Article 26 - Autorisation de remises de dettes dans le cadre du dispositif arrêté par la conférence de Toronto
Commentaire : Cet article a pour objet de réévaluer de 2 milliards de francs le plafond des autorisations de remises de dettes que la France accorde à certains pays en développement dans le cadre des mesures arrêtées par les pays du G7 à la Conférence de Toronto en 1988 et des aménagements successifs qui leur ont été apportés depuis lors. Cette réévaluation, qui sera la sixième depuis 1988, est nécessaire pour faire face aux annulations susceptibles d'intervenir jusqu'à la fin de l'année 1996 après passage devant le Club de Paris. Elle tire également les conséquences des améliorations apportées au traitement de la dette des pays en développement en application des décisions prises par les pays du G7 au sommet de Naples en juillet 1994.
I. LE DISPOSITIF DE TORONTO ET SES AMÉNAGEMENTS SUCCESSIFS
Les annulations de dettes consenties par la France aux pays en développement découlent de dispositifs multiples.
Certains d'entre eux ont été décidés par le gouvernement français dans un cadre bilatéral. C'est le cas des annulations dites de Dakar I (1989), Conférence de Paris (1990), Libreville (1992) et Dakar II (1994), en référence aux sommets de chefs d'État ou aux conférences au cours desquelles elles ont été annoncées. Elles visent principalement les pays d'Afrique subsaharienne.
D'autres dispositifs résultent quant à eux de décisions multilatérales prises notamment par le groupe des sept principaux pays industrialisés (G7). C'est le cas du dispositif arrêté en 1988 à la Conférence de Toronto, sur la proposition de la France, qui a été aménagé lors des sommets de Londres et de Naples et qui sert de cadre aux allégements de dettes accordés aux pays qui obtiennent en Club de Paris le rééchelonnement de leurs créances publiques.
La consolidation de la dette publique envisagée à Toronto en juin 1988 s'est effectuée selon plusieurs options laissées au choix des pays créanciers. Pour sa part, la France a retenu une option qui prévoit :
- l'annulation d'un tiers des échéances couvertes par le réaménagement et la consolidation, au taux du marché, des deux-tiers restant dus avec un remboursement sur 14 ans dont 8 ans de grâce ;
- le remboursement, sur une période de 25 ans et avec des taux concessionnels, des créances d'aide publique au développement.
Le dispositif de Toronto a été réaménagé une première fois pour les pays les plus pauvres et les plus lourdement endettés, à la fin de l'année 1991, avec la mise en oeuvre des "termes de Londres" qui prévoyaient :
- l'annulation de la moitié des échéances (au lieu du tiers), le solde étant rééchelonné au taux du marché sur 23 ans, dont 6 ans de grâce ;
- le rééchelonnement sur 30 ans, avec 12 ans de grâce, des créances d'aide publique au développement.
Une nouvelle amélioration est intervenue à la suite d'un sommet du G7 tenu à Naples en 1994. Les "termes de Londres" ont ainsi été remplacés par le "traitement de Naples" qui permet de porter à 67 % le montant des échéances annulées et prévoit également des possibilités de traitement du stock de la dette.
II. LA CHARGE BUDGÉTAIRE DES ANNULATIONS
Les autorisations de remises de dettes sont accordées par le Parlement dans la limite d'un plafond régulièrement actualisé.
S'agissant du dispositif de Toronto et de ses aménagements ultérieurs, le montant de ce plafond a évolué comme suit :
Évolution des plafonds d'autorisations d'annulation de dettes relatives au dispositif de Toronto
Le relèvement du plafond proposé par le présent article tient donc compte de l'évolution prévisible de la charge budgétaire des annulations de dettes décidées dans le cadre du dispositif de Toronto.
