EXAMEN DES ARTICLES
Article premier - A Finalités de l'apprentissage
L'Assemblée nationale, sur proposition de MM. Ueberschlag, rapporteur, et Novelli, a adopté un amendement constituant « une déclaration de principe sur l'apprentissage » et rappelant « ce que doit être une véritable Politique de l'apprentissage ». Il précise que la filière de l'apprentissage dispense des diplômes de niveau équivalent à ceux sanctionnant les cycles d'études de l'enseignement secondaire et supérieur classique.
La commission des Affaires sociales partage tout à fait le point de vue de l'Assemblée sur les finalités assignées à l'apprentissage, et le Parallélisme dressé entre les filières dites « classiques » et l'apprentissage. Elle observe cependant que l'article L. 115-1 du code du travail, premier article de ce code, dans son deuxième alinéa, résultant de la loi du 23 juillet 1987, et modifié successivement par les lois du 17 juillet 1992 et du 4 février 1995, dit la même chose de façon plus précise ; à savoir que l'apprentissage, forme d'éducation alternée, prépare à tous les diplômes de l'enseignement Professionnel ou technologique du deuxième degré ou supérieur ou un ou plusieurs titres d'ingénieurs ou titres homologués ( ( * )4) . En outre, la loi de 1992 a modifié l'article 8 de la loi n° 89-486 du 10 juillet 1989 d'orientation sur l'éducation pour préciser indirectement que l'apprentissage fait partie du droit a l'éducation.
En l'état des textes, il n'apparaît donc pas utile d'adopter de nouvelles dispositions, à la fois redondantes avec le droit actuel et imprécises (les diplômes délivrés ne sont pas « équivalents » à ceux de l'Éducation nationale, ce sont les mêmes).
Votre commission vous demande, en conséquence, de supprimer cet article.
Article premier B - Institution d'un Conseil national de l'apprentissage (Art. L. 115-1-A nouveau du code du travail)
Après un débat très ouvert, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel, à l'initiative de M. Ueberschlag, au nom de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, instituant un Conseil national de l'apprentissage (CNA). Cette instance aurait un rôle consultatif sur les textes intéressant l'apprentissage et exercerait une mission d'évaluation des filières et des besoins. Pour les auteurs de l'amendement, il s'agissait de marquer ainsi la spécificité et l'importance de la filière.
Le CNA, créé au sein du Comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue, serait présidé par le ministre chargé de la formation professionnelle et composé de représentants de l'État, des conseils régionaux, des organisations professionnelles d'employeurs et de salariés et des chambres consulaires. Il rendrait un rapport tous les deux ans.
Sur cette création, les avis des députés étaient partagés et le ministre après s'être déclaré « perplexe » et s'être interrogé sur l'opportunité d'une nouvelle instance alors qu'il existe déjà le Comité de coordination, s'est finalement rallié à l'amendement.
La commission des Affaires sociales s'est à son tour interrogée sur l'opportunité d'une telle instance. Elle a ainsi, avec son rapporteur, formulé plusieurs observations :
ï le Conseil national de l'apprentissage serait institué au sein du Comité de coordination et il serait présidé par le ministre chargé de la formation professionnelle, alors que l'instance mère est présidée par un conseiller régional ; dans ces conditions, le rôle tutélaire du comité, de même que sa mission générale de concertation et de coordination, auraient du mal à s'exercer ; le caractère national du CNA est en outre en contradiction avec l'esprit de la décentralisation et avec l'objectif de complémentarité des formations qui doivent s'inscrire dans le plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes ;
ï il peut paraître illogique de vouloir intégrer l'apprentissage dans le système éducatif tout en créant une structure spécifique régissant cette filière qui risque ainsi de développer sa logique propre ;
l'évaluation, depuis l'adoption de la loi quinquennale du 20 décembre 1993, relève pleinement des missions du Comité de coordination et l'on voit mal organiser une évaluation spécifique pour l'apprentissage, qui n est qu'un élément d'un ensemble plus vaste ne pouvant véritablement être apprécié que globalement, à partir des travaux des comités régionaux de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi ( ( * )5) ; par ailleurs, on ne peut exclure que parmi les propositions de la mission « de Virville » figure une certaine unification des dispositifs de formation en alternance ; une instance spécifique à l'apprentissage se justifierait encore moins.
ï enfin, il n'est pas une compétence du CNA qui ne soit déjà exercée Par le Comité de coordination, qui ne pourrait d'ailleurs plus remplir sa mission de coordination des actions de formation professionnelle dans leur ensemble si l'apprentissage lui échappait ; de même on constate une similitude de composition (malgré un sous-amendement du Gouvernement dont l'objet était de différencier les représentations), puisque les deux instances sont également tripartites : État, régions, organisations syndicales et Professionnelles, dont les chambres consulaires. Donner une autonomie au CNA reviendrait donc à vider de leur portée les textes législatifs et réglementaires régissant le Comité de coordination.
Pour toutes ces raisons, la commission des Affaires sociales n'a pas cru opportun de confirmer l'institution du Conseil national de l'apprentissage, laissant au Comité de coordination lui-même le soin de créer en son sein une structure plus particulièrement chargée des questions d'apprentissage, s'il le juge opportun. Cette création relève du règlement intérieur, mais pourrait s'appuyer sur le Conseil de gestion du Fonds national de péréquation institué Par un amendement à l'article premier ci-après.
En conséquence, elle vous propose de supprimer cette instance, en adoptant un amendement qui réécrit l'article premier B dans le but de modifier légèrement la composition du Comité de coordination afin d'y faire entrer l'UPA qui, pour des raisons historiques (son statut d'organisation Professionnelle est postérieur à la création du comité), n'en fait pas partie. Il est donc proposé de porter le nombre des représentants des partenaires sociaux à treize au lieu de douze, la prééminence des régions (vingt-six membres) n'étant pas remise en cause. Il conviendra de modifier le décret et l'arrêté en conséquence.
Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
Article premier C - Coordination (Art. L. 115-1 du code du travail)
L'article L. 115-1 du code du travail (4ème alinéa) tel qu'il résulte de la loi quinquennale du 20 décembre 1993 (art. 57) ouvre la possibilité de créer des sections d'apprentissage dans les établissements d'enseignement publics ou privés sous contrat ou dans des établissements de formation et de recherche relevant d'autres ministères. Pour tout ce qui concerne les aspects financiers -salaires versés aux apprentis, déductibilité, exonération, concours financiers, affectation d'une part de la taxe d'apprentissage, etc.-, les sections d'apprentissage sont assimilées aux CFA par le cinquième alinéa.
Or, l'article premier ci-après, qui réforme le financement de l'apprentissage, mentionne systématiquement les sections d'apprentissage aux côtés des CFA. La phrase assimilant à l'article L. 115-1 les sections d'apprentissage aux CFA n'est donc plus nécessaire. C'est la raison pour laquelle, pour coordination, l'Assemblée nationale l'a supprimée.
Votre commission vous demande donc d'adopter cet article sans modification.
Article premier - Réforme des conditions de libération et d'affectation du « quota » apprentissage
(Art. L. 118-1, L. 118-2, L. 118-2-2 nouveau et L. 118-5 du code du travail)
L'article premier modifie le chapitre VIII (Dispositions financières) du titre premier (Contrat d'apprentissage) du livre premier (Conventions relatives au travail) du code du travail. Il a pour objet d'améliorer le financement des centres de formation d'apprentis et d'atténuer les inégalités de ressources entre CFA par un système de péréquation. A ces fins, l'article supprime certaines possibilités d'exonération du versement de la taxe, oblige l'entreprise à verser une partie de la taxe aux CFA qui accueillent ses apprentis, institue un système de péréquation nationale et supprime la péréquation régionale.
Cet article comprend six paragraphes.
Le paragraphe I abroge l'article L. 118-1 du code du travail.
Cet article du code du travail dispose qu'une partie du salaire versé aux apprentis est admise, sans limitation, en exonération de la taxe d'apprentissage lorsque les employeurs sont redevables de cette taxe.
Cette exonération, qui peut s'imputer sur la totalité de la taxe d'apprentissage et pas seulement sur le « quota » (20 % du total. Cf. art. R. 119-1), est fixée à l'article R. 119-2 du code du travail : 11 % du SMIC par apprenti (20 % dans les DOM). Ce système, très incitatif, notamment pour les grandes entreprises, aboutit au paradoxe que plus une entreprise emploie d'apprentis et moins elle verse de taxe aux CFA, aux autres établissements bénéficiaires et au Trésor public. D'où les difficultés de financement des centres, qui doivent rechercher d'autres ressources, Notamment auprès des régions, difficultés auxquelles le projet de loi veut Porter remède.
L'exposé des motifs du projet de loi précise que les autres exonérations liées à l'apprentissage seront également supprimées : il s'agit de l'imputation d'une fraction du salaire des apprentis en CFA et du salaire du personnel de formation (décret du 12 avril 1972). La première exonération concerne les entreprises qui ne peuvent bénéficier de la compensation forfaitaire du FNIC (entreprises de plus de 10 salariés non inscrites au registre des métiers) ; l'exonération porte sur la moitié des salaires versés aux apprentis au titre des heures passées en CFA, ainsi que sur les charges sociales et la taxe sur les salaires, dans la limite de 900 heures. La seconde porte sur les salaires et cotisations de la personne chargée de la formation dans la limite du salaire d'un agent de maîtrise, calculé proportionnellement au nombre d'apprentis, à raison de l/10 eme par apprenti.
En contrepartie de la suppression de es exonérations (et de la suppression du FNIC à l'article 6), le « quota » fixé par l'article R. 119-1 à 20 % sera relevé par voie réglementaire et porté à 40 % de la taxe d'apprentissage.
Le second alinéa de l'article L. 118-1 dispose que cette partie de salaire ne donne lieu à aucune charge sociale d'origine légale ou conventionnelle, ni à aucune charge fiscale ou parafiscale. Supprimées à cet article, ces dispositions sont réintroduites par le paragraphe V à l'article L. 118-5.
Le paragraphe II modifie et complète l'article L. 118-2 du code du travail.
Cet article dispose que les concours apportés aux CFA par les redevables de la taxe d'apprentissage donne lieu à l'exonération de plein droit de cette taxe dans la limite du « quota » (20 % actuellement).
La modification opérée par le 1° du paragraphe II consiste à mentionner les sections d'apprentissage à côté des CFA (cf. ci-dessus art. premier C). Il est donc clairement dit que les sections d'apprentissage peuvent recevoir des concours des entreprises.
Le 2° ajoute à l'article L. 118-2 un alinéa instituant un concours financier obligatoire de l'entreprise aux CFA ou aux sections d'apprentissage qui accueillent ses apprentis. Ces concours financiers s'imputent sur le « quota ». Le montant minimum des concours sera fixé par un décret en Conseil d'État.
Le dispositif vise à assurer au CFA ou à la section d'apprentissage (SA) des rentrées financières en rapport avec le nombre d'apprentis accueillis et à créer un lien entre l'entreprise qui emploie un apprenti et la structure de formation qui l'accueille. L'institution d'une complémentarité financière venant s'ajouter à la complémentarité pédagogique devrait concourir à une meilleure formation grâce à un dialogue plus soutenu entre la structure et l'entreprise.
