Projet de loi de finances rectificative de finances rectificative pour 1995

Rapport n° 132 (1995-1996) de M. Alain LAMBERT , fait au nom de la commission des finances, déposé le 14 décembre 1995

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N° 132

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 13 décembre 1995.

Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 décembre 1995

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation ⁽¹⁾ sur le projet de loi de finances rectificative pour 1995. ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Alain LAMBERT.

Sénateur.

Rapporteur général.

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, vice-présidents ; Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Emmanuel Hamel, René Régnault, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Philippe Marini, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Alain Richard, Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouët

I. UN ÉQUILIBRE INCHANGÉ

A. DE LA LOI DE FINANCES INITIALE AU COLLECTIF DU 4 AOÛT 1995

Au printemps 1995, l'exécution du budget laissait apparaître une moins-value de 10 milliards de francs sur les recettes et une sous-estimation des dépenses de 37,8 milliards de francs : l'aggravation "tendancielle" du déficit initial, établi à 275,09 milliards de francs, était donc de 49 milliards de francs. Par ailleurs, le collectif prenait en charge la non-affectation, au budget général, des recettes de privatisation (47 milliards de francs), dans un souci d'orthodoxie budgétaire, et assurait le financement d'un plan d'urgence pour l'emploi et le logement à hauteur de 14,6 milliards de francs.

B. LE PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE

1. Une faible diminution des charges

Par rapport au collectif du 4 août 1995, et compte tenu des modifications introduites par l'Assemblée nationale, le total des charges diminue de 1,93 milliard de francs, résultant de :

- + 5,04 milliards de francs en dépenses ordinaires civiles (nets de remboursements et dégrèvements), solde de 15,72 milliards de francs d'ouvertures nettes de crédits, et de 10,67 milliards de francs d'annulations ;

- - 1,41 milliard de francs en dépenses civiles en capital résultant d'un mouvement de 1,09 milliard de francs en ouvertures de crédits, et de 2,5 milliards de francs en annulations ;

- - 1,4 milliard de francs en dépenses militaires, résultant d'une ouverture de crédits de 2,1 milliards de francs, et de 3,5 milliards de francs d'annulations ;

- un allégement de la charge nette des comptes spéciaux du Trésor de 4,16 milliards de francs.

2. Une légère érosion du montant global des recettes

Après le vote de l'Assemblée nationale, les recettes nettes diminuent de 2,19 milliards de francs et s'établissent à 1.223,66 milliards de francs, ce mouvement résultant :

- d'une forte diminution des recettes fiscales nettes : - 4,1 milliards de francs ;

- d'un appel important aux recettes non fiscales : + 19,8 milliards de francs ;

- d'un allégement des prélèvements sur recettes de 2,19 milliards de francs dû pour l'essentiel à la diminution du prélèvement européen.

Au total, le déficit progresse faiblement : + 0,26 milliard de francs, et s'établit à 321,85 milliards de francs. Cette stabilisation constitue la clé de lecture de ce collectif : le gouvernement s'impose de respecter cette contrainte, afin de respecter le plan de marche du "5-4-3 %" qui implique une réduction programmée sur trois exercices du déficit budgétaire.

C. LE DÉTAIL DES MOUVEMENTS BUDGÉTAIRES

L'exposé des motifs du présent projet de loi de finances rectificative présente de la manière suivante les mouvements de dépenses et recettes conduisant au nouvel équilibre :

La présentation initiale du gouvernement

La présentation du gouvernement corrigée après la première lecture de l'Assemblée nationale

La présentation choisie par le gouvernement conduit cependant à recourir à une méthode d'agrégation et de contraction des mouvements budgétaires qui ne facilite pas nécessairement l'analyse.

Dans ces conditions, il apparaît justifié de la compléter par un tableau plus détaillé des mouvements budgétaires associés au présent collectif.

La présentation qui peut en être faite est fournie par le tableau qui suit :

Elle a un premier mérite : celui de faire apparaître les recettes fiscales nouvelles (0,6 milliard de francs) perçues en 1995, essentiellement du fait de l'aménagement du calendrier du versement de la taxe sur les salaires par "La Poste".

Le second mérite de cette présentation vient de ce qu'elle permet d'isoler l'évolution des dégrèvements et remboursements et donc d'appréhender d'un côté les recettes fiscales brutes, de l'autre les évolutions menant à l'évaluation des recettes fiscales nettes.

II. DES MOINS-VALUES FISCALES COMPENSÉES PAR DES RESSOURCES NON FISCALES

Compte tenu des modifications introduites par l'Assemblée nationale, le présent collectif ramène les recettes nettes du budget général à 1.223,66 milliards de francs, ce qui correspond à une baisse de 2,18 milliards de francs par rapport aux évaluations associées à la loi de finances rectificative du 4 août 1995.

Apparemment modeste, cet ajustement recouvre en réalité des mouvements de grande ampleur. Constatant une nouvelle et significative moins-value sur les recettes fiscales nettes, le gouvernement est contraint de faire fortement appel aux ressources non fiscales pour éviter un dérapage du déficit du budget de l'État.

A. DES PRÉVISIONS DE RECETTES FISCALES DÉJOUÉES

La qualité des prévisions de recettes fiscales a été particulièrement médiocre cette année et les explications apportées à ces erreurs ne sont pas encore entièrement satisfaisantes. Compte tenu de l'importance de cet élément pour la détermination des modalités de la politique budgétaire, un effort conséquent de clarification s'impose.

En effet, l'année 1995 aura été une nouvelle "année noire" pour les recettes fiscales. Le présent projet de loi en fixe désormais le montant net à 1.303,9 milliards de francs, soit un niveau :

- inférieur de 24,1 milliards de francs aux évaluations du collectif de l'été, qui a pourtant procédé à un relèvement de deux points du taux normal de la TVA, et institué une contribution exceptionnelle de 10 % sur le montant de l'impôt sur les sociétés dû par les entreprises ;

- pratiquement identique au montant avancé en loi de finances initiale, et donc avant les mesures de redressement.

En d'autres termes, les ressources fiscales supplémentaires mobilisées en cours de gestion, soit 32,4 milliards de francs, auront tout juste permis de compenser les "moins-values" spontanées liées aux erreurs de prévisions initiales et qui s'élèvent en définitive à 34,1 milliards de francs pour l'ensemble de l'année.

Encore faut-il souligner que cet équilibre demeure très fragile. Élaborées à la fin de l'été sur la base des données conjoncturelles et financières disponibles à cette date, les prévisions associées au présent collectif étaient cohérentes avec la situation du moment. Elles s'avèrent désormais quelque peu optimistes compte tenu de la dégradation récente du contexte économique et social. De fait, de nouvelles révisions à la baisse restent donc possibles.

Ralentissement de la croissance et impact sur les recettes fiscales Estimations du Produit Intérieur Brut

Acquis de croissance au troisième trimestre :

(en valeur) 4,55 %

(en volume) 2,52 %

Initialement fixée à +3,1 %, la prévision de croissance pour l'année 1995 a été révisée deux fois à la baisse (+ 2,9 % puis + 2,75 %).

A la fin du troisième trimestre, l'acquis de croissance pour l'année est de 2,52 %
• Pour atteindre une croissance de 2,75 % en année pleine, il faudrait qu'au quatrième trimestre le produit intérieur brut augmente de 0,9 % en volume.

Or, les dernières indications conjoncturelles ne laissent pas présager une telle évolution. La chute de la consommation des ménages au mois d'octobre qui devrait s'accentuer encore en novembre -hors produits pétroliers- compte tenu des mouvements sociaux et être relayée par une inflexion des investissements, invite à envisager de nouvelles révisions.

La prudence commande, en tout état de cause, de ne pas escompter pour l'année 1995 davantage de croissance que celle qui résulte de l'acquis constaté à la fin du troisième trimestre, soit 2,52 %.

Prudence, mais prudence optimiste car, sur la base des observations d'octobre et sans doute de novembre, l'évolution décevante de la consommation devrait se traduire par une inflexion de l'activité économique au quatrième trimestre, sauf si le mois de décembre corrige la tendance observée.

Consommation des ménages en volume

Si le volume de la consommation des ménages demeurait à la fin de l'année au niveau atteint au troisième trimestre, la croissance de la consommation des ménages s'établirait en 1995 à + 1,13%.

Au cours des neuf premiers mois de l'année, la croissance de la consommation des ménages par rapport à la même période de l'année précédente a été de 1,9 %.

La consommation des ménages a donc été moins soutenue que prévu et, surtout, elle s'est infléchie au troisième trimestre de 1995.

Compte tenu des données disponibles pour octobre, où la chute de la consommation de produits manufacturés s'est élevée à 4,4 %, et des mouvements sociaux de novembre, il est raisonnable d'escompter un rythme de croissance de la consommation des ménages inférieur à 1% pour l'ensemble de l'année.

Cette estimation supposerait donc une inflexion de la consommation au quatrième trimestre à un niveau légèrement inférieur à celui atteint au quatrième trimestre de 1994.

En conséquence, les recettes de TVA attendues pour 1995 pourraient être inférieures non seulement aux prévisions initiales, mais également aux estimations révisées.

De même, il apparaît que la hausse de deux points du taux normal de TVA le 1er août n'a pas fait l'objet d'une répercussion intégrale et immédiate sur les prix, ne permettant donc pas de générer entièrement l'accroissement de recettes prévu.

Compte tenu de la forte "sensibilité" des principaux impôts français à la conjoncture (TVA, TIPP, impôt sur les sociétés), de réelles incertitudes pèsent donc encore sur le montant des recettes qui seront définitivement recouvrées en 1995.

A saisonnalité constante dans le rythme d'encaissement des principaux impôts, une nouvelle moins-value supérieure à 10 milliards de francs ne peut être totalement exclue.

Sous cette importante réserve, les moins-values fiscales constatées dans le présent collectif -soit 24,1 milliards de francs- dépassent donc celles prises en compte dans le cadre de la loi de finances rectificative du 4 août 1995 (10 milliards de francs).

Les principaux ajustements effectués dans le présent projet de loi portent d'ailleurs sur un petit nombre de postes, récapitulés dans le tableau suivant.

Principales révisions de recettes fiscales par rapport à la loi de finances rectificative du 4 août 1995

Montant et variation en valeur

Le tableau ci-dessus récapitule les évaluations successives de recettes fiscales effectuées en 1995.

Le tableau suivant comporte le détail des écarts par rapport aux estimations de la loi de finances du 4 août 1995.

Recettes fiscales (Écarts par rapport au collectif d'août 1995)

1. L'impôt sur les sociétés

En 1994, les recettes perçues au titre de l'impôt sur les sociétés se sont élevées à 134,4 milliards de francs (113,3 milliards de francs de produit net).

Les prévisions associées à la loi de finances initiale tablaient sur une augmentation du produit brut de 8,5 % et celles associées à la loi de finances rectificative du mois d'août sur une progression de 15,7 %.

Le projet de loi de finances rectificative de fin d'année escompte désormais une progression de 12,3 % en retrait de 3,4 points par rapport à la dernière prévision. Le montant brut de l'impôt perçu en 1995 serait, en définitive, de 151 milliards de francs.

Mais, seul le produit net de l'impôt sur les sociétés vient abonder les recettes de l'État. L'estimation initiale en prévoyait une croissance de 15,4 % que la loi de finances du 4 août avait révisée à + 21,3 %. Le présent projet de loi retient aujourd'hui une progression de 9,92 % avec un montant estimé à 124,5 milliards de francs.

L'impôt sur les sociétés est réglé par acomptes provisionnels sur la base de l'impôt acquitté l'année précédente, acomptes qui donnent lieu à reversement du trop perçu quand les comptes de l'exercice sont définitivement arrêtés.

Le produit de cet impôt en 1995 dépend ainsi :

- du solde de l'impôt dû au titre de 1994 et acquitté dans la généralité des cas au mois d'avril ;

- des acomptes versés au titre de l'année 1995 et évalués sur la base du bénéfice fiscal déclaré pour 1994 ;

- de l'instauration d'une contribution exceptionnelle de 10 % résultant de la loi de finances rectificative du 4 août 1995. Elle donne lieu au paiement d'un acompte unique, également calculé sur le bénéfice de 1994, et que la plupart des entreprises acquitteront au mois de décembre. Son rendement, purement mécanique, peut être estimé à 11 milliards de francs pour 1995.

L'erreur de prévision sur le bénéfice fiscal de 1994 se répercute alors triplement sur le montant des recettes attendues à ce titre pour l'année en cours.

Ainsi, sans la contribution exceptionnelle, les recettes tirées de l'impôt sur les sociétés auraient été de 113,8 milliards de francs soit une stabilisation par rapport à l'an dernier.

Cette évolution totalement inattendue compte tenu de la progression du revenu disponible des sociétés et quasi-sociétés non financières de 2,2 % en 1994 par rapport à 1993 s'explique mieux si l'on prend en considération l'effondrement du revenu disponible brut des institutions financières (- 6,8 %).

Revenu disponible brut des principaux secteurs soumis à l'impôt sur les sociétés

Mais, pour rendre compte des moins-values observées, il faut sans doute en appeler à d'autres phénomènes :

ï le gonflement des remboursements aux entreprises dont le bénéfice fiscal de 1994 a été moindre que celui de 1993 ;

ï des reports conséquents de déficits ;

ï la minoration des résultats due à la constitution d'importantes provisions immobilières notamment.

L'erreur d'évaluation commise en loi de finances initiale s'élevait à 18,7 milliards de francs (14,3 % de l'impôt perçu).

Compte tenu du rythme infra-annuel des rentrées d'impôts sur les sociétés, l'erreur de prévision du collectif de décembre pourrait être de l'ordre de 0,8 milliard de francs.

2. La TVA en 1995

En 1994, les recettes perçues au titre de la TVA brute se sont élevées à 645,5 milliards de francs et les recettes nettes à 539,8 milliards de francs.

La croissance prévisible des recettes de TVA brute serait cette année de 5,57 %.

L'estimation des recettes de TVA disponibles pour l'État doit être corrigée du montant des remboursements et dégrèvements. Ceux-ci s'élèveraient à 108 milliards de francs. La TVA nette serait ainsi de 573,5 milliards de francs.

Cette évolution résulte de deux mouvements :

ï la progression spontanée de la recette

ï la hausse du taux normal de TVA à compter du 1er août 1995.

A taux constant, le montant des recettes nettes de TVA serait de 553,6 milliards de francs puisque l'effet du relèvement du taux normal de TVA est estimé à 19,9 milliards de francs.

a) L'effet des dégrèvements et remboursements

La révision à la baisse du montant des remboursements et dégrèvements permet à l'État de bénéficier d'une progression des recettes de TVA plus importante que prévu lors du collectif d'août.

La différence s'élève à 1,8 milliard de francs.

Mais, par rapport aux estimations de l'été, les recettes brutes de TVA sont moindres de 6,2 milliards de francs.

b) une recette décevante

La majoration du taux de TVA ayant pour effet d'accroître la recette de 19,9 milliards de francs, le niveau spontané des rentrées nettes de TVA en 1995 tel qu'il résulte des réestimations du collectif devrait être de 553,6 milliards de francs.

A législation inchangée, le produit de la TVA se serait accru spontanément de 2,55 % (+ 7,2 % en 1994).

La relative atonie des recettes de TVA résulte du faible dynamisme des assiettes. Consommation des ménages et des administrations et importations ^{( ( * )1)} connaissent depuis le début de l'année une faible croissance.

Mais les dernières indications conjoncturelles conjuguées aux perturbations sociales fragilisent les prévisions de TVA du collectif.

En 1994, c'est 34,6 % de la recette des 9 premiers mois qui avait été perçue au cours du quatrième trimestre. Les estimations du collectif supposent qu'en 1995 cette proportion s'élèverait à 38,8 %. A taux saisonnier de perception constant, les recettes de TVA devraient s'élever à 675,8 milliards de francs compte étant tenu de la hausse du taux normal. Une moins-value de 5,7 milliards de francs serait alors constatée par rapport aux estimations du présent projet de loi.

Celle-ci pourrait être supérieure si l'assiette de la TVA devait épouser jusqu'à la fin de l'année ses tendances récentes.

Dans cette hypothèse, l'assiette de l'impôt serait à peu près équivalente en niveau à ce qu'elle était au cours du quatrième trimestre de l'an dernier et le montant total des perceptions de TVA serait de 672.1 milliards de francs, soit une moins-value de 9,4 milliards par rapport à l'estimation du collectif.

3. l'impôt sur le revenu

Le niveau de la recette atteint en 1994 était de 295,6 milliards de francs et la loi de finances initiale pour 1995 avait retenu, à ce titre, une prévision de 303,5 milliards de francs.

Jusqu'à présent, les prévisions initiales tablaient sur une augmentation du produit de cet impôt de 2.7 %. Cette estimation était cohérente avec la croissance du revenu disponible brut des ménages en 1994 qui s'était élevée à 2,9 % et avec la progression du revenu primaire brut de 3,1 % cette année là.

Or, le projet de loi de finances rectificative ramène ce produit à 296 milliards de francs en 1995 soit une quasi-stabilisation en niveau sur un an.

Réalisée en septembre, cette prévision intègre désormais un élément nouveau : à cette date, plus de 90 % des avis d'imposition ont été calculés, ce qui permet d'obtenir une vision assez précise de ce qui devrait être perçu. Le principal facteur d'incertitude réside cependant dans les taux de recouvrement.

La prévision table donc sur une stabilisation de ce facteur. Toutefois, le niveau des recouvrements constaté à la fin du moins de septembre accuse un retard de 5,6 milliards de francs par rapport aux données de l'année précédente et incite donc de nouveau à la prudence.

Compte tenu des aléas déconcertants qui paraissent entourer la perception de l'impôt sur le revenu, tout pronostic précis serait malvenu. Néanmoins si l'on se réfère au produit de l'impôt sur le revenu perçu au dernier trimestre de 1994, il faut rappeler que celui-ci avait alors représenté 11,06 % du total annuel de l'impôt sur le revenu et 12,8 % de l'impôt perçu fin septembre ^{( ( * )1)} .

Si ces proportions devaient à nouveau être vérifiées en 1995, le montant total de l'impôt sur le revenu serait de 290,2 milliards de francs, soit un chiffre encore inférieur aux évaluations du présent collectif.

L'évolution du produit de l'impôt sur le revenu est, pour le moins, déconcertante. La progression de l'assiette taxable s'accompagne d'une stabilisation, voire d'une baisse, des rentrées fiscales. Cette contradiction apparente résulte peut-être, pour partie, de la progression des revenus des foyers faiblement ou non imposés à l'impôt sur le revenu.

4. La taxe intérieure sur les produits pétroliers

La taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) est désormais la troisième recette fiscale de l'État.

En 1994, le montant de la TIPP s'est élevé à 140,7 milliards de francs.

Après avoir envisagé une croissance de 3,8 % du produit de la taxe en 1995, les estimations du présent collectif amènent à réduire le taux de croissance des recettes de TIPP qui ne serait plus que de 2,3 %, en dépit des aménagements de droits décidés au début de l'année.

Le montant de la moins-value ainsi constatée est de 2,1 milliards de francs.

Certes, les événements récents pourraient accroître les recettes de TIPP pour l'ensemble de l'année.

Mais, sur le fond, l'évolution tendancielle de cette recette traduit ainsi de façon très directe l'actuelle déformation de la consommation des produits pétroliers. Dans un marché globalement stable, la composante la plus dynamique reste le gazole qui bénéficie d'une taxation allégée. Ce phénomène témoigne ainsi de la diésélisation progressive du parc automobile, mouvement qui s'est sans doute accentué au début de l'année 1995 sous l'effet des achats induits par la prime à la casse.

Le tableau suivant résume ainsi l'actualisation des prévisions de consommation des principaux produits pétroliers.

Prévisions de consommation de produits pétroliers

5. Les remboursements et dégrèvements

Les recettes fiscales perçues par l'État sont les recettes fiscales brutes nettes de dégrèvements et remboursements, calculées selon les divers mécanismes prévus par la législation.

Le montant total des remboursements et dégrèvements serait de 225,6 milliards de francs soit une révision à la hausse de 1,525 milliards de francs qui vient diminuer l'évaluation des ressources nettes de l'État.

Le montant des remboursements et dégrèvements de TVA serait de 108 milliards de francs, soit 8 milliards de moins que prévu.

A l'inverse, le montant des remboursements au titre de l'impôt sur les sociétés serait plus élevé que celui estimé initialement (+ 8,5 milliards de francs), ce qui traduit une surestimation des acomptes versés par rapport à l'impôt réellement dû.

Parmi les remboursements et dégrèvements, il est possible d'isoler ceux qui portent sur la fiscalité directe locale, qui sont à la charge de l'État.

Estimés par la loi de finances initiale à 44,8 milliards de francs, leur niveau a fait l'objet d'une révision conséquente puisque son évaluation est désormais de 49,5 milliards. Ce résultat provient largement de la dynamique du mécanisme de plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée.

6. L'évolution de la pression fiscale

Le montant des recettes fiscales nettes s'établirait à 1.303,9 milliards de francs contre 1.254,4 milliards de francs l'année dernière.

Leur croissance serait ainsi de 3.9 %, soit un taux un peu inférieur à celui de la croissance du PIB (+ 4,1 %).

Malgré le relèvement du taux de certains grands impôts (TVA, impôt sur les sociétés...), le taux de pression fiscale exercé par l'État serait un peu inférieur en 1995 à celui de 1994.

Quelques données

Les estimations du tableau ci-dessus sont évidemment soumises à aléas. Ceux qui portent sur les recettes ont été soulignés au cours des commentaires apportés à l'occasion de l'examen de chacune d'entre elles. Ils invitent cependant à considérer que le niveau de recettes pourrait être plutôt inférieur que supérieur aux estimations du présent collectif.

Les aléas concernant le produit intérieur brut ont eux aussi une incidence plutôt "baissière". Ils ont été largement neutralisés puisque l'évaluation du PIB pour 1995 mentionné dans le tableau ci-dessus retient une absence de croissance au quatrième trimestre.

En outre, il convient de souligner que la baisse de la part des prélèvements fiscaux de l'État dans le PIB conjuguée à l'inflexion du déficit en point de PIB ont contraint à des ajustements des dépenses publiques d'une très grande ampleur.

Enfin, l'impact global de cette baisse relative a toutefois été contenu par la hausse des prélèvements non fiscaux et par l'inflexion constatée en cours d'exercice des prélèvements sur recettes.

Sous réserve de la fragilité du calcul d'un solde (qui dépend de l'évolution des dépenses et de celles des recettes) et de celle encore plus grande du calcul d'un rapport entre un solde et une valeur aussi agrégée et fluctuante que le PIB ^{( ( * )1)} le rapport du déficit de l'État dans le PIB pourrait être de 4,17 % en 1995.

B. LA NÉCESSITÉ DE MOBILISER LES RECETTES NON FISCALES

Les recettes non fiscales sont majorées de 18,798 milliards de francs par rapport à la loi de finances rectificative du 4 août 1995.

Évaluation des recettes non fiscales

Après la première lecture de l'Assemblée nationale, ce montant a été majoré de 1 milliard de francs, supplément provenant d'un versement par la Banque de France d'une partie du gain réalisé par elle à l'occasion de la démonétisation de certains billets de banque

Le détail des variations est donné dans le tableau ci-après

ÉVALUATION DES RECETTES NON FISCALES

(écarts par rapport à la loi de finances rectificative du 4 août 1995)

-25 -

Une observation liminaire doit être faite. L'absence de rattachement des fonds de concours conduit à minorer le volume des recettes d'environ 60 milliards de francs (soit près de 40 % des ressources non fiscales). En toute rigueur, une observation analogue devrait être présentée dans l'analyse des dépenses.

En 1994, les recettes non fiscales s'étaient élevées à 200 milliards de francs. La baisse constatée en 1995 résulte pour l'essentiel de la décision d'exclure les recettes de privatisation du champ des recettes du budget général.

En effet, hors recettes de privatisations, le montant des recettes non fiscales aurait été de 150 milliards de francs en 1994.

Les principaux mouvements affectant les ressources non fiscales dans le présent collectif sont les suivants :

1. La révision à la baisse des dividendes d'entreprises publiques non financières

Initialement estimé à 9,671 milliards de francs puis révisé en août à 9,871 milliards, le montant des dividendes perçus par l'État actionnaire de ses entreprises non financières devrait être de 8,969 milliards de francs soit en baisse sensible de 902 millions de francs (9 % des dividendes espérés).

Si l'on exclut les dividendes versés par France Télécom afin de conserver un échantillon représentatif, on ne peut que constater une baisse tendancielle des encaissements de dividendes par l'État.

Montant des dividendes reçus par l'État de ses entreprises non financières

La tendance s'explique par les privatisations successives qui diminuent le nombre d'entreprises concernées et aussi par la situation financière de certaines entreprises publiques. Si 1995 fait exception, c'est en raison des résultats d'EDF dont l'acompte versé au titre de la rémunération des dotations en capital a été majoré de 1 milliard de francs.

Mais dès 1996, une nouvelle inflexion des dividendes des entreprises publiques est anticipée (-916 millions de francs).

Une remarque technique doit être faite : lorsque l'État opte pour le paiement en actions de son dividende, les recettes provenant de la cession des titres correspondants sont inscrites sur le compte de commerce relatif à la gestion des titres du secteur public et non sur la ligne 116 des recettes non fiscales. C'est ce qui s'est produit cette année, à hauteur de 83 millions de francs, pour le paiement du dividende de Total.

2. La réévaluation du montant des intérêts divers

La ligne 499 regroupe les intérêts reçus par l'État au titre d'opérations de prêts ou d'avances de nature diverse.

Sont ainsi principalement retracés :

ï les intérêts d'avances au fonds de soutien des rentes (FSR) ;

ï les intérêts d'avances à l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).

ï les intérêts des prêts du Trésor consentis dans le cadre de l'aide publique au développement.

La révision des recettes d'intérêt est importante (+ 2 milliards) et représente près de 70 % de l'évaluation initiale.

Ce phénomène est traditionnel. La prévision en la matière étant considérée comme impossible, les intérêts reçus de l'ACOSS et du FSR ne sont pas évalués dans la loi de finances initiale.

La révision opérée par le présent collectif représente donc les deux mois de recettes encaissées entre la fin juillet et la fin septembre. Elle est déjà dépassée puisque, depuis la préparation du collectif, les recouvrements auprès de l'ACOSS et du FSR se sont accrus de 258.6 millions de francs.

Un supplément de recettes devrait à nouveau être constaté lors de la loi de règlement.

3. L'accroissement des recettes diverses

a) Le prélèvement de 15 milliards sur la Caisse de garantie du logement social

Un prélèvement de 15 milliards de francs sur la Caisse des dépôts et consignations figure parmi les recettes diverses non fiscales (ligne 899).

Malgré son montant élevé qui fait suite aux 23,3 milliards de francs prélevés en 1995 au titre de la garantie que l'État apporte aux livrets réglementés, ce versement ne devrait pas poser de difficultés de paiement à la Caisse des dépôts. Il est jugé indispensable pour maintenir le déficit budgétaire dans l'épure initialement votée.

Ce prélèvement pose toutefois deux problèmes connexes : celui de sa nature, celui de son périmètre.

Techniquement, le prélèvement portera sur les résultats des fonds d'épargne centralisés à la Caisse des dépôts. Il s'agit des fonds déposés sur les livrets réglementés (Livret A, Codevi, Livret d'épargne populaire...). Leur trésorerie est abondante (177 milliards de francs au 30 septembre 1995). Cependant, l'État ne peut prélever sur ces fonds sans motif. La commission de surveillance de la Caisse, qui compte notamment trois parlementaires, est investie d'une mission particulière de protection à cet égard.

Ayant épuisé ses droits au titre de la garantie, le gouvernement justifie ce prélèvement par la récupération de subventions versées en excédent à la Caisse de garantie du logement social pour financer les prêts accordés aux HLM entre 1966 et 1985. Compte tenu du profil de son échéancier, la CGLS recouvrera ces subventions à partir de 2003, et l'État les rappelle donc par avance.

Cependant, ce prélèvement peut s'interpréter différemment. On pourrait le concevoir comme le rachat à l'État, par la Caisse des dépôts et consignations, du bilan de la CGLS, pour une valeur de 15 milliards de francs. Il s'agirait en ce cas d'une opération patrimoniale, que l'État ne pourrait affecter aux recettes courantes au regard des critères du traité sur l'Union européenne.

Les deux interprétations sont d'ailleurs compatibles puisque l'une peut s'appliquer au point de vue de la recette de l'État et l'autre à celui de la dépense de la Caisse.

Quelle que soit l'interprétation retenue sur la nature du prélèvement, le second problème est celui du périmètre exact. Le gouvernement considère que l'excédent dégagé à l'avenir par le portefeuille de la CGLS sera le produit d'un taux d'intérêt de 5,8 % ; alors que la Caisse des dépôts estime que ce taux est de 6,5 % et qu'il faut tenir compte des risques de remboursement anticipé et de signature. Si la valeur de 15 milliards de francs était retenue, la Caisse des dépôts estimerait devoir passer des provisions d'un montant de 3,9 milliards de francs en déduction du résultat des fonds d'épargne pour l'exercice 1995.

La protection des fonds d'épargne exige une certaine prudence dans ces évaluations, car ils appartiennent aux épargnants, souvent modestes, et non à l'État.

Cependant, il est indispensable de maintenir à 15 milliards de francs le montant du prélèvement. Une solution médiane peut être proposée : que la somme prélevée englobe la récupération d'autres subventions, à savoir le reliquat de trop versé restant dans le portefeuille de prêts et emprunts transférés de la CGLS à la CDC en 1988, et qui est évalué à 3,9 milliards de francs.

b) Les autres prélèvements

Outre le prélèvement de 15 milliards sur la section des fonds d'épargne de la Caisse des dépôts, le présent collectif effectue plusieurs ajustements sur la ligne 899 des recettes diverses :

ï 215 millions de francs sont prélevés sur les réserves financières de l'Institut national de la propriété industrielle (article 4 du projet de loi).

ï 680 millions de francs sont prélevés sur les réserves déposées auprès de la Caisse des dépôts par l'ORGANIC, au titre de la taxe sur les grandes surfaces (article 5 du projet de loi),

ï 604 millions de francs proviennent d'un remboursement anticipé d'avances de l'État par la société d'autoroutes Cofiroute.

ï A l'inverse. 410 millions de francs viennent en diminution de ces recettes du fait d'un moindre remboursement d'avances aéronautiques.

4. Le versement d'un "culot d'émission" par la Banque de France

Au cours de l'examen du projet de loi de finances devant l'Assemblée nationale, le gouvernement a fait voter une disposition ayant pour effet d'augmenter les ressources non fiscales de l'État de 1 milliard de francs.

Il s'agit de prendre acte du versement d'un acompte sur le "culot d'émission" de la Banque de France.

Le "culot d'émission" correspond au gain qui résulte pour la Banque de France du défaut de présentation d'une partie des billets démonétisés pour échange avec les billets nouvellement émis.

Ce défaut de présentation a pour effet d'améliorer le passif de la Banque de France qui se trouve allégé mécaniquement de la charge de remboursement des billets concernés.

Comme le pouvoir de battre monnaie appartient à l'État il est légitime que celui-ci recouvre le gain ainsi dégagé.

Le versement opéré porte sur les gains réalisés à l'occasion de la démonétisation du billet "Corneille" et du billet "Quentin-Latour" de 50 francs.

