CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À L'AMÉNAGEMENT ET À LA RESTRUCTURATION DES ESPACES COMMERCIAUX ET ARTISANAUX
ARTICLE 27 (Chapitre V nouveau du titre II du Livre III du code de l'urbanisme) - Création d'un établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux
Cet article tend à compléter le titre II (« organismes d'exécution » ) du Livre III (« aménagement foncier » ) du code de l'urbanisme par un chapitre V qui créerait un établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux et serait composé des articles L. 325-1 à L. 325-4 nouveaux.
Art. L. 325-1 nouveau du code de l'urbanisme - Création, statut et objet
Cet article prévoit la création de l'établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux. Il définit par ailleurs son statut juridique et son objet.
L'étude d'impact du projet de loi explicite en ces termes les problèmes posés par la revitalisation des activités commerciales et artisanales dans les zones urbaines sensibles :
« La revitalisation économique de centres d'activités commerciales et artisanales en zones urbaines sensibles suppose le plus souvent une rénovation et une restructuration préalable de ces sites, fréquemment empêchées par des obstacles tenant au foncier et à la configuration locale des propriétés ;
« - multipropriétés émiettées ne permettant pas de dégager une majorité pour engager des travaux ou procéder à une opération de transformation ou de transfert, partiel ou total, de locaux commerciaux.
« - propriétaires non exploitants, souvent de faible capacité financière, peu enclins à investir dans des opérations dont les effets principaux se feront sentir au bénéfice de leurs locataires à moyen ou long terme.
« - des propriétaires, exploitants ou non, souhaitant se désengager compte tenu de la faible rentabilité ou de problèmes d'insécurité, mais ne trouvant pas preneurs, du fait de la mauvaise image ou de l'inactivité foncière et commerciale de l'affaire ».
On peut néanmoins se demander si, pour surmonter ces difficultés les organismes d'aménagement existants qui sont déjà visés par le titre II du Livré III du code de l'urbanisme (établissements publics d'aménagement, associations foncières urbaines, chambres de commerce et d'industrie et chambres des métiers, établissements publics fonciers), n'auraient pas pu mettre en oeuvre des solutions adéquates.
D'ores et déjà, les établissements publics d'aménagement peuvent avoir une zone d'activité territoriale très étendue. Lorsque celle-ci dépasse cent communes, ils doivent être créés par décret en conseil d'État (article L. 321-3 du code de l'urbanisme). Ces établissements peuvent réaliser des opérations pour le compte de l'État, d'une collectivité locale ou d'un autre établissement public (article L. 321-1).
Néanmoins, l'étude d'impact fait valoir que ces organismes « ne permettent pas de réaliser ces opérations, soit parce qu'ils ont une compétence globale en matière d'aménagement (EPA) inadaptée à des interventions très spécifiques dans leur localisation et leur objet, soit parce qu'ils supposent un accord ou des possibilités financières qui font défaut en pratique (associations foncières urbaines) soit parce qu'elles rendent nécessaire la garantie de collectivités locales ou organismes publics hésitants ou insuffisamment dotés (cas des CCI).
« Seul un établissement public créé au niveau national, à ces fins spécifiques, est en mesure de procéder, après expertise et détermination des priorités, à la recomposition du foncier et à la requalification de sites d'activités commerciales avec une efficacité et des méthodes d'intervention homogènes sur les sites où il interviendra. »
S'agissant de son statut juridique, le nouvel établissement public aura un caractère industriel et commercial. Il sera doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Ces caractéristiques sont déjà celles des établissements publics d'aménagement prévus par l' article L. 321-1 du code de l'urbanisme.
Ce nouvel établissement public aura pour objet de favoriser -conformément à sa dénomination- l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux. Néanmoins, cette mission sera circonscrite aux zones urbaines sensibles mentionnées au 3, de l'article 42 de la loi d'orientation du 4 février 1995.
Rappelons que l'article 2 du projet de loi -qui donne une nouvelle rédaction au 3, de l'article 42 précité- a pour effet de resserrer la géographie des zones de redynamisation urbaine et de créer des zones franches urbaines. En revanche, il ne modifie pas la définition des zones urbaines sensibles qui sont caractérisées par la présence de grands ensembles ou de quartiers d'habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi. En l'état actuel du droit, ces grands ensembles et quartiers d'habitat dégradé sont ceux mentionnés au I de l'article 1466 A du code général des impôts, qui précise que leur liste est fixée par décret.
