Rapport n° 253 (1995-1996) de M. Jean-Marie GIRAULT , fait au nom de la commission des lois, déposé le 6 mars 1996
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N° 253
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
Annexe au procès-verbal de la séance du 6 mars 1996.
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, MODIFIÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relatif au trafic de stupéfiants en haute mer et portant adaptation de la législation française à l'article 17 de la convention des Nations unies contre le trafic illicite des stupéfiants et substances psychotropes faite à Vienne le 20 décembre 1988,
Par M. Jean-Marie GIRAULT, Sénateur .
(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, François Giacobbi, Charles Jolibois, Robert Pagès, v ice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, Pierre Biarnès, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM. Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Michel Dreyfus-Schmidt, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Claude Pradille, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Jean-Pierre Tizon, Alex Türk, Maurice Ulrich.
Voir les numéros :
Sénat : Première lecture : 29 (1994-1995), 19 et T.A. 4 (1995-1996). Deuxième lecture : 216 (1995-1996).
Assemblée nationale (10ème législ.) : Première lecture : 2299. 2523 et T.A. 464.
Stupéfiants.
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
Réunie le mercredi 6 mars 1996, sous la présidence de M. Charles Jolibois, vice-président, la commission des Lois a procédé à l'examen, en deuxième lecture, sur le rapport de M. Jean-Marie Girault, du projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, relatif au trafic de stupéfiants en haute mer et portant adaptation de la législation française à l'article 17 de la convention des Nations Unies contre le trafic illicite des stupéfiants et substances psychotropes faite à Vienne le 20 décembre 1988.
La commission a constaté que les principales modifications apportées par l'Assemblée nationale avaient pour simple objet d'insérer les dispositions du projet de loi au sein de la loi du 15 juillet 1994 relative aux modalités de 1'exercice par l'État de ses pouvoirs de contrôle en mer, sans en remettre en cause la portée quant au fond.
Suivant la proposition de son rapporteur, elle a donc adopté le projet de loi sans modification.
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est saisi, en deuxième lecture, du projet de loi relatif au trafic de stupéfiants en haute mer et portant adaptation de la législation française à l'article 17 de la convention des Nations Unies contre le trafic illicite des stupéfiants et substances psychotropes, faite à Vienne le 20 décembre 1988.
Ce projet de loi, adopté en première lecture par le Sénat, le 18 octobre 1995, puis par l'Assemblée nationale, le 13 février 1996, a pour objet de procéder aux modifications du droit interne français nécessaires à l'application des stipulations de l'article 17 de la Convention de Vienne précitée, qui sont destinées à faciliter la coopération internationale en vue de la répression du trafic de stupéfiants en haute mer.
Ainsi, d'une part, le projet de loi précise la nature des « mesures appropriées » qui peuvent être prises par les commandants des bâtiments et aéronefs de l'État français dans le cadre de l'application de l'article 17 de la Convention de Vienne, à l'égard d'un navire étranger suspecté de trafic de stupéfiants et battant pavillon d'un État partie à la convention, sous réserve de l'accord de cet État.
D'autre part, le projet de loi prévoit -et c'est là une innovation en droit français- l'extension de la compétence des juridictions françaises à la poursuite et au jugement des auteurs d'infractions de trafic de stupéfiants commises en haute mer à bord d'un navire étranger battant pavillon d'un État partie à la convention, sous réserve, là encore, d'un accord ou arrangement particulier conclu en ce sens avec cet État.
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I. LES TRAVAUX DU SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE
Lors de l'examen du texte en première lecture, le Sénat avait pleinement approuvé le principe du renforcement de la coopération internationale en matière de lutte contre le trafic illicite de stupéfiants en haute mer, à travers la mise en oeuvre de l'article 17 de la Convention de Vienne.
Votre commission des Lois avait toutefois constaté certaines redondances entre les dispositions du texte qui lui était soumis et celles de la loi du 15 juillet 1994 relative aux modalités de l'exercice par l'État de ses pouvoirs de contrôle en mer.
Suivant sa proposition, le Sénat avait donc adopté un amendement tendant à une meilleure articulation entre ces deux textes.
Toujours à l'initiative de votre commission des Lois, il avait également complété la liste des agents habilités à constater les infractions de trafic de stupéfiants en haute mer en y ajoutant les commandants de bord des aéronefs de l'État. En outre, il avait adopté un certain nombre d'amendements rédactionnels ou de précision.
II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a également approuvé le principe de la mise en oeuvre en droit interne de l'article 17 de la Convention de Vienne, ainsi que les modifications apportées au projet de loi par le Sénat.
Elle a cependant considéré que le dispositif qui en résultait manquait encore de clarté. Elle a ainsi jugé préférable d'intégrer le projet de loi dans le cadre de la loi du 15 juillet 1994 relative aux modalités de l'exercice par l'État de ses pouvoirs de contrôle en mer, plutôt que d'aboutir à la superposition de deux législations partiellement redondantes, l'une de portée générale, et l'autre s'appliquant au cas particulier du trafic de stupéfiants en haute mer.