Autant le "culot" sur la première coupure apparaît en voie de tarissement, autant celui qui concerne la deuxième coupure ne le semble pas.

Le montant du versement apparaît en tout cas compatible avec celui des gains provenant de ces deux opérations de démonétisation.

Il y a là une recette de poche bienvenue pour l'État qui provient, il faut l'observer, d'un abandon de créances de la part des porteurs de billets.

C. UNE LÉGÈRE DIMINUTION DU PRÉLÈVEMENT EUROPÉEN

Évalué par la loi de finances initiale à 88 milliards de francs, le prélèvement sur recettes au profit du budget des communautés européennes devrait s'élever finalement en 1995 à 81 milliards de francs.

La révision est, cette année, d'une très grande ampleur (- 7 milliards ; 7,9 % de l'évaluation initiale). Elle confirme l'appréciation selon laquelle l'autorisation demandée au Parlement d'opérer un prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne porte sur un montant par trop imprécisément évalué.

Encore faut-il reconnaître que la révision opérée au mois d'août (- 5 milliards de francs) avait des aspects exceptionnels.

Il s'agissait en effet de tenir compte des conséquences de l'adoption d'un budget rectificatif et supplémentaire des Communautés européennes rendu nécessaire par l'élargissement de l'Union européenne à trois nouveaux pays. A la suite de cet événement, le taux de contribution de la France s'est trouvé réduit, et comme l'adoption du budget rectificatif a été l'occasion d'inscrire en ressources l'excédent d'exécution du budget 1994, la France a, en outre, bénéficié de l'inflexion du taux d'appel des contributions des États membres qui s'en est suivie.

La révision opérée dans le présent projet de loi est d'une autre nature et d'une moindre ampleur (- 2 milliards de francs). Elle résulte de la constatation en exécution de moins-values sur les ressources propres traditionnelles du budget des Communautés européennes : les droits de douane, les prélèvements agricoles et les cotisations sucre. (Ces ressources transitent par le budget de l'État. Elles sont inscrites à la fois en recettes du budget et en dépenses au titre du prélèvement européen).

« Les moins-values constatées proviennent pour l'essentiel d'une consommation moins active que prévu, de la baisse du tarif extérieur commun et d'une appréciation relative du franc.

III. DES OUVERTURES DE CRÉDITS MODERÉES, SURGAGÉES PAR DES ANNULATIONS DE CRÉDITS RIGOUREUSES

A. LES OUVERTURES DE CRÉDITS

Les ouvertures de crédits sur le budget général représentent 1,94 % des dotations initiales, soit un montant beaucoup plus modéré que les ouvertures pratiquées en août 1995, qui atteignaient 4,47 % de ces mêmes dotations.

1. Rappel : les ouvertures de crédits dans la loi de finances rectificative du 4 août 1995

Le collectif du 4 août 1995 avait procédé à d'importantes ouvertures de crédits :

+ 37,8 milliards de francs au titre de la remise à niveau des dotations.

Cette somme résultait de l'addition :

- de la baisse attendue des recettes du compte d'avances du Trésor "avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes" pour 3,2 milliards de francs ;

- des ouvertures nettes au titre de la charge de la dette pour 11,7 milliards ;

- des remises à niveau des mesures travail et emploi, après redéploiements, à hauteur de 7,1 milliards ;

- des remises à niveau de 7,1 milliards pour le logement (2,2), le RMI (3,5) et l'AAH (1.4) ;

- du surcoût des opérations extérieures pour 3,7 milliards de francs (part Défense et part Affaires Étrangères confondues) ;

- de la "prime à la casse" (0,9 milliard de francs), des frais de personnel, de contentieux et d'ajustements de subventions à divers établissements publics (1,5 milliard) et de plusieurs ajustements portant sur des sommes plus faibles, mais dont le total atteignait 2,7 milliards de francs.

- 14,6 milliards de francs en mesures nouvelles, finançant pour l'essentiel, le plan d'urgence pour l'emploi et le plan pour le logement.

Au total, les ouvertures de crédits représentaient plus de 3,8 % des dotations initiales du budget général.

2. Présentation générale

a) Les montants

• Sur le budget général, les ouvertures brutes de crédits s'élèvent à :

- 28.442,3 millions de francs en dépenses ordinaires soit 1,66 % de la dotation initiale,

- 1.095 millions de francs en crédits de paiement, soit 1,27 % de la dotation initiale

- 2.567,7 millions de francs en autorisations de programme, soit de la dotation initiale.

Les ouvertures nettes (moins les dépenses de remboursements et dégrèvements inscrits au budget des charges communes, soit 9,6 milliards de francs) s'élèvent à 18.915,3 millions de francs ^{( ( * )1)} .

Ouvertures de crédits dans le budget général

• Sur les budgets annexes :

Une ouverture de 5 millions de francs en crédits de paiement, de 15 millions de francs en autorisations de programme, est opérée sur le budget annexe de la Légion d'honneur.

Sur les comptes spéciaux du Trésor

Aucune ouverture de crédits n'est opérée sur les comptes spéciaux du Trésor.

b) Remises à niveau et dotations nouvelle

Les ouvertures de crédits peuvent se répartir en :

- remises à niveau des dotations telles qu'elles ressortent du collectif du 4 août 1995 ;

- traduction budgétaire de certaines décisions prises en 1995.

(1) La remise à niveau des dotations

Les principaux mouvements concernent :

L'intérieur

L'abondement, traditionnel, de la dotation générale de décentralisation, à hauteur du reliquat de l'écrêtement des recettes des départements dits "surfiscalisés" s'élève à 2.048,8 millions de francs.

La défense

Une ouverture de 1.802 millions de francs est effectuée sur le budget de la défense. Ces crédits sont essentiellement affectés, pour 1.591 millions de francs, à des charges de rémunérations, ainsi répartis :

. 483 millions de francs : prise en charge de sureffectifs de sous-officiers (en voie de résorption) ;

. 450 millions de francs : augmentation de rémunérations due au glissement vieillesse-technicité (GVT), accru par le ralentissement des départs en retraite qui contrarie également la résorption du sureffectif de sous-officiers ;

. 346 millions de francs : apurement des reports de charges d'exercices antérieurs (insuffisance des dotations destinées à couvrir, notamment, le GVT et les sureffectifs) ;

. 291 millions de francs : complément de versement des indemnités journalières d'absence temporaire aux gendarmes :

. 21 millions de francs : dépenses supplémentaires dues à la participation au plan "Vigipirate".

Le logement

Les crédits de l'aide à la personne au logement sont abondés de 1.665 millions de francs.

La loi de finances rectificative du 4 août 1995 a ouvert un crédit supplémentaire au titre des aides personnelles au logement de 2.152,5 millions de francs, correspondant aux besoins estimés à partir des chiffres du mois de mai, c'est-à-dire intégrant une économie à réaliser de 2 milliards de francs :

. 1,18 milliard de francs grâce à la revalorisation des barèmes au 1er juillet 1995 ;

. 320 millions de francs pour une modification des modalités de versement des aides ;

. 500 millions de francs pour un renforcement des contrôles.

Un besoin supplémentaire de crédits est apparu en fin d'année, dû l'évolution des revenus ouvrant droit à l'APL en 1995, au ralentissement des cotisations au Fonds national d'aide au logement, lié à la situation économique, à un montant d'économies beaucoup moins élevé que prévu (- 100 millions de francs au lieu des 1,18 milliard de francs escomptés à partir d'une revalorisation minimale des barèmes).

Les transports terrestres

Un abondement de crédits de 861 millions de francs est prévu afin d'ajuster :

. l'indemnité compensatrice, qui prend en charge l'écart entre le prix des voyages facturé aux usagers et leur coût réel ;

- la compensation pour tarifs sociaux, qui prend en charge le coût des tarifs réduits.

L'importance de l'ajustement s'explique par les mauvaises rentrées du versement de transport, cotisation assise sur la masse salariale.

L'éducation nationale

363 millions de francs viennent abonder les crédits de rémunération des personnels, ajustement traditionnel en fin d'année sur une ligne budgétaire, et relativement marginal pour une ligne dotée de plus de 80 milliards de francs.

L'enseignement supérieur

De même, 177 millions de francs viennent compléter les crédits de rémunération des enseignants-chercheurs, la dotation initiale de ces crédits étant supérieure à 15 milliards de francs.

L'industrie

400 millions de francs viennent abonder le budget pour financer le solde du premier dispositif de prime à la casse automobile, pour assurer le financement de 40.000 primes non encore budgétées.

Le bilan de la prime "Balladur"

Afin de relancer le marché de l'automobile, le gouvernement a institué, par décret du 17 février 1994, une aide de l'État d'un montant de 5.000 francs, cette aide est accordée à toute personne physique acquéreur d'un véhicule neuf dès lors que cette acquisition est accompagnée de la remise par le bénéficiaire au vendeur et à fins de destruction d'un véhicule d'une ancienneté supérieure à dix ans.

Ce dispositif, entré en vigueur le 4 février 1994, est resté applicable jusqu'au 30 juin 1995.

- C rédits ouverts

Le montant des crédits ouverts à cet effet a atteint au total 3.6 milliards de francs dont :

ï 560 millions de francs dans le décret d'avance du 30 mars 1994,

ï 1.100 millions de francs dans le décret d'avance du 29 septembre 1994,

ï 50 millions de francs dans la loi de finances rectificative du 29 décembre 1994.

ï 390 millions de francs dans la loi de finances pour 1995,

ï 600 millions de francs dans le décret d'avance du 31 mars 1995.

ï 900 millions de francs dans la loi de finances rectificative du 4 août 1995,

ï 400 millions de francs sont ouverts dans le présent projet de loi de finances rectificative pour 1995, l'hypothèse du collectif de printemps étant basée sur 740.000 véhicules primés, alors que les constructeurs évaluent désormais le nombre de ces véhicules à 800.000.

Les charges communes

Deux crédits (147 et 132 millions de francs), soit 279 millions de francs sont ouverts au budget des charges communes pour l'indemnisation des rapatriés.

. 147 millions de francs sont liés au raccourcissement de l'échéancier de paiement des certificats d'indemnisation ;

- 132,14 millions de francs sont dus à la participation de l'État au rachat de cotisations vieillesse des rapatriés pour les périodes passées dans les ex-colonies ou protectorats français, participation qui augmente avec la progression des dépenses de pension et la diminution des cotisations de rachat.

(2) Le financement de décisions intervenues en 1995

D'autres ouvertures de crédits correspondent à des décisions intervenues en cours d'année :

La majoration de l'allocation de rentrée scolaire

Une ouverture de 4,626 milliards de francs est opérée sur le budget des charges communes, pour financer la majoration exceptionnelle de l'allocation de rentrée scolaire.

L'allocation de rentrée scolaire

L'allocation de rentrée scolaire est une prestation versée par les caisses d'allocations familiales aux familles dont le revenu net catégoriel ne dépasse pas 98.466 francs en 1995 pour un ménage avec 1 enfant ou cette somme majorée de 22.723 francs par enfant pour les ménages ayant plusieurs enfants.

En 1993, 1994 et 1995, le gouvernement a décidé de majorer exceptionnellement cette allocation, en la portant à 1.500 francs par enfant.

Cette majoration a fait l'objet de modes de financement différenciés selon les années.

• En 1993, le décret du 25 août 1993, qui prévoyait de porter l'allocation de 403 à 1.500 francs, a prévu que le financement de la majoration serait effectué en totalité par l'État.

Or, aucune dépense budgétaire n'a été inscrite.

De fait, le montant de la majoration, soit 5,76 milliards de francs, a été inclus dans la reprise de la dette de l'ACOSS de 110 milliards de francs au 1er janvier 1994. Pour l'État, l'impact de cette mesure est donc apparu en trésorerie mais n'a pas eu de conséquence en terme budgétaire.

ï En 1994, le décret du 11 août 1994 a porté l'allocation de rentrée scolaire de 411 à 1.500 francs et prévu son financement intégral par l'État. Cette majoration, soit 5,96 milliards de francs, a ainsi été financée par une ouverture de crédits dans le collectif de fin d'année.

ï En 1995, le décret du 11 août 1995 a porté l'allocation à 1.500 francs et prévu un financement pour partie par l'État et pour partie par le Fonds national des prestations familiales. En effet, le taux de l'allocation de rentrée scolaire elle-même a été augmenté à titre exceptionnel, faisant passer celle-ci de 415 à 670 francs. Le coût de cette augmentation, soit 1,5 milliard de francs, est mis à la charge du Fonds national dont, en conséquence, les dépenses au titre de l'allocation passent de 2,39 milliards en 1994 à 3,89 milliards en 1995. La majoration au-delà de 670 francs est à la charge de l'État. Elle représente un coût de 4,626 milliards de francs, ouverts par le présent collectif au chapitre 46-90 du budget des charges communes.

La deuxième prime à l'automobile

Le deuxième dispositif de la prime à la casse automobile fait l'objet d'une ouverture de crédits de 900 millions de francs.

La nouvelle "prime qualité automobile"

Cette nouvelle mesure de soutien au marché automobile doit s'appliquer du 1er octobre 1995 au 30 septembre 1996. Elle a été instituée par un décret en date du 19 octobre 1995.

L'État octroie une aide de 5.000 francs pour les petites cylindrées et de 7.000 francs pour les véhicules de gamme supérieure à l'occasion de l'achat d'un véhicule neuf, dès lors qu'une voiture de plus de 8 ans est mise à la casse.

Cette mesure est accompagnée d'une incitation fiscale : les cessions de parts d'OPCVM utilisées pour l'achat d'un véhicule neuf, dans la limite de 100.000 francs, seront exonérées de plus-values.

Enfin, le gouvernement a demandé aux banques de faciliter l'accession au crédit pour les détenteurs de produits d'épargne longue.

Le coût budgétaire de cette mesure est, pour l'instant, évalué à environ 1,9 milliard de francs, soit le versement de 300.000 primes d'un montant moyen de 5.700 francs.

L'ouverture de 900 millions de francs effectuée dans le présent collectif devrait donc permettre de financer le montant des primes versées en 1995.

En revanche, pour 1996, la mesure n'est pas financée puisqu'aucun crédit n'a encore été inscrit.

Il est donc d'ores et déjà certain que le gouvernement devra procéder à une ouverture de l'ordre de 1 milliard de francs dans le courant de l'exécution du budget 1996, soit par décret d'avances, soit à l'occasion d'une loi de finances rectificative.

Le plan d'urgence pour les universités

Le deuxième volet du plan d'urgence pour les universités -c'est-à-dire le volet "dépenses en capital" est inscrit dans le projet de loi de finances rectificative, un premier volet de crédits de fonctionnement ayant été inscrit dans le projet de loi de finances pour 1996, lors de la discussion du budget de l'enseignement supérieur par le Sénat.

Ces crédits en capital supplémentaires s'élèvent à 500 millions de francs en crédits de paiement, à 2000 millions de francs en autorisations de programme. Introduits par amendement lors de l'examen du collectif par l'Assemblée nationale le 6 décembre 1995, ces crédits ont été justifiés par le gouvernement de la manière suivante :

"A la suite des manifestations qui ont eu lieu dans l'enseignement supérieur et des nombreuses rencontres que le ministre a organisées avec les représentants des présidents des universités, des syndicats d'enseignants, des syndicats et des coordinations d'étudiants, le Gouvernement a décidé la mise en place d'un plan d'urgence de rattrapage de moyens administratifs, scientifiques et techniques pour le fonctionnement. Il a décidé aussi la création d'emplois. L'objectif est de mettre à niveau le plus rapidement possible les universités qui ont pris du retard, qui sont défavorisées, en particulier dans les villes moyennes, et les universités les plus récentes.

Le coût total des travaux destinés à contribuer de façon déterminante à la sécurité a été évalué à environ 4 milliards de francs. Compte tenu du fait qu'ils ne peuvent être exécutés que pendant les périodes de vacances, ces travaux seront échelonnés sur deux ans.

Le Gouvernement propose donc à l'Assemblée nationale d'ouvrir 2 milliards de francs en autorisations de programme sur le budget de 1995, à l'occasion de l'examen de cette loi de finances rectificative, et 500 millions de francs en crédits de paiement. Ces 2 milliards permettront de subventionner les universités qui, de leur côté, seront invitées à mobiliser leur trésorerie ou leurs excédents de trésorerie disponibles de manière à apporter un complément le plus élevé possible à l'aide de l'État, l'objectif étant la mise en conformité aux normes de sécurité des bâtiments universitaires dans les meilleurs délais.

Ainsi, cet effort exceptionnel de l'État, qui s'ajoute à celui qui a été consenti dans le cadre du plan Université 2000 et des contrats de plan 1994-1998, permettra de mener à son terme la rénovation des bâtiments universitaires engagée au début des années quatre-vingt-dix. "

(Intervention du ministre délégué au budget devant l'Assemblée Nationale. 6 décembre 1995)

L'aide aux éleveurs

Une ouverture de 500 millions de francs est opérée sur le budget de l'agriculture, correspondant à une aide exceptionnelle en faveur des éleveurs situés en zone de montagne et en zones défavorisées annoncées le 25 août 1995.

Cette aide doit se traduire par une majoration de 240 F par vache allaitante déjà primée en zone de montagne, et en zone défavorisée.

Pour les éleveurs d'ovins, il sera alloué une augmentation de 75 F pour chaque équivalent d'unité de gros bétail dans les mêmes zones.

Le coût budgétaire de ce programme est chiffré à 540 millions de francs pour 1995 sur la base des déclarations faites pour la présente campagne 1995-1996. 40 millions de francs étant disponibles sur le chapitre 44-80 du budget de l'agriculture (indemnités compensatoires de handicap naturel).

Les opérations extérieures

Une ouverture de 298 millions de francs est effectuée sur le budget de la défense pour prendre en charge les surcoûts des opérations extérieures, ainsi répartis :

B. LES ANNULATIONS DE CRÉDITS

1. Analyse d'ensemble

a) Rappel du mouvement d'annulation du collectif de l'été 1995

- Les montants

Les annulations de crédits contenues dans le projet de loi de finances rectificative d'automne font suite au large mouvement d'annulation (arrêté du 28 juin 1995) ratifié dans le cadre du collectif promulgué le 4 août 1995. Les a nnulations nettes contenues dans ce texte s'étaient déjà élevées à 15,8 milliards de francs, recouvrant 17.8 milliards d'annulations brutes et faisant abstraction de 2 milliards de francs inscrits au budget des charges communes pour tenir compte des moindres remboursements de TVA.

- La méthode

? Le collectif de l'été 1995 consolidait partiellement les mesures de "gel" des crédits prises par le ministère du budget en février 1995, tout en préservant un certain nombre de budgets prioritaires (culture, justice, intérieur) il réalisait Par ailleurs des mesures d'économies supplémentaires sur certains secteurs et opérait des économies de constatation sur les comptes spéciaux du Trésor.

"Gel" et annulations

? Il convient de rappeler que les crédits "gelés" en février 1995 s'élevaient à 17,6 milliards de francs, soit 1,2 % des crédits initiaux nets du budget général portant respectivement sur les budgets civils à hauteur de 10,5 milliards de francs et sur le budget militaire à hauteur de 7,1 milliards de francs.

Or, si le collectif de l'été 1995 a procédé à un montant d'annulations de crédits supérieur aux crédits gelés sur le budget militaire, soit 8,4 milliards de francs, il n'a entraîné l'annulation que de la moitié des crédits gelés sur les budgets civils, soit 5,3 milliards de francs. Le solde des annulations de cette loi de finances rectificative a consisté, essentiellement, en une annulation de 1,56 milliard de francs au titre de la charge de la dette pour la rémunération des créances de TVA.

b) Les annulations associées au collectif de fin d'année

- Des annulations brutes aux annulations nettes au sein du budget général

? Le montant des annulations brutes de crédits s'élève à 24,68 milliards de francs pour l'ensemble du budget de l'État (budgets civils et budget militaire) soit près de 7 milliards de francs de plus que le mouvement d'annulation ratifié dans le cadre de la loi de finances rectificative du 4 août 1995.

Ces annulations au sein du budget général se décomposent comme suit :

ANNULATIONS BRUTES DE CRÉDITS DANS LE BUDGET GENERAL

-43-

? Le montant des annulations nettes de crédits s'élève à 16,68 milliards de francs, après déduction des 8 milliards de francs de « remboursements sur produits indirects et divers » du chapitre 15-02 du budget des charges communes.

- Un montant total d'annulations élevé

Aux annulations de crédits sur le budget général s'ajoutent des annulations de crédits sur les comptes spéciaux du Trésor et les budgets annexes.

D'un montant assez faible pour les budgets annexes, les annulations s'élèvent en revanche à 7,83 milliards de francs sur les comptes spéciaux du Trésor. Ainsi, le total des annulations brutes de crédits figurant dans la loi de finances rectificative s'élève à 32,55 milliards de francs ainsi répartis :

ANNULATIONS BRUTES DE CRÉDITS DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE

-44 -

Ajouté aux annulations de la loi de finances rectificative du 4 août 1995, le mouvement d'annulation de ce collectif de fin d'année va donc bien au-delà des mesures de gel du début de l'année, qu'il s'agisse des budgets civils ou du budget militaire.

En ce qui concerne les budgets civils tout d'abord, outre l'annulation du solde des crédits gelés en février (5,26 milliards de francs), ce sont 7,92 milliards de francs qui se trouvent annulés, hors annulations sur les "remboursements et dégrèvements" inscrits au budget des charges communes.

Le budget militaire, dont les crédits avaient déjà fait l'objet d'une annulation supérieure au montant des crédits gelés en février 1995, subit pour sa part un mouvement d'annulation supplémentaire de 3.5 milliards de francs.

c) L'ampleur des annulations de crédits en 1995

Sur l'ensemble du budget général de l'État, le montant total des annulations contenues dans le collectif de fin d'année représente 1,45 % des dotations votées de la loi de finances initiale pour 1995. Ce taux d'annulation se situe à près d'un demi point au-dessus du taux d'annulation relevé dans la loi de finances rectificative du 4 août 1995 (1,04 %). Ce second mouvement d'annulation de crédits porte ainsi le total des annulations brutes de crédits sur le budget général pour 1995 à 42,5 milliards de francs, soit près de 2,5 % du montant total des dotations inscrites dans la loi de finances initiale.

Au total, ce mouvement se caractérise par son importance puisque le montant des annulations brutes de crédits en 1995 dépasse, par exemple, la dotation inscrite en loi de finances initiale au titre de l'enseignement supérieur (42,2 milliards de francs).

2. Analyse sectorielle

Sur les 34 secteurs budgétaires répertoriés dans le tableau ci-après présentant par ministère les annulations brutes de crédits en 1995, il faut remarquer que le taux d'annulation moyen de 1,45 % des dotations initiales du collectif de fin d'année correspond à la médiane : 50 % des budgets se situant en-dessous de ce taux, 50 % se situant au-delà de ce taux. Ce tableau fait aussi ressortir qu'un certain nombre de secteurs ont fait l'objet d'un taux d'annulation très supérieur à la moyenne. Il s'agit en particulier du ministère de l'agriculture avec 1,78 milliard de francs de crédits annulés, soit près de 4,6 % du montant de ses dotations initiales ou du ministère de la défense qui voit ses crédits diminuer de 3.5 milliards de francs.

En revanche, d'autres secteurs ont été largement épargnés, comme l'enseignement supérieur ou le ministère de l'intérieur.

a) Un mouvement d'économie souvent forfaitaire qui épargne quelques "sanctuaires"

- Le caractère forfaitaire d'une partie des annulations

Une grande partie des départements ministériels a fait l'objet de réductions forfaitaires de crédits en application des normes de régulation budgétaire fixées au cours de l'année. Il faut rappeler que celles-ci avaient été définies en février 1995 de la façon suivante : 10 % de réduction des crédits initiaux sur les dépenses ordinaires entrant dans l'assiette de la régulation (dont étaient notamment exclus les dépenses de personnel, les crédits relatifs à la dette publique, ainsi que ceux destinés à certaines interventions sociales) et, s'agissant des dépenses en capital, 25 % de réduction sur les mesures nouvelles en crédits de paiement.

L'achèvement de ce mouvement de régulation budgétaire entraîne ainsi des variations relativement forfaitaires par rapport aux dotations initiales, pour la plupart des ministères. Les différences qui peuvent être relevées dans ces variations ne revêtent pas de signification particulière. La variation du pourcentage d'annulation au sein des différents budgets s'explique en effet largement par l'importance relative des économies de constatation, ainsi que par l'importance relative des dépenses d'équipement au sein de chaque budget. La variation du pourcentage d'annulation entre différents chapitres consacrés à des dépenses d'équipement tient pour sa part largement à la différence de proportion entre services votés et mesures nouvelles au sein de ces différents chapitres, puisque la régulation ne porte que sur les mesures nouvelles.

- Un mouvement de régulation qui épargne quelques "sanctuaires"

Le Gouvernement a en effet choisi de privilégier quelques secteurs prioritaires qui échappent ainsi largement au mouvement de régulation. Pour l'essentiel, il s'agit de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, de l'intérieur et de la justice.

En ce qui concerne l'éducation nationale, il convient de préciser que le montant relativement élevé des annulations de crédits (1,076 milliard de francs) tient pour l'essentiel à une économie de constatation de 610 millions de francs sur le chapitre 43-01 "Rémunérations des personnels de l'enseignement privé sous contrat", soit 2,2 % de sa dotation initiale. Ce chapitre est en effet traditionnellement doté de façon excédentaire en loi de finances initiale.

Dans le domaine de l'enseignement supérieur et de la recherche, un constat de même nature peut être fait. La dotation initiale de l'enseignement supérieur échappe en effet presque totalement à la régulation budgétaire puisque ses crédits ne baissent que de 0,13 %. Cette baisse correspond d'ailleurs à une seule annulation de 54 millions de francs portant sur le chapitre 66-70 "Subventions d'équipement universitaire médical, social et culturel". Ce montant correspond à un transfert de crédits de construction sur le chapitre d'équipement décidé en 1993 et gelé en 1994. La recherche échappe aussi largement aux effets de la régulation budgétaire avec des crédits en baisse de 0,40 %.

Le ministère de l'intérieur continue à bénéficier du régime favorable qui est le sien depuis plusieurs années, puisque le collectif de fin d'année ne réduit ses crédits qu'à hauteur de 0.36 % de sa dotation initiale. Les annulations de crédits sur ce budget, qui s'élèvent à près de 277,50 millions de francs, sont pour près de 40 % des économies de constatation. Le solde de ces annulations porte sur des chapitres régulièrement impliqués dans le cadre des régulations budgétaires tels que l'équipement immobilier du ministère (chapitre 54-40) ou les contributions aux dépenses de construction de logements des fonctionnaires (chapitre 65-51). Sur ce dernier point, il convient de signaler que cette réduction ne traduit pas un relâchement de l'effort du ministère en faveur du logement de ses fonctionnaires, puisque cette pratique est relayée par d'autres mesures d'aide au logement.

Avec un montant d'annulations de crédits limité à 0,87 %, le ministère de la justice, s'il apparaît relativement épargné, apporte une contribution à l'effort de maîtrise de la dépense publique qui est à la fois plus importante que les départements évoqués ci-dessus, et plus élevée que dans le collectif de l'été. Il convient de signaler que les deux annulations les plus importantes concernent le chapitre évaluatif 37-12 "Aide juridique" à hauteur de 95 millions de francs et le chapitre 37-98 "Moyens de l'administration pénitentiaire" pour un montant de 22 millions de francs.

b) Des secteurs fortement mis à contribution

La conjonction des objectifs gouvernementaux de maintien du niveau du déficit et de préservation des crédits de certains départements ministériels, a cependant impliqué que l'effort d'économie aille au-delà des mesures de régulation en réalisant des économies spécifiques sur certains secteurs. Ces principales mesures sont :

• - 3,5 milliards de francs sur les crédits d'équipement du ministère de la défense :

• - 1,1 milliard de francs sur le budget du logement ;

• - 1 milliard de francs sur la subvention d'équilibre du BAPSA :

•- 0,8 milliard de francs sur le budget de l'agriculture hors BAPSA ;

• - 0,7 milliard de francs sur le budget de la culture :

• - 0,6 milliard de francs sur les services financiers.

L'importance des annulations sur certains de ces secteurs appelle une analyse particulière.

- La défense : variable d'ajustement de la régulation budgétaire ?

Le budget militaire a en effet été fortement marqué en 1995 par « effort de maîtrise de la dépense publique auquel il a apporté une contribution beaucoup plus que proportionnelle à l'importance de ses moyens. Cette contribution est mise en évidence dans le tableau ci-après.

PART DU BUDGET MILITAIRE DANS LES ANNULATIONS DE CRÉDITS EN 1995

Le budget de la défense a concentré plus de 47 % du montant total des annulations de crédits du collectif de l'été 1995, et 14 % du montant total des annulations du présent projet de loi de finances rectificative. Le budget de la défense a donc assumé près de 28 % de l'effort de maîtrise de la dépense Publique en 1995, soit 4,82 % de ses crédits inscrits en loi de finances initiale.

Il convient aussi de relever que le niveau des annulations sur les autorisations de programme qui avait représenté 8,4 milliards de francs dans le collectif de l'été, s'élève à 13,4 milliards de francs dans le projet de loi de finances rectificative de fin d'année.

Ce mouvement d'annulations de crédit en 1995 se décompose comme suit :

Répartition des annulations opérées sur les titres V et VI du budget de la défense

L'analyse détaillée de ces mouvements appelle les observations suivantes :

LES ANNULATIONS DE CRÉDITS SUR LE BUDGET DE LA DÉFENSE

L'arrêté du 15 novembre 1995, lié au présent collectif, annule 13.400 millions de francs d'autorisations programme et 3.500 millions de francs de crédits de paiement, aux titres V et VI.

Contrairement au collectif de l'été 1995, les annulations de crédits de paiement correspondent, en pourcentage à celui du budget de la Défense dans le budget de l'État.

Les autorisations de programme

La forte annulation - 13.400 millions de francs - d'autorisations de programme est due à l'existence, au terme de la gestion 1994, d'un reliquat d'autorisations de programme disponibles d'un montant compris entre 30 et 35 milliards de francs ; elle vise à résorber une partie de cet excédent.

Cette situation est due aux réductions de cibles et à l'étalement dans le temps de certains programmes engendrés par l'insuffisance des crédits de paiement, mais qui n'ont pas été assortis d'une réduction corrélative des autorisations de programme correspondantes.

Compte tenu de cette annulation, le montant prévu des autorisations de programme qui seront reportée en fin d'exercice 1995 s'élèvera à 13 milliards de francs.

Les crédits de paiement

Le montant des crédits de paiement annulés s'élève à 3.500 millions de francs 3.647 millions de francs sur le titre V et 33 millions de francs sur le titre IV .

Les annulations sur le titre V concernent sept chapitres. Au total elles portent sur 3,4 % du budget initial (en crédits disponibles) ; mais ce pourcentage est de près de 10 % sur les chapitres 51-60 (Espace) et 52-70 (Investissements). Il s'explique par la méthode retenue qui consiste à réduire les crédits non encore dépensés et non pas à réduire les crédits proportionnellement au montant des crédits initiaux. Cette méthode favorise la Marine et l'Armée de l'air mais pénalise l'Armée de terre et la Délégation générale pour l'armement qui gèrent un plus grand nombre de programmes, souvent en coopération.

