subventions versées aux organismes qui soutiennent des personnes en difficulté pour leur permettre de retrouver une autonomie sociale (aide aux démarches administratives, action éducative budgétaire, accès aux soins, etc). Il est à noter que cette prise en charge peut concerner toute personne bénéficiant du plan départemental, qu'elle soit locataire ou propriétaire.

- La garantie accordée aux associations d'aide au logement des personnes défavorisées

Le FSL peut aider des associations pour le logement des plus démunis, soit en garantissant directement les opérations des associations qui louent des logements afin de les sous-louer ou de les mettre à disposition des plus défavorisés, soit en apportant une contre-garantie aux organismes qui se portent garants des personnes défavorisées à la recherche d'un logement.

Le FSL présente l'avantage d'être une structure relativement souple permettant d'apprécier les besoins au plus près du terrain. En effet, les aides financières n'ont pas le caractère d'un droit ni d'une prestation versée automatiquement. Pour fonder leurs décisions, les FSL s'appuient sur les critères posés par les plans départementaux d'aide au logement des plus défavorisés qui peuvent prendre en compte la situation des personnes par rapport au logement d'un barème de ressources ou d'autres caractéristiques objectives.

II. LE DISPOSITIF PROPOSE

A. LE CONTENU DE L'ARTICLE

Cet article insère de nouvelles dispositions au sein de l'article 6 de la loi du 31 mai 1990 entre le premier alinéa relatif aux aides versées par le FSL dans le secteur locatif et le deuxième alinéa relatif à la prise en charge par le fonds des dépenses d'accompagnement social lié au logement.

Les trois premiers alinéas du texte inséré ouvrent la possibilité aux FSL d'accorder des aides aux propriétaires occupants lorsqu'ils ne peuvent plus faire face à leurs obligations financières.

L'octroi de ces aides est subordonné à des conditions tenant au statut du propriétaire, à la nature de ses difficultés de paiement et à la localisation de l'immeuble :

• Le propriétaire doit être propriétaire occupant et non pas propriétaire bailleur.

Pour la définition de la notion de propriétaire occupant, cet article renvoie à l'article L. 615-1 du code de la construction et de l'habitation introduit par l'article 33 supra du projet de loi. Le dernier alinéa de l'article L. 615-1 nouveau dispose, en effet, que sont considérés comme occupants « les personnes copropriétaires, associés de sociétés d'attribution ou de sociétés coopératives de construction donnant vocation à l'attribution d'un lot, qui occupent le logement dont elles ont la propriété ou la jouissance » ^{57 ( * )} .

• Le propriétaire doit être dans une situation de difficulté particulière qui le mette dans l'impossibilité de faire face à certaines des obligations liées à son logement

Concernant les ressources du propriétaire, cet article précise, tout d'abord, que ce dernier doit répondre aux conditions prévues par l'article premier de la loi du 31 mai 1990 précitée, c'est-à-dire « éprouver des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence ». Cette condition très générale, déjà applicable aux locataires qui demandent une aide au FSL, permet de fonder les critères d'intervention que peut se donner le fonds pour répondre en priorité aux situations les plus graves ou les plus urgentes en tenant compte du revenu par exemple.

Cet article précise ensuite la nature des charges financières que le FSL pourra prendre en compte. Ainsi, le propriétaire doit-il être dans l'impossibilité d'assumer ses obligations :

- soit au titre du paiement des charges collectives de l'immeuble : en effet, les copropriétés en difficulté se caractérisent souvent par un niveau de charges élevé en raison des déficiences de la construction ou encore de l'importance des dégradations. Les opérations de rénovation financées par l'ANAH sont souvent un vecteur important de réduction des charges ;

- soit au titre du remboursement d'emprunts contractés pour l'acquisition du logement dont ils ont la propriété ou la jouissance : il convient de rappeler à cet égard qu'il existe déjà des fonds départementaux d'aide aux accédants PAP en difficulté qui ont été créés par voie de circulaire ^{58 ( * )} . Financés par l'État et les départements, ces fonds peuvent accorder des prêts sans intérêt, aux titulaires de prêts PAP relevant des barèmes appliqués entre le 1er janvier 1981 et le 28 janvier 1991 et en situation d'impayés. La dotation budgétaire de l'État à ces fonds était de 15 millions de francs en 1996 ^{59 ( * )} .