Cette obligation s'appliquera à compter du 1 er janvier 1997 (cf. paragraphe VI ci-dessous).
Au titre de l'article L. 118-2 ainsi modifié, un CFA ou une SA pourra percevoir une contribution obligatoire de l'entreprise qui emploie les apprentis inscrits chez eux (2 eme alinéa) et un concours facultatif d'entreprises leur adressant ou non des apprentis.
L'Assemblée nationale a modifié l'alinéa ajouté par le projet de loi à l'article L. 118-2 sur deux points.
Elle a tout d'abord précisé que le concours versé au CFA ou à la section d'apprentissage par l'entreprise passerait par le canal de ses établissements. Votre commission, comme le rapporteur et le ministre à l'Assemblée nationale, s'est interrogée sur la portée de cette disposition : la taxe étant calculée et exigible au niveau du siège social, il semble logique qu'elle soit versée par le siège social à la structure d'accueil de l'apprenti. La faire transiter par l'établissement où travaille l'apprenti ne peut avoir pour effet de lutter contre les déperditions de taxe, comme l'avance l'auteur de l'amendement, M. Gengenwin, mais au contraire risque d'alourdir les contraintes administratives. Pour cette raison, votre commission vous propose un amendement tendant à supprimer cette disposition.
La seconde modification introduite par l'Assemblée tend à exonérer les entreprises, quelles qu'elles soient, du versement des concours financiers aux CFA ou aux sections d'apprentissage qui forment leurs apprentis, si elles versent tout ou partie de leur taxe d'apprentissage aux écoles d'enseignement technologique et professionnel visées à l'article L. 118-2-1. Il s'agit des écoles d'entreprises habilitées par la loi du 12 juillet 1977 à recevoir des subventions libératoires du « quota » d'apprentissage. Elles sont au nombre de 22 (Unic-Fiat, Merlin-Gérin. Michelin, Atochem, etc.). Cette exonération, présentée par le rapporteur, M. Ueberschlag, et par M. Berson, et justifiée par la tradition, a été très controversée lors de son examen par l'Assemblée.
Pour votre commission, une telle disposition réintroduit un système de « collecte captive » en totale contradiction avec le dispositif institué par le Projet de loi. Il lui semble que ces écoles d'entreprise, assimilées à des CFA, Pourront sans dommage pour leur existence percevoir des concours financiers au titre des apprentis qu'elles recevront, qu'il s'agisse des apprentis embauchés par leur propre entreprise ou ceux appartenant à des entreprises extérieures. C'est pourquoi, elle vous propose un amendement tendant à supprimer cette disposition.
Le paragraphe III insère après l'article L. 118-2-1 un article L. 118-2-2 instituant un système de péréquation afin de résorber les inégalités entre CFA en ce qui concerne les ressources tirées de la taxe d'apprentissage, L'exposé des motifs du projet de loi précise que, selon les régions, le poids de la taxe varie de 13 % à 47 % dans le budget de fonctionnement des CFA et que le montant moyen de taxe versé par apprenti se situe entre 2.173 francs et 13.251 francs. Par type de CFA, le montant moyen s'échelonne de 600 francs à 120.000 francs par apprenti.
Le texte proposé par l'article L. 188-2-2 a été profondément modifié Par l'Assemblée nationale qui, à la suite semble-t-il d'une erreur matérielle, a supprimé les dispositions concernant les conséquences d'un dépassement des versements autorisés en faveur des centres et des sections d'apprentissage.
Le dispositif tel qu'il était proposé par le projet de loi initial est le suivant :
- le produit total des concours apportés à un CFA ou à une SA au titre de l'article L. 118-2 (concours obligatoire par apprenti et concours facultatifs) ne peut dépasser un maximum. Ce maximum est fixé en fonction du nombre d'apprentis inscrits et d'un barème de coût par niveau et par type de formation fixé par arrêté interministériel ;
- si le produit total des concours perçus dépasse le maximum, le centre reverse les sommes excédentaires au Trésor public ;
- ces sommes sont réparties, à titre de la péréquation, entre les CFA et les SA selon des critères laissés à l'appréciation du législateur dans le cadre d'une loi de finances.
Le texte du Gouvernement ne faisait pas expressément mention de la région dans le mécanisme de péréquation.
Le dispositif tel qu'il ressort de l'Assemblée nationale est le suivant :
- le produit total des concours apportés au CFA ou à la SA est toujours limité à un maximum fixé dans les mêmes conditions que dans le texte gouvernemental (repris sans modification) ;
- mais il n'est plus dit ce qu'il advient des sommes qui viendraient en excédent, ce qu'a d'ailleurs fait observer M. Chamard au cours du débat ;
- ce dispositif a, en effet, été remplacé par l'institution d'un prélèvement obligatoire, sans que l'on sache d'ailleurs comment cette fraction de taxe d'apprentissage sera fixée, versée au Trésor public en vue d'une péréquation laissée à l'appréciation du législateur dans une loi de finances. Cette modification vise à faire en sorte de disposer à coup sûr des sommes nécessaires à la péréquation ; il est prévu une consultation du Conseil national de l'apprentissage sur les critères retenus en vue de la péréquation. Ce dispositif semble donc plus ouvert que le texte gouvernemental puisqu'il ne précise pas si les sommes sont reversées directement aux CFA ou aux SA, ou si elles transitent par les régions : il en diffère également en assurant un financement certain à la péréquation.
En tout état de cause, ce dispositif doit être complété pour fixer les conditions de reversement des excédents perçus par les centres ou les sections d'apprentissage. Comme il apparaît que la fraction de la taxe d'apprentissage perçue obligatoirement a vocation à servir à une péréquation nationale, il est possible d'affecter les excédents des CFA et des SA à une péréquation régionale, à l'initiative de la région.
