TITRE II OFFICE PARLEMENTAIRE D'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
Ce titre comporte un article unique qui institue un Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques.
Votre commission des Lois a adopté un amendement de suppression de l'article unique de ce titre.
Article 3 (Art. 6 quater de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) - Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques
Cet article introduit dans l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, un article 6 quater nouveau qui crée une délégation parlementaire commune aux deux assemblées dénommée « office parlementaire d'évaluation des politiques publiques », chargée d'informer le Parlement sur toute politique publique mettant en oeuvre des fonds publics.
L'organisation de cette instance est largement inspirée de celle de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, créé par la loi n° 83-690 du 8 juillet 1983, sous réserve de la présence de droit des présidents et rapporteurs généraux des commissions des Finances et de la faculté d'autosaisine (mais celle-ci a été supprimée par l'Assemblée nationale).
1. Article 3 § I - Missions et domaine d'intervention
a) Une délégation parlementaire commune aux deux assemblées
Le premier alinéa du paragraphe I crée une délégation parlementaire, dénommée office parlementaire d'évaluation des politiques publiques.
Les délégations parlementaires sont des structures souples, dépourvues de statut commun. Elles regroupent, de manière permanente, quelques parlementaires auxquels leurs collègues ont confié une mission de contrôle spécialisée dans un champ d'activité déterminé.
Chargées d'informer, d'étudier et de contrôler, elles n'interviennent pas dans la procédure législative.
La première, la délégation parlementaire consultative pour l'ORTF, fut créée par la loi du 3 juillet 1972, puis remplacée par la délégation parlementaire pour la communication audiovisuelle par la loi du 25 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle, avant d'être supprimée par la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.
La loi n° 79-564 du 6 juillet 1979 a créé, dans chaque assemblée, une délégation parlementaire pour les Communautés européennes dont les pouvoirs ont été étendus à l'Union européenne par la loi n° 94-476 du 10 juin 1994.
L'article 13 de la loi n° 79-1204 du 31 décembre 1979 relative à l'interruption volontaire de grossesse a donné naissance à la première délégation commune entre les deux assemblées : la délégation parlementaire pour les problèmes démographiques.
Deux délégations parlementaires pour la planification ont été constituées sur le fondement de l'article 2 de la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification.
La loi n° 83-690 du 8 juillet 1983 a créé un office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques commun aux deux assemblées.
L'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques, imaginé par l'Assemblée nationale, est également une délégation commune aux deux assemblées, conçue sur le modèle de l'Office d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.
b) Une mission d'évaluation des politiques publiques
Aux termes des deuxième et troisième alinéas du paragraphe I, l'office a une double mission :
- informer le Parlement sur l'adéquation entre les moyens juridiques, administratifs ou financiers consacrés à toute politique publique trouvant ses fondements dans des ressources publiques, des prélèvements obligatoires ou des dispositifs légaux ou réglementaires, ou bien mise en oeuvre par des organismes soumis au contrôle de la Cour des comptes, et les effets qui étaient attendus de cette politique ;
- fournir au Parlement des études sur les moyens juridiques, administratifs ou financiers nécessaires pour atteindre les objectifs assignés à toute politique publique.
Autrement dit, l'office procède à l'évaluation de politiques publiques tant ex post qu'ex ante. Ce n'est donc pas un organisme de contrôle de la gestion des finances publiques, mission qui incombe aux commissions des finances dont les moyens mériteraient d'ailleurs d'être renforcés à cet égard.
Cet organisme n'est pas non plus chargé de faire des prévisions économiques, ce travail étant accompli soit en dehors du Parlement et éventuellement mis à sa disposition, soit pour le compte du Sénat, à partir de ses propres hypothèses, dans le cadre de sa Délégation pour la planification dont on a rappelé, dans l'exposé général, la grande qualité des travaux et dont aucun équivalent n'existe à l'Assemblée nationale.