Le FSL devrait avoir vocation à intervenir plus spécifiquement en faveur des propriétaires surendettés au titre d'emprunts ne relevant pas des barèmes visés par les fonds « prêts PAP » susvisés.

• Le logement occupé par le propriétaire doit être situé :

- soit dans une zone urbaine sensible, c'est-à-dire un « grand ensemble ou un quartier d'habitat dégradé ». Fixée au nombre de 546 par le décret du 5 février 1993, la liste des ZUS devrait être prochainement actualisée et compter 700 quartiers environ ^{60 ( * )} ;

- soit dans le périmètre d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat (OPAH) à la condition que cette opération soit limitée à un groupe d'immeubles relevant du parc privé qu'il s'agisse d'une copropriété, d'un immeuble en société d'attribution ou en société coopérative de construction.

Il convient de rappeler que, aux termes de l'article L. 303-1 du CCH, introduit par l'article 21 de la loi du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville ^{61 ( * )} , les OPAH ont pour objet la réhabilitation du parc immobilier bâti. Chaque OPAH doit assurer « le respect des équilibres sociaux, la sauvegarde des droits des occupants et le respect des objectifs du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées ainsi que, le cas échéant, du programme local de l'habitat ».

Une circulaire du 7 juillet 1994 a rendu possible l'engagement d'une procédure d'OPAH sur les copropriétés privées situées dans les quartiers sensibles.

L'OPAH donne lieu à la conclusion d'une convention tripartite entre la commune ou le groupement de communes compétent, l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) et l'État. La convention précise le périmètre de l'opération, le montant des aides publiques accordées, les actions d'accompagnement des collectivités publiques, ainsi que les actions destinées à assurer le respect de la diversité de la population dans les quartiers, le maintien du caractère social de l'occupation des logements et l'aide au maintien sur place des habitants. La convention détermine également les mesures favorisant la présence de services ou d'équipements commerciaux ou artisanaux.

Le quatrième alinéa du texte inséré prévoit le remboursement au FSL des aides versées lorsque l'immeuble en ayant bénéficié fait l'objet d'une vente avant l'expiration d'un délai de dix ans à compter de l'obtention de l'aide.

Il est important de souligner que cet article confirme indirectement que les catégories d'aides aux propriétaires occupants ne sont pas limitées : il peut s'agir, de même que dans le secteur locatif, de cautions, de prêts, de garanties et de subventions.

Ce dispositif garantit que l'aide ne soit pas versée :

- à un propriétaire qui chercherait à dégager une plus-value après une opération de réhabilitation,

- à un propriétaire qui chercherait à effectuer une transaction immobilière à brève échéance afin de remplir les engagements financiers qu'il avait souscrits et qu'il n'avait pu assumer.

Pour être complet, il faut préciser que la mise en application de cet article pourrait entraîner la mise à jour d'un certain nombre de plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées : en effet, le dernier alinéa de l'article 6 de la loi du 31 mai 1990 dispose que le plan définit les « conditions d'intervention » du FSL. La nouvelle mission à l'égard des propriétaires occupants nécessitera vraisemblablement l'insertion de critères d'éligibilité pour les propriétaires en difficulté.

B. APPRECIATION DU DISPOSITIF PROPOSÉ

Cet article au même titre que les articles 34 et 35 ci-dessus s'inscrit dans le champ des mesures de sauvegarde des copropriétés en difficulté dans les zones sensibles. Ces copropriétés qui relèvent de la notion de « parc social privé de fait » connaissent parfois aujourd'hui une situation de dégradation nettement plus accentuée que celle du parc des bailleurs sociaux qui ont bénéficié d'un important effort de réhabilitation ces dernières années. La spirale de la dévalorisation dans laquelle sont entraînées certaines de ces copropriétés doit être rompue dans la mesure où elle porte atteinte à l'image d'un quartier et peut avoir des répercussions négatives qui jouent à l'encontre des efforts d'amélioration des logements locatifs sociaux consentis par la collectivité.