Aussi votre commission vous propose-t-elle un amendement réécrivant l'article L. 118-2-2 afin d'instituer une double péréquation, nationale et régionale.
- le premier alinéa dispose qu'une fraction de la taxe d'apprentissage est versée à un Fonds national de péréquation institué auprès du Comité coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue en vue d'une péréquation nationale. Le Fonds reverse ces sommes aux fonds régionaux de l'apprentissage et de la formation professionnelle. Le montant de la fraction de la taxe d'apprentissage (pourcentage versé au Fonds) sera fixé par un décret, les modalités et les critères de répartition entre régions seront fixés par une loi de finances. Les critères de répartition sont arrêtés après avis du Comité de coordination. Il est en outre prévu que le Fonds national de péréquation soit géré par un Conseil de gestion composé de représentants de l'État, des régions et des partenaires (y compris les chambres consulaires) désignés par le Comité de coordination ;
- le Fonds national de péréquation, conçu sur le modèle du FNIC(géré par les chambres consulaires regroupées en association), a été préféré au versement au Trésor public afin de préserver toute sa souplesse au dispositif péréquation.
Le décret en Conseil d'État prévu par l'article L. 118-2-2 dans sa rédaction nouvelle fixera les modalités de mise en oeuvre et de contrôle du Fonds, par exemple en prévoyant la présence d'un commissaire aux comptes nommé par le Gouvernement ;
- le deuxième alinéa reprend le dispositif adopté sans modification par l'Assemblée nationale fixant le niveau maximum des concours que peut recevoir un CFA ou une SA. Il est toutefois ajouté que le barème de coût par niveau et par type de formation est fixé par arrêté interministériel, après avis du Comité de coordination afin que les partenaires sociaux et les régions Puissent s'exprimer sur l'élaboration du barème ;
- le troisième alinéa détermine les conditions d'utilisation des excédents résultant de l'application du maximum fixé à l'alinéa précédent. Les excédents sont reversés au fonds régional de l'apprentissage et de la formation professionnelle continue. La région les affecte alors aux CFA et aux SA dont les recettes au titre de la taxe d'apprentissage sont inférieures à un minimum fixé par décret en Conseil d'État après avis du Comité de coordination ;
- enfin, le quatrième alinéa renvoie à un décret en Conseil d'État les modalités d'application de l'article.
Le paragraphe IV modifie l'article L. 118-3 relatif aux exonérations de la fraction de taxe d'apprentissage consacrée à l'apprentissage.
Il supprime, par coordination, au 1° la mention de l'article L. 118-1 (abrogé au paragraphe I) ainsi qu'au 2° les dispositions relatives aux fractions régionales de taxe d'apprentissage instituées par la loi du 27 juillet 1992 et inappliquées, remplacées par le mécanisme de double péréquation du nouvel article L. 118-2-2.
Le paragraphe V réécrit l'article L. 118-5 relatif au calcul des cotisations sociales assises sur les salaires versés aux apprentis.
Actuellement, l'article L. 118-5 dispose que les cotisations sociales d'origine légale ou conventionnelle sont calculées de façon forfaitaire à partir du salaire légal de base des apprentis et sont révisées annuellement. Il s'agit de la rémunération minimale de l'apprenti (qui correspond à un pourcentage du SMIC) minorée d'une fraction égale à 11 % du SMIC en application de l'article L. 118-1.
Votre rapporteur rappelle que les cotisations sociales des apprentis sont intégralement prises en charge par l'État. Il en est partiellement de même pour les employeurs, mais il y a lieu de distinguer entre les artisans et les entreprises de dix salariés au plus, totalement exonérées, et les autres, exonérées des seules cotisations patronales dues au titre des assurances sociales, des prestations familiales et des accidents du travail.
La nouvelle rédaction de l'article L. 118-5 ne change en rien ce mécanisme : par coordination avec la suppression de l'article L. 118-1 au paragraphe I, elle en reprend le deuxième alinéa relatif à la fraction de salaire exonérée de charges sociales, fiscales ou parafiscales, qu'elle insère en 1er alinéa.
Le paragraphe VI concerne les dates d'application des dispositions figurant aux paragraphes précédents. C'est ainsi que la suppression de l'article L. 118-1 (concours financiers apportés aux CFA) au paragraphe I et les modifications induites par cette suppression (paragraphes IV et V) sont applicables aux salaires versés à compter du 1 er janvier 1996, c'est-à-dire à titre rétroactif. Toutefois, les salaires versés en 1996 s'imputant sur la taxe à payer en 1997, la rétroactivité n'entraîne aucune difficulté. Par ailleurs, l'exonération supprimée à l'article L. 118-1 est réintroduite simultanément à l'article L. 118-5, ce qui écarte toute solution de continuité.
Le deuxième alinéa du paragraphe dispose que l'obligation de verser un concours financier aux CFA ou SA recevant les apprentis de l'entreprise (paragraphe II) et le dispositif de péréquation (paragraphe III) entreront en vigueur à compter du 1er janvier 1997. Dans les deux cas, d'autres textes sont nécessaires : un décret en Conseil d'État pour fixer le montant minimum du concours versé par l'entreprise, une loi de finances pour préciser les conditions de mise en oeuvre de la péréquation. On notera d'ailleurs que l'exposé des motifs du projet de loi précise que la péréquation sera « mise en oeuvre au plus tôt en 1997 ».
Votre commission vous demande en conséquence d'adopter cet article ainsi modifié.