Le décret n° 93-203 du 5 février 1993 a fixé une liste de 546 quartiers. Ce décret devrait néanmoins être modifié afin de dresser une nouvelle liste de quelque 700 quartiers en métropole et 31 quartiers outre-mer.
Votre commission spéciale vous soumet un amendement d'ordre rédactionnel au dernier alinéa du texte proposé pour l'article L. 325-1 du code de l'urbanisme.
Pour mener à bien sa mission, le nouvel établissement public assurera la maîtrise d'ouvrage d'actions et d'opérations dont la finalité sera la création, l'extension, la transformation ou la reconversion de surfaces commerciales et artisanales situées dans les zones urbaines sensibles.
Sur la proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale a opportunément précisé que l'établissement devrait recueillir l'accord préalable des communes ou des groupements de communes concernés avant toute décision d'assurer la maîtrise d'ouvrage d'opérations de restructurations commerciales.
Il résulte, par ailleurs, de l'article 21 du projet de loi tel que modifié par l'Assemblée nationale sur l'initiative du Gouvernement, que les établissements publics d'aménagement pourront -par délégation de l'établissement public national- assurer la maîtrise d'ouvrage de ces opérations.
Votre commission spéciale approuve cette disposition qui répond à son souci que la procédure soit très déconcentrée.
Concrètement, comme le souligne l'étude d'impact du projet de loi, l'établissement public national devra constituer des données intéressant des études, des expertises et le financement préalable à ses interventions ainsi que des dossiers techniques, commerciaux, financiers et de suivi.
Après expertise et consultation des préfets et des autres acteurs locaux concernés, une dizaine d'opérations prioritaires devraient être sélectionnées chaque année et soumises à l'agrément du Comité interministériel à la ville.
L'établissement public pourra agir en partenariat avec une commune, une communauté urbaine ou une société d'économie mixte afin de promouvoir la requalification urbaine après sa propre intervention en matière foncière.
Afin de bien marquer le caractère déconcentré de la procédure qui devra être suivie par l'établissement public national, votre commission spéciale vous soumet un amendement qui précise que celui-ci pourra passer des conventions avec les communes ou groupements de communes concernés.
Il faut, par ailleurs, noter qu'il est attendu de cette intervention de rétablissement public national sur les centres commerciaux d'autres effets bénéfiques non seulement sur l'urbanisme (meilleur accès, facilités de parking, esthétique...) mais aussi sur la sécurité, les centres commerciaux non entretenus et partiellement désertés étant propices à divers trafics illicites, à des violences et gestes d'incivilité.
Pour ce qui des interventions de l'établissement public national, l'étude d'impact du projet de loi envisageait leur financement :
- d'une part, par une réserve de 100 millions de francs sur le solde du produit de la taxe additionnelle sur les grandes surfaces (dont le montant total est d'environ 1 milliard de francs destiné également à financer la préretraite des commerçants et artisans) et par le Fonds d'intervention pour la sauvegarde du commerce et de l'artisanat (FISAC) ;
- d'autre part, par un prélèvement de 30 millions de francs sur les recettes du Fonds d'aménagement de la région d'Ile-de-France (FARIF).
Suivant les précisions recueillies par votre rapporteur, le financement, en définitive, résulterait exclusivement d'un prélèvement sur la taxe sur les grandes surfaces.
Le coût d'une requalification varie de quelques millions de francs 5 millions de francs à Saint-Gratien) à 50 millions de francs (estimation pour le Val-Fourré).
L'étude d'impact précise également que les opérations pourront mobiliser des ressources d'emprunt, telles que les prêts « projets urbains » de la Caisse des dépôts et consignations.
Art. L. 325-2 nouveau du code de l'urbanisme - Prérogatives
L'article L. 325-2 nouveau permet au nouvel établissement public national d'effectuer tous actes de disposition et d'administration nécessaires à l'accomplissement de sa mission.