La principale préoccupation du dispositif proposé est celle du maintien de la mixité sociale y compris dans le parc privé. Il est important que le ménage qui a consenti un effort pour accéder à la propriété, en particulier dans un quartier difficile, puisse être soutenu dans l'hypothèse où le niveau des ressources ne lui permet plus de faire face à ses échéances. Faute de cet appui, le ménage peut être rapidement contraint en cas d'accident ou de chômage à la revente du bien dans des conditions parfois défavorables sous la pression des créanciers.

L'ouverture du bénéfice du FSL à des personnes qui sont déjà propriétaires de leur logement ne remet pas en cause la logique de ce fonds qui est de garantir financièrement l'exercice du droit à l'accès ou au maintien dans un logement décent.

En effet, l'article premier de la loi du 31 mai 1990 qui pose le principe du droit à une « aide de la collectivité pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir » n'effectue pas de distinction selon que la personne ou le ménage en difficulté est locataire ou propriétaire. C'est pourquoi les plans départementaux peuvent d'ores et déjà prévoir des mesures en faveur des propriétaires. Par ailleurs, les mesures d'accompagnement social liées au logement (ASLL) peuvent également concerner des personnes propriétaires de leur logement.

Le fait d'ouvrir le bénéfice du FSL à des personnes qui traversent des difficultés graves pouvant les conduire à quitter leur logement n'apparaît donc pas anormal d'autant plus que le bien dont ils sont propriétaires n'est pas nécessairement susceptible de trouver un acquéreur sur le marché.

La seconde question est celle du financement du dispositif qui fait appel simultanément aux ressources de l'État et à celle des départements.

Les besoins des FSL dans le secteur locatif ou en matière d'accompagnement social n'ont cessé de progresser ces dernières années. L'élargissement de la mission des FSL devra être accompagné d'un effort budgétaire de l'État, relayé par les départements, faute de quoi un véritable « effet d'éviction » apparaîtrait au détriment des locataires qui entrent dans le champ d'application des avances et garanties accordées par le fonds.

Il est à noter que le Gouvernement a annoncé lors de la présentation du projet de loi de finances pour 1997, qu'à compter de l'année prochaine les dépenses relatives aux FSL ainsi que l'aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées (ALT) seraient prises en charge par un nouveau compte d'affectation spéciale alimenté par le produit de la contribution relative aux surloyers dans les HLM.

Il reste que quels que soient les efforts de l'État, la disposition relative au FSL introduite par cet article aura des conséquences lourdes sur les budgets locaux. Le FSL mérite une vigilance particulière car il sera vraisemblablement sollicité dans le cadre du futur projet de loi de renforcement de la cohésion sociale et de lutte contre l'exclusion préparé par le Gouvernement.

L'Assemblée des Présidents de Conseils généraux demande donc, que l'on évite un « empilement » des engagements financiers demandés aux collectivités locales et en particulier aux départements. Si les fonds de solidarité logement sont susceptibles d'assumer des ajustements de leur mission, celle-ci ne pourra être élargie considérablement sans que ne se pose la question des conséquences financières pour les collectivités locales du mode de financement paritaire qui semble fonctionner aujourd'hui de manière satisfaisante.

C. LES AMENDEMENTS DE VOTRE COMMISSION

Votre commission spéciale a tout d'abord adopté un amendement de coordination tirant les conséquences d'un amendement adopté à l'article 33 supra et modifiant la codification des dispositions relatives à la définition de la notion de propriétaire occupant.

Puis, votre commission spéciale a adopté un amendement prévoyant que les plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées qui fixent les « conditions d'intervention des FSL », prévoient, en particulier, les conditions générales dans lesquelles une garantie de paiement peut être accordée aux personnes ou familles résidant dans une zone urbaine sensible.

Il ne s'agit pas ici d'élargir la mission des FSL mais de mettre l'accent sur ce qui constitue l'une de leurs attributions actuelles qui mériterait d'être développée. La situation des personnes résidant dans les zones urbaines sensibles mérite à coup sûr un sort particulier à raison même de leurs « conditions d'existence » , pour reprendre les termes de l'article premier de la loi du 31 mai 1990 précitée, dite loi « Besson » .