Les annulations de crédits d'équipement s'élèveront pour 1995 à 11.892 millions de francs, soit 11,6 % des crédits initiaux. Les crédits disponibles se trouvent donc ramenés de 102.400 millions de francs (94.900 millions de francs de crédits en LFI 1995 + 7.500 millions de francs de crédits de report et de fonds de concours) à 90.508 millions de francs.

Le montant des crédits de paiements consommés en 1995 reste toutefois difficile à établir avec précision compte tenu de l'incertitude entourant la consommation effective des crédits de report et des fonds de concours. Compte tenu de l'expérience des années précédentes et de la date tardive (6 novembre 1995) du principal arrêté de report, de consommation des fonds de concours et des crédits de reports, paraît devoir se situer entre 5 et 6 milliards de francs.

Les prévisions peuvent donc raisonnablement conduire à un montant de dépenses effectives de 80,5 milliards de francs.

Le processus de rétraction des crédits d'équipement s'est donc trouvé fortement engagé dès 1995 :

- 22 milliards de francs par rapport aux crédits déclarés disponibles pour 1995 ;

- 14 milliards de francs par rapport aux crédits budgétaires de la FLI.

Un tel repli sera évidemment lourd de conséquences, en termes d'emplois comme au plan de la réalisation des programmes.

- Des mouvements importants sur l'agriculture, le BAPSA et la culture

• Le budget de l'agriculture, hors BAPSA, fait l'objet d'annulations de crédits à hauteur de 0,8 milliard de francs. Ce mouvement d'annulation traduit pour l'essentiel des économies de constatation liées à des sous-consommations de crédits sur un certain nombre de chapitres. Il convient cependant de signaler une économie spécifique de 227 millions de francs sur les crédits inscrits au chapitre 44-53 relatif aux offices d'intervention. Enfin, il faut signaler que ce mouvement d'annulation est en partie destiné à gager des ouvertures de crédits au sein du même budget à hauteur de 550 millions de francs.

• La principale annulation de ce budget est cependant la subvention d'équilibre au BAPSA inscrite au chapitre 46-32 à hauteur de 1 milliard de francs. L'analyse de cette annulation figure dans l'encadré ci-dessous.

LA RÉVISION DE L'ÉQUILIBRE DU BAPSA

L'exécution 1995 du BAPSA était soumise à deux contraintes non prises en compte par la loi de finances initiale : le coût des mesures votées dans le cadre de la loi de modernisation agricole (1,022 milliard de francs) et l'annulation par le Conseil Constitutionnel de l'article 34 de cette loi de finances, relatif aux transferts en provenance du FSV (fonds de solidarité vieillesse), soit 1,823 milliard de francs. Toutefois, l'évolution "spontanée" du BAPSA en exécution a bénéficié tant d'un montant de cotisations supérieur aux prévisions que de transferts de compensation également supérieurs aux prévisions.

Au total, le BAPSA 1995 serait donc presque à l'équilibre puisque les écarts de recettes (+ 208) sont supérieurs aux écarts sur dépenses (+ 100), soit un excédent de près de 100 millions de francs.

Toutefois, le projet de loi de finances rectificative prévoyait un prélèvement de 1 milliard de francs sur le BAPSA effectué sous la forme d'un ajustement de la subvention d'équilibre (qui serait passée de 9,134 à 8,134 milliards de francs). Au total, le BAPSA aurait été en déficit 1995 de 0,9 milliard de francs (1 - 0,1). Ce déficit aurait ramené le fonds de roulement du budget annexe à 2 milliards de francs environ.

La connaissance en temps réel des recettes et des dépenses du BAPSA étant un art difficile, le gouvernement a pu déposer un amendement, à l'Assemblée nationale, qui "gage" la diminution de 1 milliard de francs de la subvention d'équilibre.

Ce tableau appelle plusieurs commentaires :

- il ne tient pas compte des moindres rentrées probables de TVA ;

- il impute sur les seules cotisations Amexa l'amélioration des rentrées de cotisations sociales versées par les exploitants agricoles ;

- il prend acte de la décision du Conseil Constitutionnel, mais pour un montant légèrement différent (1.890 et non 1.825 millions de francs).

En conclusion, l'amendement présenté par le gouvernement et voté par l'Assemblée nationale, rétablit la vérité comptable sur le BAPSA mais nous rappelle combien cette vérité est sensible aux variations saisonnières de l'urgence budgétaire.

• Le budget de la culture subit pour sa part des annulations de crédits qui avoisinent 0.7 milliards de francs, soit un peu plus de 5 % du montant de la dotation inscrite en loi de finances initiale. Le sort réservé au budget de la culture dans le collectif de fin d'année mérite d'être particulièrement signalé. Ce budget comptait en effet au nombre de secteurs "sanctuarisés" dans le collectif de l'été 1995 et apparaissait comme un secteur privilégié dans le projet de loi de finances pour 1996. Si le mouvement d'annulation sur ce budget ne porte pas atteinte aux secteurs jugés prioritaires par votre commission des finances, il fait néanmoins peser un effort non négligeable sur certains secteurs.

A cet égard, il convient de noter que cet effort concerne essentiellement les subventions d'investissement des grands établissements Publics parisiens (Bibliothèque nationale de France, établissement public du musée du Louvre, établissement public construction du Grand Louvre, Cité de la Villette) ainsi que les commandes artistiques et les achats d'oeuvres d'art.

c) D'importantes économies de constatation dans le domaine du commerce extérieur

Au sein du budget des charges communes, deux importantes économies de constatation sont à relever dans le domaine du commerce extérieur. Il s'agit d'une réduction de 1,8 milliard de francs au titre de l'assurance-crédit et d'une réduction de 1,6 milliard de francs sur les bonifications versées à la BFCE.

L'annulation de crédit au titre de l'assurance-crédit, qui porte sur le chapitre 14-01 du budget des charges communes, provient des meilleurs résultats enregistrés par la COFACE dus notamment à la faible sinistralité sur les contrats à l'exportation. En ce qui concerne les bonifications versées à la BFCE, l'économie de constatation que traduit l'annulation de 1,6 milliard de francs au chapitre 44-98 du budget des charges communes, résulte de la modération des taux d'intérêt de marché des devises figurant dans l'encours et de la situation des débiteurs de la BFCE.

d) Une atténuation de la charge nette des comptes spéciaux

Dans l'ensemble, les annulations de crédits portant sur les comptes spéciaux du Trésor s'élèvent à 7,83 milliards de francs. Parallèlement, les recettes de ces comptes sont réduites de 3,67 milliards de francs.

En conséquence, les différents mouvements liés au présent projet de loi de finances rectificative se soldent par une diminution de 4,16 milliards de francs de la charge nette des comptes spéciaux, qui revient ainsi à 11,9 milliards pour l'exercice budgétaire 1995.

Portant exclusivement sur les opérations temporaires, ces divers ajustements participent donc de façon importante à la stabilisation du déficit global du budget de l'État. Ils recouvrent en fait deux ensembles bien distincts :

- une économie de 3,85 milliards de francs sur les comptes de prêts, et qui s'inscrit dans le prolongement des annulations de crédits déjà décidées lors du premier collectif ;

- un ajustement de 310 millions de francs du déficit du compte d'avances aux collectivités locales, induit par une révision en baisse des prévisions de recettes et de dépenses.

- Comptes de prêts : une accentuation des économies réalisées par l'arrêté du 28 juin 1995

Deux comptes de prêts sont concernés par les mesures d'annulation liées au présent collectif.

(1) Le compte de prêts du FDES

Les dépenses du compte n° 903-05 "Prêts du FDES" sont à nouveau amputées de 150 millions de francs

Cette mesure fait suite à l'annulation de 160 millions opérée au début de l'été. En définitive, les prévisions de dépenses initiales -soit 400 millions de francs- auront ainsi été réduites de 310 millions de francs en cours de gestion. Particulièrement importants, ces ajustements traduisent ainsi un net ralentissement dans les procédures d'attribution des prêts du Comité interministériel des restructurations industrielles, et ont d'ailleurs été amplifiés lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1996 par l'Assemblée nationale.

(2) Le compte de prêts du Trésor pour la consolidation de dettes envers la France

Déjà diminuées de 2,84 milliards en juin dernier, les dépenses du compte n° 903-17 "Prêts du Trésor pour la consolidation de dettes envers la France" sont une nouvelle fois réduites de 3,7 milliards.

Initialement évaluée à 10 milliards de francs, le montant des dépenses autorisé de ce compte pour l'exercice 1995 se trouve ainsi ramené à 3,46 milliards de francs.

Facilitée par l'existence de reports, la décroissance de cette charge traduit toutefois deux phénomènes de fond, mis en évidence à l'occasion du débat sur la loi de finances pour 1996, à savoir :

- l'amélioration progressive de la situation financière de certains de nos débiteurs, qui sortent ainsi du cycle des rééchelonnements de dettes. Tel est le cas notamment du Brésil, dont le passage en Club de Paris avait été envisagé pour 1995 et qui en définitive a parfaitement respecté ses engagements.

- l'impact des mesures d'annulation de dette, qui évitent de rééchelonner des créances définitivement compromises (cf. commentaire de l'article 26 du présent projet de loi de finances rectificative).

En cours de gestion, les conséquences de ces deux tendances ont en outre été accentuées par le report du passage en Club de Paris de certains États. Ainsi, les prévisions initiales incluaient des refinancements en faveur des pays de l'ex-Yougoslavie. Or si les premières négociations avec la Croatie et la Macédoine ont pu avoir lieu, aucun de ces deux pays n'a encore pu signer un accord bilatéral, leurs gouvernements respectifs n'ayant pas obtenu toutes les autorisations internes nécessaires.

- Un ajustement "mécanique" des données du compte d'avances aux collectivités locales

Le projet de loi de finances rectificative procède également à une actualisation des prévisions concernant le compte d'avances aux collectivités locales, au vu des données disponibles en matière d'émission de rôles d'impôts directs locaux.

De fait, l'augmentation de la pression fiscale locale s'avère moindre que prévue. En conséquence, les dépenses du compte d'avances peuvent être réduites de 3,98 milliards de francs (1,3 % de l'évaluation initiale), tandis que les recettes sont corrigées en baisse à concurrence de 3,67 milliards de francs.

La charge nette de ce compte revient ainsi à 5,09 milliards de francs, soit une amélioration de 310 millions de francs par rapport aux données figurant dans le collectif du mois d'août.

ANNEXE

LA STABILITÉ DE LA CHARGE DE LA DETTE

La charge nette de la dette avait progressé de 10,2 milliards de francs dans le collectif du 4 août, pour s'établir à 209,16 milliards de francs.

Le présent projet de loi de finances rectificative constate la stabilité de cette charge nette qui reste fixée à 209,16 milliards de francs.

Cette stabilité globale est toutefois le résultat de divers ajustements retracés dans le tableau ci-après :

Évolution de la charge nette de la dette en 1995

Ainsi, on observe les mouvements suivants :

- la charge de la dette négociable progresse de 1,28 milliard de francs, principalement du fait de l'accroissement de la charge des BTF, (+ 1,89 milliard), sous l'effet d'un accroissement des émissions de court terme, le niveau des taux courts ayant été relativement conforme aux prévisions du mois de juillet,

- la charge de la dette non négociable diminue de 437 millions de francs en raison de l'impact de la baisse des taux courts sur le montant de la rémunération des fonds des chèques postaux.

- la rémunération des avances consenties par l'État à l'ACOSS et au FSR s'accroît de 1,29 milliard de francs, principalement au titre des avances consenties par l'État à l'ACOSS (+ 1,19 milliard de francs),

- les recettes sur coupons courus baissent de 648 millions de francs, en raison notamment de la baisse des émissions de BTAN.

Au total, on observera que l'essentiel des remises à niveau avaient été effectuées par la loi de finances rectificative du 4 août et que le présent collectif maintient la charge nette au montant qui avait alors été adopté.

L'absence de mouvements importants sur la charge de la dette constatée dans ce collectif de fin d'année est inhabituelle au regard des précédents exercices et mérite donc d'être soulignée.

EXAMEN DES ARTICLES

PREMIÈRE PARTIE - CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

Article premier - Transposition de la directive 94/76/CE du Conseil portant mesures de transition en matière de TVA à la suite de l'élargissement de l'Union européenne au 1er janvier 1995

Commentaire : Le présent article tend à conserver provisoirement aux biens importés des trois nouveaux États membres de la Communauté le bénéfice des régimes douaniers suspensifs de la taxe à la valeur ajoutée qui auraient dû disparaître au 1er janvier 1995. Pour ce faire, il transpose une directive communautaire du 24 décembre 1994 dont les dispositions sont déjà appliquées en France depuis le 1er janvier 1995 en vertu d'une directive fiscale.

L'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède à la Communauté européenne a pris effet le 1er janvier 1995.

Ces trois nouveaux États membres, qui relevaient jusqu'alors en tant que pays tiers des régimes douaniers d'importation et d'exportation, participent désormais au régime commun de la TVA. Ce changement de statut appelle des mesures transitoires afin de prendre en compte les échanges de biens déjà engagés sous des régimes douaniers suspensifs de taxe.

En effet, jusqu'au 1er janvier 1993, l'opération d'importation était définie comme l'entrée du bien sur le territoire national, la TVA pouvant éventuellement être suspendue à ce stade sous certains régimes douaniers.

Depuis le 1er janvier 1993, avec l'entrée en vigueur du nouveau régime de TVA intracommunautaire, l'importation d'un bien correspond à l'un des deux cas de figure suivants (article 291 du code général des impôts) :

- l'entrée en France d'un bien originaire ou en provenance d'un pays tiers et qui n'a pas été mis en libre pratique, ou d'un bien en provenance d'un territoire d'un État membre de la Communauté économique européenne situé en dehors du champ d'application de la sixième directive ;

- la mise à la consommation en France d'un bien placé, lors de son entrée sur le territoire, sous l'un des régimes douaniers prévus par la réglementation communautaire (conduite en douane, magasins et aires de dépôts temporaires, entrepôts d'importation et d'exportation, perfectionnement actif, admission temporaire en exonération totale des droits à l'importation) ou sous les procédures de transit externe et de transit communautaire interne.

Au regard de cette définition de l'importation, une difficulté apparaît pour les biens en provenance d'Autriche, de Finlande et de Suède qui ont été placés en régime suspensif avant le 1er janvier 1995.

En effet, les régimes suspensifs n'ayant pas lieu d'être en matière de TVA intracommunautaire, il aurait fallu en droit strict clore ces régimes et appliquer immédiatement la TVA aux biens qui y ont été placés. Cette solution trop brutale n'était pas économiquement envisageable.

A l'inverse, la prolongation pure et simple de ces régimes aurait abouti à des cas de non taxation faute de fait générateur. En effet, les biens placés sous régime douanier suspensif avant le 1er janvier 1995, et qui étaient considérés, en application de la législation alors en vigueur, comme étant déjà importés bien que n'ayant pas acquitté la taxe, ne seraient pas, lors d'une sortie du régime suspensif intervenant après le 1er janvier 1995, soumis à la TVA en application de la nouvelle législation, puisque leur importation est juridiquement déjà effectuée.

C'est pourquoi la directive 94/76/CE du 22 décembre 1994 a prévu un régime transitoire, qui maintient les régimes suspensifs tout en assimilant à une importation la sortie des biens placés sous ces régimes.

Un problème analogue s'était posé au 1er janvier 1993, lorsque la réalisation du marché intérieur avait eu pour effet de substituer aux relations douanières entre les États membres de la Communauté un régime commun de TVA.

Les solutions proposées ici pour régler les conséquences de l'adhésion récente de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède sont identiques, à la date d'entrée en vigueur près, aux solutions déjà retenues par la directive 92/111/CEE du 14 décembre 1992 pour les États anciennement membres de la Communauté lorsque ceux-ci ont tous ensemble basculé dans le régime de TVA intracommunautaire. Ces solutions avaient été transposées en droit français par l'article premier de la loi de finances rectificative pour 1993 n° 93-1353 du 30 décembre 1993.

Le présent article transpose en droit interne les dispositions de la directive 94/76/CE du 22 décembre 1994 en les codifiant à l'article 291 bis du code général des impôts, qui concerne le régime transitoire analogue déjà mis en place en 1993.

Il convient de souligner que, compte tenu de l'urgence, ces nouvelles mesures de transition sont déjà entrées en application par voie d'instruction (3A-4-95 du 6 mars 1995) et ne demandent qu'à être validées rétroactivement.

I. LE CHAMP D'APPLICATION DU RÉGIME TRANSITOIRE

Actuellement, le paragraphe I de l'article 291 bis du code général des impôts dispose que lorsqu'un bien a été placé, dès son entrée en France et avant le 1er janvier 1993, sous un régime douanier suspensif ou sous une procédure de transit communautaire interne ou externe, il continue de se voir appliquer les règles prévues par ce régime ou cette procédure jusqu'à sa sortie.

Le paragraphe I.1 du présent article introduit dans l'article 291 bis I du code général des impôts un 2 disposant de même pour les biens en provenance des trois nouveaux États membres qui ont été placés avant le 1er janvier 1995 sous l'un des régimes ou procédures suivants :

- la conduite en douane ;

- les magasins et aires de dépôt temporaire ;

- les entrepôts d'importation et d'exportation ;

- les régimes de perfectionnement actif ;

- les admissions temporaires ;

- les procédures de transit commun prévues par la convention du 20 mai 1987 entre la Communauté européenne et l'Association européenne de libre échange (AELE).

Pour ces biens, les dispositions en vigueur lors de leur placement sous un régime suspensif continuent de s'appliquer pendant toute la durée de leur séjour sous ce régime.

II. LES CONDITIONS DE TAXATION

Le paragraphe I.2 du présent article complète le paragraphe II de l'article 291 bis du code général des impôts pour préciser que sont assimilées à l'importation d'un bien :

- la sortie de ce bien de l'un des régimes douaniers qui ont été prolongés au-delà du 1er janvier 1995 ;

- l'achèvement en France, à partir du 1er janvier 1995, d'une opération de transit engagée avant cette date ;

- toute irrégularité ou infraction commise au cours de ces opérations de transit ;

- l'affectation en France par un assujetti, ou par un non assujetti, de biens qui lui ont été livrés avant le 1er janvier 1995 à l'intérieur d'un autre État membre de la Communauté, de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède, lorsque la livraison a été ou était exonérée et que le bien n'a pas été importé en France avant le 1er janvier 1995 (dans cette hypothèse, le transfert de propriété, qui est normalement le fait générateur de la taxe, a déjà eu lieu lorsque le bien entre en France).

III. LES DÉROGATIONS AU FAIT GÉNÉRATEUR

L'article 293 A du code général des impôts dispose qu'à l'importation, le fait générateur se produit et la taxe devient exigible au moment où le bien est considéré comme importé.

Toutefois, le paragraphe I.3 du présent article étend aux régimes suspensifs prolongés au-delà du 1er janvier 1995 les mêmes exceptions que celles déjà prévues en 1993 et codifiées au paragraphe III de l'article 291 bis du code général des impôts. Ainsi, la sortie d'un bien d'un régime suspensif ne constitue pas un fait générateur de la taxe dans les trois cas suivants :

ï Lorsque le bien est expédié ou transporté en dehors de la Communauté européenne, après avoir été importé en France sous un régime suspensif : dans ce cas, le bien ne fait que transiter par la France et il est normal qu'il ne soit pas taxé.

ï Lorsque le bien, qui ne peut pas être un moyen de transport, est exporté en France à partir d'un État membre de la Communauté et placé sous un régime suspensif dès son arrivée, puis réexpédié dès sa sortie du régime suspensif dans son État d'origine à destination de la personne qui l'a exporté.

ï Lorsqu'il s'agit d'un moyen de transport acquis dans un autre État membre et placé sous un régime d'admission temporaire, à condition que le bien n'ait pas bénéficié, au titre de son exportation, d'une exonération ou d'un remboursement de la TVA.

Cette condition vise à prévenir les utilisations abusives et répétées du régime d'admission temporaire qui ont pu permettre, par exemple, à certains propriétaires de bateaux de plaisance de s'affranchir du paiement de la TVA. Toutefois, elle est réputée remplie lorsque la mise en service du moyen de transport est antérieure au 1er janvier 1987 ou lorsque la taxe qui serait due au titre de l'importation est inférieure à 150 francs.

Enfin, le paragraphe II du présent article dispose, de façon rétroactive, que les dispositions précédentes sont applicables à compter du 1er janvier 1995.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 2 - Transposition de la directive 94/74/CEE du conseil du 22 décembre 1994, relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise

Commentaire : Cet article transpose la directive 94/74/CEE du Conseil du 22 décembre 1994, qui modifie la directive 92/12/CEE du Conseil du 25 février 1992.

Les accises, impôts spécifiques sur la consommation, qui frappent spécifiquement les alcools, boissons alcooliques et tabacs manufacturés, ont fait l'objet d'une harmonisation communautaire par la directive 92/12/CEE du 25 février 1992, transposée par la loi n°92-677 du 17 juillet 1992.

Cette directive a rapproché les taux et les structures de ces droits et a instauré un régime spécifique de circulation intra-communautaire pour les produits qui y sont soumis.

L'accise est désormais acquittée dans le pays de consommation finale. Elle est exigible au moment du constat de la « mise à la consommation », et non au passage d'une frontière, puisque les frontières intracommunautaires ont été supprimées.

Avant la mise à la consommation -autrement dit, la commercialisation-, les produits circulent en suspension de droit. Cette circulation fait l'objet de contrôles étroits. Les expéditeurs doivent être des entrepositaires agréés ; les produits doivent circuler sous couvert d'un document d'accompagnement qui permet de suivre leur transport, de s'assurer de leur bonne réception et de vérifier leur situation au regard de l'impôt.

L'objet de la directive 94/74/CEE du conseil du 22 décembre 1994, que le présent article transpose, est de modifier la directive 92/12/CEE sur quelques points de détail, relatifs à la circulation des produits soumis à accise.

Deux remarques préalables doivent être faites.

Tout d'abord, et comme l'avait relevé M. Roger Chinaud, alors rapporteur général, dans son avant-propos du rapport de la loi du 17 juillet 1992, dans le cadre d'une directive communautaires adoptée à l'unanimité, « le rôle du Parlement apparaît limité et sa marge de manoeuvre inexistante ». Cette remarque reste d'actualité et est d'autant plus pertinente lorsqu'il s'agit de dispositions très techniques, comme au présent article.

Ensuite, il est regrettable de constater qu'à l'instabilité de la règle juridique nationale s'ajoute désormais l'instabilité de la règle juridique communautaire, deux ans et dix mois ayant séparé les deux directives, même si la seconde directive vient constater les difficultés d'application de la première.

1. La redéfinition de la notion d'exportation

L'actuelle rédaction du deuxième alinéa de l'article 302 E du code général des impôts dispose que :

« L'exportation s'entend de la sortie de France à destination de pays ou territoires non compris dans le territoire communautaire ou du placement sous un régime douanier suspensif à destination de ces mêmes pays ou territoires »

En vertu du 1) du A du présent article, le placement sous un régime douanier suspensif, correspondant à l'entreposage, pendant un certain délai, de produits aux frontières avant leur sortie physique du territoire, n'est plus considéré comme une exportation.

Ce placement donne lieu, en effet, à l'établissement d'un document administratif unique (DAU), qui justifie de l'exportation effective, mais ne comporte aucune garantie financière. Les documents d'accompagnement prévus pour les produits soumis à accises comportent, en revanche, une telle garantie.

En conséquence, l'exportation sera désormais définie uniquement comme étant la sortie effective du territoire.

• Par cohérence, le 3) du A du présent article modifie les conditions dans lesquelles un entrepositaire agréé peut expédier des produits en suspension de droits.

L'actuelle rédaction de l'article 302 L du code général des impôts précise, d'une part, que la circulation en suspension de droits doit s'effectuer entre entrepositaires agréés, et, d'autre part, que l'expédition de produits dans un autre État membre par un entrepositaire agréé à destination d'un opérateur, enregistré ou non, s'effectue également en suspension de droits.

Désormais, un entrepositaire agréé pourra également expédier des produits en suspension de droits « en vue d'une exportation par un bureau de douane (...) qui n'est pas situé en France ».

2. La modification du régime des pertes autorisées.

Si, en principe, toute perte en entrepôt ou en circulation, de produit soumis à accises, entraîne l'exigibilité de l'impôt, la nature de ces produits -principalement des alcools- a conduit l'administration à devoir admettre des limites de déductions en deçà desquelles les pertes ne sont pas imposées.

La rédaction actuelle de l'article 302 K précise que :

« Les pertes, constatées dans les conditions et limites prévues en régime intérieur (...) ne sont pas soumises à l'impôt, s'il est justifie auprès de l'administration qu'elles résultent d'un cas fortuit ou d'un cas de force majeure, ou qu'elles sont inhérentes à la nature des produits » .

Le 2) du A du présent article prévoit que, désormais :

- les pertes sont constatées par les autorités d'un État membre, qui doivent annoter l'exemplaire du document d'accompagnement,

- la franchise, limitée, ou l'absence de franchise, sont toutefois accordées, ou non, pour les pertes constatées, par les autorités du pays de l'État membre de destination.

3. La modification des documents d'accompagnement.

• Le 4) du A modifie les règles qui régissent la détention des documents d'accompagnement des produits soumis à accise, en proposant une nouvelle rédaction de l'article 302 M du code général des impôts :

- pour les produits circulant en suspension de droits, y compris ceux circulant en suspension de droits entre deux entrepôts fiscaux situés en France via le territoire d'un autre État membre, un document d'accompagnement est requis.

Le présent article apporte quelques précisions à cette obligation.

Tout d'abord, le modèle et les conditions d'utilisation de ce document sont définis par le règlement 92/2719/CEE du 11 septembre 1992.

Ensuite, deux exceptions à l'obligation de détention de ces documents sont prévues :

. lorsque les produits sont expédiés vers un pays membre de l'AELE ou vers un autre État membre de la Communauté européenne via des pays de l'AELE, sous le régime de transit communautaire interne ;

. lorsque les produits sont expédiés vers un pays de l'AELE ou vers un autre État membre de la Communauté européenne via un ou plusieurs pays tiers qui ne sont pas des pays de l'AELE sous le couvert d'un carnet TIR ou d'un carnet ATA.

Ces documents s'accompagnent d'un dispositif de caution qui garantit le paiement des droits.

- les produits ayant été déjà mis à la consommation, doivent également s'accompagner, dans les mêmes conditions, de documents simplifiés. Les exceptions ci-dessus décrites ne s'appliquent toutefois pas.

Ces documents sont définis par des modèles déterminés par le règlement 92/3649/CEE du 17 décembre 1992.

• Le 5) du A permet, par ailleurs, -en introduisant un nouvel article 302 M bis - aux produits d'être livrés à un autre destinataire ou à un autre lieu de livraison que celui indiqué primitivement, sous réserve d'une modification du document d'accompagnement. Dans ce cas, l'entrepositaire agréé qui est l'expéditeur doit aviser immédiatement l'administration de ce changement.

4. Une précision est apportée au champ d'application du régime intracommunautaire des accises s'agissant des alcools.

Le deuxième alinéa de l'article 302 B du code général des impôts définit le champ d'application des accises, et notamment celui des droits indirects sur les alcools.

Le B du présent article ajoute, comme référence aux droits de consommation, l'article 402 bis, qui vise les droits supportés par les produits intermédiaires (vins doux naturels, vins de liqueur et autres produits).

Cette référence répare un oubli de la loi du 17 juillet 1992.

5. Une application rétroactive.

Pour appliquer la disposition de la directive du 22 décembre 1994, selon laquelle les États membres doivent s'y conformer avant le 1er juillet 1995, le C du présent article prévoit l'application rétroactive, à cette date, des dispositions du A du présent article.

Dans la mesure où les documents d'accompagnement sont d'ores et déjà conformes aux normes communautaires, cette rétroactivité ne devrait pas poser de problème.

Par ailleurs, le C du présent article prévoit également que l'inclusion de la référence à l'article 402 bis dans l'article 302 B, qui aboutit ipso facto à celle du droit de consommation sur les produits intermédiaires dans le régime intracommunautaire des accises, se fait, rétroactivement, à compter du 1er janvier 1993.

Là encore, l'application de facto du régime communautaire ne devrait pas entraîner de difficultés pour les agents économiques et son application rétroactive évitera des contestations.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 3 - Récupération des sommes versées par l'État à la Caisse de garantie du logement social

Commentaire : Par le présent article, l'État organise le transfert de l'encours de prêts au logement social de la Caisse de garantie du logement social (CGLS) à la Caisse des dépôts et consignations (CDC), et prélève 15 milliards de francs à cette occasion.

La Caisse de garantie du logement social a principalement deux rôles : la gestion des prêts réglementés accordés aux bailleurs sociaux de 1966 à 1985 et l'assistance financière auprès de ces bailleurs, en garantie accordée à leurs prêts nouveaux et par l'aide au redressement. Elle est gérée par la Caisse des dépôts et consignations.

Les prêts accordés de 1966 à 1985 ont fait l'objet de subventions d'équilibre pour leur gestion que, selon l'exposé des motifs du présent article, l'État récupère aujourd'hui pour une valeur de 15 milliards de francs.

Il s'agit de la justification a posteriori d'une ponction à laquelle il était nécessaire de procéder pour maintenir le déficit de 1995 dans l'épure initiale. Elle démontre l'importance du rôle de la Caisse des dépôts et consignations en tant que réserve d'urgence de l'État.

I. UN MONTAGE COMPLEXE POUR UN SIMPLE PRÉLÈVEMENT

Le principe d'un prélèvement de 15 milliards de francs sur les fonds gérés par la Caisse des dépôts et consignations est rendu nécessaire par la situation budgétaire. Sa justification est ingénieuse mais ne résout pas de façon irréfutable le problème de la nature du prélèvement.

A. LE CADRE DU MONTAGE ET LE TRANSFERT DES PRÊTS

1. Le cadre du montage

La Caisse des dépôts et consignations est en charge de trois types de gestion :

- la gestion de ses activités propres, regroupées au sein de la section générale (638 milliards de francs de bilan au 30 septembre 1995) ;

- la gestion des fonds d'épargne publique centralisés chez elle (1.037 milliards de francs de bilan au 30 septembre 1995) ;

- la gestion de diverses caisses de retraites (dont par exemple la CNRACL) ou d'organismes publics de diverses natures (tels que le Fonds national d'aide au logement, Autoroutes de France, ou la Caisse de garantie du logement social).

Elle est par ailleurs dotée de multiples filiales.

Une partie importante de l'activité de gestion des fonds d'épargne consiste à centraliser les encours du livret A (684 milliards de francs au 30 septembre 1995) afin de les prêter à long terme au logement social (438 milliards de francs à la même date).

Cette activité est le principe même du financement du logement social : des prêts accordés par la CDC et adossés sur le livret A, auxquels s'ajoute une subvention de l'État.

Pour la mise en oeuvre de ce principe, trois modalités se sont succédées :

- de 1949 à 1966, les organismes HLM empruntaient auprès de l'État par l'intermédiaire de la Caisse des dépôts ;

- de 1966 à 1985, les organismes HLM ont emprunté à la Caisse de prêts aux organismes HLM (CPHLM) transformée en 1986 en Caisse de garantie du logement social (CGLS). Celle-ci gère aujourd'hui une partie de l'encours accordé pendant cette période ;

- à partir de 1986, les organismes HLM ont recommencé à emprunter auprès de la Caisse des dépôts et consignations, mais selon des modalités différentes d'avant 1966 : la Caisse accorde un prêt, généralement au taux de 5,8 % (prêt locatif aidé ordinaire. PLA) adossé sur ressources du livret A, tandis que l'État verse directement une subvention de 12,7% de l'opération, au lieu de financer la totalité du prêt. En 1988, la Caisse des dépôts a repris à la CGLS un encours de 100 milliards de francs de prêts.