Sans en donner une liste exhaustive, il énonce certains de ces actes :
- l' acquisition des fonds de commerce ou -précision omise dans le projet de loi mais ajoutée par l'Assemblée nationale- de fonds artisanaux et. le cas échéant, par voie d' expropriation, des immeubles ou droits réels immobiliers nécessaires aux opérations correspondant à son objet ;
- la cession des immeubles ou des fonds acquis ;
- la concession de la gestion des fonds commerciaux ou artisanaux acquis à un ou plusieurs locataires gérants.
L'établissement public pourra ainsi acquérir des fonds, y faire réaliser en sa qualité de maître d'ouvrage des travaux nécessaires avant de les céder ou de les confier à des locataires gérants.
On relèvera que l'expropriation constitue une prérogative traditionnelle pour des actions d'aménagement. Ainsi, lorsque le concessionnaire d'une opération d'aménagement prévue par le livre troisième du code de l'urbanisme est une personne publique, notamment un établissement public, il peut se voir confier des acquisitions par voie d'expropriation (article L. 300-4 du code de l'urbanisme).
La loi n° 70-612 du 10 juillet 1970 permet que soit poursuivie au profit de l'État, d'une collectivité locale, d'un établissement public ou d'un établissement public d'aménagement, l'expropriation d'immeubles insalubres. De même, les établissements publics d'aménagement sont habilités à acquérir des immeubles, au besoin par voie d'expropriation, pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation d'une action ou d'une opération d'aménagement (article L. 221-1 du code de l'urbanisme). Enfin, le Conservatoire de l'espace littoral, qui est un établissement public administratif de l'État, peut exproprier tous droits immobiliers et exercer, à défaut du département, le droit de préemption (article L. 243-4 du code rural).
Conformément à la précision apportée par l'Assemblée nationale sur la proposition du Gouvernement à l'article 21 du projet de loi, l'établissement public national pourra également déléguer à des établissements publics d'aménagement, outre la maîtrise d'ouvrage, l'accomplissement de ces actes de disposition et d'administration.
Votre commission spéciale vous soumet à cet article un amendement de clarification rédactionnelle.
Art. L. 325-3 nouveau du code de l'urbanisme - Conseil d'administration
L'article L. 325-3 nouveau prévoit que l'établissement public national est administré par un conseil d'administration dont il précise certaines règles de composition.
Celles-ci diffèrent sensiblement des règles applicables aux établissements publics d'aménagement prévus par le chapitre premier du titre II du livre III du code de l'urbanisme.
Le Conseil d'administration des établissements publics d'aménagement doit, en effet être composé, à concurrence de la moitié au moins, de membres représentant les collectivités et établissements publics intéressés (article L. 321-6 du code de l'urbanisme).
En revanche, le nouvel établissement public créé par la présente loi sera administré par un conseil d'administration composée en majorité de représentants de l'État.
Sans que la répartition des sièges soit précisée, la présence au sein de ce conseil de représentants des collectivités territoriales, des professions commerciales et artisanales et du secteur associatif est également prévue. Des personnalités qualifiées devront, en outre, participer au conseil.
Votre commission spéciale, compte tenu de la nature même des missions du nouvel établissement public, estime que la place des collectivités territoriales dans son conseil d'administration devrait être mieux affirmée. En outre, la présence de représentants des Assemblées parlementaires paraît opportune. À cette fin, elle vous soumet un amendement qui, donnant une nouvelle rédaction à l'article L. 325-3 nouveau, prévoit que le conseil d'administration sera composé en nombre égal de représentants de l'État d'une part, et de membres des Assemblées parlementaires, de représentants des collectivités territoriales, des professions commerciales et artisanales, du secteur associatif, de personnalités qualifiées, d'autre part.
Art. L. 325-4 nouveau du code de l'urbanisme - Conditions d'application
L'article L 325-4 nouveau -qui a fait l'objet d'une correction formelle par l'Assemblée nationale- renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de définir les modalités d'organisation et de fonctionnement de l'établissement public ainsi que la composition de son conseil d'administration.
Votre commission spéciale vous soumet, à cet article L. 325-4 nouveau, un amendement qui tend à préciser que le conseil d'administration devra comprendre au moins un représentant des départements d'outre-mer.
Elle vous propose d'adopter l'article 27 ainsi modifié.