Art. 2 - Conditions d'attribution de la prime à l'apprentissage (Art. L. 118-7 nouveau du code du travail)
L'article 2 institue, à compter du 1 er janvier 1996, un système de Prime unique à l'apprentissage destiné à remplacer les aides conjoncturelles (prime de 10.000 francs) mises en oeuvre par la loi du 27 juillet 1993 et reconduites à plusieurs reprises, le crédit d'impôt apprentissage, les aides attribuées par le FNIC et les exonérations sur la taxe d'apprentissage. Ce dispositif figurera dans le code du travail à l'article L. 118-7, inséré par le paragraphe I du présent article.
Le premier alinéa dispose que les contrats d'apprentissage ouvrent droit à une indemnité compensatrice forfaitaire (expression préférée par l'Assemblée nationale à celle d'aide forfaitaire qui figurait dans le texte initial ( ( * )6) ) versée par l'État. Cette indemnité se compose d'une aide à 1 embauche d'apprentis, et d'une indemnité de soutien à l'effort de formation réalisé par l'employeur.
D'après l'exposé des motifs, le montant de l'aide, fixé par décret, s'élèvera à 6.000 francs au titre du soutien à l'embauche et à 10.000 francs pour chacun des deux versements au titre du soutien à l'effort de formation, effectués à la fin de chacune des deux années scolaires, soit au total 26.000 francs.
Cependant, au cours du débat à l'Assemblée nationale, diverses Précisions ont été apportées et des engagements pris. Ainsi, en cas de CAP en trois ans ou en cas de redoublement, une nouvelle aide de 10.000 francs sera versée. En outre, il a été admis que la prime puisse être modulée -en fait majorée (un amendement vous est proposé pour transcrire explicitement dans la loi les engagements pris en séance)- en fonction de deux critères : l'âge de l'apprenti (majoration lorsque l'apprenti est âgé de 18 ans ou plus) et la durée de la formation (la majoration concernera les formations dépassant 600 heures, dans la limite de 900 heures) selon un barème fixé par décret en Conseil d'État, pris après avis du Conseil national de l'apprentissage. Les modulations-majorations n'ont pas encore été définitivement déterminées par le Gouvernement ; toutefois, d'après le ministre à l'Assemblée nationale, la majoration pourrait être de 15.000 francs pour les plus de 18 ans, et aller, d'après certaines informations recueillies par votre rapporteur, jusqu'à 25.000 francs pour certaines formations longues. Cela suppose cependant 1 inscription des crédits correspondants dans le budget.
Sur la base d'une prime globale de 13.000 francs par an, pour un effectif en 1996 correspondant à l'arrivée de 200.000 nouveaux apprentis, le coût pour le budget de l'État serait de 4,2 milliards. S'y ajouteraient 3,8 milliards d'exonérations de charges, soit au total 8 milliards, contre 6 milliards avec la législation actuelle.
D'autres critères que l'âge ou la durée de formation ont également été évoqués à l'Assemblée nationale : le nombre d'apprentis embauchés par l'entreprise, pour tenir compte de son effort en faveur de l'insertion des jeunes, la taille de l'entreprise ou le niveau d'études. Le ministre s'y est opposé, considérant que les deux critères retenus étaient suffisamment larges.
Votre commission s'est pourtant interrogée sur la possibilité de prendre en considération le niveau d'études afin de favoriser les formations de niveau supérieur qui, en offrant des perspectives de promotion, valorise l'image de l'apprentissage. Un amendement vous est donc proposé en ce sens. L'ensemble de ces critères devraient permettre d'atténuer les effets financiers de la réforme sur les grandes entreprises, largement bénéficiaires jusqu'à présent des possibilités d'exonération et du crédit d'impôt apprentissage.
Votre commission vous propose en outre sur cet article L. 118-7 un amendement tendant à supprimer, par coordination avec la suppression de l'article premier B, la référence au Conseil national de l'apprentissage et à préciser que le décret fixe les modalités d'attribution des aides, dispositions ayant disparu avec l'adoption du dispositif de modulation.
On notera, en outre, que l'Assemblée nationale s'est interrogée sur l'opportunité de soustraire ces primes à l'impôt, par symétrie avec les avantages fiscaux, directs ou indirects, dont bénéficie le système actuel de financement de l'apprentissage, afin de leur donner pleine efficacité. Le ministre et plusieurs orateurs ayant fait observer que le fait de soustraire les primes à l'assiette de l'impôt serait inéquitable et source de graves complications, aucune suite n'a été donnée à ces propositions.
Le paragraphe II de l'article 2 précise que le dispositif de versement d'une prime unique s'applique aux contrats conclus à partir du 1er janvier 1996 et qu'un décret déterminera les conditions de versement de l'indemnité de soutien à l'effort de formation pour les contrats en cours à cette date. On notera que l'aide forfaitaire de 10.000 francs, prorogée par la loi du 4 août 1995 jusqu'au 31 décembre 1995 n'était plus versée en 1996.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
Art. 3 Contrôle financier des organismes collecteurs - (Art. L. 119-1-1 nouveau du code du travail)
Cet article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, insère au chapitre IX (Dispositions diverses) du titre premier (Contrat d'apprentissage) du livre premier (Conventions relatives au travail) un article L. 119-1-1 tendant à soumettre au contrôle financier de l'État les organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage.
Un contrôle financier des organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage était prévu par l'article 7 du décret n° 72-283 du 12 avril 1972 en ce qui concerne l'utilisation de cette ressource. Les enquêtes Pouvaient être diligentées par le préfet ou par le comité départemental de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi.
Mais le dispositif de contrôle n'a pas réellement fonctionné ; le corps de fonctionnaires chargés du contrôle n'a pas été désigné, ni les pouvoirs des agents définis, les obligations des organismes n'ont pas été déterminées et aucune sanction n'a été fixée.
Cette situation a été dénoncée tant par le rapport conjoint de mars 1994 de l'IGAS et de l'ICF, que par la commission d'enquête de l'Assemblée nationale de mai 1994.