Au 31 décembre 1994, les encours de prêts accordés au cours de ces trois séquences étaient les suivants :

2. Le transfert des prêts de la CGLS à la CDC

L'encours de la deuxième séquence, encore géré par la CGLS, et qui représente 114,3 milliards de francs au 31 décembre 1994, fait l'objet d'un transfert à la CDC. Cet encours se partage entre 8,8 milliards de francs de prêts aux sociétés anonymes de crédit immobilier et 105,5 milliards de francs de prêts aux bailleurs sociaux. A la fin de 1995, l'ensemble devrait s'élever à 108,2 milliards de francs, compte tenu des remboursements intervenus dans l'année.

En vertu de l'article R. 431-36 du code de la construction et de l'habitation, la gestion administrative de la CGLS, qui est un établissement public administratif, est assurée par la Caisse des dépôts et consignations. Ce transfert n'aura donc aucune conséquence concrète.

Aujourd'hui, le rôle de la CGLS est de deux natures : gérer l'encours de prêts qu'elle a repris de la CPHLM ; procurer une assistance financière aux bailleurs sociaux notamment par la garantie des prêts réglementés qui ne peuvent être garantis par une collectivité locale. Dans le cadre de cette dernière activité, la CGLS assiste les organismes en difficulté dans leur redressement. Elle a ainsi participé au redressement de 67 organismes depuis 1990, pour un montant de 913 millions de francs courants ^{1 ( * )} , dont 485 millions de francs de subventions. A la fin de 1994, elle instruisait les dossiers de 32 organismes en difficultés.

Compte tenu de ce rôle spécifique de garantie et de redressement, on peut concevoir que la CGLS ne soit plus gestionnaire de prêts. Ces métiers sont en effet peu compatibles, même s'il est vrai qu'elle n'accorde plus de prêt aujourd'hui.

B. LE PRÉLÈVEMENT ET SA JUSTIFICATION

1. Un versement par les fonds d'épargne

A l'occasion de ce transfert de portefeuille, l'État prélève 15 milliards de francs sur la Caisse des dépôts et consignations. Ce prélèvement porte sur un trop perçu de subventions.

D'un point de vue juridique, cette opération ne nécessitait pas le transfert des prêts à la CDC. L'État aurait tout aussi bien pu demander directement à la CGLS ce reversement.

Cependant, la CGLS n'a pas de disponibilités lui permettant de faire face à un tel prélèvement. Ainsi, en 1994, subissant une annulation de subvention de 700 millions de francs ^{2 ( * )} , elle avait dû la financer en empruntant la somme correspondante à la Caisse des dépôts et consignations.

Seule la Caisse des dépôts est en mesure de faire face à ce prélèvement sans emprunter la somme correspondante.

Elle le peut parce que le prélèvement portera sur les fonds d'épargne dont les actifs financiers (hors prêts réglementés) au 30 septembre 1995 s'élèvent à 357 milliards de francs, dont 14,7 milliards de francs de disponibilités. Dans la version initiale du I du présent article, non reprise par l'Assemblée nationale, il était précisé que les prêts transférés de la CGLS l'étaient vers la section des fonds d'épargne, afin de les adosser au livret A. Il convient de rétablir cette précision importante dans le texte de l'article. Votre commission vous présente un amendement en ce sens.

Techniquement l'objet du présent article se présente comme un versement de 15 milliards de francs par les fonds d'épargne gérés par la Caisse des dépôts. Pour l'année 1995, le Gouvernement a déjà eu recours à cette réserve pour un montant de 23,3 milliards de francs prélevés sur les résultats (et non l'encours), cette fois en rémunération de la garantie accordée à ces fonds. Le projet de loi de finances pour 1996 prévoit, quant à lui, un prélèvement de 18 milliards de francs à ce titre.

Prélèvement budgétaire sur les résultats du livret A

2. La justification

Le prélèvement opéré par le présent article ne l'est pas au titre de la garantie, mais consisterait en un rappel immédiat des produits qui seront obtenus à l'avenir par la CGLS grâce au trop perçu de subventions. La justification est en fait à deux niveaux :

- d'une part, l'État a versé 46 milliards de francs de subventions à la CPHLM, puis à la CGLS, pour bonifier les prêts et aussi pour permettre à la caisse de faire face à des décalages de trésorerie entre le remboursement et les intérêts de ses prêts d'une part, et les charges de ses emprunts d'autre part, la caisse s'étant refinancé sur une durée plus courte qu'elle n'a prêté. Sur ce montant, il resterait 29 milliards de francs au passif de la CGLS à la fin de 1995. Les 108 milliards de frs de prêts en cours seraient donc financés par 79 milliards de frs d'emprunts et 29 milliards de frs de subventions.

Ces subventions ont été versées à titre définitif, mais n'ayant pas servi à bonifier les prêts, on peut concevoir que l'État cherche à les récupérer ainsi que la rémunération que la CGLS en aura retiré ;

- d'autre part, les décalages de trésorerie, qui sont encore négatifs, devraient, selon les calculs du ministère de l'économie et des finances, devenir positifs à partir de 2003, ce qui lui permettra de recouvrer les subventions perçues à ce titre. La CGLS gérant un encours de prêt mais n'en versant pas, il est naturel que le profil de son échéancier se rétablisse en sa faveur, puisqu'elle acquitte ses charges plus vite qu'elle ne recouvre ses produits.

L'opération de prélèvement consiste donc à anticiper la récupération des subventions perçues pendant la période de décalage de trésorerie négatif (1965/2003), en rappelant par avance les produits obtenus dans la période 2003/2027, au cours de laquelle le décalage sera positif.

Le calcul du prélèvement procède d'une actualisation de l'excédent de cette période. Selon le ministère de l'économie et des finances, le résultat serait de 15 milliards de francs.

3. Le problème de la nature du prélèvement

Cette interprétation ne résout cependant pas de façon irréfutable le problème de la nature du prélèvement. Cette question est essentielle, car elle conditionne la possibilité, aux regards des critères du traité sur l'Union européenne, d'affecter cette recette aux dépenses courantes de l'État, et donc de réduire ou non le déficit budgétaire.

On peut, en tout état de cause, dire que cette recette est non-récurrente, contrairement aux prélèvements opérés sur les résultats du livret A au titre de la garantie. Le gouvernement la fait figurer ligne 899, en recette diverse non fiscale.

Si l'on retient la motivation du gouvernement, elle peut s'analyser comme un prélèvement obligatoire et non comme une opération patrimoniale telle qu'un remboursement de dette, l'État n'ayant aucune créance à l'égard de la CGLS. Il en serait ainsi de façon certaine si le versement était acquitté directement par la CGLS. Il s'agit en effet pour l'État de récupérer un excédent de subventions accordées par le passé, peu important que l'État les rappelle en une fois à une valeur actualisée, ou en plusieurs fois à l'avenir.

Mais tout autre serait l'analyse considérant que le prélèvement ainsi opéré est en fait un rachat à l'État, par la Caisse des dépôts, du bilan de la CGLS, établissement public d'État, pour une valeur forfaitaire de 15 milliards de francs. Cette interprétation est possible car si l'on retient un taux d'actualisation égal à celui du PLA (5,8%) ce portefeuille vaut 14,2 milliards, chiffre très proche de celui retenu par le gouvernement, même s'il conviendrait en toute rigueur de tenir compte des risques de remboursement anticipé et de signature inhérents à ces prêts. Si on retient 6,5%, taux de rendement actuel des fonds d'épargne, cette valeur n'est plus que de 12 milliards de francs. En ce cas, l'opération ne pourrait être qualifiée que de patrimoniale, et ne pourrait influencer directement que la dette publique et non le déficit.

Votre commission s'en remet à la première interprétation sur ce point, car il apparaît que le prélèvement n'aurait pas eu lieu en l'absence de subventions au préalable.

4. Le problème de la valeur des éléments prélevés

Quelle que soit l'interprétation retenue, il convient de ne pas conférer aux éléments ainsi prélevés une valeur excessive qui lèserait les fonds d'épargne.

Or les débats tenus par la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations font apparaître que les commissaires aux comptes exigeraient que soit passée une dotation aux provisions de 3,9 milliards de francs en 1995 au titre du portefeuille repris à la CGLS, ce qui indique une surévaluation du même montant.

Cependant, il ne saurait être question de diminuer le montant prélevé, compte tenu des besoins impérieux de l'État.

C'est pourquoi, afin de maintenir à 15 milliards de francs le montant prélevé, sans léser les fonds d'épargne, il peut être proposé de compter parmi les éléments prélevés une réserve de 3,9 milliards de francs qui avait été constituée au passif du livret A lors d'un précédent transfert de portefeuille entre la CGLS et la CDC (voir encadré). Cette réserve est assimilable à un trop versé de subventions de l'État. Votre commission vous propose un amendement en ce sens.

II. LE MYTHE DES "FONDS DORMANTS"

De même que l'augmentation de la fiscalité de l'épargne par la loi de finances pour 1996 avait été justifiée par la nécessité de frapper l'argent "qui dort", le prélèvement ainsi opéré a été présenté comme touchant des fonds "dormants". En réalité, l'État ne sait pas taxer les fonds dormants, car ils échappent totalement à sa connaissance.

A. UNE OPÉRATION IMPORTANTE POUR LES RECETTES 1995, MAIS NEUTRE A LONG TERME SUR LES FINANCES PUBLIQUES

Les fonds réellement dormants sont constitués d'or enterré dans les caves, de liquidités oubliées dans les bas de laine, de coffres fermés au fond des sous-sols de banques. L'État ne sait pas taxer ces fonds, car il ne les connaît pas.

En revanche, les fonds gérés par la Caisse des dépôts et consignations servent à financer l'activité économique et sont productifs de revenu. Ce n'est pas parce qu'ils ne sont pas employés en totalité aux objectifs qui leur sont assignés (pour l'essentiel le logement social) qu'ils sont dormants : d'une part, il est nécessaire de leur assurer une liquidité importante ; d'autre part, cette liquidité n'est pas thésaurisée mais investie dans le financement de l'économie.

Composition des actifs financiers des fonds d'épargne le 30 septembre 1995

Une très grande partie des résultats positifs réalisés par les fonds d'épargne année après année provient de cette fraction investie sur les marchés financiers auprès des entreprises, des établissements de crédit et de l'État. Grâce à ces résultats positifs, l'État peut puiser chaque année plusieurs milliards de francs permettant de "boucler" le budget, opération que l'on peut critiquer mais dont la légitimité est difficilement contestable.

Il ne s'agit donc en aucun cas de "fonds dormants", mais d'une sorte de poule aux oeufs d'or que l'État doit se garder de tuer.

Le prélèvement prévu par le présent article sera satisfait par la cession d'une partie des valeurs figurant dans les actifs financiers des fonds d'épargne : prioritairement les disponibilités placées sur le marché interbancaire et les titres de créances négociables. Le prélèvement ne nuira pas à la liquidité des fonds d'épargne, car la trésorerie représentait 183 milliards de francs au 30 septembre 1995 (soit 18 % du total des actifs) si on ne tient compte que des valeurs les plus liquides ne comportant pas de risque de pertes en capital.

En revanche, en prélevant aujourd'hui cette recette, l'État se prive des recettes futures correspondantes, si bien que l'opération, décisive pour le maintien du niveau voté de déficit budgétaire en 1995, sera globalement neutre pour l'équilibre à moyen terme des finances publiques. Il en est ainsi de tous les prélèvements effectués sur les fonds d'épargne, et c'est pourquoi l'État doit veiller à ne pas tarir la source pour l'avenir par un excès de prélèvements dans le présent.

Les 15 milliards de francs ainsi prélevés auraient pu être utilisés à d'autres fins.

On peut ainsi citer, à titre d'exemple, le précédent transfert de prêts entre la CGLS et la CDC, qui avait porté sur 100 milliards de francs en 1988. L'État aurait pu procéder, à cette occasion, à une opération analogue à celle organisée par le présent article. Mais ce transfert n'avait pas un objectif immédiatement budgétaire : il s'agissait alors de réaménager la dette (sous forme de PLA) des organismes d'HLM afin d'en réduire le taux et la progressivité (22.300 prêts étaient concernés).

La CDC a ainsi repris 100 milliards de francs de créances de la CGLS sur les HLM en abaissant leur taux moyen de 9 % à 6,8 % ; en réduisant leur progressivité (de l'ordre de 3,25 à 4 % par an) à 1,95 % par an ; et en indexant l'ensemble sur l'évolution du coût de la ressource (le taux du livret A pour l'essentiel).

Le gain de charges réalisé par les organismes HLM sur la période 1989 à 2018 est évalué à 75 milliards de francs par le ministère du logement. Ce gain peut s'analyser aussi comme autant de financement en faveur de la construction et de la réhabilitation que l'État n'aura pas eu à subventionner.

Dans un document daté du 7 juillet 1995, le président de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations avait proposé au Gouvernement de profiter de la bonne situation des fonds d'épargne pour en affecter une partie à des opérations d'intérêt général au lieu et place du budget de l'État : la création de logements d'insertion, le financement de prêts locatifs d'intermédiaire, le financement d'équipements dans le cadre de la politique de la ville, enfin le financement à très long terme de projets d'infrastructure. Ces propositions auraient permis de substituer ce financement à un financement budgétaire, l'État réalisant l'économie correspondante.

Ainsi, de quelque façon qu'on prenne le problème, il apparaît qu'en prélevant plus ou moins sur les fonds d'épargne, l'État effectue un arbitrage entre ses besoins de financement présents et ses besoins futurs, mais que ces opérations tendent à être globalement neutres sur les finances publiques à moyen terme.

Ce qui n'est pas neutre en revanche est la capacité des fonds d'épargne à alimenter abondamment le budget de l'État. A cet égard, la notion de "fonds dormants" est un mythe dangereux qui ne saurait perdurer sans se retourner un jour contre ses inventeurs.

B. L'ÉTAT PEUT DÉGAGER DES MARGES DE MANOEUVRE A TERME EN BAISSANT LES TAUX ADMINISTRÉS.

Le levier permettant aujourd'hui de maximiser les résultats des fonds d'épargne, et par voie de conséquence, le volume des prélèvements de l'État sur eux, à la fois dans le futur et dans le présent, est la baisse du taux d'intérêt du livret A et autres livrets règlementés.

Celle-ci s'impose aujourd'hui pour de multiples raisons monétaires sur lesquelles il n'est pas utile de s'attarder ici mais dont la principale est que le taux d'appel d'offres de la Banque de France est désormais très proche de celui du livret A, à 4,7 %.

Mais ce sont surtout les bénéfices qu'en retirerait l'économie, ainsi que l'État, qui militent en faveur de cette baisse, alors que le risque de décollecte paraît aujourd'hui circonscrit.

La fragilité de la collecte du livret A observable ces dernières années était liée à la fois à un taux d'intérêt très inférieur aux taux du marché monétaire et à la fiscalité favorable des produits d'épargne investis en titres de taux. Aucun de ces deux phénomènes n'est plus à l'oeuvre aujourd'hui. D'une part, les taux du marché monétaire sont très proches de celui du livret A (autour de 5,5 %) et une fois défalqués les frais de gestion, les produits grand public tels que les OPCVM de taux offrent une rémunération à peine supérieure. D'autre part, la fiscalité de ces produits est désormais sensiblement plus défavorable que celle du livret A et livrets assimilés (Codevi, Livret bleu, Livret d'épargne populaire) puisque les gains obtenus seront taxés au premier franc dès 1996.

Le graphique ci-dessous démontre que la situation s'est déjà améliorée, et que le livret A devrait connaître, comme en 1994, une collecte positive en 1995.

Livret A CEP et CNE

Cumul des excédents mensuels au guichet

En milliards de Francs

Le risque de décollecte étant écarté, le gouvernement, qui appelle de ses voeux une baisse des taux d'intérêt, a la possibilité d'y procéder lui-même sur une partie importante de la masse monétaire.

Encours au 30 septembre 1995 (milliards de francs)

Composition de M2-M1 au 30 septembre 1995

-82-

Les tableaux précédents démontrent qu'il est tout à fait inexact de dire que la Banque de France étant indépendante, le gouvernement n'aurait aucune prise sur les taux d'intérêt. Il ne tient qu'à lui de réduire les taux de 25 % de la masse monétaire.

L'intérêt économique d'une telle mesure n'est pas à démontrer : baisse des taux des prêts aux organismes HLM ^{1 ( * )} via le livret A et le livret bleu ; baisse des taux des prêts d'épargne logement via les comptes d'épargne-logement, baisse des taux des prêts aux PME via les CODEVI.

Au-delà de cet intérêt économique, une telle baisse permettrait de maximiser la rentabilité des fonds d'épargne, puisqu'à rendement inchangé des emplois financiers, le coût de la ressource serait diminué. L'augmentation de leurs résultats au cours de 1996 et des années suivantes permettrait à l'État d'augmenter proportionnellement son prélèvement, de façon récurrente ^{2 ( * )} , et sans risquer de leur porter atteinte.

Votre rapporteur général se rallie à la nécessité du comblement immédiat du déficit budgétaire. Mais il ajoute que l'intérêt à moyen terme des finances publiques réside dans une gestion plus adéquate des taux réglementés, qui permettrait d'améliorer le bénéfice économique des dépôts correspondants, sans nécessiter d'arbitrage entre le présent et le futur.

Cela passe sans doute par un certain affranchissement des contraintes d'opinion publique dans la gestion de ces taux ^{3 ( * )} .

Sans négliger les difficultés de tous ordres, autres qu'économique, qui s'attachent à une telle mesure, il apparaît opportun aujourd'hui de baisser les taux administrés.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter le présent article ainsi amendé

Article 4 - Prélèvement sur les réserves de l'Institut national de la propriété industrielle

Commentaire : Le présent article a pour objet d'instituer pour 1995, au profit du budget de l'État, un prélèvement exceptionnel de 215 millions de francs sur les réserves de l'Institut national de la propriété industrielle.

I. LE STATUT ET LE BUDGET DE L'INPI

Créé par la loi n° 51-414 du 19 avril 1951, l'Institut national de la propriété industrielle (INPI) est un établissement public placé sous la tutelle du ministère de l'industrie et du ministère des finances.

Il a pour mission :

- de centraliser et diffuser l'information relative à la protection des innovations, notamment les brevets d'invention, et à l'enregistrement des entreprises ;

- d'appliquer les lois et règlements en matière de propriété industrielle, de registre du commerce et des sociétés et de répertoire des métiers. A cet effet, il reçoit notamment les demandes des titres de propriété industrielle, délivre ces titres et assure la diffusion des informations qui y sont contenues ;

- de proposer les mesures d'adaptation du droit en la matière.

Le budget de l'INPI est adopté par le Conseil d'administration de l'établissement et approuvé par arrêté interministériel. Il ne reçoit aucune subvention de l'État, les dépenses de l'INPI étant compensées par ses recettes propres.

Les recettes de l'INPI peuvent être classées en trois grandes catégories : les redevances de procédure et de prestation de services relatives aux quatre grands secteurs d'activité de l'INPI (brevets, marques, dessins et modèles, registre du commerce), les redevances pour prestations de services essentiellement orientées vers la diffusion de l'information (bases de données, publications, copies) et des produits divers.

Les dépenses de l'INPI comprennent, d'une part, les dépenses de personnel et de fonctionnement de l'Institut qui dispose, outre son siège, de sept centres régionaux en province, d'autre part, les dépenses d'investissement qui incluent notamment les opérations d'informatisation des activités de l'INPI, enfin, les dépenses liées à l'établissement des avis documentaires et aux recherches demandées à l'Office européen des Brevets.

Depuis plusieurs années, l'évolution des recettes et des dépenses fait apparaître un solde positif, de l'ordre de 50 millions de francs chaque année.

Le tableau ci-après retrace le budget et les résultats de l'INPI depuis 1992.

La progression constatée des ressources de l'INPI est essentiellement liée à trois facteurs : une croissance régulière et assez soutenue des redevances qui représentent plus de 80 % du total, une forte augmentation du produit des prestations de services, enfin, des produits financiers non négligeables, qui découlent des résultats positifs dégagés au cours des dernières années.

De ce fait, l'INPI dispose d'un montant important de réserves -un Peu plus de 300 millions de francs- ce qui représente, comme l'indique l'exposé des motifs du présent projet de loi, environ six mois de fonctionnement de l'Institut.

II. LA MESURE PROPOSÉE

Comme en 1991. il est prévu d'opérer un prélèvement à titre exceptionnel sur les réserves de l'INPI.

On rappellera en effet que l'article premier de la loi de finances rectificative pour 1991 avait prélevé 550 millions de francs sur les réserves de l'institut. A cette époque, les réserves de l'INPI étaient supérieures à 700 millions de francs, soit à 15 mois de fonctionnement de l'organisme.

Le présent article propose de prélever, à titre exceptionnel, 215 millions de francs sur ces mêmes réserves.

La somme prélevée serait inscrite sur la ligne 899 "recettes diverses" des ressources non fiscales du budget de l'État.

Une disposition législative est nécessaire pour opérer ce prélèvement puisque, en vertu de la loi du 19 avril 1951, les ressources perçues par l'INPI lui sont affectées. La modification de cette affectation relève donc de la loi.

Ainsi, par ce prélèvement au profit du budget général, le gouvernement va recevoir des sommes versées par des entreprises à l'INPI en rémunération de services rendus.

En effet, toute l'activité de l'INPI est orientée en direction des créateurs et des différents acteurs de la vie économique du pays, en particulier les entreprises. Ce sont elles qui supportent, pour l'essentiel, le coût des redevances ainsi que le prix lié aux différentes prestations de services procurées par l'INPI.

Aussi, à un moment où la politique économique et industrielle du gouvernement vise surtout à favoriser les petites et moyennes entreprises ainsi que les efforts de recherche et d'innovation, il apparaît regrettable d'opérer un tel prélèvement.

Ne vaudrait-il pas mieux en effet baisser le tarif des redevances perçues sur les brevets, marques, dessins et modèles, ainsi que celui des diverses prestations de services effectuées par l'Institut ?

La rapidité avec laquelle se sont reconstituées les réserves financières de l'INPI après le prélèvement de 550 millions opéré à la fin de 1991, témoigne à l'évidence d'une certaine surévaluation des tarifs par rapport au coût des services rendus.

On observera enfin, qu'après le prélèvement de 215 millions de francs prévu par le présent article, les réserves de l'INPI resteront significatives puisqu'elles correspondront à environ deux mois de dépenses de l'Institut, soit à un niveau suffisant pour permettre son bon fonctionnement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 5 - Prélèvement exceptionnel sur l'excédent de la taxe dite "taxe sur les grandes surfaces"

Commentaire : Cet article vise à opérer un prélèvement exceptionnel de 680 millions de francs sur le fonds alimenté par la taxe sur les grandes surfaces.

L'article 3 (2°) de la loi du 13 juillet 1972 a mis en place au profit des artisans et commerçants âgés un régime dénommé initialement "aide spéciale compensatrice". Le financement de ce régime a été modifié à plusieurs reprises. Le système actuel repose sur une ressource unique, la taxe sur les grandes surfaces, et vise deux objectifs : financer l'indemnité de départ allouée aux artisans et commerçants âgés et subsidiairement alimenter le fonds d'intervention pour la sauvegarde, la transmission et la restructuration des activités commerciales et artisanales (FISAC) conformément aux dispositions de l'article 4 de la loi n° 89-1008 du 31 décembre 1989.

I. LA TAXE SUR LES GRANDES SURFACES ET LE FINANCEMENT DE L'INDEMNITÉ DE DÉPART DES COMMERÇANTS ET ARTISANS AGES

Instituée par la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972, la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat dite "taxe sur les grandes surfaces" a été réformée à plusieurs reprises. Elle est actuellement régie par les dispositions de l'article 86 de la loi de finances pour 1995 et par le décret d'application n° 95-85 du 26 janvier 1995.

? Le régime de la taxe

a) L'assiette : les locaux destinés à la vente au détail des établissements ouverts à partir du 1er janvier 1960 et dépassant 400 m ² et dont le chiffre d'affaires annuel est au moins égal à 3 millions de francs.

b) La taxe : le montant de la taxe est lié au montant du chiffre d'affaires annuel hors taxes réalisé au cours de l'année civile précédente.

Il existe depuis le 1er janvier 1995, trois tranches :

moins de 10.000 francs, 24 francs par m ² :

plus de 80.000 francs, 83,50 francs par m ² ;

entre 10 et 80.000 francs, le taux est déterminé par une formule mathématique permettant une progression linéaire du taux ce qui a pour effet de supprimer les effets de seuil.

Deux réductions cumulables de taux sont prévues :

30 % pour les professions requérant des superficies de vente anormalement élevées (automobiles, matériaux de construction...) ;

20 % pour les établissements de 400 à 600 m ² lorsque le chiffre d'affaires annuel est au plus égal à 25.000 francs.

La taxe est déductible du résultat fiscal

d) Les modalités de la perception

L'ORGANIC est chargé du recouvrement de cette taxe. A ce titre, cet organisme procède aux affiliations des entreprises et assure le recouvrement de la taxe.

Les fonds collectés sont versés chaque quinzaine sur un compte ouvert dans les écritures de la Caisse des dépôts et consignations. Ils sont employés en SICAV de trésorerie de la Caisse et sont donc rémunérés à un taux proche du marché monétaire soit, actuellement, entre 6 % et 7 %. Pour l'année 1994, le produit de la taxe s'établit à 720 millions de francs. Les revenus des placements génèrent une somme de plus de 35,5 millions de francs. Le régime de l'indemnité de départ a donc bénéficié en 1994 de 755 millions de francs de ressources.

? Les objectifs de la réforme de 1995

a) Elle visait tout d'abord à simplifier et à augmenter le rendement de la taxe.

La simplifier puisque le dispositif ne comporte plus que trois taux au lieu de quarante-deux taux fixes au m ² .

Le rendement de la taxe étant lié à la superficie, le nouveau mode de calcul est plus équitable ; en effet, jusqu'alors, la pression de la taxe était plus forte pour les établissements dont le chiffre d'affaires était le plus faible.

Enfin, le champ d'application de la taxe a été étendu en prévoyant que l'établissement est assujetti "quelle que soit la forme juridique de l'entreprise qui l'exploite". Cette disposition permet d'assujettir à la taxe les sociétés en nom collectif. Ces dernières estimaient ne pas être redevables de cette taxe en application de l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale.

A ce jour, on peut estimer le surplus de recettes à 200 millions qui s'ajoutent ainsi à un produit de la taxe de l'ordre de 650/700 millions de francs.

Le produit de la taxe 1995 est estimé au mois de novembre à 920 millions de francs, produits financiers compris (20 millions de francs environ).

b) Par ailleurs, il s'agissait de financer la modification du régime de l'indemnité de départ des commerçants et artisans âgés.

Initialement prévu par l'article 87 de la loi de finances pour 1995 annulé par le Conseil constitutionnel (DC n° 94-351 du 29 décembre 1994), la réforme a trouvé sa place à l'article 36 de la loi n° 95-95 de modernisation de l'agriculture.

La loi Royer a créé une indemnité de départ versée aux artisans et commerçants quand ces derniers cessent définitivement toute activité après l'âge de soixante ans ; l'article 36 de la loi de modernisation de l'agriculture élargit ce dispositif.

En effet, le nouveau système vise à accorder l'indemnité de départ aux commerçants et artisans qui, à la suite d'une initiative locale tendant à favoriser les mutations professionnelles dans le secteur, seraient conduits à cesser volontairement leur activité à partir de cinquante-sept ans révolus, lorsque cette cessation ne porte pas préjudice à la couverture des besoins de la population locale.

Cela permettra soit d'anticiper le départ en cas de difficulté, soit de faciliter la transmission et la modernisation de l'entreprise (référence à l'article 4 de la loi du 31 décembre 1989 relative au développement des entreprises commerciales et artisanales).

Le coût de ce nouveau dispositif a été évalué à 40 millions de francs.

II. LA MESURE PROPOSÉE

Depuis 1990, les comptes relatifs au produit de la taxe sont les suivants :

Le tableau ci-dessus montre que le compte géré par l'ORGANIC est structurellement excédentaire depuis plusieurs années ; le niveau annuel des dépenses reste largement inférieur à celui des recettes ce qui a permis la constitution d'un fonds de réserve. Au 13 novembre 1995, les réserves étaient de 975,45 millions de francs, et ce, compte tenu de deux prélèvements effectués en 1991 (1 milliard de francs) et 1993 (200 millions).

Cette situation résulte de deux phénomènes : la faiblesse des demandes relatives à l'Indemnité viagère de départ (IVD) et l'augmentation tendancielle du prélèvement sur les grandes surfaces.

? L'indemnité viagère de départ (IVD) créée par la loi Royer et modifiée par les articles 106 de la loi n° 81-1160 de finances pour 1982 et 36 de la loi n° 95-95 de modernisation de l'agriculture présentait les hypothèses suivantes d'évolution, établies en 1993 par le ministère de l'Économie et des finances.

Hypothèse d'évolution du nombre des artisans et commerçants indemnisés

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Or, à ce jour, l' IVD n'a pas atteint en volume et en valeur les hypothèses retenues. En effet, en 1994 le nombre de dossiers traités a été de 5.272 pour une somme de 384,18 millions et en 1995, le nombre de dossiers traités au 30 septembre est de 3.257 pour une somme de 325,14 millions de francs. Tendanciellement, le nombre de dossiers et de crédits dépensés baissent de 3,4 % par an.

Le versement de l'IVD est conditionné par la vente ou la location de fonds de commerce ; la situation économique actuelle du secteur ne facilite pas ces opérations, d'autant plus qu'elles interviennent dans le cadre des opérations de restructuration de l'artisanat et commerce (ORAC) qui intéressent des zones qui par nature, sont déjà en situation de fragilité économique.

De plus, la réforme introduite par l'article 36 de la loi de modernisation de l'agriculture et qui a élargit le champ d'application de l'IVD ou en prévoyant la revalorisation des plafonds de ressources et du barème de l'IVD, n'a pas provoqué un surplus de demandes essentiellement pour des raisons administratives. Il s'agit soit de la sortie tardive du décret d'application n° 95-1035 du 14 septembre 1995 (JO du 21 septembre 1995, p. 13857) pour ce qui concerne la revalorisation du plafond de ressources pour l'attribution de l'IVD et de la composition de la commission compétente ; soit de la non parution de l'arrêté fixant le nouveau barème de l'IVD et organisant un système de rééchelonnement des dettes ; la publication dudit arrêté est prévue pour janvier 1996.

? Le produit de la "taxe sur les grandes surfaces" augmente en moyenne de 8 à 10 % par l'an. L'augmentation du nombre et de la taille des grandes surfaces en France depuis plusieurs années explique sans aucun doute cette évolution. Par ailleurs, la modification introduite par l'article 86 de la loi n° 94-1352 de finances pour 1995 a simplifié mais surtout augmenté le rendement de ladite taxe à hauteur de 200 millions de francs, dont 40 millions de francs devaient servir à financer l'élargissement du champ d'application de l'IVD.