ARTICLE 28 (Art. L. 21-1 du code de l'expropriation) - Cession ou concession des immeubles expropriés par l'établissement public national
Cet article tend à compléter l'article L. 21-1 du code de l'expropriation, afin d'ajouter à la liste des catégories d'immeubles expropriés pouvant être cédés de gré à gré ou concédés temporairement, ceux qui auront été expropriés par l'établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux, créé par l'article 27 du projet de loi.
L'article L. 21-1 du code de l'expropriation fixe, dans sa rédaction actuelle, une liste de sept catégories d'immeubles expropriés qui peuvent être cédés de gré à gré ou concédés temporairement à des personnes de droit privé ou de droit public, sous condition que ces personnes utilisent lesdits immeubles conformément aux finalités qui sont prescrites par le cahier des charges annexé à l'acte de cession ou de concession temporaire.
Les immeubles ainsi visés sont notamment ceux qui ont été expropriés en vue de l'aménagement progressif et suivant des plans d'ensemble des zones affectées à l'habitation ou à des activités par des projets d'aménagement ou certains documents d'urbanisme ; pour des opérations d'aménagement concerté ou pour des opérations de résorption de l'habitat insalubre.
L'extension de cette liste aux immeubles expropriés par le nouvel établissement public national apparaît comme une conséquence logique des prérogatives qui sont reconnues à ce dernier par l'article 27 du projet de loi (article L. 325-2 du code de l'urbanisme).
Doté du pouvoir d'exproprier les immeubles nécessaires aux opérations correspondant à son objet ( article L. 325-2 a) ) , il pourra, après les avoir rénovés ou transformés, soit les céder, soit les confier à des locataires gérants ( article L. 325-2 b) ) .
Sous réserve d'un amendement de précision rédactionnelle, votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article.
ARTICLE 29 - (Art. 6 de la loi n° 56-277 du 20 mars 1956) - Autorisation de concéder en location-gérance les fonds artisanaux ou commerciaux acquis par l'établissement public national
Cet article tend à compléter l'article 6 de la loi n° 56-277 du 20 mars 1956 relative à la location-gérance des fonds de commerce et des établissements artisanaux, afin de prévoir la possibilité pour le nouvel établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux, créé par l'article 27 du projet de loi, de concéder la location-gérance des fonds qu'il aura acquis.
L'article 4 de la loi du 20 mars 1956 prévoit en effet, que les personnes physiques ou morales qui concèdent une location-gérance, doivent avoir été commerçants ou artisans pendant sept années ou avoir exercé pendant une durée équivalente les fonctions de gérant ou de directeur commercial ou technique et avoir exploité pendant deux années au moins le fonds ou l'établissement artisanal mis en gérance. La concession d'une location-gérance reste cependant interdite aux personnes ayant fait l'objet d'une condamnation définitive visée à l'article premier de la loi n° 47-1635 du 30 août 1947.
Mais, l'article 6 de la loi du 20 mars 1956 énumère une liste de personnes physiques ou morales -notamment l'État et les collectivités locales-auxquelles l'article 4 précité n'est pas applicable.
L'article 27 du projet de loi ( article L. 325-2 c) du code de l'urbanisme) autorisant le nouvel établissement public national à confier la gestion des fonds commerciaux ou artisanaux qu'il aura acquis à un ou plusieurs locataires-gérants, le présent article l'ajoute logiquement à la liste des personnes physiques et morales énumérées par l'article 6 de la loi du 20 mars 1956.
Votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 30 - Compétence de la commission nationale d'équipement commercial pour l'autorisation des projets dont l'établissement public national assure la maîtrise d'ouvrage
Cet article tend à prévoir par dérogation aux dispositions de l'article 29 de la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d'orientation pour le commerce et l'artisanat, dite « loi Royer », que les projets dont l'établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux assurera la maîtrise d'ouvrage et qui doivent être autorisés, en application de ladite loi, seront soumis à la commission nationale d'équipement commercial et non pas à la commission départementale d'équipement commercial, en principe compétente.
Le régime d'autorisation prévu par l'article 29 précité de la loi du 27 décembre 1973 a été substantiellement modifié par la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 qui, donnant une nouvelle rédaction à cet article, a notamment eu pour objet de mieux maîtriser le développement des grandes surfaces et a abaissé, à cette fin, les seuils applicables.