On remarque enfin que si l'évaluation des politiques publiques constitue l'objet même des travaux de l'office, l'évaluation ex ante n'est pas intégrée dans le processus législatif même si elle pourrait concourir à l'information des commissions chargées de rapporter un projet de loi. Cet aspect du rôle de l'office ne pourrait bien entendu être développé que si la programmation des travaux législatifs se faisait à un terme suffisant pour laisser à ces travaux le temps d'être réalisés.
Le champ d'intervention de l'office a été précisé par l'Assemblée nationale qui, à l'initiative de sa commission spéciale, a souhaité le calquer sur celui de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes tel que défini par les articles L.111-3 à L.111-5, L.111-7, L.111-8, L.133-1 à L. 133-4, L.211-1 du code des juridictions financières, c'est-à-dire :
- les services de l'État et des autres personnes morales de droit public et, en particulier, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ;
- les entreprises publiques, c'est-à-dire les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC), les entreprises nationales, les sociétés nationales, les sociétés d'économie mixte ou les sociétés anonymes dans lesquelles l'État possède la majorité du capital social ;
- les établissements ou organismes publics, quel que soit leur statut juridique, qui exercent une activité industrielle ou commerciale ;
- les sociétés, groupements ou organismes, quel que soit leur statut juridique, dès lors qu'ils sont contrôlés par l'État, les collectivités, les personnes ou les établissements publics soumis au contrôle de la Cour et les filiales de ces organismes ;
- les personnes morales, publiques ou privées, dans lesquelles l'État ou des organismes soumis au contrôle de la Cour détiennent directement ou indirectement un pouvoir de contrôle ;
- les établissements, sociétés, groupements et organismes, et leurs filiales, quel que soit leur statut juridique, auxquels les collectivités territoriales ou leurs établissements publics apportent un concours financier ou dans lesquels ils détiennent le contrôle ;
- les délégataires de services publics ;
- les institutions de sécurité sociale ;
- les organismes faisant appel à la générosité publique.
Le quatrième et dernier alinéa du paragraphe I énumère enfin certains des moyens dont disposerait l'office pour procéder à ces évaluations :
- le recueil d'informations,
- la mise en oeuvre de programmes d'études,
- la réalisation d'évaluations et de simulations.
2. Article 3 § II - Composition
L'office imaginé par l'Assemblée nationale est composé de quatre membres de droit, -le président et le rapporteur général de chaque commission des Finances-, de dix représentants des autres commissions permanentes, et, dans le respect de la proportionnelle en tenant compte de l'appartenance politique des autres membres, de huit députés et de huit sénateurs désignés par les groupes politiques, soit un effectif total de 30 membres.
La présidence serait assurée alternativement par chaque président de commission des Finances.
Les suppléants seraient désignés en même temps et appelés à voter dans la mesure nécessaire au maintien de la parité entre les deux assemblées.
3. Article 3 § III - Conseil scientifique
Le paragraphe III de l'article 3 prévoit que, comme l'Office d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, la délégation serait assistée d'un conseil scientifique.
La durée des fonctions, le nombre des membres et les modalités de leur désignation sont renvoyés au règlement intérieur de l'Office.
Il est seulement précisé que les membres sont des personnalités choisies en raison de leurs compétences dans les domaines économiques, social et financier ainsi qu'en matière d'évaluation.
4. Article 3 § IV - Avis
Le paragraphe IV de l'article 3 prévoit que la délégation peut recueillir l'avis de toute personne ou organisme qu'elle estime nécessaire.
Cette rédaction est reprise de l'article 6 ter de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relatif à l'Office d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.
Elle présente l'inconvénient d'être au mieux inutile, au pire limitative.
Ainsi que le rappelle très justement le rapport de la commission spéciale de l'Assemblée nationale « ni les commissions permanentes du Parlement, ni leurs missions d'information n'ont besoin qu'une disposition spécifique les y autorise pour recueillir l'avis de toute personne ou de tout organisme qu'elles estiment utiles d'entendre. Dans ces conditions, le paragraphe IV ne paraît pas constituer un apport indispensable pour garantir l'efficacité » de la délégation.