Dans ces conditions, ce sont plus de 200 millions de francs qui se sont retrouvés, à ce jour, inemployés puisque les 160 millions de francs restant sont en attente de l'arrêté régissant la revalorisation du barème de l'IVD et de la mise en place du rééchelonnement des dettes des commerçants et artisans. Les sommes ainsi perçues au 1er février 1995 sont donc venues abonder les réserves du compte ORGANIC de la façon suivante :

Le prélèvement exceptionnel de 680 millions de francs au profit du budget de l'État interviendrait sur ce solde disponible qui se chiffrerait alors à 295,45 millions et permettrait ainsi de faire face au versement de la dotation complémentaire au FISAC prévu par la loi de finances pour 1996, soit 130 millions de francs.

En 1996, le produit attendu est de 925 millions de francs auquel s'ajouteront 30 millions de francs de produits financiers. Les dépenses certaines sont estimées à 450 millions de francs. La mesure prévue par l'article 5 n'obérera donc, en rien, les capacités d'action du FISAC et le versement de l'IVD.

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 6 - Transfert à la collectivité territoriale de Corse du produit du droit de francisation et de navigation et du droit de passeport

Commentaire : En application de l'article 6 de la loi du 27 décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse, l'article 6 du présent projet de loi de finances rectificative organise le transfert à la collectivité territoriale de Corse du produit du droit de francisation et de navigation et du droit de passeport.

I. L'ARTICLE 6 DE LA LOI DU 27 DÉCEMBRE 1994

L'article 223 du code des douanes assujettit à un droit de francisation et de navigation annuel les navires de plaisance naviguant sous pavillon français.

L'article 238 assujettit de même à un droit de passeport les navires étrangers naviguant dans les eaux françaises.

L'article 6 de la loi du 27 décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse prévoit qu' "une loi de finances fixera les conditions dans lesquelles le produit du droit de francisation et de navigation ainsi que celui du droit de passeport des navires de plaisance dont le port d'attache est situé en Corse, ou titulaires d'un passeport délivré par le service des douanes en Corse, et qui ont stationné dans un port corse au moins une fois au cours de l'année écoulée seront transférés à la collectivité territoriale de Corse".

Par ailleurs, l'article 6 prévoit que "pour les navires de plaisance francisés dont le port d'attache est situé en Corse et qui ont stationné dans un port corse au moins une fois au cours de l'année écoulée, le taux du droit est fixé par la collectivité territoriale de Corse et doit être compris entre 50 % et 90 % du taux ordinaire". Cette faculté d'adaptation a été instituée afin de permettre à la Corse d'encourager la navigation de plaisance.

II. L'APPLICATION DE L'ARTICLE 6 DE LA LOI DU 27 DÉCEMBRE 1994 : L'ARTICLE 6 DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE

L'article 6 du projet de loi de finances rectificative insère dans le code des douanes la mention du transfert à la collectivité territoriale du droit de francisation et de navigation, ainsi que du droit de passeport pour les navires de plaisance ayant un lien particulier avec la Corse.

L'assemblée territoriale a usé de la faculté ouverte par l'article 6 de la loi du 27 décembre 1994 en diminuant les taux des droits de 50 % en janvier dernier.

Les droits perçus en 1994 en Corse se sont élevés à 9 millions de francs. La recette à attendre est donc de l'ordre de 4,5 millions de francs, compte non tenu de l'augmentation probable du produit induite par l'avantage fiscal consenti par la collectivité territoriale de Corse.

Il conviendra cependant de défalquer de ce montant le prélèvement pour frais d'assiette que l'État percevra au taux de 2,5 %.

La recette nette levée au titre de 1995 sera transférée à la collectivité territoriale de Corse à la date de promulgation de la loi.

A compter de 1996, le transfert des ressources concernées sur le budget régional sera réalisé mensuellement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 7 - Équilibre général

Commentaire : Le présent article a pour objet de traduire l'incidence sur l'équilibre du budget de 1995 des diverses mesures du projet de loi, ainsi que des textes réglementaires, qui en effectuent l'équilibre, notamment l'arrêt d'annulation du 15 novembre 1995.

Dans le texte initialement proposé par le gouvernement, l'ajustement, par rapport à la loi de finances rectificative du 4 août, était de 41 millions de francs, ce qui portait le déficit à 321,559 millions de francs.

Après la première lecture à l'Assemblée nationale et, compte tenu notamment des ouvertures réalisées au titre de l'enseignement supérieur et de l'industrie, le déficit est augmenté de 300 millions de francs pour atteindre 321,859 millions de francs.

Le détail des mouvements ayant conduit à ce résultat figure dans l'exposé général du présent rapport.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

DEUXIÈME PARTIE - MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS APPLICABLES À L'ANNÉE 1995

I. OPÉRATIONS A CARACTÈRE DÉFINITIF

A. Budget général

Article 8 - Dépenses ordinaires des services civils - Ouvertures

Commentaire : Le présent article récapitule les ouvertures de crédits supplémentaires demandées pour 1995 au titre des dépenses civiles ordinaires du budget général.

Dans le projet initial du gouvernement, ces dotations complémentaires s'élevaient à 24.447,3 millions de francs en montant brut, et à 14.920,3 millions de francs hors dépenses en atténuation de recettes.

Lors du débat devant l'Assemblée nationale, le gouvernement a toutefois procédé à un nouvel ajustement, qui se traduit par l'ouverture de 800 millions de francs de crédits supplémentaires.

Compte tenu des annulations opérées dans cette même catégorie de dépenses par l'arrêté du 15 novembre dernier, le montant net des ouvertures complémentaires constatées dans le présent collectif au titre des dépenses civiles ordinaires ressort donc, après déduction des ajustements sur dépenses en atténuation de recettes, à 5.045 millions de francs.

Ces différents mouvements sont analysés en détail dans l'exposé général du présent rapport.

Le tableau suivant résume donc simplement les ouvertures de crédits les plus significatives.

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Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 9 - Dépenses en capital des services civils - Ouvertures

Commentaire : Cet article procède à l'ouverture des crédits supplémentaires demandés au titre des dépenses en capital des services civils.

Dans le projet initial du gouvernement, ces dotations représentaient 576,7 millions de francs en autorisations de programme et 595 millions de francs en crédits de paiement.

Devant l'Assemblée nationale, le gouvernement a toutefois sensiblement modifié ces données en procédant à l'inscription des crédits annoncés au titre du programme de sécurité dans les universités, soit 2 milliards de francs en autorisations de programme et 500 millions de francs en crédits de paiement.

Ces différentes mesures, mais aussi les annulations décidées dans l'arrêté du 15 novembre, ont également fait l'objet de développements dans l'exposé général.

Le tableau suivant rappelle donc simplement les ajustements les plus significatifs.

Ouvertures

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 10 - Dépenses ordinaires des services militaires - Ouvertures

Commentaire : Le présent article a pour objet d'autoriser l'ouverture de 2,1 milliards de francs au titre des dépenses ordinaires des services militaires.

L'ouverture de 2,1 milliards de francs sur le titre III du budget de la Défense correspond pour partie à des dépenses supplémentaires liées aux opérations extérieures. Ainsi :

- 1.750 millions de francs viennent abonder le chapitre des rémunérations des personnels militaires ;

- 80 millions de francs sont inscrits sur le chapitre des dépenses d'alimentation ;

- 40 millions et 50 millions de francs sont respectivement inscrits sur les chapitres des crédits de fonctionnement de l'Armée de l'air et de l'Armée de terre.

Par ailleurs, 180 millions de francs viennent abonder les crédits de fonctionnement de la Gendarmerie, d'une part au titre des loyers (+ 160 millions de francs) et d'autre part au titre des opérations engagées à la suite des cyclones survenus dans les Antilles (+ 20 millions de francs).

On rappellera toutefois que la Défense fait parallèlement l'objet d'annulations importantes dans le présent collectif : 13,4 milliards de francs en autorisations de programme et 3,5 milliards de francs en crédits de paiement, sur les crédits des titres V et VI.

Décision de la commission : Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

B. Budgets annexes

Article 11 - Budgets annexes - Ouvertures

Commentaire : Le présent article a pour objet d'autoriser l'ouverture de crédits supplémentaires au budget annexe de la Légion d'honneur.

Afin de permettre l'exécution de travaux de rénovation dans la maison d'éducation de la Légion d'honneur à Saint-Denis, 15 millions de francs d'autorisations de programme et 5 millions de francs de crédits de paiement sont ouverts au budget annexe de la Légion d'honneur.

Cette ouverture de crédit est compensée par un ajustement de la subvention versée par le budget général, un budget annexe ne pouvant être Présenté en déséquilibre.

Cet ajustement est toutefois limité à 4,4 millions de francs. En effet, parallèlement, 600.000 francs d'annulations de crédits au titre des diverses économies sont réalisés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

II. AUTRES DISPOSITIONS

Article 12 - Modification de la répartition du produit de la redevance affectée au financement des organismes du secteur public de la communication audiovisuelle et répartition des produits supplémentaires de 1994

Commentaire : Cet article modifie la répartition de la redevance télévision.

Le présent article modifie la répartition du produit de la redevance affectée au financement des organismes du secteur public de la communication audiovisuelle par l'article 58 de la loi de finances pour 1995, à hauteur de 129,3 millions de francs.

Il affecte, en outre, 21,1 millions de francs de produits supplémentaires de 1994 à RFO.

La redevance télévision serait, pour 1995, ainsi répartie :

Répartition de la redevance

(En millions de francs hors TVA)

Comme les années précédentes, les ressources de la redevance sont concentrées sur trois sociétés : les deux chaînes de FRANCE TÉLÉVISION et Radio-France, qui bénéficient de 8 160,3 millions de francs, soit 79,53 % du total.

I. L'EXCÉDENT DE REDEVANCE POUR 1994 EST AFFECTÉ À RFO

Traditionnellement, la loi de finances rectificative ajuste la répartition de la redevance entre les différentes entreprises du secteur public de la communication audiovisuelle qui en bénéficient.

La loi de finances initiale adopte, en effet, un montant attendu de cette redevance, et non en montant constaté. En cas d'excédent, il convient de le répartir.

Cette année, la faiblesse de l'excédent est affecté en totalité à RFO, afin d'accompagner le diffuseur public dans sa « sortie de monopole ».

A. LES CONSÉQUENCES DE LA CONCURRENCE DES TÉLÉVISIONS PRIVÉES OUTRE-MER

L'exécution du budget de 1995 de la société nationale de radiodiffusion et de télévision d'Outre-mer, RFO, est marquée par un chiffre d'affaires publicitaire en baisse par rapport à l'objectif prévu (74 millions de francs au lieu de 90 millions de francs).

Depuis 1994, RFO n'est plus en situation de monopole et doit donc affronter une baisse de son audience et de ses ressources Publicitaires.

La modification du 28 avril 1994 de son cahier des charges a eu pour objectif de favoriser le développement des télévisions locales privées en leur facilitant l'accès aux émission de TF1 et en restreignant la capacité d'accès de RFO au marché publicitaire local.

RFO n'a plus d'accès prioritaire aux émissions de TF1 et ne peut plus diffuser de publicité d'origine locale sur son deuxième canal de télévision depuis le 1er juillet 1994.

Afin de compenser l'incidence de cette perte importante de recettes, un budget modificatif, adopté le 3 octobre 1995, s'est efforcé de trouver des recettes exceptionnelles, avec la vente de certains actifs, d'annuler les financements supplémentaires pour les objectifs nouveaux et de réduire les charges compressibles.

Malgré cet effort de rigueur, la répercussion des accords de salaire signés en 1995 dans les autres entreprises du secteur public de l'audiovisuel, d'une part, et les dégâts causés aux émetteurs par les cyclones, d'autre part, laissaient entrevoir un exercice 1995 déficitaire, que le projet de loi de finances rectificative permettra d'éviter.

B. L'EXCÉDENT DE REDEVANCE POUR 1994 EST AFFECTÉ EN TOTALITÉ À RFO

Le faible excédent de redevance pour 1994 sera affectée à RFO.

1. Une chute brutale des excédents de redevance

Depuis le début des années quatre-vingt dix, les écarts entre prévisions et réalisations constatées de redevance ont tendance à diminuer.

Après avoir atteint un niveau record en 1993, avec 291 millions de francs d'excédents, cet écart a été ramené à 21,1 millions de francs en 1994.

Cette chute brutale s'explique par plusieurs facteurs.

D'une part, l'assiette de la redevance a évolué favorablement. Les comptes payants ont progressé de près de 200 000 unités, alors que le nombre de comptes exonérés diminuait de 8 500 comptes. D'autre part, l'action du service de la redevance, en termes de recouvrement, a été très efficace. Le taux de recouvrement au 31 décembre de l'année n+1 a été porté à 95,5 % ; les droits constatés ont progressé, en 1994, de 5,18% (526 millions de francs), soit davantage que la progression du taux nominal de la redevance pour un poste couleur (+ 4,12 %). Enfin, les objectifs fixés au service du recouvrement pour 1994 (10 070 millions de francs, contre 9 328,6 millions de francs en 1993) ont été très ambitieux, avec une progression attendue de 700 millions de francs.

Il n'est donc guère possible d'aller beaucoup plus loin dans le « rendement » de cette redevance.

On peut, par ailleurs, s'interroger sur le niveau fixé pour 1995 (10 914 millions de francs). Le produit supplémentaire de la redevance devrait atteindre 850 millions de francs, dont 500 millions de francs grâce à la progression du taux et 350 millions de francs en raison de la progression de l'assiette. Les excédents de redevance pour l'exercice 1995 sont peu probables, compte tenu du niveau très élevé de cet objectif et des grèves postales.

2. Une dotation qui devrait éviter un budget en déséquilibre

L'affectation de la totalité de l'excédent pour 1994 de la redevance devrait permettre à RFO d'éviter un budget en déséquilibre en 1995, malgré une diminution du remboursement des exonérations de redevance (chapitre 46-01 des Services généraux du Premier ministre) à hauteur de 11 millions de francs.

II. LES EXCÉDENTS DE PUBLICITÉ DE FRANCE 3 AUTORISENT UNE RÉAFFECTATION PARTIELLE DU PRODUIT DE LA REDEVANCE

Contrairement aux années précédentes, la loi de finances rectificatives opère une nouvelle répartition du produit de la redevance, afin que l'audiovisuel public participe au processus de réduction de la dépense publique.

A. DE BONS RÉSULTATS D'AUDIENCE POUR FRANCE 3 ONT INDUIT DE FORTES RENTRÉES PUBLICITAIRES...

Entre 1993 et 1994 la chaîne a augmenté de 11 % sa part de marché Pour passer de 14,6 % à 15,7 %. Entre septembre et décembre 1994, la part de marché moyenne a été de 16,4 %. Entre janvier et juin 1995, elle a continué sa Progression avec une augmentation de 5 % pour parvenir à une part de marché moyenne de 17,2%.

En conséquence de cette montée continue de l'audience, les recettes propres de France 3 ont fortement progressé au cours de l'exécution du budget 1994 : la publicité a rapporté 10,6 % de plus que prévu (985,2 millions de francs contre 880 millions de francs), le parrainage 40 % de plus (85,1 millions de francs contre 51 millions de francs).

De même, en 1995, le chiffre d'affaires de France 3 est en excédent de 266 millions de francs par rapport aux prévisions budgétaires, et France 2, de 111 millions de francs.

"Rançon"de ce succès auprès du public, FRANCE TÉLÉVISION se voit, paradoxalement, contrainte de dépendre davantage des ressources publicitaires et France 3 se voit retirer 129,3 millions de francs de redevance.

Au moment où la dépendance croissante de FRANCE TÉLÉVISION à l'égard des ressources publicitaires est de plus en plus contestée, cette orientation ne peut qu'être désapprouvée, même si elle semble inévitable.

B....DONT PROFITENT TOUTES LES AUTRES SOCIÉTÉS DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC

Hormis France 2, toutes les autres sociétés de l'audiovisuel public bénéficient de cette nouvelle affectation de la redevance, au premier rang desquelles se retrouvent celles qui -paradoxalement- ne diffusent pas de publicité :

- la SEPT-ARTE, pour 63,5 millions de francs,

- RFI, pour 22,7 millions de francs,

- La Cinquième, pour 16,3 millions de francs,

- l'INA, pour 14,1 millions de francs,

- Radio-France, pour 13 millions de francs.

Cette nouvelle répartition de la redevance donne le sentiment de pénaliser les chaînes qui ont des ressources publicitaires et de l'audience, au bénéfice de celles qui sont dépourvues des unes et de l'autre...

C. UN EFFORT DE RIGUEUR COMPLÈTE PAR DEUX AUTRES MESURES D'ÉCONOMIES BUDGÉTAIRES

Outre la loi de finances rectificative, deux autres mesures d'économie budgétaire affectent l'équilibre du financement de l'audiovisuel public.

1. La diminution du remboursement des exonérations de redevance.

a) Une source d'économies non négligeables pour le budget

Par rapport à la loi de finances pour 1994, le remboursement des exonérations de redevance avait progressé, en 1995, de 20,5 %, pour atteindre 1 466 millions de francs, contre 1 216,7 millions de francs en 1994.

L'arrêté d'annulation du 15 novembre 1995 a amputé le chapitre budgétaire correspondant à ce remboursement de 196,6 millions de francs, ramenant le concours de l'État à 1 269,4 millions de francs pour 1995, soit une progression de 52,7 millions de francs (+ 4,33 %).

Pour 1996, la compensation, par l'État, des exonérations de redevance est prévue à hauteur de 1 413,3 millions de francs, soit une progression, par rapport à la loi de finances rectificative pour 1995, de 11,33 % (143,9 millions de francs).

L'annulation de 200 millions de francs pour le remboursement des exonérations de redevance, nécessaire au redressement des finances publiques, marque cependant un tournant pour les entreprises du secteur public de l'audiovisuel. Alors que, depuis 1989, elles pouvaient compter sur une compensation sinon intégrale, du moins importante, des exonérations de redevance, la crise persistante du budget de l'État va rendre le montant de cette ressource aléatoire.

b) Une forte contribution de FRANCE TÉLÉVISION

Comme pour la modification du produit de la redevance, la contribution la plus importante à cette mesure d'économie est apportée par FRANCE TÉLÉVISION, qui supporte, à elle seule, 158,2 millions de francs (dont 110,7 millions pour France 3, qui supporte 56,3 % et 47,5 millions de francs pour France 2, soit 24,16 %), soit 80,46% des annulations de remboursement.

Viennent ensuite, dans l'ordre décroissant :

- La Cinquième, pour 26,2 millions de francs (13,32 % du total),

- RFI, pour 22,7 millions de francs (11,54 %),

- l'INA, pour 17,7 millions de francs (9 %),

- Radio-France, pour 13 millions de francs (6,61 %),

- et enfin RFO, pour 11,1 millions de francs (5,64 %).

On note que la SEPT-ARTE échappe à ces annulations de remboursements de redevance.

2. Le non-versement de produits des privatisations

La SEPT-ARTE et La Cinquième devaient recevoir des dotations inscrites au compte d'affectation spéciale n°902-24 des produits de cessions de titres du secteur public, à hauteur, respectivement, de 96 millions de francs et de 75,1 millions de francs.

Cette dotation, d'un montant total de 171,1 millions de francs, ne sera pas versée.

Au total, la modification de la répartition du produit de la redevance pour 1995, ajoutée aux annulations de remboursement de redevance, ampute les ressources publiques de France 3 de 240 millions de francs, celles de France 2, de 47,5 millions de francs, celles de la Cinquième et la SEPT-ARTE, de, chacune, 32,5 millions de francs.

Radio-France et RFI ne sont pas affectées par ces mesures ; l'INA, de 3,9 millions de francs seulement.

Seule RFO voit ses ressources progresser de 10 millions de francs.

C'est la première fois qu'un tel effort de rigueur est demandé à l'audiovisuel public, et tout particulièrement à FRANCE TÉLÉVISION.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE II

DISPOSITIONS PERMANENTES

I.- MESURES CONCERNANT LA FISCALITÉ

Article 13 - Aménagement de l'impôt sur les opérations de bourse et du statut des sociétés de capital risque dans la perspective du Nouveau marché

Commentaire : le présent article a pour objet de mettre en place un environnement fiscal favorable au lancement, au début de l'année prochaine, du "Nouveau Marché" boursier, destiné aux financement des entreprises en croissance.

I. LA MISE EN PLACE DU NOUVEAU MARCHÉ

A. BREF RAPPEL HISTORIQUE

L'idée d'un marché pour les "sociétés entrepreneuriales de croissance" est née il y a deux ans. Promu à l'origine en France par l'AFIC (Association Française des Investisseurs en Capital) et relayé au plan européen par l'EVCA (European Venture Capital Association ou Association européenne des sociétés de capital investissement), le projet d'un tel marché a déjà donné lieu à de nombreuses réflexions.

Déjà en juillet 1994, le rapport Chabbal, demandé par M. Alain Madelin, alors ministre des entreprises, recommandait la création d'un NASDAQ ^{1 ( * )} à la française. Créé en 1971, ce marché spécialisé accueille près de 5.000 sociétés telles Microsoft ou Apple, ce qui en fait le second marché mondial.

En octobre 1994, la mission sénatoriale d'information sur les sociétés de développement régional, composée de MM. Jean Arthuis, Paul Loridant et Philippe Marini, avait fait sienne cette idée, considérant qu'il s'agissait là du "chaînon manquant" du financement du capital-développement et avait suggéré la mise en place d'un marché financier spécialement dédié aux petites et moyennes entreprises disposant d'un fort potentiel de croissance ^{1 ( * )} .

Il convient également de mentionner l'utile contribution de la place financière de Paris à la promotion de cette idée ^{2 ( * )} .

Mais c'est surtout à l'initiative de la Société des bourses françaises (SBF), entreprise de marché responsable de l'organisation des transactions à la Bourse de Paris, qu'un groupe de travail co-présidé par M. Bruno Roger, associé-gérant de la banque Lazard et M. Pierre Faurre, président de la Sagem a été créé en juillet 1994 et a remis un rapport en février 1995.

Ce rapport a préconisé la mise en place d'un marché réglementé spécialement consacré aux jeunes sociétés à fort potentiel de croissance. Il préconisait des formalités simplifiées afin que les entreprises intéressées ne soient pas tenues de présenter plusieurs années de comptes comme c'est le cas sur le second marché.

Plutôt que de procéder à un aménagement des marchés existants à Paris (second marché, hors cote), le groupe de travail s'est prononcé en faveur d'une structure spécifique pour la France et fortement inspirée du NASDASQ américain.

Le NASDAQ

Il existe aux États-Unis plusieurs marchés indépendants mais concurrents recherchant des différenciations compétitives. Le New York Stock Exchange (NYSE) est l'équivalent américain de nos marchés nationaux officiels européens.

Le Nasdaq, dont s'inspire le Nouveau marché parisien, est un marché s'adressant aux entreprises à forte croissance désireuses de lever des fonds propres dans le cadre de leur introduction en bourse. Il est devenu le marché au monde qui cote le plus grand nombre de sociétés. Au premier janvier 1995, 4.902 sociétés étaient inscrites, dont 445 introduites au cours de la seule année 1994. Deuxième marché mondial de valeurs mobilières devant Londres et Tokyo, il compte parmi sa cote 85 des 100 sociétés américaines à plus forte croissance. Les sociétés cotées au NASDAQ représentent tous les secteurs de l'économie avec une forte représentation des compartiments à forte croissance, tels que l'informatique, les télécommunications, l'industrie pharmaceutique, la biotechnologie et les services financiers.

La capitalisation boursière du NASDAQ avoisine 770 milliards de dollars. Environ 11 millions d'investisseurs détiennent 29 % de cette capitalisation, 25 % étaient entre les mains des dirigeants et des actionnaires de référence des sociétés cotées. Le reste est détenu par les investisseurs institutionnels, fonds de pension notamment.

B. L'UTILITÉ D'UN "NOUVEAU MARCHÉ"

Depuis plusieurs années, les entreprises innovantes ne parviennent pas à trouver de financements en France. Au mieux, elles traversent l'Atlantique pour lever des capitaux sur le NASDAQ ^{1 ( * )} , au pire ces sociétés ne voient pas le jour.

Comme le faisait déjà remarquer le rapport Chabbal, le financement de l'innovation est en effet un problème très spécifique, car le chef d'entreprise ne connaît ni le montant des dépenses effectives du programme d'investissement qu'il entreprend, ni le niveau de vente du produit nouveau, ni le temps nécessaire à l'opération. En conséquence, "l'incertitude qu'engendre chacune de ces inconnues impose de faire appel à des investissements dits à risque et exclut l'endettement bancaire classique".

Par ailleurs les sociétés spécialisées dans le capital-investissement rencontrent de grandes difficultés pour exercer au mieux leurs activités.

En effet, ces sociétés se rémunèrent en cédant leurs titres après plusieurs années, en réalisant à cette occasion des plus-values certes importantes, mais à la hauteur des risques pris. Or, faute d'un marché spécifique, les professionnels du capital-investissement restent "collés" sur leurs titres et doivent s'efforcer de réaliser des opérations de gré à gré, toujours aléatoires. Les critères de sélection qu'ils appliquent sont donc extrêmement sévères et bon nombre de projets viables ne voient pas le jour.

Par ailleurs, certains projets de haute technologie nécessitent des investissements importants, de l'ordre de 50 à 300 millions de francs, qui sont hors de portée des moyens limités des sociétés de capital-investissement et nécessitent le recours à des financements de marché.

Cette situation est d'autant plus dommageable que comme l'affirmait M. Pierre Faurre : "la qualité et la quantité de la recherche française sont excellentes et depuis dix ans, de plus en plus de chercheurs français rêvent de créer leur propre entreprise".

Le Nouveau Marché sera donc un marché à part entière, et ne devrait pas concurrencer le Second Marché qui reste un marché d'acclimatation avant le passage au règlement mensuel. Selon le rapport Roger, peu des 33 sociétés introduites en 1994 sur le Second Marché seraient admises sur le Nouveau Marché.

C. L'INSERTION DU NOUVEAU MARCHÉ DANS LE CADRE EUROPÉEN

Une association dénommée European Association of Securities Dealers (EASD) a été constituée au début de l'année 1995, sous le droit belge, ce qui est assez cohérent car le projet est fortement appuyé par la Commission européenne et la Belgique a été le premier pays à transposer la Directive concernant les services d'investissement dans le domaine des valeurs mobilières ^{1 ( * )} (DSI), qui permet à un intermédiaire financier agréé dans un seul pays d'être présent dans l'ensemble des pays européens. L'objet de cette association qui regroupe déjà 40 membres, dont seulement 4 Français, est d'étudier, de conseiller et de promouvoir la création et l'organisation de marché européens de valeurs mobilières émises par des entreprises à fort potentiel d'expansion. Le calendrier de mise en place de l'EASDAQ est le troisième trimestre 1996.

Les liens entre les différents intervenants (EVCA. EASD) sont encore peu clairs, mais si la conception d'ensemble reste proche de celle NASD ^{1 ( * )} -NASDAQ. l'EASDAQ pourrait être le réseau constitué de l'ensemble des marchés européens dédiés aux "sociétés entrepreneuriales de croissance" et l'EASD a vocation à jouer un rôle d'autorité professionnelle en édictant les règles de marché et en prononçant les admissions aux cotations.

Cette approche pan-européenne, qui a reçu le soutien de M. Carlo Ciampi, ancien président du Conseil italien, dans un rapport remis aux chefs d'État de l'Union européenne, lors du sommet de Cannes en juin dernier, se heurte aux différents projets nationaux déjà mis en place ou à l'étude.

Ainsi, la Bourse de Londres a mis en place, dès le mois de juillet dernier, un "Alternative Investment Market" , destiné à accueillir des jeunes entreprises de croissance. L'AIM, qui sera moins réglementé que le Nouveau Marché Français puisqu'une entreprise pourra entrer en bourse en soixante douze heures, ne semble pas voué à s'intégrer dans le projet pan-européen.

Fin mai 1995, la Deutsche Börse AG, qui réunit les huit bourses allemandes, a précisé les grandes lignes de son plan stratégique de développement. Elle envisage, notamment, de mettre en place un "marché qui, en termes de mode de transaction et d'information, serait adapté aux besoins de jeunes entreprises en développement rapide". Les bourses allemandes se démarquent également de l'EASDAQ car, selon la Deutsche Börse, la création d'un marché de valeurs à forte croissance n'a de sens que sur une base nationale.

La Bourse de Milan envisage également l'ouverture d'un second marché sur le modèle américain du NASDAQ européen.

Enfin, la Bourse de Bruxelles, membre du Nouveau Marché ^{2 ( * )} , va à son tour créer un marché du même type avec ambition à terme de relier les deux structures.

L'existence de ces différents projets européens constitue en définitive le défi le plus important auquel sera confronté le Nouveau Marché. On peut penser en effet que les marchés de ce type qui resteraient à vocation purement nationale, n'auraient que peu de chances de succès. 11 est indispensable d'atteindre une masse critique pour drainer les projets en nombre suffisant, attirer les capitaux et rentabiliser les équipes d'analystes financiers qui devront être formées à l'étude de ces PME. C'est pourquoi, il serait souhaitable que les différentes approches européennes puissent, à court terme, se fédérer dans le cadre plus large de l'EASDAQ, une fois que les obstacles actuels, absence de monnaie unique, divergence des normes comptables, auront été résolus.

D. LES CARACTÉRISTIQUES DU NOUVEAU MARCHÉ

Le nouveau marché est doté d'une personnalité morale propre, la Société du Nouveau Marché, créée en mai 1995, filiale de la SBF - Bourse de Paris et présidée par le Président de celle-ci. Avec un statut de société anonyme, cette Société est dotée d'un capital initial de 10 millions de francs, susceptible de s'ouvrir par la suite à des partenaires extérieurs.

Un comité consultatif de dix membres ayant une compétence confirmée dans les domaines scientifiques et économiques est chargé d'aider au choix des sociétés candidates. Par ailleurs, un conseil d'orientation a pour mission d'assister le Nouveau marché jusqu'à son démarrage.

1. Les émetteurs

Une étude de l'INSEE a permis d'estimer à près de 5.000 le nombre de sociétés qui pourraient, par leurs caractéristiques, entrer dans le champ de prospection du nouveau marché. Il s'agit d'entreprises ayant un chiffre d'affaires supérieur à 50 millions de francs, un taux de croissance supérieur à 15 % depuis trois ans et un effectif dépassant 50 personnes. De son côté, l'ANVAR a d'ores et déjà recensé 126 entreprises présentant les caractéristiques adéquates. Enfin, la SBF considère qu'un flux annuel de cotation d'une trentaine de sociétés est envisageable.

Pour l'instant, neuf entreprises françaises, créées récemment et à fort potentiel de développement, se sont d'ores et déjà portées candidates à une introduction sur ce marché ^{1 ( * )} et trente-trois établissements financiers ont manifesté leur intention d'en devenir membres.

S'inspirant des critères de sélection en vigueur sur le NASDAQ, la SBF a retenu pour le Nouveau Marché de Paris, des critères quantitatifs adaptés. Seront exigés un total de bilan au moins égal à 20 millions de francs et des fonds propres de 8 millions de francs. Le nombre d'actions émises sur le marché ne pourra être inférieur à 100.000, pour un montant d'au moins 10 millions de francs. Les entreprises ne seront pas soumises à une exigence formelle d'historiques de comptes. A la différence du marché officiel, les entreprises de moins de deux ans d'existence pourront également accéder à ce marché, à condition de procéder à une augmentation de capital.