Seront soumises à une autorisation d'exploitation commerciale, en particulier, la création et l'extension d'un magasin de commerce de détail ou d'un ensemble commercial d'une surface de vente supérieure à 300 mètres carrés.
De même, seront soumises à autorisation la réouverture au public, sur le même emplacement, d'un magasin de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 300 mètres carrés dont les locaux ont cessé d'être exploités pendant deux ans ainsi que la réutilisation à usage de commerce de détail d'une surface supérieure au même seuil libérée à la suite d'une autorisation de création de magasin par transfert d'activités existantes, quelle que soit la date à laquelle ce transfert a été autorisé.
La même autorisation sera requise pour la création ou l'extension de toute installation de distribution au détail de carburants, quelle qu'en soit la surface de vente, lorsqu'elle sera annexée à un magasin de commerce de détail ou à un ensemble commercial -d'une surface supérieure à 300 mètres carrés- et située hors du domaine public des autoroutes et routes express.
Les constructions nouvelles, les extensions ou les transformations d'immeubles existants entraînant la constitution d'établissements hôteliers d'une capacité supérieure à trente chambres hors de la région d'Ile-de-France et cinquante chambres dans cette dernière devront également avoir fait l'objet d'une autorisation préalable.
Enfin, tout changement de secteur d'activité d'un commerce d'une surface de vente supérieure à 2 000 mètres carrés sera soumis à l'autorisation d'exploitation commerciale.
Notons, cependant, qu'ont été exemptées de ce régime d'autorisation préalable les pharmacies et, sous certaines conditions, les halles et marchés d'approvisionnement au détail ainsi que la création et l'extension de garages ou de commerces de véhicules automobiles disposant d'atelier d'entretien et de réparation.
S'agissant des commissions départementales d'équipement
commercial, compétentes pour délivrer cette autorisation, la loi du 5 juillet 1996 a réduit le nombre de leurs membres de sept à six, établissant ainsi une parité entre les représentants des élus et les représentants socioprofessionnels. En outre, la loi a porté de trois à quatre mois le délai dont disposent ces commissions pour statuer sur les demandes d'autorisation.
Quant à la commission nationale d'équipement, elle est, en vertu de l'article 32 de la loi du 27 décembre 1973, chargée de statuer sur les recours formés contre les décisions des commissions départementales. Ces recours peuvent être présentés dans un délai de deux mois à compter de la notification ou de l'intervention implicite de la décision de la commission départementale. La commission nationale dispose de quatre mois pour se prononcer sur ces recours.
La loi du 5 juillet 1996 a modifié la composition de la commission nationale d'équipement commercial en portant de sept à huit le nombre des membres de cette commission. Ainsi, quatre personnalités qualifiées -contre trois auparavant- siégeront aux côtés de quatre membres de grands corps de l'État. En outre, la commission nationale sera renouvelée par moitié tous les trois ans.
Sans remettre en cause cette procédure d'autorisation préalable pour les projets dont le nouvel établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux sera maître d'ouvrage, le présent article fait néanmoins bénéficier ces projets d'une procédure allégée.
Ils seront, en conséquence, soumis directement à la commission nationale d'équipement commercial. Le délai total d'examen des demandes d'autorisation sera ainsi réduit, pour ces projets, à quatre mois maximum contre dix mois maximum si la commission départementale devait être au préalable saisie.
Tout en approuvant dans son principe cette procédure allégée, votre commission spéciale a néanmoins considéré que la consultation de la commission départementale donnerait à la commission nationale d'utiles informations sur le contexte local dans lequel les projets qui lui seront soumis s'inséreront.
Elle vous suggère, en conséquence, par un amendement, de prévoir cette consultation. Afin de contenir la procédure dans des délais raisonnables, la commission départementale disposera d'un mois pour rendre son avis. Passé ce délai, celui-ci sera réputé rendu.
En outre, par coordination avec les dispositions de l'article 21 du projet de loi qui permettent à l'établissement public national de déléguer la maîtrise d'ouvrage aux établissements publics d'aménagement, votre commission spéciale vous soumet un amendement qui rend également applicable dans ce cas la procédure d'autorisation prévue par le présent article.
Elle vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.