Tout en approuvant ce souci de clarification, le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale sur ce point. Il a en effet fait observer que les deux textes étaient de nature distincte, la loi de 1994 ne comportant en particulier aucune disposition intéressant la procédure pénale, à la différence du présent projet de loi.
De plus, la loi de 1994 définit, d'une manière générale, les modalités de l'exercice des pouvoirs dont l'État dispose en mer, quelles que soient les finalités des actions conduites par les bâtiments chargés de la surveillance en mer.
Or, celles-ci sont multiples : elles peuvent certes concerner la lutte contre le trafic de stupéfiants, mais aussi la police des pêches, ou encore la prévention des pollutions... La loi de 1994 n'avait pas pour vocation initiale d'intégrer toutes les législations particulières applicables en matière de contrôle des conditions de la navigation maritime, ce qui explique qu'à l'origine le Gouvernement ait prévu la rédaction d'un texte distinct applicable à la lutte contre le trafic de stupéfiants.
Le choix de l'intégration des dispositions nouvelles dans le cadre de la loi de 1994 a justifié la plupart des amendements adoptés par l'Assemblée nationale. Celle-ci a par ailleurs procédé à quelques modifications, de portée mineure, concernant le dispositif de l'article 4.
1. L'intégration des dispositions nouvelles dans la loi du 15 juillet 1994
L'Assemblée nationale a été amenée à prévoir une modification de l'architecture de la loi du 15 juillet 1994, afin de pouvoir y intégrer les dispositions du projet de loi.
La loi du 15 juillet 1994 relative aux modalités de l'exercice par l'État de ses pouvoirs de contrôle en mer, qui ne comporte actuellement aucune subdivision, comprendrait donc désormais trois titres qui sont insérés Par les articles 1er A, 1er B, et 7 A (nouveaux) du projet de loi :
- un titre premier, intitulé « Dispositions générales » et destiné à regrouper les dispositions actuelles (articles 1er à 10) de la loi ;
- un titre II, intitulé « Dispositions particulières portant adaptation de la législation française à l'article 17 de la Convention des Nations Unies contre le trafic illicite de stupéfiants et substances psychotropes faite à Vienne le 20 décembre 1988 » et tendant à rassembler dans des articles 12 à 17 les dispositions du projet de loi ;
- enfin, un titre III, intitulé « Dispositions diverses » et composé d'un seul article 18 relatif à l'application de la loi dans les territoires d'outre mer et à Mayotte.
Le titre II serait lui-même divisé en deux chapitres correspondant aux deux titres du projet de loi et respectivement intitulés « Des mesures prises à la demande ou avec l'accord d'un État partie à la convention précitée faite à Vienne le 20 décembre 1988 » et « De la compétence des juridictions françaises », qui sont introduits par les articles 3 A et 4 A (nouveaux) du projet de loi.
Dans ce cadre, les dispositions des articles 1er à 7 du projet de loi seraient intégrées, moyennant quelques ajustements rédactionnels, au sein de nouveaux articles 12 à 18 de la loi du 15 juillet 1994.
Enfin, l' article 8 (nouveau) du projet de loi prévoit l'abrogation de l'article 11 actuel de la loi de 1994, relatif à son application dans les TOM et à Mayotte, afin d'éviter une redondance avec les dispositions identiques de l' article 7 du projet de loi (qui deviendrait l'article 18 de la loi de 1994).
2. Les modifications apportées à l'article 4
Sur le fond, l'Assemblée nationale n'a modifié le dispositif du projet de loi que de trois amendements de portée mineure qui concernent tous l' article 4, relatif à la compétence des juridictions françaises en matière de trafic de stupéfiants en haute mer.
Elle a tout d'abord souhaité supprimer la référence aux conventions bilatérales ou multilatérales d'entraide judiciaire qui n'entrent pas expressément dans le cadre de l'application de la Convention de Vienne.
Elle a ensuite limité la procédure de transmission par la voie diplomatique, prévue par le deuxième alinéa de l'article, aux seuls arrangements particuliers conclus entre États parties à la Convention et fondant la compétence des juridictions françaises. Elle a en effet considéré cette procédure inutile en ce qui concerne les accords bilatéraux ou multilatéraux conclus entre États parties à la Convention, qui peuvent également prévoir la compétence des juridictions françaises.
Enfin, elle a précisé quelle était l'autorité judiciaire compétente à laquelle les documents relatifs à un trafic de stupéfiants commis sur un navire devraient être transmis, à savoir le Procureur de la République.
III. LA PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : L'ADOPTION SANS MODIFICATION DU PROJET DE LOI
Votre commission des Lois constate que les modifications apportées Par l'Assemblée nationale sont de nature essentiellement formelle et ne remettent pas en cause, quant au fond, la portée des dispositions approuvées par le Sénat.
En outre, ces modifications répondent, pour la plupart, au souci de Parvenir à une meilleure coordination entre les dispositions du présent projet de loi et celles de la loi du 15 juillet 1994, souci qui avait déjà été celui du Sénat en première lecture.
Aussi votre commission des Lois vous propose-t-elle, sous le bénéfice de l'ensemble des observations présentées ci-dessus, d'adopter sans modification le projet de loi qui vous est soumis.