Les systèmes de garantie de paiement contre les impayés répondent à un véritable besoin. La déduction fiscale prévue au titre de l'impôt sur le revenu pour les primes d'assurances payées à compter du 30 septembre 1994 et afférentes à un contrat dont l'objet exclusif est de couvrir le risque de loyers impayés a favorisé l'essor de dispositifs spécifiques. La garantie complémentaire mise en place par la FNAIM connaît à cet égard un développement remarquable.

Les fonds de solidarité pour le logement, pour le cas des zones urbaines sensibles, peuvent donner un « coup de pouce » très utile, notamment aux jeunes ménages qui souhaiteraient s'installer dans un quartier dégradé ou un grand ensemble. Les zones urbaines sensibles se caractérisent par un très tort taux de ménages nécessitant un soutien sous forme d'une garantie de paiement. Selon des informations fournies à votre rapporteur, dans certains grands ensembles ou quartiers d'habitat dégradés, les deux tiers des locataires disposent de ressources correspondant à moins de 60 % du plafond de ressources applicable pour l'attribution d'un logement social. Il n'est donc pas inutile d'inciter les FSL à porter leur action dans ces quartiers.

Votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 36 - Exonération de droit d'enregistrement et de taxe de publicité foncière dans les zones franches urbaines

Cet article vise à exonérer de droit d'enregistrement et de taxe de publicité foncière les partages d'immeubles bâtis, de groupes d'immeubles bâtis ou d'ensembles immobiliers soumis au statut de la copropriété, ainsi que la redistribution des parties communes consécutives à ces partages dans les zones franches urbaines.

A. LE DROIT EN VIGUEUR

L'article 746 du code général des impôts prévoit l'assujettissement des partages de biens meubles et immeubles entre copropriétaires, cohéritiers et coassociés à quelque titre que ce soit à un droit d'enregistrement ou à une taxe de publicité foncière de 1 %.

Dérogeant à ce régime, l'article 749 exonère du droit d'enregistrement ou de la taxe de publicité foncière prévus à l'article précédent les rachats de parts de fonds communs de placement ainsi que la répartition des actifs de ces fonds entre les porteurs.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PROJET DE LOI

L'article 36 du projet de loi insère un article 749 A nouveau dans le code général des impôts étendant, dans les zones franches urbaines, le bénéfice de l'exonération du droit d'enregistrement ou de la taxe de publicité foncière prévue par l'article 749 aux opérations suivantes :

- partages d'immeubles bâtis, de groupes d'immeubles bâtis ou d'ensembles immobiliers soumis au statut de la copropriété,

- redistribution des parties communes consécutives à ces partages.

Il s'agit donc d'une seconde dérogation au principe de l'assujettissement à ces taxes, dans le cas d'un partage d'immeuble soumis à la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.

Votre commission spéciale vous demande d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 36 bis (nouveau) (Art. L. 510-1 du code de l'urbanisme) - Exemption de l'agrément prévu par l'article L. 510-1 du code de l'urbanisme dans les zones franches urbaines

L'article 41 de la loi d'orientation n° 95-115 du 4 février 1995 relative à l'aménagement et au développement du territoire a modifié l'article L. 510-1 du code de l'urbanisme, relatif à la délivrance de l'agrément auxquels peuvent être soumis, dans certaines zones, la construction, la reconstruction, l'extension, le changement d'utilisation ou d'utilisation de locaux ou installations professionnelles.

L'article L. 510-1 précité dispose que la décision d'agrément prend en compte les orientations définies par la politique d'aménagement et de développement du territoire et par la politique de la ville, ainsi que la nécessité d'un équilibre entre les constructions destinées à l'habitation et les activités industrielles, commerciales professionnelles, administratives techniques scientifiques ou d'enseignement qui ne relèvent pas de l'État.

Depuis le vote de la loi précitée les collectivités locales peuvent définir les modalités locales du respect des objectifs généraux fixés par la loi.

Lorsqu'une convention est signée, c'est le représentant de l'État qui délivrera, lui-même, l'agrément.

À l'initiative de son rapporteur, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel tendant à supprimer la procédure d'agrément dans les zones franches urbaines afin d'y favoriser le développement des activités économiques.