Le dispositif proposé par le projet de loi reprend celui régissant le contrôle de la formation professionnelle continue dont les conditions et les modalités sont déterminées aux articles L. 991-1 à L. 991-9 du code du travail : obligation de coopération des organismes contrôlés, preuves, Procédure contradictoire, délais et sanctions.
Le contrôle est confié, sans préjudice des attributions des corps d'inspection compétents en matière d'apprentissage, aux inspecteurs et contrôleurs de la formation professionnelle chargés, en application de "article L. 991-1, d'exercer au nom de l'État le contrôle administratif et financier de la formation professionnelle continue.
Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Art. 4 - Sanctions pénales (Art. L. 151-1 du code du travail)
Cet article modifie l'intitulé du chapitre premier, qui devient « Apprentissage » au lieu de « Contrat d'apprentissage », du titre cinquième (Pénalités) du livre premier du code du travail (Conventions relatives au travail) et fait revivre l'article L. 151-1, devenu caduc, pour sanctionner l'utilisation frauduleuse des fonds collectés au titre de la taxe d'apprentissage, disposition reprise de l'article L. 993-3 concernant les fonds de la formation professionnelle continue et de l'alternance. Les sanctions sont les mêmes : emprisonnement de cinq ans et amende de 250.000 F.
Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Art. 5 - Suppression du crédit d'impôt apprentissage (Art. 244 quater C et art. 199 ter C du code général des impôts)
Le crédit d'impôt apprentissage a été institué par la loi de finances pour 1993 ; il reprenait le dispositif créé au profit des entreprises imposées au bénéfice réel par la loi n° 87-1060 du 30 décembre 1987 (loi de finances pour 1988) pour la formation professionnelle continue, codifié à l'article 244 quater C du code général des impôts.
A l'origine, le crédit d'impôt était égal à 25 % du produit de 15.000 F (évaluation forfaitaire de la dépense d'apprentissage) par l'augmentation d'une année sur l'autre du nombre d'apprentis. Les dépenses d'apprentissage étaient majorées de 40 % pour les entreprises de moins de cinquante salariés.
Peu incitatif, ce dispositif a été modifié par la loi du 27 juillet 1993 qui a ouvert le crédit d'impôt pour tout nouvel apprenti embauché (et non plus pour le seul accroissement du nombre des apprentis). En outre, les dépenses forfaitaires ont été portées respectivement à 20.000 F pour les entreprises de plus de 50 salariés et 28.000 F pour les autres. Dans ces conditions, le crédit d'impôt apprentissage s'élève à 5.000 F pour l'accueil de tout nouvel apprenti pour les entreprises de plus de 50 salariés et à 7.000 F pour les autres.
C'est ce dispositif qu'il est proposé de supprimer au titre de la simplification du financement de l'apprentissage, avec, en contrepartie, l'institution de la prime unique.
Le paragraphe I supprime les références au crédit d'impôt apprentissage dans l'article 244 quater C du code général des impôts.
Le paragraphe II procède de même à l'article 199 ter C relatif à l'imputation du crédit d'impôt sur l'impôt sur le revenu.
Enfin, le paragraphe III dispose que la suppression du crédit d'impôt prend effet à compter de l'imposition au titre de 1995.
Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Art. 6 - Suppression du Fonds national interconsulaire de compensation (Abrogation de l'article 9 de la loi n° 79-575 du 10 juillet 1979)
Le Fonds national interconsulaire de compensation (FNIC) a été créé Par la loi n° 79-575 du 10 juillet 1979 et le décret n° 80-106 du 1er février 1980 pour une durée de trois ans. L'article n° 103 de la loi de finances n° 82-1123 du 29 décembre 1982 l'a reconduit sans limitation de durée.
L'objet du FNIC est de rembourser forfaitairement, d'une part, des rémunérations versées aux apprentis correspondant au temps passé dans les CFA, d'autre part, des coûts de formation en entreprise. Ces remboursements sont réservés à deux catégories d'employeurs :
- les employeurs inscrits au répertoire des métiers, ou, en Alsace-Moselle, au registre des entreprises (entreprises de 0 à 15 salariés) ;
- les employeurs non inscrits aux répertoires précités, occupant Jusqu'à dix salariés, apprentis non compris.
Les ressources du fonds proviennent du versement par les entreprises d'une fraction de la taxe d'apprentissage au titre des salaires versés. Le taux de contribution des entreprises (9 % du 0,5 % de la masse salariale) est fixé Par décret en Conseil d'État.
Le fonds est géré par une association loi de 1901 dont le conseil d'administration est composé de représentants des Chambres de commerce et d'industrie, des Chambres des métiers et des Chambres d'agriculture, nommés Par arrêté conjoint du ministre chargé de l'industrie, du ministre chargé des entreprises et du développement économique et du ministre chargé de l'agriculture et de la pêche.
Assistent en outre, avec voix consultative, aux réunions du conseil d'administration et du bureau, un contrôleur d'État et un commissaire du Gouvernement (commissaire aux comptes) désigné par le ministre chargé du budget. La présidence du conseil d'administration est exercée pour dix-huit mois alternativement par un représentant de l'APCM ou de l'APCI. Le conseil d'administration fixe forfaitairement chaque année, dans la limite des recettes disponibles, le montant de la compensation versée aux employeurs concernés.
Pour l'année scolaire de 1992-1993, le FNIC a versé une contribution de 9.600 francs pour les contrats de première année et de 3.600 francs pour les contrats de deuxième année.
Depuis quelques années cependant le FNIC n'est plus en mesure d'assurer totalement la compensation financière due aux entreprises artisanales sur sa collecte de taxe d'apprentissage (640 millions). L'État a dû, pour la campagne 1994-1995, lui accorder une aide exceptionnelle de 630 millions.