En contrepartie de ces règles d'admission très souples, il sera appliqué aux entreprises admises des règles d'information plus strictes, tant sur les éléments prévisionnels de leur activité que sur leur évolution. En effet, malgré son caractère plus risqué qui le destine aux "investisseurs avertis", le nouveau marché devra être ouvert à toutes les catégories d'investisseurs, y compris les actionnaires individuels.

Par ailleurs, l'émetteur s'engage en matière d'animation des titres, de conservation et d'information.

En matière d'animation, l'émetteur doit mettre en oeuvre les moyens nécessaires pour assurer la promotion de ses titres auprès des investisseurs. Les actionnaires dirigeants de l'émetteur s'engagent à conserver durant les trois ans qui suivent l'introduction. 80 % des parts qu'ils détiennent lors de l'introduction.

Pour les entreprises de moins de deux ans d'existence, cette proportion est portée à 100 % durant les deux premières années d'existence de "entreprise, puis 80 % jusqu'à la troisième année suivant l'introduction.

Enfin, l'émetteur doit faire parvenir à la SNM toute modification statutaire ou patrimoniale concernant les titres, le compte-rendu des assemblées générales, les documents financiers réglementaires, le compte rendu des cessions de titres par les actionnaires dirigeants.

2. Les investisseurs concernés

En dehors des SICAV et des fonds communs de placement français, le rapport Roger-Faurre souligne le fait que les investisseurs non résidents paraissent constituer l'une des composantes majeures de l'actionnariat des entreprises recherchées.

Le Nouveau marché, au départ franco-français, a en effet vocation à devenir européen. En l'absence d'une véritable harmonisation des droits des sociétés et des droits boursiers nationaux, et en attendant la création d'une autorité de contrôle des marchés agissant au niveau de l'Union européenne, la Société des bourses françaises a préféré opter pour une démarche pragmatique en limitant ses ambitions de départ à la France. A terme, la société gestionnaire du marché, ayant vocation à devenir partie prenante d'un réseau européen regroupant les marchés similaires, est susceptible d'ouvrir son capital à d'autres partenaires.

3. Les intermédiaires

Les membres du marché sont des intermédiaires financiers installés en Europe, habilités à exercer les fonctions d'entreprise de services en investissement au sens de la DSI. On compte déjà parmi ces membres : la BNP, la CDC, le CCF, la Banque de Vizille (Crédit Lyonnais), le Crédit National. Indosuez, Lazard Fréres. Paribas, la Société Générale, UE-CIC, ABN Amro, BZW. Fleming. ING. JP. Morgan, Natwest, SW Warburg, UBS et trois sociétés de bourse.

Ils pourront opter pour un ou plusieurs des trois statuts suivants :

a) L'introducteur-teneur de marché (ITM)

L'introducteur - teneur de marché prend en charge la préparation des introductions sur le marché et assure la tenue du marché des titres pour lesquels il a été agréé.

Dans ses fonctions d'introduction, l'ITM doit assister l'émetteur dans la préparation des documents d'information requis, publier des analyses financières sur l'émetteur, mettre en oeuvre les moyens qu'il juge nécessaires pour s'assurer de la cohérence et de la vraisemblance des informations contenues dans le prospectus et, enfin, assurer le placement du titre.

Dans ses fonctions de teneur de marché l'introducteur doit :

- afficher en permanence un prix d'achat et un prix de vente sur les valeurs dont il assure la tenue de marché pour une quantité minimale définie par la SNM (de 50.000 à 200.000 francs en équivalent titres) et avec un écart maximal de prix d'environ 10 % (cette "fourchette" maximale pouvant être adaptée par la SNM aux caractéristiques de la valeur) ;

- être présent dans le carnet d'ordres central quinze minutes avant chaque fixing, dans les mêmes conditions :

- servir les ordres des membres du marché pour la quantité affichée.

b) Le négociateur-courtier

Le négociateur-courtier exécute sur le marché des ordres pour le compte de ses clients ou pour son propre compte.

Dans le cas où un ITM souhaite également remplir les fonctions de courtier, des personnels distincts doivent représenter la tenue de marché et l'exécution des ordres.

c) Le compensateur

La fonction de compensation consiste à assurer le dénouement des opérations effectuées sur le Nouveau marché.

Le compensateur doit disposer en permanence du minimum de fonds propres fixé par la SNM. Toute dégradation de sa situation financière entraînant la diminution de ses fonds propres en dessous de ce minimum doit être portée à la connaissance de la SNM.

4. Les règles applicables

Le nouveau marché devra respecter les principes posés par la DSI et qui feront bientôt l'objet d'une transposition en droit français ^{1 ( * )} .

Il devrait normalement faire l'objet d'une déclaration de marché réglementé, au sens de la directive européenne précitée.

En raison des risques encourus par les investisseurs, une note de Présentation générale du nouveau marché devrait être largement diffusée. Elle indiquera les possibilités qu'offre ce nouveau marché, mais également les risques qu'il comporte. Pour les investisseurs individuels, le bulletin de souscription attestera que le souscripteur a pris connaissance du résumé du document d'information.

5. L'organisation technique du marché

a) principes généraux

Il s'agira d'un marché électronique, organisé autour d'une plate-forme centrale, regroupant des fonctions de communication avec les adhérents et des fonctions de gestion de marché, notamment une fonction d'appariement et une fonction de rapprochement d'ordres.

Le délai de règlement devrait effectué à J + 3, conformément aux recommandations internationales définies par le groupe des 30. S'agissant du règlement livraison, le Nouveau marché devrait s'appuyer sur les systèmes existant au plan national et sur les centrales de clearing (compensation) internationales.

b) Diffusion des titres

La diffusion des titres peut être assurée par un placement préalable : avant leur première cotation, le ou les introducteurs allouent discrétionnairement des titres à des investisseurs préalablement démarchés, afin que l'entreprise émettrice puisse structurer son actionnariat comme elle le souhaite.

Si le pré-placement n'a pas été retenu, deux procédures sont possibles : l'offre à prix minimal (OPM) et l'offre à prix fixe (OPF). Selon la première procédure, la société émettrice et l'introducteur doivent faire connaître le nombre de titres proposés au marché et le prix d'offre en deçà duquel les actionnaires cédant ne sont pas vendeurs. La SNM centralise alors les ordres d'achat exprimés par limite puis arrête le premier cours au vu des ordres recueillis et en accord avec le ou les introducteurs. Dans le deuxième cas (OPF), l'introducteur annonce dès le départ un prix ferme et définitif auquel seront cédés les titres sur le marché, l'offre étant centralisée par la SNM.

c) Modalités de transaction

Le Nouveau Marché propose un carnet d'ordres central électronique ouvert en continu de 8 h 00 à 20 h 00, la confrontation des ordres par fixing ayant lieu deux fois par jour, à 10 h 00 et 17 h 00. Seuls les membres du Marché ont accès au carnet d'ordres. Le fixing est interrompu lorsque le cours coté excède un seuil de plus ou moins 10 % par rapport au point médian de la dernière meilleure fourchette (meilleurs prix d'achat et de vente proposés par les teneurs de marché de la valeur).

Entre le premier et le deuxième fixing, le marché est assuré de manière obligatoire par les teneurs de marché. Les négociateurs courtiers sont tenus de présenter tous leurs ordres aux teneurs de marché pour obtenir un prix. La déclaration de transaction est immédiate : la publicité a lieu dans un délai d'une heure ou de trois jours dans le cadre des transactions de blocs représentant plus de cinquante fois la quantité minimale de la valeur échangée.

Il combinera ainsi les deux techniques modernes d'organisation des marchés financiers : marché dirigé par les ordres pour ce qui concerne les négociations au fixing ; marché dirigé par les prix pour ce qui concerne les négociations effectuées directement auprès d'un teneur de marché.

d) Compensation, règlement-livraison

Pour les opérations effectuées au fixing (par confrontation des ordres présents dans le carnet d'ordres central) la SNM assurera aux membres une garantie de bonne fin pour les opérations réalisées. La chambre de compensation sera, dans ce cas, la chambre de compensation de la SBF -Bourse de Paris.

Au contraire, pour les opérations effectuées en "tenue de marché", c'est le teneur de marché qui assurera la garantie de bonne fin.

Le règlement et la livraison seront assurés par les membres du marché ayant la qualité de compensateur, la conservation étant assurée par les organismes dépositaires déjà présents dans les pays concernés.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Afin de favoriser l'essor du Nouveau Marché le Gouvernement propose, avec l'article 13 du présent projet de loi, d'exonérer le nouveau marché de l'impôt de bourse et de modifier favorablement le régime fiscal des sociétés de capital risque. Par ailleurs, il découle de l'application implicite du droit existant que les titres de sociétés cotées seront éligibles au plan d'épargne en actions et que les Fonds communs de placement à risque (FCPR) bénéficieront des mêmes avantages fiscaux que les SCR.

A. L'ÉLARGISSEMENT DES EXONÉRATIONS D'IMPÔT DE BOURSE

1. Le droit en vigueur

Toute opération de bourse ayant pour objet l'achat ou la vente, au comptant ou à terme, de valeurs de toute nature est soumise à l'impôt de bourse (IOB) qui suit fiscalement le régime des droits de timbre. Le tarif de ce droit, calculé d'après le montant de la négociation est le suivant :

• pour la fraction de chaque opération inférieure ou égale à 1 million de francs : 0,3 %

• pour la fraction qui excède cette somme et les opérations de report : 0,15 %

Depuis l'adoption de l'article 5 de la loi de finances rectificative du 22 juin 1993, un abattement de 150 francs est pratiqué sur les droits dus à l'occasion de chaque opération et le montant de ces droits est plafonné à 4.000 francs.

En outre, sont exemptés de l'impôt (article 980 bis du code général des impôts) :

(1) les opérations de contrepartie réalisées par les intermédiaires professionnels et enregistrées comme telles dans les écritures des sociétés de bourse ;

(2) les achats ou ventes d'obligations autres que les obligations échangeables ou convertibles en actions, celles assorties de clauses d'indexation ou convertibles en actions, celles assorties de clauses d'indexation ou de participation aux bénéfices de la société émettrice ;

(3) les opérations bourse effectuées dans le cadre de placement en report par les personnes qui font de tels placements ;

(4) les opérations portant sur des valeurs mobilières inscrites à la cote officielle d'une bourse de province, à la cote du second marché ou figurant au relevé quotidien des valeurs non admises à une cote officielle d'une de ces bourses ;

(5) les achats ou ventes portant sur les titres participatifs visés à l'article 21 de la loi n° 83-1 du 3 janvier 1983 sur le développement des investissement et la protection de l'épargne ;

(6) les achats ou ventes portant sur les parts émises par les fonds communs de créances ;

(7) les offres publiques de vente, les opérations liées aux augmentations de capital et les opérations liées à l'introduction de valeurs à la cote officielle, ou au second marché ;

(8) les opérations d'achat ou de vente de toute nature effectuées par les non résidents.

Comme le montre le tableau ci-après, la contraction progressive de l'assiette de l'IOB a entraîné une réduction très sensible du produit de l'impôt.

Produit de l'impôt de bourse

2. Le dispositif proposé

Afin de favoriser le développement du Nouveau Marché, le présent article propose d'aligner, par anticipation, le régime des opérations relevant de ce dernier sur celui applicable aux opérations réalisées actuellement dans le cadre du second marché.

Seraient ainsi exonérées d'IOB :

a) Les offres publiques de vente et les opérations liées aux augmentations de capital et à l'introduction d'une valeur à la cote du Nouveau Marché

Deux observations s'imposent à cet égard.

(1) L'extension de l'exonération à l'ensemble des marchés réglementés (paragraphe A. I. 1° de l'article 13)

Le Gouvernement, estimant que le Nouveau Marché ne pouvait être visé en tant que tel, puisque ne constituant pas un compartiment du marché boursier mais une simple marque commerciale, a étendu l'exonération de l'impôt de bourse à l'ensemble des marchés réglementés au sens de la directive précitée sur les services en investissement.

Or, pour être déclaré réglementé au sens de la DSI (article premier, paragraphe 13.) un marché financier doit satisfaire à l'ensemble des conditions suivantes :

(a) porter sur des instruments Financiers visés à la section B de l'annexe (unique) de la directive

Il s'agit potentiellement de tous les marchés financiers, à l'exception toutefois du marché au comptant des devises, du marché à terme sur marchandises, du marché de l'or et des placements portant sur biens réels (diamants, containers...).

(b) être déclaré réglementé par l'État d'origine

La déclaration de marché réglementé incombe à l'État d'origine, c'est à dire celui où est situé le siège statutaire de l'organisme qui assure les négociations ou, si conformément à son droit national il n'en a pas, l'État membre où est située l'administration centrale de cet organisme (article premier, paragraphe 6. point c. de la DSI).

Elle fait l'objet d'une liste qui doit être communiquée pour information aux autres États membres et à la Commission qui la publie au Journal des Communautés européennes.

(c) fonctionner régulier

(d) faire l'objet d'une réglementation minimale définie par les autorités publiques

Le paragraphe 13 de l'article premier fait référence à un marché dont les dispositions sont "établies ou approuvées par les autorités compétentes". Le terme "d'autorités compétentes" doit être entendu (paragraphe 14 article premier et article 22 de la directive) comme celles désignées par les États membres. Il peut s'agir soit d'autorités publiques, soit d'organismes reconnus par le droit national ou par des autorités publiques expressément habilitées à cette fin par la loi nationale.

Ces dispositions doivent au moins définir les conditions de fonctionnement du marché et les conditions de négociation.

(e) garantir des conditions minimales d'information et de transparence

Ces conditions sont celles prescrites en application des articles 20 et 21 de la directive. Établies sur la base d'un compromis entre les pays dont les marchés sont déjà très réglementés (France) et ceux qui ont une forte culture du gré à gré (Royaume-Uni), ces normes établissent une base minimale d'harmonisation, inférieure, en général, au niveau requis pour les marchés français.

Il faut en retenir que les marchés réglementés sont ceux qui sont déclarés comme tels par les autorités compétentes de chaque pays ^{1 ( * )} et qui ont fait l'objet d'une réglementation approuvée par une autorité publique, ce qui n'est pas encore le cas du Nouveau Marché.

(2) L'entrée en vigueur (paragraphes 1 et II de l'article 13)

Le paragraphe I de cet article, qui modifie l'article 980 bis du code général, prévoit une entrée en vigueur de cette mesure à compter de "l'entrée en vigueur de la loi transposant la directive 93/22/CEE du Conseil des communautés européennes du 10 mai 1993" précitée.

Par ailleurs, le paragraphe II prévoit que "les dispositions du I sont applicables aux opérations réalisées à compter du 24 janvier 1996". Il s'agit en l'occurrence de la date de clôture du mois boursier qui a été retenue afin de ne pas instituer deux régimes d'imposition distincts applicables à un même mois boursier.

Pour être compatibles, ces deux dispositions supposent que la loi de transposition de la directive sur les services d'investissement, qui aurait dû normalement intervenir avant le 1 ^er juillet 1995, soit adoptée avant le 24 janvier 1996.

b) L'ensemble des opérations d'achat ou de vente de titres de sociétés dont le chiffre d'affaires ou le total de bilan ne dépasse pas 500 millions de francs (paragraphe A. I. 2°)

Dans la mesure où le Nouveau marché ne peut être visé directement, il est proposé d'exonérer les transactions d'actions "dès lors que le chiffre d'affaires hors taxes de la société émettrice ou le total du bilan s'il s'agit d'une société dont l'actif est principalement composé de titres de participation, n'a pas excédé 500 millions de francs, en moyenne, au cours des deux derniers exercices clos et connus."

Comme on peut le constater, cette rédaction vise tous les marchés boursiers, le seul critère étant celui de la taille de l'entreprise.

Il est vrai que la majorité des sociétés cotées à la Cote Officielle ont un chiffre d'affaires ou un total de bilan supérieur à 500 millions de francs. Quant aux sociétés inscrites au Second marché ou sur une bourse de province, elles bénéficient déjà de l'exonération au titre de l'article 980 bis du code général des impôts (voir supra).

Il convient également de souligner que le seuil s'apprécie, en moyenne, au cours des deux derniers exercices afin d'éviter de prendre en compte l'évolution des critères.

B. L'EXTENSION DU RÉGIME FISCAL DES SOCIÉTÉS DE CAPITAL RISQUE

Le paragraphe B du présent article a pour objet d'autoriser les sociétés de capital-risque à détenir des titres cotés sur le Nouveau Marché sans que leur régime fiscal, actuellement lié à des participations majoritairement effectuées dans des sociétés non cotées, soit remis en cause.

1. La situation actuelle

a) Les sociétés de capital risque

Mises en place par l'article premier de la loi n° 85-695 du 11 juillet 1985 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, les sociétés de capital risque (SCR) sont des sociétés françaises par actions susceptibles de prendre la forme de sociétés anonymes ou de sociétés en commandite par actions. Au nombre de 170 ^{1 ( * )} , elles ont pour objet de répondre aux besoins en fonds propres des entreprises aux différentes étapes de leur vie (création, développement, transmission).

En 1994, ces sociétés ont investi 7,2 milliards de francs dont 5 milliards portant sur des sociétés nouvelles et 2,2 milliards portant sur des sociétés déjà en portefeuille. Depuis 1990, le flux d'investissement ainsi réalisé atteint 32,4 milliards de francs.

Par ailleurs, le montant moyen des 1.442 opérations réalisées en 1994 atteignait 5 millions de francs contre 3,6 l'année précédente (1.654 opérations). Les investissements dans les entreprises de moins de 200 salariés apparaissent majoritaires (65 % des opérations) mais ne représentent que 41 % des montants investis.

C'est le capital développement qui reste l'investissement privilégié avec 51 % des opérations et 45 % des placements, alors que le capital création ne représente que 15 % des opérations pour 4 % des montants investis.

Les ressources de ces sociétés sont représentées par les produits de cessions disponibles pour réinvestissement, soit 5,9 milliards de francs et par les fonds empruntés auprès du système bancaire ou des compagnies d'assurance pour 3,8 milliards de francs.

b) Le régime fiscal des sociétés de capital risque

Les SCR bénéficient, sous certaines conditions, d'une exonération de l'impôt sur les sociétés. Par ailleurs, les distributions de bénéfice auxquelles elles procèdent sont soumises à un taux réduit (18 %) lorsque l'actionnaire est une entreprise et sont exonérées d'impôt, sous certaines conditions, lorsque l'actionnaire est une personne physique.

(1) L'exonération d'impôt sur les sociétés (article premier I de la loi du 11 juillet 1985)

Aux termes de l'article premier de la loi du 11 juillet 1985 précitée, l es SCR sont exonérées d'impôt sur les sociétés, sur la totalité des produits et plus-values nets de leur portefeuille, ^{2 ( * )} à condition que leur "portefeuille risque" représente plus de 50 % de leur portefeuille.

Plus précisément, leur situation nette comptable doit être représentée, de façon constante ^{3 ( * )} , à concurrence de 50 % au moins de parts, actions, titres participatifs, obligations convertibles ou de titres assimilés de sociétés ayant leur siège dans un État de l'Union européenne dont les titres ne sont pas admis à la négociation sur un marché réglementé ^{1 ( * )} français ou étranger, qui exercent une activité industrielle ou commerciale visée à l'article 34 du code général des impôts et qui sont soumises à l'impôt sur les sociétés au taux de droit commun ou qui y seraient soumises si l'activité était exercée en France. Les titres des sociétés nouvelles exonérées d'impôt sur les sociétés pour tout partie de leur bénéfice sont toutefois admis.

Les SCR peuvent également détenir dans leur portefeuille des titres de sociétés holdings non cotées ayant pour activité exclusive de gérer des participations dans des sociétés remplissant les conditions pour être retenues dans le portefeuille exonéré des SCR.

Pour atteindre le quota de 50 % de titres non cotés, les SCR disposent d'un délai de trois ans à compter du premier exercice placé sous le régime spécial.

Le taux de la participation dans chacune de ces sociétés est plafonné : la SCR ne peut pas acquérir de titres lui conférant directement ou indirectement, ou conférant à l'un de ces actionnaires directs ou indirects, plus de 40 % des droits de vote dans ses filiales. Enfin, une personne physique, son conjoint et leurs ascendants et descendants ne peuvent pas détenir ensemble, directement ou indirectement, plus de 30 % des droits dans les bénéfices d'une SCR.

Les SCR sont également exonérées d'IS à raison des produits et des plus-values provenant d'autres formes de placements financier (titres hors Union européenne, obligations, OPCVM, dépôts, comptes courants) effectués dans la limite du tiers du portefeuille de titres (alinéa 3 de l'article premier de la loi de 1985).

(2) Les bénéfices distribués

Lorsqu'ils sont prélevés sur des produits et des plus-values soumis à l'IS ou exonérés à titre accessoire, les dividendes répartis par les SCR relèvent du régime d'imposition de droit commun des distributions ouvrant droit à l'avoir fiscal s'il s'agit de dividendes.

En revanche, les redistributions de dividendes prélevées sur des produits et des plus-values provenant du portefeuille exonéré d'IS bénéficient d'un régime de faveur qui varie en fonction de la qualité de l'actionnaire : entreprise, personne physique, résident ou non.

Les SCR sont libres d'imputer leurs distributions sur les résultats de leur choix. Elles sont en pratique, conduites à distribuer des coupons qui doivent faire l'objet d'un paiement distinct.

Les actionnaires des SCR peuvent effectuer l'imputation de tout ou partie des crédits d'impôts et avoirs fiscaux attachés aux produits du portefeuille de ces sociétés dans les mêmes conditions que s'ils avaient perçu directement ces revenus (CGI. art 199 ter III).

(a) Cas où l'actionnaire est une personne physique (article 163 quinquies C du CGI)

Lorsque les plus-values ou les revenus distribués ont été réalisés par la SCR plus de quatre ans avant leur distribution, ces plus-values et revenus sont imposables aux conditions normales de l'impôt sur le revenu.

Dans le cas contraire, c'est à dire celui d'une distribution dans un délai de quatre ans ^{1 ( * )} à compter de la réalisation, les plus-values et les revenus sont taxés à 19,4 % ^{2 ( * )} .

Toutefois, dans de dernier cas, les plus-values et revenus distribués les distributions prélevées sur des plus-values provenant du portefeuille, coté ou non coté, ou sur les revenus de titres non cotés de même nature que ceux composant le "portefeuille risque" de la SCR, peuvent être exonérés sous les conditions suivantes (article 163 quinquies C. deuxième à cinquième alinéas) :

1° L'actionnaire conserve ses actions pendant cinq ans au moins à compter de leurs souscription ou acquisition ;

2° Les produits sont immédiatement réinvestis dans la société sous forme de souscription ou d'achat d'actions, soit sur un compte de la société bloqué pendant cinq ans ; l'exonération s'étend alors aux intérêts du compte, lesquels sont libérés à la clôture de ce dernier ;

3° l'actionnaire, son conjoint et leurs ascendants et descendants ne détiennent pas ensemble directement ou indirectement plus de 25 % des droits dans les bénéfices de sociétés dont les titres figurent à l'actif de la société de capital risque, ou n'ont pas détenu ce montant à un moment quelconque au cours des cinq années précédant la souscription ou l'acquisition des actions de la société de capital risque.

(b) Cas où l'actionnaire est une personne morale (article 39 terdecies 4.du CGI)

Lorsque les plus-values ou les revenus distribués ont été réalisés par la SCR lors d'un exercice antérieur aux trois exercices précédents celui au titre duquel ils sont distribués, ces plus-values et revenus sont imposables aux conditions normales de l'impôt sur les sociétés.

Dans le cas contraire, (distribution dans un délai de quatre ans après la réalisation) les distributions de plus-values sont imposées au régime des plus-values à long terme réalisées lors de la cession d'actions à condition que la distribution soit prélevée sur des plus-values provenant de titres, cotés ou non cotés, détenus depuis au moins deux ans et que ces titres soient de la même nature de ceux qui entrent dans la composition du "portefeuille risque des SCR (article 39 terdecies paragraphe 4, du CGI).

(c) Cas des actionnaires non-résidents

Les dividendes prélevés sur les plus-values provenant du portefeuille qui bénéficient du régime des plus-values à long terme lorsque l'actionnaire est une personne morale sont exonérés, sous certaines conditions, de la retenue à la source de 25 %.

Les non-résidents personnes physiques peuvent opter pour le régime de l'exonération sous condition de remploi comme les résidents.

2. Le dispositif proposé

a) L'élargissement du "portefeuille-risque" des SCR aux titres des sociétés cotées sur le Nouveau Marché (paragraphe B. I.)

Le 1° du I du B , propose d'insérer après la deuxième phrase de l'article premier de la loi du 11 juillet 1985, une phrase permettant de prendre en compte, pour le calcul de la proportion de 50 % du "portefeuille risque" des SCR, les titres de sociétés qui respectent les conditions suivantes :

(1) être cotés sur un marché réglementé au sens de la DSI

Pour les mêmes raisons qu'exposées précédemment, le Gouvernement estimant qu'il ne pouvant faire référence au Nouveau Marché en tant que tel, a préféré viser l'ensemble des marchés réglementés au sens de la directive européenne.

Cette référence subordonne l'entrée en vigueur de l'entier dispositif relatif aux SCR, à l'entrée en vigueur de la loi portant transposition de la DSI.

(2) remplir les critères généraux d'éligibilité au "portefeuille risque"des SCR

Le texte proposé par le 1° du I du B propose en effet que : "(...) sont également prises en compte pour le calcul de la proportion de 50 p. 100 les actions admises à la négociation sur un marché réglementé (...) remplissant les autres conditions mentionnées à la première phrase [du présent alinéa] et Qui (..)"

Il convient d'observer qu'il y a là une contradiction avec la précédente condition, puisque précisément, la première phrase du premier alinéa de l'article 163 quinquies C du code général des impôts vise les actions (...) de sociétés ayant leur siège dans un État de la Communauté économique européenne, dont les actions ne sont pas admises à la négociation sur un marché réglementé français ou étranger, qui exercent une activité mentionnée à l'article 34 du code général des impôts [définition des bénéfices industriels et commerciaux] et qui sont soumises à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun (...)".

(3) ne pas avoir été détenus plus de cinq ans par la SCR

(4) correspondre à des sociétés remplissant un certain nombre de critères :

La société émettrice des actions doit en effet :

(a) avoir obtenu sa première cotation sur un marché réglementé, moins de cinq ans avant l'acquisition des actions par la société de capital* risque

(b) avoir réalisé au cours du dernier exercice clos avant sa première cotation un chiffre d'affaires hors taxes inférieur ou égal à 500 millions de francs

On notera que, dans ce cas, aucune référence n'est faite au critère tiré du total du bilan.

(c) avoir augmenté en numéraire son capital d'un montant au moins égal à 50 % du montant global de l'opération d'introduction de ses actions sur ce marché

Il s'agit en fait de l'augmentation en capital concomitante à l'introduction en bourse. Il correspond, (hormis la proportion), aux règles d'admission au Nouveau marché qui précisent que l'introduction s'effectue uniquement par l'augmentation de capital pour les entreprises de moins de deux ans.

Le 2° du I du B propose de modifier la deuxième phrase du premier alinéa du I de l'article premier de la loi du 11 juillet 1985 afin de corriger une erreur intervenue lors de la loi de finances pour 1991.

En effet, l'article 95 I de cette loi a étendu l'exonération d'IS dont bénéficient les SCR à l'ensemble de leur portefeuille. La notion de "portefeuille exonéré" visée à la deuxième phrase du premier alinéa perdait, dans ces conditions, son sens originel.

En subsistant, cette notion de "portefeuille exonéré" permettrait selon une partie de la doctrine fiscale a estimer, à la lueur du décret d'application de l'article premier de la loi de 1985, que pourraient être éligibles les titres de holding, certes non cotés, mais dont l'actif est principalement, voire exclusivement, constitué de titres de sociétés cotées.

Une telle interprétation priverait bien évidemment de sens la spécificité du régime des SCR. Aussi, le présent paragraphe propose de clarifier la rédaction de la deuxième phrase de l'article premier en question en précisant que sont éligibles les participations "en actions ou parts de sociétés remplissant les conditions pour être comprises dans la proportion de 50 %", c'est à dire les titres de sociétés non cotées, ou, à compter de la date d'entrée en vigueur des dispositions correspondantes, de titres de sociétés cotées au Nouveau Marché.

Il est important de signaler, pour saisir toute la portée de cette modification, que cette interprétation n'a donné lieu, pour l'instant, à aucun contentieux et que la mesure proposée n'a qu'un caractère préventif.

Le 3° du I du B est une disposition de coordination qui vise à étendre les dispositions actuelles limitant la participation des SCR à 40 % des droits de vote dans une société non cotée aux participations de ces mêmes SCR dans les sociétés cotées du Nouveau Marché.

b) La prise en compte de cet élargissement dans le régime fiscal des distributions opérées par les SCR au profit des actionnaires personnes physiques (paragraphe II)

Le paragraphe II du B propose deux ajustements au régime fiscal des distributions effectuées par les SCR au profit des actionnaires personnes Physiques (CGI article 163 quinquies C).

Le 1 ° propose que l'exonération d'impôt sur les plus values dont bénéficient les personnes physiques sur les plus-values distribuées par les SCR correspondant à des titres éligibles au "portefeuille risque" soit étendue aux plus-values des titres des sociétés rendus éligibles à ce même portefeuille par le paragraphe I. Il s'agit d'une simple mesure de coordination.

Le 2 ° propose de corriger une erreur de décompte d'alinéas opérée par l'article 95 de la loi de finances pour 1991.

c) Entrée en vigueur (paragraphe III)

Le paragraphe III prévoit que les dispositions du présent article relatives aux SCR seront applicables aux exercices ouverts à compter du 1 ^er janvier 1996.

Comme pour l'exonération de l'impôt de bourse, cette disposition entre en conflit de droit avec le paragraphe I du B qui prévoit que l'élargissement des titres éligibles au "portefeuille risque" des SCR entrera en vigueur à compter de l'entrée en vigueur de la loi de transposition de la DSI.

En réalité, la fixation même d'une date est inopportune puisqu'elle conduirait à exclure la prise en compte des ces dispositions par les SCR dont les exercices seraient encore ouverts lors du lancement du Nouveau Marché.

C. LES AVANTAGES FISCAUX IMPLICITES

1. L'éligibilité des titres cotées aux plans d'épargne en actions

Le plan d'épargne en actions a été créé par la loi n° 92-666 du 16 juillet 1992. Il permettait, à l'origine, l'exonération de l'impôt sur les revenus, sous condition d'une durée de détention (cinq ans), des titres qui y sont éligibles, essentiellement les actions de société cotées et, sous certaines conditions de sociétés non cotées.

L'article 63 de la loi de finances pour 1995 (n° 94-1162 du 29 décembre 1994) a élargi l'éligibilité des titres cotés à l'ensemble des "actions ou certificats d'investissement de sociétés et certificats coopératifs d'investissement" (article 2 de la loi du 16 juillet 1992 précitée) sans distinguer entre les titres cotés ou non cotés et en supprimant la référence antérieure à la Cote Officielle ou au Second Marché.

Comme le faisait observer, à l'époque M. Jean Arthuis, alors rapporteur général du Sénat, "il s'agit d'une excellente mesure (...) qui s'inscrit dans la perspective de la mise en place d'un marché des petites valeurs, qu'on appelle aussi NASDAQ européen" ^{1 ( * )} .