Votre commission spéciale vous demande d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 36 ter (nouveau) (Art. L.520-9 du code de l'urbanisme) - Exonération de la redevance perçue à l'occasion de la construction de locaux à usage de bureaux et de locaux de recherche en Ile-de-France dans les zones franches urbaines

L'article L. 520-1 du code de l'urbanisme prévoit que dans certaines zones de la région Ile-de-France, dont la liste est déterminée par décret, une redevance est perçue à l'occasion de la construction de locaux à usage de bureaux et de locaux de recherche ainsi que leurs annexes.

L'article R. 520-12 du même code précise la liste des communes dans lesquelles cette redevance est exigible.

Le montant liquidé de cette redevance était de 522 millions de francs en 1993 dont 337 millions de francs perçus au seul titre de constructions édifiées dans Paris ^{62 ( * )} .

À l'initiative de son rapporteur, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel 36 ter (nouveau) qui tend à exonérer de la redevance précitée les opérations réalisées dans les zones franches urbaines créées, à l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, modifiée par le présent projet de loi, afin d'y favoriser les activités économiques.

Votre commission spéciale vous demande d'adopter cet article sans modification.

* ³³ Article L. 302-3 du CCH.

* ³⁴ Article L. 302-4 du CCH.

* ³⁵ Article L. 302-2 du CCH.

* ³⁶ Circulaire n° 92-86 du 22 décembre 1992 relative aux programmes locaux de l'habitat.

* ³⁷ Article L. 302-4-1 du CCH.

* ³⁸ dernier alinéa de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme

* ³⁹ Article L. 311-4 du code de l'urbanisme

* ⁴⁰ Décret n° 93-203 du 5 février 1993 pris pour l'application de l'article 26 de la loi n° 91-602 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville et relatif à l'article 1466 A du code général des impôts.

* ⁴¹ S'agissant toutefois des communautés urbaines, il est précisé que les conseils municipaux doivent être obligatoirement saisi pour avis du document.

* ⁴² Francis Idrac, Le Pacte de relance pour la ville, dans Regards sur l'actualité, la Documentation Française, n° 222 juin 1996

* ⁴³ Circulaire du Ministre du Logement du 26 avril 1994 relative à la réservation et à l'attribution de logements sociaux (J.O. du 7 juin 1994, pages 8196 et 8197).

* ⁴⁴ Article L. 441-1-1 du CCH.

* ⁴⁵ Article R. 441-4 du CCH.

* ⁴⁶ Articles L. 441-1, R 441-8 et R 441-18 du CCH

* ⁴⁷ Article L. 441-2 du CCH.

* ⁴⁸ Article 15 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.

* ⁴⁹ Ce règlement départemental est distinct du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées élaboré par l'État et le département pour permettre aux personnes en difficulté d'accéder à un logement indépendant ou de s' y maintenir.

* ⁵⁰ Cf. commentaire de l'article 31 (supra)

* ⁵¹ Loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, JO du 2 juin 1990, p. 6551 et suivantes.

* ⁵² Articles 2, 3 et 4 de la loi du 31 mai 1990 susvisée.

* ⁵³ Articles 6 et 7 de la loi du 31 mai 1990 susvisée.

* ⁵⁴ Décret n° 90-794 du 7 septembre 1990.

* ⁵⁵ Saisine du Conseil Constitutionnel en date du 4 mai 1990 présentée par plus de soixante sénateurs, JO du 1er juin 1990, p. 6520.

* ⁵⁶ Décision n° 90-274 DC du 29 mai 1990, JO du 1er juin 1990, p. 6518.

* ⁵⁷ À l'article 33 ci-dessus, votre commission spéciale a précisé la notion de propriétaire occupant désormais incluse dans un article L. 615-4-1 nouveau du code de la construction et de l'habitation.

* ⁵⁸ Circulaire n° 93-10 du 28 janvier 1993 (BO logement n° 93/15 du 10 juin 1993).

* ⁵⁹ Chapitre 46-50 (article 30) du budget du logement.

* ⁶⁰ Cf. exposé général et commentaire de l'article 31 ci-dessus.

* ⁶¹ La loi du 31 mai 1990 a accordé une reconnaissance législative au dispositif des OPAH institué par circulaire du 10 juillet 1980 (n° 80-89 du ministère de l'Equipement)

* ⁶² Source : DAU, Les taxes d'urbanisme - 1993, p. 86.