C'est ce dispositif que le présent article 6 supprime, le montant de taxe d'apprentissage correspondant devant être réintégré dans le « quota », lui permettant ainsi d'atteindre les 0,2 % de la masse salariale.
En conséquence, le paragraphe I abroge l'article 9 de la loi du 10 juillet 1979.
Le paragraphe II dispose que le fonds continue de verser la compensation pour les contrats conclus avant le 15 janvier 1995 (1ère année) ou avant le 1er janvier 1994 (2e et 3e années).
Enfin, le paragraphe III prévoit, à titre transitoire, que le produit du versement de la taxe au fonds pour 1996 sera reversé, dans des conditions fixées par décret, aux régions pour être affecté aux CFA et à des sections d'apprentissage. Le décret pourrait prendre notamment comme critère de répartition l'évolution du nombre des apprentis (cf. exposé des motifs).
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Art. 7 - Création du contrat d'initiative locale (Art. L. 322-4-8-1 du code du travail)
Cet article résulte d'un amendement défendu au nom du Gouvernement par M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales, et M. Jean-Claude Gaudin, ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration.
Il permet aux jeunes âgés de 18 à moins de 26 ans d'accéder directement, sans passer préalablement par un CES, aux contrats emplois consolidés, institués par la loi du 29 juillet 1992, à trois conditions : habiter dans les grands ensembles et quartiers d'habitat dégradés visés à "article 1466 A du code général des impôts (zones de redynamisation urbaine favorisée par une exonération de taxe professionnelle), rencontrer des difficultés particulières d'insertion et ne pas avoir été au-delà d'un second cycle de l'enseignement secondaire général, technologique ou professionnel (baccalauréat).
Il s'agit là d'une première mise en oeuvre des propositions formulées Par le Premier ministre le 18 janvier dernier pour mener une nouvelle Politique de la ville, dont l'ambition est de permettre la création de 100.000 emplois-ville. Le Gouvernement prendrait en charge 55 % du coût de l'emploi, 45 % restant à la charge de la ville et des employeurs.
Ce dispositif a été très critiqué à l'Assemblée nationale dans la mesure où, les conditions liées à l'absence de formation étant relativement larges, les jeunes les mieux formés devraient bénéficier de la mesure au détriment de ceux qui, faute de formation, ont le plus de mal à s'insérer. Il convient toutefois de noter que ce dispositif suppose la signature préalable d'une convention entre l'État et l'employeur (il s'agit des mêmes employeurs que pour les CES, bien que l'accès à cet emploi consolidé soit direct, c'est-à-dire les collectivités territoriales, les associations...) ; la convention pourra donc déterminer plus précisément le public visé en tenant compte de la sociologie de la population.
En conséquence, le paragraphe I insère un alinéa nouveau dans l'article L. 322-4-8-1 du code du travail, afin d'ouvrir directement les emplois consolidés aux jeunes de moins de 26 ans répondant à la définition mentionnée ci-dessus.
Le paragraphe II, qui modifie le II du même article L. 322-4-8-1, est de simple coordination.
Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Art. 8 - Prorogation de l'expérimentation des emplois consolidés en faveur de certaines catégories de jeunes (Art. 102 de la loi n° 95-116 du 4 février 1995)
L'article 102 de la loi du 4 février 1995 (DDOS) ouvre les emplois consolidés aux jeunes de moins de 26 ans, titulaires au plus d'un diplôme de niveau inférieur au niveau V, rencontrant des difficultés particulières d'insertion et habitant dans les grands ensembles et quartiers d'habitat dégradés. L'employeur est nécessairement une collectivité territoriale. Il s'agit donc là d'emplois-ville à l'issue d'un CES, contrat d'insertion spécifique destiné aux jeunes.
Institué à titre expérimental dans le cadre de conventions signées avant le 31 décembre 1995, ce dispositif n'a pas concerné plus de 300 jeunes. Il est proposé ici de le proroger pendant six mois, le temps de mettre en oeuvre les contrats villes institués à l'article précédent.
Votre commission vous demande d'adopter cet article, qui résulte d'un amendement du Gouvernement adopté à l'Assemblée nationale, sans modification.
Art. 9 - Financement par les OPCA des charges de tutorat (Art. L. 981-2-1 nouveau du code du travail)
Cet article résulte d'un amendement de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales et du groupe socialiste à l'Assemblée nationale, dont la portée a été limitée par un sous-amendement du Gouvernement aux actions en faveur des jeunes bénéficiaires d'un CIE ou d'un contrat d'orientation ; il s'agit d'autoriser les organismes paritaires collecteurs agréés à prendre en charge une partie des coûts liés à l'exercice de la fonction tutorale par l'entreprise, lors de l'embauche de jeunes bénéficiaires des contrats d'insertion mentionnés ci-dessus. Un décret déterminera les conditions de cette prise en charge.
Votre commission, favorable au développement du tutorat, vous demande d'adopter cet article sous réserve d'un amendement rédactionnel.
Article additionnel après l'article 9 - Financement par les régions des charges de tutorat (Art. 82 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983)
Les régions ont la possibilité depuis la loi quinquennale du 20 décembre 1993 de passer convention avec l'État pour assumer la responsabilité de l'insertion des jeunes (responsabilité qui ne leur sera définitivement transférée qu'en 1998). Ces transferts conventionnels auraient dû permettre à la région, semble-t-il, de participer au financement d'actions de tutorat au sein de l'entreprise. Mais l'administration manifeste quelques réticences.
Il est donc proposé, par cet amendement qui ajoute un paragraphe à l'article 82 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, de préciser que de tels financements entrent bien dans les compétences de la région.
Votre commission vous demande en conséquence de bien vouloir adopter le présent article additionnel.