L'éligibilité au PEA des actions des sociétés cotées sur le Nouveau Marché est donc de droit en vertu de l'article 2 a) de la loi de 1992.

2. L'alignement de la fiscalité applicable aux FCPR, sur celle applicable aux SCR

Les personnes physiques qui prennent l'engagement de conserver, pendant cinq au moins, à compter de leur souscription, des parts de fonds communs de placement à risque (FCPR) sont, sous certaines conditions, exonérées de l'impôt sur le revenu à raison des sommes ou valeurs auxquelles donnent droit les parts concernées au titre de cette même période.

Pour les souscriptions de parts effectuées à compter du 1 ^er janvier 1990, l'article 163 quinquies B II 1° bis prévoit que "les fonds doivent avoir 50 % de leurs actifs constitués par des titres remplissant les conditions prévues aux premier et troisième alinéas du I de l'article 1" de la loi n° 85-695 du 11 juillet 1985 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier".

Il en résulte donc, implicitement, que les FCPR bénéficieront également de l'élargissement des valeurs éligibles aux portefeuilles des SCR, aux titres des sociétés cotées au Nouveau Marché.

Toutefois, il convient de remarquer que la rédaction actuelle de l'article 13 conduirait à exclure de ce régime fiscal les titres visés au troisième alinéa de l'article premier de la loi de 1985, puisque compte tenu de l'insertion de nouveaux alinéas dans cet article, (par le paragraphe B.- I.- 1° de l'article 13), ce troisième alinéa deviendrait un cinquième alinéa.

Il convient enfin de signaler que la question de l'exonération des produits et plus values que les FCPR pourront tirer de titres de sociétés cotées au Nouveau Marché, au regard de l'impôt sur les sociétés, ne se pose pas dans la mesure où ceux-ci sont totalement exonérés d'IS.

Le coût budgétaire de ce dispositif fiscal est très difficile à évaluer puisqu'il s'agit, par définition, d'opérations futures, qui n'auraient pas eu lieu si le Nouveau Marché ne s'était pas créé.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a apporté quatre améliorations rédactionnelles à cet article :

1° A la fin du 1° du I du A (exonération de l'impôt de bourse pour les introductions de titres au Nouveau Marché) et à dans le deuxième alinéa du 1° du I du B (élargissement du "portefeuille risque" des SCR), l'Assemblée a corrigé une référence considérée comme inexacte à la directive sur les services d'investissements.

2° Elle a réécrit le 2° du I du A (exonération de l'impôt de bourse pour les opérations d'achat ou de vente d'actions sur le Nouveau Marché), afin de préciser que le chiffre d'affaires, devait s'entendre hors taxes et que le critère tiré du total du bilan ne devait être pris en compte que lorsqu'il s'agit d'une société dont l'actif est principalement composé de titres de participations.

3° Au III du B (entrée en vigueur des dispositions du B) elle a réservé l'entrée en vigueur au 1 ^er janvier 1996 pour les seules dispositions de ce paragraphe qui ne nécessitent pas d'attendre l'entrée en vigueur de la loi de transposition de la directive sur les services d'investissement.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Tout en approuvant la création du Nouveau Marché, qu'elle avait en son temps appelé de ses voeux, votre Commission des finances entend formuler des observations aussi bien sur le fond que sur la forme de cet article.

A. L'OPPORTUNITÉ DES MESURES PROPOSÉES

S'agissant tout d'abord de l'exonération de l'impôt de bourse pour les opérations réalisées sur le Nouveau Marché, votre Commission des finances ne peut qu'approuver cette mesure.

En effet, la France reste, en Europe, un des rares pays à percevoir un impôt sur les transactions boursières. En dépit de la réduction significative de son assiette, son maintien contribue à la délocalisation d'un volume non négligeable de transactions, en particulier vers la place de Londres.

Économiquement envisageable à terme, sa suppression totale se heurte néanmoins aux contraintes budgétaires actuelles et apparaît, en outre, inopportune au moment où des efforts très importants sont demandés à l'ensemble de nos concitoyens. A cet égard, on peut relever que la France n'est soumise à aucune contrainte européenne puisque la proposition de directive relative aux impôts indirects sur les transactions de titres proposant d'abolir ces taxes n'a pas eu de suites.

Néanmoins, il doit être clair que cette mesure ne revêt aucun caractère incitatif, mais assure simplement la neutralité fiscale entre les transactions effectuées sur le Nouveau Marché et celles effectuées sur le Second Marché.

Cette position correspond du reste au souhait du ministre de l'économie, exprimé lors du débat sur la mise en place des fonds de pension, que "les investisseurs cessent de considérer l'avantage fiscal comme un élément déterminant de l'investissement".

En effet, si les investisseurs décident, comme on peut l'espérer, d'investir sur le Nouveau Marché, ils le feront avant tout dans l'espoir de fortes plus values sur leur placements, compte tenu des risques pris, et non Pour la seule raison que les transactions bénéficieront de l'exonération de l'impôt de bourse.

Si le souhait du Gouvernement avait été de doter le Nouveau Marché d'un avantage fiscal véritablement incitatif, il aurait sans doute été préférable de mettre en place un mécanisme de déductibilité des moins values.

S'agissant ensuite du régime fiscal des SCR, la mesure proposée va également dans le bon sens.

Il est en effet légitime que les SCR puissent détenir des participations de sociétés cotées au Nouveau Marché, puisque celui-ci a précisément pour intérêt de leur permettre de réaliser des plus values sur les participations qu'elles ont prises à la naissance ou pendant le développement d'une société.

En revanche, force est de constater la grande complexité de ce régime fiscal dont les dispositions sont désormais éclatées entre la loi du 11 juillet 1985 précitée et le code général des impôts.

Il est dommage que l'occasion n'ait pas été saisie pour simplifier et renforcer ce régime et l'on peut regretter que les propositions de l'Association Française d'Investissement en Capital, publiées dans un livre blanc d'avril 1995, n'aient rencontré, pour l'instant, que peu d'échos favorables de la part du Gouvernement.

L'objectif des aménagements proposés (voir encadré) consistait, d'une part, à rechercher une simplification du système tout en respectant le principe de transparence des SCR qui conduit à reporter la fiscalité sur les actionnaires et, d'autre part, de faciliter l'entrée de sociétés existantes dans le régime du capital risque.

Les propositions de l'Association Française de Capital Investissement concernant le régime fiscal des Sociétés de Capital Risque (Livre blanc - Avril 1995)

1. étendre le "portefeuille risque" des SCR aux titres d'autres SCR ou de Fonds communs de placement à risque (FCPR). L'investissement par une SCR dans une autre SCR ou un FCPR participe bien, indirectement, au renforcement des fonds propres des sociétés non cotées.

2. instaurer un système de sursis d'imposition des plus-values latentes au moment du changement de statut pour les sociétés désireuses d'opter pour le régime fiscal des SCR. Actuellement les sociétés de portefeuille qui optent pour le régime du capital risque sont censées cesser leurs activités (article 221 bis du CGI). Il s'agit d'un dispositif tellement dissuasif qu'il n'autorise en pratique l'option qu'aux seules sociétés de portefeuille détentrices de moins values latentes.

3. supprimer le délai de 4 ans qui impose en pratique aux SCR de distribuer les plus values latentes dégagées afin que leurs actionnaires puisse bénéficier du taux d'imposition réduit de 19,4 %. En effet, cette règle est contraire à l'objectif de renforcement des fonds propres des sociétés non cotées.

4. permettre l'exonération d'IS des placements de trésorerie en instance d'emploi. Actuellement ces placements sont exonérés par l'effet d'une tolérance administrative (instruction du 14 janvier 1992) et dans certaines limites. Or les produits financiers ainsi générés sont soit réinvestis dans des sociétés non cotés, soit distribués aux actionnaires qui doivent alors s'acquitter de l'impôt correspondant.

5. aligner l'exonération des plus values de cessions dont bénéficient les FCPR aux SCR, pour les revenus distribués aux personnes physiques. Alors que les plus-values de cessions de parts de FCPR détenues plus de 5 ans par des personnes physiques sont exonérées d'impôt (article 163 quinquies B du CGI), celles consécutives à la cession de titres de SCR à l'expiration de ce même délai sont normalement imposées au taux de 19,4 %. Le fondement de cette disparité est d'autant plus incompréhensible que, dans le cadre de la loi de finances pour 1995, le régime fiscal des plus values de cessions des FCPR et des SCR a été aligné pour ce qui concerne les actionnaires qui sont des sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés.

6. mettre en place la fiducie en droit français.

Pour ces raisons, votre Commission des finances aurait souhaité que le Nouveau Marché bénéficie d'une incitation fiscale plus forte et que le régime fiscal des SCR soit simplifié et amélioré. Mais, compte tenu de la situation de nos finances publiques, de telles propositions n'auraient sans doute pas recueilli l'accord du Gouvernement. Elle ne vous proposera donc aucun amendement dans cette perspective.

B. LES IMPERFECTIONS FORMELLES DE L'ARTICLE 13

Dans sa rédaction actuelle, l'article 13 encourt un double reproche : il pose de sérieux problèmes d'application ; il aboutit à une fiscalité byzantine, instable et illogique à certains égards.

1. Les difficultés d'application des mesures proposées

Il est nécessaire, afin de cerner les problèmes d'application posés par cet article, de comprendre auparavant les raisons qui ont conduit le Gouvernement à ne pas viser explicitement le Nouveau Marché dans la loi et à recourir à des critères complexes d'application.

a) Les raisons de ne pas viser explicitement le Nouveau Marché dans la loi et de recourir à des critères complexes d'application

Le Gouvernement a estimé qu'il n'était pas possible de se référer explicitement au Nouveau Marché et ce pour deux raisons.

D'une part, au moment de la rédaction du projet de loi, la date de création du Nouveau Marché n'était pas encore certaine et il était donc difficile de se référer à un marché qui n'avait pas encore d'existence officielle.

D'autre part, le Nouveau Marché sera géré par une simple société commerciale, à la différence de la Cote Officielle ou du Second Marché, qui sont gérés par la SBF - Bourse de Paris, société commerciale, mais aussi Institution financière spécialisée visée explicitement par l'article 10 de la loi n° 88-70 du 22 janvier 1988 sur les bourses de valeur. En particulier, les statuts de la SBF sont approuvés par le ministre chargé de l'économie et la nomination de son directeur général est soumise à l'agrément du ministre. Se Plaçant dans une optique post-DSI, les promoteurs du projet et le Gouvernement n'ont rien prévu de tel pour la Société du Nouveau Marché.

Les rédacteurs du projet ont donc préféré viser :

- soit, "à compter de Ventrée en vigueur de la loi transposant la DSI", les " actions admises à la cote d'un marché réglementé" (au sens de la DSI), pour l'exonération de l'impôt de bourse sur les offres publiques de vente et les opérations liées aux augmentations de capital ou à l'introduction d'une valeur à la cote ;

Au moment de la transposition du projet de loi, les rédacteurs de l'article escomptaient une transposition de la DSI, avant la fin de l'année 1995.

- soit les "actions dont le chiffre d'affaires hors taxes de la société émettrice, ou le total de son bilan, s'il s'agit d'une société dont l'actif est principalement composé de titres de participations, n'a pas excédé 500 millions de francs, en moyenne au cours des deux derniers clos et connus" p our l'exonération de l'impôt de bourse pour les opérations d'achat ou de vente d'actions ;

Le choix d'un critère différent pour l'exonération relative aux introductions de valeurs mobilières et celle relative aux opérations de bourse tient au fait que, d'ores et déjà, les premières bénéficient de l'exonération de l'impôt de bourse quel que soit le marché sur lequel elles sont envisageables (à l'exclusion donc du MATIF et du MONEP), alors que les secondes n'en bénéficient qu'au Second Marché et aux valeurs anciennement cotées sur une bourse de province. Viser les marchés réglementés dans leur ensemble aurait donc conduit à la disparition pure et simple de l'impôt de bourse après la transposition de la DSI. ^{1 ( * )} C'est la raison pour laquelle les rédacteurs du projet ont préféré choisir un critère objectif, lié à l'entreprise cotée, et ciblé essentiellement sur les entreprises du Nouveau Marché.

- soit les deux critères précédents à la fois, pour l'élargissement du "portefeuille risque" des SCR et le régime d'imposition des plus-values et bénéfices distribués aux personnes physiques.

Il est donc important de comprendre que la transposition de la DSI est sans effets quant à la mise en place du Nouveau Marché et plus encore aux avantages fiscaux qui lui sont accordés. Seule l'impossibilité de se référer directement au Nouveau Marché à conduit les rédacteurs du projet a se référer à la notion de marché réglementé, au sens de la DSI, ce qui par voie de conséquence conduisait à subordonner l'entrée en vigueur du dispositif fiscal à l'entrée en vigueur de la loi de transposition.

En effet, la transposition de la DSI n'est pas indispensable pour que le Nouveau Marché puisse être créé. En fait, comme en droit, celui-ci sera créé sous l'empire de la réglementation existante et, notamment, l'article 11 du décret n° 88-254 du 17 mars 1988 qui prévoit que : "la création et la suppression d'une bourse de valeurs sont décidées par arrêté du ministre chargé de l'économie sur proposition du conseil des bourses de valeurs et après avis de la Commission des opérations de bourse".

Conformément à cette procédure, le ministre de l'économie devra prendre, au vu de la demande du Conseil des bourses de valeurs et de l'avis de la COB, un arrêté portant création du Nouveau Marché et homologuant à cette occasion le règlement de la COB sur l'information à diffuser à l'occasion d'opérations réalisées sur le Nouveau Marché.

La loi de transposition de la DSI n'est pas non plus nécessaire au fonctionnement du Nouveau Marché. A cet égard, il convient de rappeler que la jurisprudence constante de la Cour de Justice des Communautés ^{1 ( * )} prévoit que "les dispositions imposant aux États membres une obligation que ceux-ci doivent exécuter dans un délai déterminé deviennent directement applicables lorsque à l'expiration de ce délai, l'obligation n'a pas été remplie" et tout individu est ainsi fondé à évoquer un préjudice et demander réparation pour non transposition d'une obligation posée par une directive européenne. ^{2 ( * )} C'est pourquoi on peut supposer que les promoteurs du projet se sont assurés de la compatibilité du règlement du Nouveau Marché tant au regard des dispositions de la directive que de celles de l'avant-projet de loi.

Pour le reste, c'est à dire les mesures de transposition qui ne dépendent que des seuls Pouvoirs publics, il semble désormais acquis que le Gouvernement devra prendre des mesures transitoires dans l'attente de la promulgation de la loi de transposition de la DSI, notamment en ce qui concerne la fin du monopole des sociétés de bourse (article 2 de la loi n° 88-70 du 22 janvier 1988 sur les bourses de valeurs). En effet aux termes de cet article, "les sociétés de bourse sont seules chargées de la négociation des valeurs mobilières admises aux négociations par le Conseil des bourses de valeurs". Or, le deuxième alinéa du point 1 de l'article 15 de la directive impose que "les États membres abolissent les règles ou lois nationales ou les statuts des marchés réglementés limitant le nombre de personnes admises" ^{3 ( * )} .

Compte tenu de l'importance de ce texte, qui n'a toujours pas été officiellement déposé sur le Bureau de l'une ou l'autre Assemblée, et des délais normaux d'examen parlementaire, il apparaît désormais improbable que cette loi, même examinée selon la procédure d'urgence, puisse être Promulguée avant le 24 janvier 1996, date pourtant prévue par cet article pour l'entrée en vigueur des dispositions concernant l'impôt de bourse.

De surcroît, il convient de prendre en compte le fait que, postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi, il sera nécessaire, pour que le dispositif fiscal proposé entre en oeuvre, que le Nouveau Marché soit déclaré marché réglementé.

En effet, une interprétation littérale de la directive implique que la loi ne qualifie pas elle même le Nouveau Marché de marché réglementé mais désigne "l'autorité compétente" (voir supra : définition d'un marché réglementé) chargée de dresser la liste des marchés réglementés et de la transmettre à la Commission de Bruxelles.

Même en admettant que cette responsabilité soit confiée au ministre chargé de l'économie, les délais s'en trouveront forcément allongés, alors que la référence directe au Nouveau Marché aurait permis de supprimer cette dernière phase.

Ces remarques préalables étant effectuées, il n'en reste pas moins que la méthode législative retenue est doublement critiquable : elle semble injustifiée en la forme et engendre des problèmes d'application dans le temps et d'application ratione materiae.

b) L'opportunité du recours à cette technique législative

L'argument tiré de l'inexistence juridique du Nouveau Marché, recevable au moment de la rédaction du projet de loi, est désormais caduc.

En effet, d'après les informations fournies à votre rapporteur, la procédure de création du Nouveau Marché est sur le point d'aboutir puisque le Conseil des Bourses de Valeurs a examiné la modification de son règlement général le 19 novembre dernier et la COB a émis un avis favorable le 12 décembre. Il est donc quasiment acquis que l'entière procédure sera terminée avant la fin de l'année et la publication de l'arrêté du ministre chargé de l'économie est désormais une question de jours.

Il convient néanmoins d'observer que de telles acrobaties juridiques n'auraient pas été nécessaires si l'on avait attendu la création du Nouveau Marché pour mettre en place le dispositif fiscal qui s'y attache.

L'argument tiré de la nature commerciale de la SNM et de l'absence de référence explicite apparaît plus sérieux.

On peut supposer en effet que les rédacteurs du projet craignaient que le Conseil constitutionnel ne censure l'article 13, accordant un avantage fiscal à un marché financier nommément désigné, pour rupture du principe d'égalité. On peut également supposer leurs craintes de voir cette mesure attaquée par des promoteurs de projets concurrents devant la Commission de Bruxelles, pour concurrence déloyale. Ils ont donc fait référence à une série de critères qui, de facto, permettent de concentrer l'avantage au Nouveau Marché, sans le nommer.

A vrai dire, ces craintes paraissent quelque peu excessives. En effet, l'article 980 bis 4° du code des impôts réserve l'exonération de l'impôt de bourse aux opérations effectuées sur le Second Marché ou rattachées, fiscalement, à la cote d'une bourse de province (on rappelle que ces bourses de valeurs ont disparu depuis janvier 1991), sans que jamais quelqu'un ait considéré qu'il y avait là une rupture du principe d'égalité.

En revanche on peut admettre que la référence expresse à la notion de Nouveau Marché, aurait conduit à l'abrogation implicite de l'impôt de bourse à compter de la transposition de la DSI.

Toutefois, il était quand même possible de choisir une référence générale qui inclue le Nouveau Marché, sans provoquer les foudres du juge constitutionnel ou de la Commission de Bruxelles, qui ne subordonne pas l'entrée en vigueur du dispositif à la transposition de la DSI et qui ne conduise pas à l'abrogation implicite de l'impôt de bourse.

Il suffisait, pour ce faire, de viser les bourses de valeur créées selon la procédure actuelle, issue du décret du 17 mars 1988, et qui ne concernera, de facto, que le Nouveau Marché (on rappelle que la Cote officielle a été créée sous le Second Empire et que le Second Marché, le Matif et le Monep ont été créés avant 1988, selon une procédure quelque peu différente, qui ne prévoyait pas l'intervention du CBV, ni de la COB).

Surtout, le recours à cette technique législative conduit à des problèmes d'application non négligeables.

S'agissant tout d'abord du critère tiré de la cotation sur un marché réglementé, ce choix entraîne un problème d'applicabilité dans le temps. En effet :

- Soit la loi portant transposition de la DSI ne sera pas entrée en vigueur et auquel cas les dispositions concernant l'exonération d'impôt de bourse pour les offres publiques, les opérations d'augmentation en capital et d'introductions de valeurs à la cote, ainsi que celles relatives au régime fiscal des SCR, soit trois dispositions sur quatre de cet article, seront inapplicables ;

- soit cette loi sera déjà entrée en vigueur et cet article est pour le moins malvenu, puisque sa place serait alors dans cette même loi.

A ce propos, il convient de rappeler que le retard pris dans la transposition de la DSI, censée entrée en vigueur au 1 ^er janvier prochain et qui aurait dû être transposée avant le 1 ^er juillet 1995, tient essentiellement au refus du Gouvernement d'inscrire à l'ordre du jour du Parlement la proposition de loi sénatoriale portant transposition de cette directive ^{1 ( * )} .

Dans tous les cas, l'adoption en l'état de cet article, peu élégant en la forme, alourdirait inutilement la législation en vigueur, déjà fort complexe au demeurant.

S'agissant ensuite du choix du critère tiré du chiffre d'affaires, d'après les informations fournies à votre rapporteur, plusieurs sociétés inscrites actuellement à la Cote Officielle ou au Second Marché réalisent un chiffre d'affaires inférieur à 500 millions de francs ou disposent, lorsqu'il s'agit de sociétés dont l'actif est principalement composé de titres de participations, d'un total de bilan inférieur à ce chiffre.

Il en résulte un problème d'application ratione materiae : s'agit-il d'étendre l'exonération de l'impôt de bourse ou d'aider le Nouveau Marché ?

En effet, le critère retenu permettra de faire entrer dans le champ d'application, au moins pour ce qui concerne l'exonération de l'impôt de bourse sur les opérations, des entreprises qui sont cotées à la Cote Officielle. Cette solution risque de compliquer la gestion de l'impôt qui sera exigible, en théorie, sur certaines transactions et pas sur d'autres au sein d'un même marché. Surtout, elle pourrait être censurée par le Conseil constitutionnel, car on voit mal pourquoi, au sein d'un même marché, certaines entreprises bénéficieraient de l'exonération de l'impôt de bourse et pas d'autres.

Dans le même ordre d'idées, si le texte est adopté en l'état et n'est pas révisé après la transposition de la Directive, bon nombre de sociétés cotées au Nouveau Marché ne bénéficieront plus de l'exonération de l'impôt de bourse, parce que leur chiffres d'affaires sera supérieur à 500 millions de francs.

Inversement, il est probable, ou pour le moins souhaitable, que les sociétés cotées sur le Nouveau Marché dépassent rapidement le seuil de 500 millions de francs de chiffres d'affaires ou de total de bilan. Si cette éventualité se réalise faudra-t-il modifier la loi ou bien considérer que les transactions sur ces sociétés ne justifieront plus de l'exonération de l'impôt de bourse ?

Impôt de bourse sur les opérations d'achat et de ventes Situation actuelle

En réalité ce critère est insatisfaisant, puisqu'il fait porter l'exonération sur la société émettrice et non sur l'investisseur. Or, dans tous les cas c'est d'abord l'investisseur qui mérite d'être encouragé, car c'est lui qui prend le risque en capital et c'est en fonction de ce risque que l'avantage fiscal mérite d'être pondéré. Or le meilleur élément, ou si l'on Préfère, le moins mauvais, d'appréciation de ce risque est le marché puisqu'il est censé regrouper des entreprises aux caractéristiques homogènes.

Il serait donc préférable de substituer à cette approche horizontale, une approche verticale d'exonération, par compartiment de marché.

Enfin, le choix de recourir tantôt au critère du chiffre d'affaires, tantôt à celui de la cotation sur un marché réglementé tantôt aux deux critères à la fois obéit à des motifs qui, pris un à un, obéissent à une logique certaine, mais dont la vue d'ensemble est un patchwork trop compliqué pour être compris de l'investisseur moyen.

2. Une législation fiscale byzantine, illogique et instable

L'exposé qui précède concernant le régime fiscal actuel des sociétés de capital risque atteste à lui seul du caractère complexe de ce régime et légitime les revendications des professionnels pour plus de simplicité.

Malheureusement, le texte proposé ne fait que compliquer la fiscalité actuelle et aboutirait, s'il était adopté, à une législation compréhensible par les seuls initiés.

En effet, outre les incohérences déjà relevées (voir supra : l'élargissement du "portefeuille risque" des SCR aux titres des sociétés cotées sur le Nouveau Marché), cette complexité engendre une instabilité croissante du cadre juridique.

Il suffit pour s'en convaincre de considérer que l'article premier de la loi de 1985 sur les SCR et l'article 163 quinquies C qui en est issu, ^{1 ( * )} ont déjà été modifiés par quatre lois successives ^{2 ( * )} en moins de dix ans, ce qui portera, lorsque la modification proposée sera définitivement adoptée, l'espérance de vie de chaque modification à deux ans.

L'article 980 bis du code général des impôts relatif à l'impôt de bourse détient également un beau palmarès de modifications puisque, depuis 1982, il a été modifié 9 fois. ^{3 ( * )}

Dans ces conditions, de fréquents réajustements sont nécessaires, dont témoigne le paragraphe 2° du II du B de cet article, puisqu'il vise uniquement à corriger une erreur de décompte d'alinéas provenant des divergences de méthode entre les Assemblées parlementaires et le Conseil d'État.

On peut également observer que le dispositif fiscal des SCR, concernant les plus-values et revenus distribués, institué par le III de l'article premier de la loi du 11 juillet 1985 précitée a été codifié aux articles 163 quinquies C et 39 terdecies 4 du code général des impôts. Or, l'article 163 quinquies C a été modifié ultérieurement à plusieurs reprises, sans que les dispositions du III de l'article premier ne soient abrogées. Si bien que figurent dans cet article des dispositions qui ne sont plus à jour et qui constituent ce que l'on pourrait appeler un "droit fossile", toujours en vigueur, mais inapplicable et donc inappliqué.

Par ailleurs, le dispositif proposé par l'article 13 du projet de loi aboutirait, s'il était adopté en l'état, à des juxtapositions de notions contradictoires, comme par exemple la notion de marché réglementé, qui dans le même article de loi (article premier de la loi de 1985 précitée) fera tantôt référence au droit français en vigueur avant la transposition de la DSI, tantôt à la notion définie par la DSI.

Enfin, cette complexité de la législation fiscale aboutit à ce que le Législateur lui-même commette des contre sens, comme par exemple celui corrigé par le paragraphe 2° du I du B de cet article (la notion de portefeuille exonéré n'avait de sens que sous le régime antérieur à la loi de finances pour 1991 et aurait dû être corrigé par cette même loi qui a étendu l'exonération à l'ensemble du portefeuille des SCR).

Dans sa rédaction actuelle, le dispositif fiscal proposé pour le Nouveau Marché est, pour trois mesures sur quatre, soit inutile, soit inapplicable. Par ailleurs, il contribue puissamment à la complexité, et donc à l'instabilité, de la législation fiscale.

Son seul intérêt, en termes d'annonce, est d'assurer les futurs investisseurs qu'ils bénéficieront bien de l'exonération de l'impôt de bourse. Or, pour les raisons exposées plus haut, une telle exonération apparaît inscrite dans la logique des choses (pourquoi ne pas assurer au Nouveau Marché, ce que l'on accorde au Second Marché ?) et quand bien même ne serait elle pas définitivement adoptée, on peut espérer, avec le ministre chargé de l'économie, que cela n'aurait pas d'effets déterminants sur le comportement des investisseurs.

Pour ces raisons, et tout en approuvant sur le fond les mesures proposées, votre Commission des finances vous proposera un amendement tendant, d'une part, à rendre applicables les mesures d'exonération prévues et, d'autre part, à simplifier considérablement le régime fiscal envisagé.

Si la rédaction d'un tel amendement s'avérait impossible, dans les délais qui sont impartis au Sénat pour l'examen de ce projet de loi, votre Commission vous proposerait de supprimer cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article, sous réserve de l'amendement qu'elle vous proposera.

Article 14 - Relèvement des seuils du régime simplifié d'imposition

Commentaire : Le présent article propose de relever de 30 % les seuils en deçà desquels s'applique le régime d'imposition du réel simplifié, sans modifier le champ de compétence actuel des centres de gestion agréés en matière comptable.

I. UN SUBSTANTIEL RELÈVEMENT DE SEUIL

Défini à l'article 302 septies du code général des impôts, le régime d'imposition dit "du réel simplifié" (RSI) s'adresse à des petites entreprises.

Contrairement à l'approche retenue dans le cadre du forfait, les entreprises concernées restent soumises à l'impôt sur une base réelle. Toutefois, elles sont soumises à des obligations comptables et administratives allégées par rapport aux règles de droit commun.

Schématiquement, le RSI présente trois caractéristiques :

- les documents comptables et fiscaux à joindre à la déclaration annuelle de résultat s'avèrent plus simples. En outre, les entreprises relevant de l'impôt sur le revenu sont autorisées à tenir une comptabilité super-simplifiée et, dans certains cas, sont dispensées de produire un bilan. Pour les entreprises relevant de l'impôt sur les sociétés, la production de ce dernier document reste obligatoire, mais son contenu est allégé ;

- les déclarations de TVA sont déposées avec une périodicité trimestrielle. En outre, le montant à verser en cours d'exercice est évalué sur une base semi-forfaitaire, la régularisation intervenant en fin d'année.

- enfin, en cas de contrôle de l'administration, la durée de la vérification sur place est limitée à trois mois.

Jusqu'en 1994, ce régime était accessible aux entreprises ayant un chiffre d'affaires hors taxes inférieur :

- à 3,5 millions de francs dans le cas où leur activité principale consiste en la vente de marchandises ou la fourniture de logements ;

- à 1 million de francs, dans les autres cas.

Introduit à l'initiative de notre Assemblée, l'article 15 de la loi de finances rectificative pour 1994 a cependant relevé ces seuils afin de tenir compte de l'évolution des prix depuis 1990. Il les a ainsi portés respectivement à 3,8 millions et 1,1 million de francs pour l'imposition des résultats dégagés au titre de 1994.

Le présent article propose de franchir une nouvelle et substantielle étape. Il prévoit ainsi de majorer de 30 % ces deux seuils pour les fixer à 5 millions et 1,5 million à compter de l'imposition des résultats de 1995.

Cette mesure répond ainsi au souci d'alléger les formalités administratives pesant sur les petites entreprises et s'inscrit de ce fait dans le prolongement direct des engagements pris par le gouvernement lors de la présentation, le 28 novembre dernier, du plan "PME pour la France".

En pratique, environ 60.000 entreprises pourraient ainsi basculer dans le régime simplifié, soit 8 % de celles actuellement soumises au régime réel.

II. UNE NEUTRALISATION DES CONSÉQUENCES SUR LE CHAMP DE COMPÉTENCES DES CENTRES DE GESTION AGRÉÉS

Constitués à l'initiative d'experts comptables ou d'organisations professionnelles, les centres de gestion agréés ont pour but d'apporter à leurs adhérents une assistance en matière de gestion, d'établissement des déclarations fiscales et de formation.

Au plan fiscal, l'adhésion à un de ces centres permet au contribuable de bénéficier d'un abattement de 20 % sur le montant de son revenu professionnel imposable.

En outre, et par dérogation au monopole des experts comptables, les centres de gestion agréés peuvent tenir et centraliser les documents comptables de certains de leurs adhérents.

En pratique, on distingue trois situations :

- les centres de gestion regroupant exclusivement des agriculteurs Peuvent tenir la comptabilité de leurs adhérents imposables suivant un régime réel ;

- les centres de gestion dit " Cluzel " peuvent exercer cette activité pour leurs ressortissants dont les recettes n'excèdent pas 60 % des limites du régime réel simplifié ;

- enfin, les centres de gestion disposant d'une habilitation spécifique s ont autorisés à tenir la comptabilité de leurs adhérents dont le chiffre d'affaires reste inférieur aux limites du régime réel simplifié.

Dans les deux dernières situations il y a donc, en application de la législation actuelle, une relation directe entre le champ du régime réel simplifié et le domaine de compétence en matière comptable des centres de gestion agréés.