5. Article 3 § V - Saisine
Le paragraphe V organise les modalités de saisine de l'office. A la demande de sa commission spéciale, l'Assemblée nationale a écarté l'autosaisine pour limiter la saisine aux commissions spéciales ou permanentes et aux Bureaux qui interviennent soit à leur initiative, soit à la demande d'un président de groupe ou à celle de soixante députés ou de quarante sénateurs.
6. Article 3 § VI - Pouvoirs et moyens
Le paragraphe VI, modifié par l'Assemblée nationale, définit les pouvoirs de l'office.
Dans sa rédaction initiale, celui-ci disposait des pouvoirs des rapporteurs spéciaux des commissions des Finances et pouvait, comme le prévoit le texte applicable à l'Office d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, demander à l'assemblée dont émanait la saisine de lui accorder, pour une durée n'excédant pas six mois, les prérogatives des commissions d'enquête, de leurs présidents et de leurs rapporteurs.
A l'initiative de sa commission spéciale, l'Assemblée nationale a écarté l'extension à l'office des pouvoirs des rapporteurs spéciaux afin de prévenir, là-encore, toute confusion avec le contrôle budgétaire. Ainsi que le rappelle fort opportunément notre collègue, M. Jean-Pierre Delalande, dans son rapport écrit, « dès lors que cette délégation ne serait pas chargée d'une mission de contrôle des finances publiques mais d'une mission d'évaluation des politiques publiques, elle n'a pas besoin de contrôler sur place les pièces comptables » .
L'Assemblée nationale a toutefois conservé au bénéfice de l'office le premier volet des pouvoirs des rapporteurs spéciaux définis par le paragraphe IV de l'article 164 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959, c'est-à-dire le droit de se faire communiquer tous renseignements d'ordre financier et administratif de nature à faciliter sa mission et tous documents de service, de quelque nature que ce soit, réserve faite, d'une part, des sujets à caractère secret concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'État et, d'autre part, du principe de la séparation du pouvoir judiciaire et des autres pouvoirs.
Elle a par ailleurs substitué à la faculté de demander les pouvoirs des commissions d'enquête, une simple information du Bureau de l'assemblée concernée ou de la commission à l'origine de la saisine « qui donnent à cette communication les suites qu'ils estiment appropriées. »
Insérée à l'initiative de M. Dominati, cette disposition, de l'aveu même du rapporteur de la commission spéciale, n'a sans doute pas sa place dans un texte législatif.
Enfin, un dernier alinéa, introduit à l'initiative de M. Jean-Pierre Delalande, précise que l'office peut faire appel, pour la réalisation de ses études, à des personnes ou organismes qualifiés.
7. Article 3 § VII - Publicité des travaux
Ce paragraphe, dont la rédaction a été simplifiée par l'Assemblée nationale, dispose que les travaux de l'office sont communiqués à l'auteur de la saisine puis publiés, sauf décision contraire de l'office.
Dans sa rédaction initiale, la proposition de loi prévoyait également une disposition de coordination devenue inutile avec la suppression de l'extension des pouvoirs des commissions d'enquête à l'office.
8. Article 3 § VIII - Règlement intérieur
Ce paragraphe précise que l'office établit son règlement intérieur et que celui-ci est soumis à l'approbation des Bureaux des deux assemblées.
9. Article 3 § IX - Dépenses
Le dernier paragraphe attribue à l'office un budget doté à parts égales par les deux assemblées et dont les conditions d'exécution et de contrôle seraient fixées par son règlement intérieur.
Un second alinéa prévoit enfin que l'office peut s'assurer toute collaboration extérieure rémunérée qu'il estime utile.
Votre commission des Lois a adopté un amendement tendant à supprimer cet article