Art. 10 - Assurance chômage des apprentis du secteur public (Art. 20 de la loi n° 92-675 du 17 juillet 1992)
La loi du 17 juillet 1992 portant diverses dispositions relatives à l'apprentissage, à la formation professionnelle et modifiant le code du travail, a ouvert, à titre expérimental jusqu'au 31 décembre 1996, l'apprentissage au secteur public non industriel et commercial. Les collectivités locales ont été les premières intéressées, mais le succès de cette mesure n'est pas à la hauteur des espérances : quelques milliers de contrats seulement ont été signés, alors que les communes offrent souvent des possibilités de formation très importantes.
Cette réticence à embaucher des apprentis s'explique en grande partie Par l'obligation qui leur est faite, dans la mesure où elle ne cotise pas aux ASSEDIC pour leurs agents contractuels (cf. art. L. 351-12 du code du travail), d'assurer le versement d'éventuelles allocations de chômage si, à l'issue de l'apprentissage, le jeune n'est pas immédiatement embauché.
Il est donc proposé de permettre aux collectivités locales d'adhérer, pour leurs seuls apprentis, au régime d'assurance chômage, comme cela se fait déjà pour les contrats emploi-solidarité.
Considérant qu'il s'agissait d'un risque certain (le jeune, pour être embauché par la collectivité locale devra le plus souvent passer un concours, pendant la préparation duquel il sera le plus souvent au chômage), l'UNEDIC, et par suite les gouvernements successifs, se sont toujours opposés à un tel dispositif.
C'est pourquoi les propositions en ce sens, formulées à plusieurs reprises par le rapporteur chargé du travail et de l'emploi, M. Louis Souvet, au nom de la commission, étaient restées sans suite. La commission ne peut donc que se féliciter de voir une telle disposition figurer dans le projet de loi. Même s'il s'agit d'un risque certain (quoique les services techniques des collectivités locales emploient souvent des contractuels), un tel dispositif, qui reposera sur des cotisations versées par l'État au titre du VI de l'article 20 mentionné ci-dessus, devrait pouvoir être mis en oeuvre sans grande difficulté par les partenaires sociaux en raison de son faible surcoût (qui pourrait d'ailleurs être pris en charge dans le cadre des mesures d'activation des dépenses passives).
Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Art. 11 - Reconduction de l'aide forfaitaire de l'État aux contrats de qualification
Les employeurs embauchant des jeunes sous contrat de qualification (cf. art. L. 981-1) reçoivent depuis le 1er juillet 1993 (loi du 27 juillet 1993) une aide forfaitaire de l'État. Cette aide est de 5.000 francs pour les contrats de qualification d'une durée inférieure à dix-huit mois, et de 7.000 francs pour les autres. Elle a été versée pour les contrats de qualification conclus jusqu'au 31 décembre 1995.
Cet article, adopté à la suite d'un amendement du Gouvernement, reconduit le dispositif d'aide jusqu'au 31 décembre 1996 au même niveau qu'en 1995 (5.000 F et 7.000 F) pour un montant total de 750 millions de francs, dans l'attente des conclusions de la mission confiée à M. de Virville et des suites qui leur seront données.
Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article additionnel après l'article 11 - Capital de temps de formation (Art. L. 932-2 du code du travail)
Au cours de l'examen de la loi quinquennale du 20 décembre 1993 a été adopté un dispositif permettant aux salariés, selon des conditions et des modalités fixées par un accord interprofessionnel complété par des accords de branche, de capitaliser des temps de formation qui pourront être utilisés pour suivre une formation pendant leur temps de travail.
La loi fait obligation aux accords de branches de déterminer certaines conditions de mise en oeuvre (publics prioritaires, ancienneté nécessaire...). Parmi ces conditions figurent les modalités de transfert des droits d'une entreprise à l'autre. Or, ni l'accord interprofessionnel du 5 juillet 1994, ni les accords de branche (45 à ce jour) n'organisent cette transférabilité du capital de temps de formation (qui n'est cependant pas interdite). Les partenaires sociaux ont jugé cette disposition trop difficile à mettre en oeuvre et intrinsèquement contradictoire puisque le capital de temps de formation se situe dans le cadre du plan de formation, donc dans le cadre d'une branche Professionnelle, ce qui rend sa transférabilité dans une autre branche illogique. L'architecture du dispositif retenue par les partenaires sociaux affecte le capital de temps de formation à la qualification du salarié dans la branche, et le congé individuel de formation aux demandes individuelles de formation au titre de la mobilité (changement de métier). Les cotisations (0,2 % de la masse salariale) sont réparties entre les OPCA de branche et les FONGECIF ( ( * )7) interprofessionnels régionaux.
Toutefois, ce dispositif ne peut être mis en oeuvre dans la mesure où les accords, ne respectant pas la lettre de la loi, ne peuvent être étendus.
Il est donc proposé, par cet amendement, de réduire les ambitions de l'article L. 932-2 en supprimant l'exigence de transférabilité (la rédaction est en outre modifiée pour tenir compte de la signature de l'accord de 1994), rendant ainsi possible l'extension de ces accords. Cela devrait inciter les autres branches à signer des accords ou des conventions, notamment dans le cadre de l'aménagement-réduction du temps de travail, intégrant le capital de temps de formation.
Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.
Sous réserve de ses observations et des amendements qu'elle vous propose, votre commission des Affaires sociales vous demande d'adopter le présent projet de loi.
* (4) Voir tableau comparatif.
* (5) Le premier rapport triennal du Comité de coordination sera remis au Parlement fin 1996.
* (6) Il s'agit non d'aider l'entreprise, mais de compenser le temps passé par le chef d'entreprise ou délégué à la formation de l'apprenti.
* (7) Fonds pour la gestion du congé individuel de formation.