Cette charge budgétaire recouvre plusieurs éléments de nature différente :
- l'indemnisation d'organismes prêteurs, la Caisse française de développement et la Banque française du commerce extérieur, auxquelles l'État doit rembourser les échéances, en capital et en intérêts, des créances annulées ;
- une diminution de recettes des comptes de prêts du Trésor, les échéances en capital annulées étant chaque année transférées aux découverts du Trésor en loi de règlement ;
- l'aggravation du déficit de la COFACE, couvert par la garantie de l'État, en raison de l'annulation des créances commerciales qu'elle gère dans le cadre de l'assurance-crédit à l'exportation.
L'indemnisation de la Banque française du commerce extérieur (BFCE) est retracée au chapitre 14-01 "Garanties diverses" du budget des charges communes (article 90 § 21). Elle recouvre le montant des échéances en capital et en intérêts. La charge cumulée correspondante s'élève à 2.060 millions de francs jusqu'en 1994 et 166 millions de francs supplémentaires ont déjà été inscrits sur 1995.
L'indemnisation de la Caisse française de développement (CFD) est retracée au chapitre 44-98 "Participation de l'État au service d'emprunts à caractère économique" du budget des charges communes (article 36 § 13). Elle recouvre également le montant des échéances en capital et en intérêts. Le total des indemnisations accordées jusqu'en 1994 s'est élevé à 425 millions de francs.
L'annulation des prêts du Trésor doit être approuvée en loi de règlement, la perte correspondante enregistrée par le compte spécial 903-17 relatif aux "prêts du Trésor à des États étrangers pour la consolidation de dettes envers la France" étant transportée au compte permanent des découverts du Trésor. Il faut préciser que seule est prise en compte la perte résultant de l'annulation des échéances en capital, qui représentait un total cumulé de 211 millions de francs jusqu'en 1994. En revanche, les pertes liées à l'annulation des échéances en intérêts, qui représentent 546 millions de francs jusqu'en 1994, ne sont pas retracées budgétairement alors qu'elles se traduisent par une diminution des ressources non fiscales du budget général. Elles n'entrent pas davantage dans le plafond de l'autorisation législative d'annulation de dettes.
Enfin, l'aggravation des charges de la COFACE se répercute sur le chapitre 14-01 "Garanties diverses" du budget des charges communes et plus particulièrement sur son article 71 destiné à assurer l'équilibre de la COFACE au titre de l'assurance crédit à l'exportation gérée pour le compte de l'État. Le total des annulations effectuées au titre du dispositif de Toronto représente 3. 615 millions de francs jusqu'en 1994 auxquels s'ajoutent déjà 747 millions de francs pour 1995.
Au total, la charge budgétaire liée au dispositif de Toronto et prise en compte dans le plafond de l'autorisation législative représente un total cumulé de 6.311 millions de francs jusqu'en 1994, auquel il faut ajouter 952 millions de francs déjà engagés sur l'exercice 1995.
Charge budgétaire du dispositif de Toronto
Selon le ministère de l'économie et des finances et en fonction des prévisions de passage des États en Club de Paris, une charge supplémentaire de 1 milliard de francs pourrait encore intervenir sur l'exercice 1995. Plusieurs pays très lourdement endettés d'Afrique subsaharienne (Cameroun, Côte d'Ivoire, Madagascar, Mozambique, Niger, Togo, Zaïre) seraient susceptibles de bénéficier d'annulations d'échéances en 1996 pour un montant qui pourrait atteindre 3 milliards de francs (dont 2,3 milliards de francs au titre des garanties de la COFACE et 0,7 milliard de francs au titre de l'indemnisation de la BFCE).
Compte tenu du niveau des annulations déjà acquises dans le cadre du dispositif de Toronto (7,263 milliards de francs) et du plafond actuel, qui résulte de la deuxième loi de finances rectificative pour 1994 (9,65 milliards de francs), les charges d'annulations à intervenir d'ici fin 1996, évaluées à 4 milliards de francs, justifient une réévaluation du plafond.
Tel est l'objet du présent article qui réévalue de 2 milliards de francs le plafond actuellement autorisé.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.