Le présent article propose toutefois de couper ce lien "automatique" pour éviter que le relèvement important des seuils du régime du RSI ne conduise, par voie de conséquence, à élargir dans les mêmes proportions le champ de compétence des centres agréés.

Juridiquement, les dispositions du paragraphe II suppriment toute référence au régime du RSI dans les dispositions concernant les compétences des centres en matière de tenue de comptabilité, et leur substituent un seuil, exprimé en terme de chiffre d'affaires hors taxes, dont le niveau correspond à leurs compétences actuelles. En d'autres termes, il fige le champ d'intervention des centres en ce domaine.

Pour le gouvernement, cet aménagement ne constitue toutefois qu'une mesure permettant de simplifier les obligations des entreprises, sans volonté de relancer un débat ancien.

Devant l'Assemblée nationale, le ministre de l'Économie et des finances a d'ailleurs annoncé la constitution d'un groupe de travail afin de rechercher les moyens de rapprocher les centres de gestion agréés et les experts comptables. De fait, il n'exclut pas la perspective d'une "unification de la profession, sur le principe d'égalité de droits et de devoirs, notamment en ce qui concerne la qualification, la déontologie et le financement".

A cet effet, le gouvernement "propose d'agir en deux étapes, en commençant par mettre en place un groupe de travail, sous la direction d'un inspecteur général des finances, qui sera chargé d'étudier et d'évaluer le fonctionnement des organismes agréés, de faire des propositions sur les modalités à mettre en oeuvre pour atteindre l'objectif correspondant à la philosophie que je viens de rappeler. Ce groupe serait composé de deux personnalités qualifiées, de trois représentants du conseil supérieur de l'ordre des experts-comptables, d'un représentant du conseil national des centres d'économie rurale, d'un représentant du comité de liaison des centres de gestion et d'un représentant de la fédération française des centres de gestion et d'économie de l'artisanat.

"Ce groupe de travail pourrait procéder à l'ensemble des auditions qui lui seraient nécessaires. Les conclusions de ses travaux devraient être formalisées dans les deux mois -je réponds là à une autre question qui m'a été posée- afin d'être communiquées à une commission, plus vaste, dans laquelle siégeraient toutes les professions intéressées et à laquelle participeraient aussi des représentants de l'Assemblée nationale et du Sénat, afin que cette commission puisse proposer les éventuelles modifications législatives nécessaires, lesquelles ne devraient d'ailleurs pas obligatoirement figurer dans une loi de finances, mais pourraient donner lieu soit à un texte spécifique, soit à un amendement à un autre projet de loi sur un sujet voisin." ^{( ( * )1)}

Votre commission approuve cette démarche et souhaite qu'elle permette de dégager une solution équitable de nature à mettre fin à un problème lancinant. Elle relève toutefois que la négociation déjà conduite sur ce thème en 1992 n'a pas pu aboutir, et s'inquiète de ce précédent.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article et de présenter, le cas échéant, des propositions de modification lors de l'examen des amendements extérieurs.

Article 15 - Option des contribuables titulaires de bénéfices non commerciaux pour la détermination de leurs résultats en fonction des créances acquises et des dépenses engagées

Commentaire : Le présent article donne une base législative à une doctrine administrative. Il autorise formellement les titulaires de revenus imposés dans la catégorie des bénéfices non commerciaux à déterminer leurs résultats sur la base d'une comptabilité tenue en appliquant les règles retenues en matière commerciale.

En application des dispositions de l'article 93 du code général des impôts, le résultat imposable au titre de l'exercice d'une activité non commerciale correspond à la différence entre les recettes perçues et les dépenses payées au cours de l'année civile. En d'autres termes, les créances et les dettes certaines dans leur principe, mais non encore réglées, ne sont pas prises en compte et, au plan comptable, le contribuable peut se contenter de tenir un simple "Livre-journal".

De longue date, l'administration a toutefois retenu une solution alternative pour les contribuables désirant suivre de façon plus précise l'évolution de leur activité. Elle admet ainsi que le bénéfice non commercial soit déterminé en faisant état des créances acquises et des dettes certaines, à condition que le contribuable tienne sa comptabilité suivant les usages du commerce et ait expressément opté pour ce régime comptable et fiscal.

Cette doctrine est toutefois dépourvue de bases légales. Aussi, et après l'avoir appliquée, certains contribuables ont pu invoquer son illégalité pour refuser des redressements notifiés à la suite de contrôles. Confirmé par la jurisprudence, ce contexte est pour le moins peu satisfaisant, et créé un climat d'insécurité juridique pour le Trésor, mais aussi pour les contribuables. Le présent article propose donc de clarifier cette situation, en donnant à la possibilité d'option une assise législative.

A cet effet, il insère un nouvel article 93 A dans le Code Général des Impôts, dont les dispositions fixe le principe de cette option, et en précise les modalités d'exercice.

Conformément à la pratique admise actuellement par la doctrine, l'option ne concerne que les contribuables soumis au régime de la déclaration contrôlée, c'est-à-dire dans la généralité des cas, ceux dont les recettes annuelles excèdent 175 000 francs. Une telle restriction semble tout à fait légitime, la faculté de choix ne devant en effet pas inciter de petites entreprises à choisir un régime comptable lourd.

L'option devra être formulée avant le 1er février de l'année au titre de laquelle elle s'applique, et sera tacitement reconduite, à défaut de dénonciation expresse, adressée à l'Administration dans les mêmes conditions.

Dans ce contexte, un décret est prévu, afin notamment de préciser les modalités pratiques du changement de mode de comptabilisation, et les mesures d'accompagnement nécessaire pour éviter une double prise en compte, ou une double exonération de certains produits et charges.

Enfin le paragraphe II de l'article valide les options déjà formulées, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 16 - Prorogation du délai de revente des immeubles acquis avant le 1er janvier 1993 en vue de la revente

Commentaire : Le présent article proroge le régime de faveur des marchands de biens pour les immeubles acquis avant le 1er janvier 1993, et en organise une sortie progressive à partir du 1er janvier 1999. Au Passage, il lève l'ambiguïté qui pouvait exister autour de la notion d'apport en précisant qu'il ne peut être considéré comme une vente.

I - LE DROIT EN VIGUEUR

Les professionnels de l'intermédiation immobilière qui opèrent par achats et reventes, que l'on appelle des marchands de biens, voient leur activité définie par le 6° de l'article 257 du code général des impôts. Ils achètent et vendent des biens immobiliers ou fonds de commerces et leurs résultats sont soumis à l'impôt sur le revenu au titre des bénéfices industriels et commerciaux.

A. UN RÉGIME DE FAVEUR SOUMIS A UNE CONTRAINTE DE REVENTE DANS UN DÉLAI DE QUATRE ANS

Dès lors qu'ils portent sur des biens immobiliers d'occasion, les achats et les ventes sont soumis aux droits de mutations à titre onéreux, ^{1 ( * )} qui sont particulièrement élevés en France : entre 5 et 5,8 % pour les logements (depuis le 1er juillet 1995), et environ 18,6 % pour l'immobilier professionnel. Pour les fonds de commerce, la fraction de la valeur dépassant 700000 frs est taxable à 11,8 %.

Aussi, pour ne pas pénaliser cette profession, l'article 1115 du code général des impôts prévoit-il un régime de faveur : une exonération des droits de mutation à titre onéreux, à l'exception du droit d'enregistrement ou de la taxe de publicité foncière perçue par l'État au taux de 0,6 % (majoré d'un prélèvement de 2,5 % de l'impôt dû pour frais d'assiette).

Ce système est destiné à améliorer la fluidité du marché immobilier. Pour bénéficier de ce régime, les marchands de biens doivent se soumettre à des conditions de forme permettant de reconnaître leur caractère professionnel, et à une obligation de fond : revendre les biens acquis dans un délai de quatre ans. En cas de reventes successives entre professionnels, ce délai unique s'impose à tous, jusqu'à revente à un non-professionnel. ^{1 ( * )}

A l'expiration du délai, le marchand de biens qui n'a pas revendu se voit lourdement pénalisé aux termes de l'article 1840 G quinquiès :

- du paiement des droits de mutation à titre onéreux dus sur le montant de la première acquisition ;

- d'une pénalité de 6 % de ce même montant ;

- des intérêts de retard portant sur l'impôt initialement dû.

Ce dispositif contraignant a été mis au point en 1991 pour limiter la spéculation foncière et immobilière, mais cette réaction était déjà trop tardive et les effets de la surproduction de bureaux n'allaient pas pouvoir être évités.

B. L'AMBIGUÏTÉ DE LA NOTION D'APPORT

La crise immobilière, latente dès le premier trimestre 1990, est devenue manifeste à la fin du premier trimestre 1992 avec une chute vertigineuse des mises en chantier de bureaux. Elle a rapidement balayé les marchands de biens qui ont dû céder leurs actifs aux établissements de crédits qui avaient soutenu leur activité.

Pour éviter de devoir acquitter les pénalités liées au retard, les marchands de biens et les banques ont joué de l'ambiguïté de la notion d'apport, qui leur paraissait assimilable à une vente dès lors que les biens quittaient le patrimoine du marchand de biens, pour être apportés à une structure de défaisance par exemple.

La doctrine administrative était hostile à cette interprétation, mais la Cour de cassation l'a quasiment confirmée par deux fois (le 6 avril 1993 et le 1er mars 1994), rappelant que l'apport entraîne transfert de propriété.

Cette situation ne faisait que révéler une faille dans le droit en vigueur : il est bien évident que le délai de quatre ans perd absolument toute portée s'il suffit de faire apport des biens à une société pour échapper aux pénalités.

II - LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de proroger le délai, d'aménager la pénalité et de préciser que l'apport ne peut être assimilé à une vente.

A. LA PROROGATION DU DÉLAI

L'article 66 de la loi de finances rectificative pour 1992 avait prorogé jusqu'au 31 décembre 1996 le délai de revente des immeubles acquis avant le 1er janvier 1993, ce qui avait pour effet de porter ce délai à plus de quatre ans et parfois nettement plus, certains immeubles ayant pu être acquis en 1991 ou 1990.

Prenant acte de l'insuffisance de ce délai, le présent article propose de reporter la prorogation de deux ans, au 31 décembre 1998, de façon à ce que les établissements de crédit et les structures de cantonnement, qui doivent céder des biens qui peuvent avoir perdu 50 % à 80 % de leur valeur initiale, ne soient pas soumis en outre à des pénalités de plus de 25 % de ladite valeur initiale.

B. L'AMÉNAGEMENT DE LA PÉNALITÉ DE DÉPASSEMENT

Afin de permettre une sortie en douceur de la crise immobilière tout en contraignant les établissements à céder leurs biens sans trop attendre, le présent article aménage la pénalité de sortie "en sifflet" pour les biens concernés par la prorogation du délai (et non pour ceux qui ont été acquis après le 1er janvier 1993).

D'une part, il supprime la pénalité de retard de 6 % jusqu'aux cessions effectuées en 2002.

D'autre part, il réduit le montant des impositions de façon d'autant plus importante que le retard est plus faible. Cette réduction est ainsi de :

- 75 % en cas de revente au cours de l'année 1999

- 50 % en cas de revente au cours de l'année 2000

- 25 % en cas de revente au cours de l'année 2001

- 0 % en cas de revente au cours de l'année 2002.

Les intérêts de retard restent dus, ce qui accentue fortement le caractère progressif de la pénalité.

C. LA CLARIFICATION DU RÉGIME DE L'APPORT

Enfin, le présent article met un terme à la controverse sur la notion d'apport, en précisant qu'il ne peut être assimilé à une vente, ce qui permet de rendre sa portée au respect du délai pour bénéficier du régime des marchands de biens.

A juste titre, l'Assemblée nationale a précisé cette notion d'apport, à l'initiative de son rapporteur général. Elle a qualifié les apports concernés de "purs et simples". Ceux-ci sont faits à titre gratuit, par opposition aux apports à titre onéreux qui sont en réalité des ventes.

III - APPRÉCIATION DU DISPOSITIF

Ce dispositif doit être rapproché du problème connexe des délais de construction des terrains à bâtir pour bénéficier du régime de la TVA.

Par ailleurs, malgré son opportunité incontestable, il ne doit pas occulter qu'il s'agit de faire peser sur le contribuable une partie du prix des erreurs commises par les professionnels de l'immobilier à la fin des années quatre-vingt.

A. LE PROBLÈME DE LA TVA SUR LES TERRAINS A BATIR

L'article 691 du code général des impôts prévoit, pour les professionnels de l'aménagement et de la construction, un régime analogue à celui des marchands de biens : un assujettissement des terrains à bâtir à la TVA, sous réserve que la construction ait lieu dans un délai de quatre ans. A défaut, des pénalités identiques à celles du régime des marchands de biens sont prévues.

L'objectif de ce dispositif est d'éviter la rétention foncière qui, lorsque la conjoncture est normale, peut provoquer pénurie et hausse des prix.

Pour échapper aux pénalités, il suffit d'engager la construction : le creusement des fondations peut suffire. Cette situation n'est cependant pas saine. Il convient en effet de ne pas engager la construction d'immeubles qui ne correspondent à aucune demande, ce qui contribuerait à aggraver la surproduction actuelle.

C'est pourquoi, à l'initiative de votre Commission des finances, le Sénat avait demandé à M. Nicolas Sarkozy, alors ministre du budget, de faire preuve de compréhension à l'égard des promoteurs et aménageurs qui, loin de se livrer à la spéculation foncière, ne pouvaient construire faute d'acheteurs. C'est par une instruction du 21 mars 1994 que le délai de construction a ainsi été prorogé de deux ans pour les immeubles acquis avant le 1er janvier 1993.

Le paragraphe IV de l'article 691 du code général des impôts prévoit en effet de laisser à l'administration fiscale une marge de prolongation du délai, notamment en cas de force majeure, ce à quoi la crise actuelle peut s'assimiler compte tenu de sa gravité.

Devant l'Assemblée nationale, le ministre de l'économie et des finances, M. Jean Arthuis, s'est engagé à décider un nouveau dispositif du même ordre, également par instruction ^{1 ( * )} . Il est probable, même s'il ne l'a pas Précisé, qu'il s'agira d'une nouvelle prorogation de deux ans.

B. LE PROBLÈME DE LA SORTIE DE CRISE DE L'IMMOBILIER DE BUREAU

Les dispositifs ainsi décidés pour sortir de la crise de l'immobilier de bureau sont un moindre mal : des établissements de crédits et sociétés de cantonnement aujourd'hui propriétaires d'immeubles ou de droits à construire seraient mis dans de graves difficultés s'ils devaient acquitter de lourds rappels de taxation sur des opérations qui leur occasionnent des pertes importantes par ailleurs. Les conséquences de la crise immobilière sur un outil bancaire fragilisé ne pourraient qu'en être aggravées, notamment en contraignant les établissements à passer davantage de provisions et partant, à restreindre un peu plus les conditions du crédit.

Cependant, un moindre mal n'est pas un bien, et votre rapporteur général n'omet pas de rappeler que par les présents dispositifs, les contribuables sont conduits à payer pour les erreurs - voire les folies - de quelques-uns. Il s'agit des professionnels de l'immobilier et surtout des établissements de crédit qui ont financé leurs opérations.

On est ainsi conduit à s'interroger sur l'efficacité d'un dispositif fiscal - le délai de quatre ans pour vendre ou construire - destiné à contraindre les professionnels concernés à anticiper de façon prudente l'évolution de la demande tout en empêchant la rétention foncière. A l'évidence, ce système n'a pas fonctionné, et sitôt les difficultés apparues, il s'est avéré nécessaire de ne pas employer les sanctions qui devaient pénaliser l'incurie et la mauvaise gestion.

Il convient de tempérer ce constat amer en rappelant que la crise immobilière est mondiale et que la plupart des spécialistes se sont laissés surprendre, sur toute la planète, par le retournement de la conjoncture.

Mais ceci n'exonère pas de réfléchir sur les méthodes à suivre en France pour sortir de la crise et éviter qu'elle ne se reproduise.

Il apparaît en particulier que le régime des marchands de biens a contribué à l'inflation de la demande, par un délai de revente fixé à cinq ans jusqu'en 1991, et qui se reconstituait à chaque revente, même entre professionnels. La réforme de 1991 n'a pas suffi à réduire sensiblement une demande qui provoquait la hausse des prix et l'augmentation des mises en chantier, tout en ne reflétant pas une véritable demande finale.

Cette expérience démontre à l'évidence qu'il faut mettre fin à la possibilité pour une demande intermédiaire de s'exprimer à l'excès, en perdant tout contact avec la réalité des utilisateurs finals. Cette perte du sens de la demande réelle, communément appelée "bulle spéculative", a conduit à la surproduction.

Le gouvernement devrait mener une réflexion sur ce thème, en complément de celle qui a été menée en 1991 sur les relations entre les marchands de biens et les locataires, ^{1 ( * )} afin d'éviter à l'avenir la formation de nouvelles bulles spéculatives.

Décision de la commission : Votre commission vous propose d'adopter cet article dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

Article 17 - Modalités de paiement de l'impôt sur le revenu et des impôts directs locaux

Commentaire : Cet article propose d'étendre à la taxe professionnelle et aux taxes annexes le système facultatif de paiement mensuel déjà en vigueur pour l'impôt sur le revenu, la taxe d'habitation et les taxes foncières.

Accessoirement, le présent article aménage également les règles de prélèvement des mensualités inférieures à 80 francs acquittées au titre de l'impôt sur le revenu ou des impôts directs locaux.

L'Assemblée nationale a intégralement réécrit cet article auquel elle n'a apporté que quelques modifications de fond.

Sa commission des finances a, en effet, estimé à juste titre que le législateur ne pouvait pas se contenter de renvoyer la mensualisation de la taxe professionnelle et des taxes additionnelles à l'ensemble des règles applicables pour la mensualisation du paiement de la cotisation d'impôt sur le revenu. Plusieurs adaptations rédactionnelles, voire quelques aménagements limités, paraissent nécessaires si l'on souhaite assurer la viabilité du dispositif. En outre, la mise sur le papier du régime des mensualités de taxe Professionnelle est un gage de lisibilité dans un contexte marqué par la multiplication des renvois rendant de plus en plus absconse la lecture du code général des impôts.

I. RAPPEL DES RÈGLES APPLICABLES EN MATIÈRE DE MENSUALISATION DE L'IMPÔT SUR LE REVENU

A. LES CONTRIBUABLES CONCERNÉS

Tout contribuable passible de l'impôt sur le revenu peut, s'il en exprime le désir, acquitter la cotisation mise à sa charge sous la forme d'un Prélèvement mensuel à condition qu'il dispose soit d'un compte de dépôt dans une banque, une caisse de crédit agricole, une caisse de crédit mutuel, une caisse de crédit municipal, un centre de chèques postaux ou chez un comptable du Trésor, soit d'un compte épargne dans une caisse d'épargne (article 1681 D du code général des impôts). Le prélèvement peut également être opéré sur un compte d'épagne-logement.

L'option pour le paiement mensuel doit, en principe, être formulée auprès du comptable du Trésor avant le 30 septembre au moyen d'imprimés fournis par l'administration et accompagnés d'une autorisation du contribuable donnée à l'établissement dépositaire de débiter son compte du montant des avis de prélèvement émis par le Trésor public (annexe II du code général des impôts : articles 376 bis et 376 ter).

L'option prend effet à compter du 1er janvier de l'année suivant celle où elle a été formulée. Elle est valable pour ladite année et pour les années suivantes (annexe II du code général des impôts : article 376 quater). Toutefois, le contribuable peut renoncer au système du paiement mensuel. Il doit, à cette fin, adresser par écrit au comptable du Trésor une dénonciation de son option soit avant le 1er mars, soit avant le 1er décembre. Dans le premier cas, cette renonciation prend effet le 1er avril suivant, dans le second cas, le 1er janvier suivant (annexe II du code général des impôts : article 376 quinquies). Il a été par ailleurs décidé que les contribuables mensualisés qui se trouvent dans des situations qui entraînent une diminution sensible des revenus (perte de leur emploi, départ à la retraite, accident, divorce, etc...), peuvent dénoncer à tout moment l'option pour le paiement mensuel sur demande justifiée adressée au comptable chargé du recouvrement.

S'il estime que les prélèvements mensuels ont atteint le montant des cotisations dont il sera finalement redevable, le contribuable peut demander la suspension des prélèvements suivants.

S'il estime que l'impôt exigible différera d'au moins 10 % de celui qui a servi de base aux prélèvements, il peut demander la modification du montant de ces derniers.

Il n'est accepté qu'une seule demande de modulation ou de suspension par année de la part du redevable.

Cette demande, qui peut intervenir à la suie d'un dégrèvement ou d'un imposition complémentaire, doit être formulée au plus tard le 10 mai de chaque année ; elle doit préciser le montant présumé de l'impôt, être datée, signée et adressée au comptable du Trésor avant le 10 du mois donné pour prendre effet le mois suivant. Dans le cas d'impôt exigible supérieur de plus de 10 % au montant présumé par le contribuable, celui-ci perd pour l'année le bénéfice de son option pour le paiement mensuel et doit acquitter une majoration de 10 % sur la différence entre les 2/3 de l'impôt dû et le montant des prélèvements effectués (article 1681 B du code général des impôts).

B. LE MONTANT ET LES MODALITÉS DU PRÉLÈVEMENT MENSUEL

Un prélèvement est effectué, à l'initiative du Trésor public, le 8 de chaque mois de janvier à octobre, selon l'avis d'échéance adressé par le comptable chargé du recouvrement, soit sur le compte de dépôt du contribuable dans les établissements désignés ci-avant, soit sur son compte d'épargne, dans les caisses d'épargne, correspondant au premier livret ou au livret supplémentaire, soit encore sur son compte d'épargne-logement.

Le montant du prélèvement est égal au dixième de l'impôt établi au titre des revenus de l'avant-dernière année (impôt établi en 1994 sur les revenus de 1993 pour les prélèvements à effectuer en 1995, par exemple), ou si cet impôt n'a pas encore été établi, de l'impôt sur les derniers revenus annuels imposés.

Les personnes qui n'ont jamais été imposées peuvent opter pour le Paiement mensuel. Les intéressés fixent alors, au comptable du Trésor, la base des prélèvements à effectuer.

Le prélèvement est effectué sans frais.

C. LE PAIEMENT DU SOLDE DE L'IMPÔT

Si l'impôt est mis recouvrement avant le 1er novembre (article 1681 C du code général des impôts), un "avis de situation" adressé au contribuable précise les conditions de prélèvement de la somme restant due. Ce solde est prélevé le 8 novembre à concurrence du montant mensuel d'un prélèvement et le 8 décembre pour le solde éventuel.

Les mesures d'assouplissement donnant aux contribuables la faculté de solliciter, avant le 10 novembre, des délais de paiement lorsque l'échéance du mois de décembre est d'un montant au moins égal au double de celui de la mensualité de novembre, sont désormais réservées aux personnes qui, en toute bonne foi :

- n'ont pas été à même d'utiliser la possibilité d'augmenter le montant de leurs prélèvements ;

- et rencontrent des difficultés exceptionnelles dûment justifiées pour s'acquitter de la mensualité en décembre.

Si l'impôt de l'année est mis en recouvrement après le 31 octobre, le solde est acquitté dans les conditions de droit commun.

Le trop-perçu éventuellement dégagé est remboursé au contribuable immédiatement et au plus tard à la fin du mois qui suit sa constatation.

Le décès du contribuable met fin aux prélèvements mensuels.

D. LES ÉCHÉANCES IMPAYÉES (ARTICLE 1762 A DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS)

Le prélèvement qui n'est pas honoré par suite d'une insuffisance de provision est majoré de 3 % et réclamé avec le prélèvement du mois suivant.

En cas de deuxième retard de paiement au cours de la même année, le contribuable doit acquitter une majoration égale à 3% de la somme affectée par ce deuxième retard. Le recouvrement de l'impôt est alors poursuivi pour l'année en cours suivant les règles de droit commun.

Les majorations mentionnées ci-dessus s'imputent sur les majorations de 10 % dont le contribuable serait éventuellement redevable.

En cas de première ou deuxième défaillance en décembre, le contribuable dispose d'un mois pour s'acquitter de la somme restant à payer, pénalité(s) comprise(s). A défaut de règlement dans le délai imparti, une majoration de 10 % est appliquée, déduction faite de la ou des pénalités déjà décomptée(s).

II. LES AMÉNAGEMENTS DE FOND DIFFÉRENCIANT LE PRÉLÈVEMENT MENSUEL POUR L'IMPÔT SUR LE REVENU ET POUR LA TAXE PROFESSIONNELLE

Ces aménagements, votés par l'Assemblée nationale avec l'accord du gouvernement, sont au nombre de trois et constituent autant d'adaptations nécessaires pour tenir compte de la spécificité de la taxe professionnelle :

1. Le prélèvement mensuel des dix premiers mois pourra, le cas échéant, être diminué du montant du dégrèvement attendu au titre de l'article 1647 B sexies du code général des impôts, c'est-à-dire de l'avantage fiscal correspondant au plafonnement de la cotisation de taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée.

2. Les demandes de suspension des prélèvements lorsque le contribuable estime que les prélèvements déjà effectués ont atteint le montant des taxes qui seront mises en recouvrement ainsi que les demandes de modification des montants des prélèvements lorsque le contribuable estime que l'impôt dû différera d'au moins 10 % de celui qui a servi de bases auxdits prélèvements, ne pourront être postérieures au 10 septembre et non au 10 mai, comme en matière d'impôt sur le revenu.

Cette adaptation est justifiée par l'émission plus tardive des rôles de la taxe professionnelle (en général début octobre) par rapport à la date d'émission des rôles de l'impôt sur le revenu (à partir de juillet).

3. Enfin, le dernier alinéa de l'article 1681 B du code général des impôts prévoit des pénalités lorsque le montant de l'impôt est supérieur de plus de 10% au montant de l'impôt présumé par le contribuable : ledit contribuable perd pour l'année le bénéfice de son option pour le paiement mensuel et une majoration de 10 % lui est appliquée "sur la différence entre les deux tiers de l'impôt dû et le montant des prélèvements effectués conformément à sa demande". La référence aux "deux tiers de l'impôt dû" est bien entendu justifiée par le régime en vigueur en matière d'impôt sur le revenu qui, lorsqu'il n'est pas mensualisé, est versé en trois fois dont les deux premières sous forme d'acomptes.

L'article nouveau inséré par l'Assemblée nationale reprend cette disposition mais prévoit que la majoration ne portera que sur la différence entre la moitié des sommes due et le montant des prélèvements effectués. Cette moitié correspond, en effet, au montant payé lors de l'acompte, unique dans le cas de la taxe professionnelle, versé au mois de juin.

Pour le reste, le texte de l'Assemblée nationale a purement et simplement aligné le régime applicable à la mensualisation de la cotisation de taxe professionnelle sur celui en vigueur pour l'impôt sur le revenu aux quelques adaptations rédactionnelles près.

III. LES AMÉNAGEMENTS APPORTÉS AUX RÈGLES DE PRÉLÈVEMENT DES MENSUALITÉS DE FAIBLE MONTANT EN MATIÈRE D'IMPÔT SUR LE REVENU

Dans le texte déposé par le gouvernement sur le bureau de l'Assemblée nationale, le paragraphe II du présent article prévoyait une modification des modalités de la mensualisation du paiement de l'impôt sur le revenu en précisant que lorsque, après la mise en recouvrement, le montant d'une mensualité était inférieur au montant visé au 2 de l'article 1657, il était ajouté à celui de la mensualité précédente.

Le 2 de l'article 1657 précité prévoit que les cotisations d'impôts directs dont le montant total par article de rôle est inférieur à 80 francs ne sont pas mises en recouvrement si elles sont perçues au profit du budget de l'État ; elles sont allouées en non-valeurs si elles sont perçues au profit d'un autre budget. Le gouvernement souhaitait donc éviter le recouvrement mensuel de sommes trop faibles.

La commission des finances de l'Assemblée nationale a jugé cette disposition non satisfaisante en faisant valoir qu'il était incohérent d'accepter le recouvrement de petites mensualités pendant toute une partie de l'année pour les refuser ensuite, après la mise en recouvrement.

Elle a donc proposé plus simplement, avec l'aval du gouvernement, que le montant du dernier prélèvement de l'année, s'il est effectivement inférieur à 80 francs, soit ajouté à la mensualité précédente.

Votre commission approuve ce retour à une plus grande rationalité du dispositif proposé.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter et article sans modification.

Article 18 - Transposition de la directive 95/7/CE du Conseil du 10 avril 1995 portant nouvelles mesures de simplification en matière de taxe sur la valeur ajoutée

Commentaire : Cet article a pour objet de transposer en droit français la directive 95/7/CE du 10 avril 1995 portant nouvelles mesures de simplification en matière de TVA, dite deuxième directive de simplification. D'une part, cette directive apporte une solution définitive à deux difficultés engendrées par la mise en place en 1993 du système de TVA intra-communautaire, qui avaient été alors provisoirement réglées Par un régime d'exonération. D'autre part, cette directive apporte des précisions et des compléments à quatre régimes simplifiés de TVA. Par ailleurs, le Gouvernement propose quelques aménagements et améliorations rédactionnelles du code général des impôts connexes à la directive.

Le présent article de codification, qui concerne des sujets très divers, épouse strictement l'ordre de numérotation du code général des impôts, ce qui explique sa rédaction particulièrement complexe et absconse. Le commentaire qui en est fait ci-après est organisé selon les différents thèmes abordés.

I. LES SOLUTIONS DÉFINITIVES APPORTÉES A DEUX DIFFICULTÉS PROVISOIREMENT RÉGLÉES PAR DES RÉGIMES D'EXONÉRATION

A. LES TRANSPORTS D'APPROCHE

Le transport d'approche est le transport national précédant ou suivant un transport intra-communautaire, lorsqu'il y a une rupture de charge sur une plate-forme de groupage-dégroupage avant que le bien concerné parvienne à son destinataire.

Avant 1993, les transports d'approche, en tant que prestations liées, était exonérés à l'exportation et inclus dans la base d'imposition à l'importation.

Dans le régime en vigueur depuis le 1er janvier 1993, la disparition des notions d'importation et d'exportation a logiquement assimilé les transports d'approche à des transports strictement nationaux normalement imposables. C'était le régime qui leur a été, dans un premier temps, appliqué par la France.

Toutefois, certains États membres ont considéré les transports d'approche comme des prestations accessoires à des transports intracommunautaires et ne les ont pas soumis à la TVA dès lors que le preneur fournissait un numéro d'identification dans un autre État membre. La France a donc obtenu du Conseil, par une décision du 25 octobre 1993, d'exonérer les transports d'approche lorsque le preneur est assujetti à la TVA dans un autre État membre. Cette exonération est codifiée à l'article 262 quinquies du code général des impôts.

La deuxième directive de simplification propose de mettre fin à cette exonération en fixant de nouvelles règles de territorialité. Elle assimile à un transport intra-communautaire le transport de biens dont le lieu de départ et le lieu d'arrivée sont situés à l'intérieur du pays, lorsque ce transport est directement lié à un transport de biens dont le lieu de départ et le lieu d'arrivée sont situés sur le territoire de deux États membres différents. En conséquence, les transports d'approche seront imposés dans l'État de départ, sauf si le preneur donne un numéro d'identification dans un autre État membre.

Pour la transposition de ce principe, le 1° du paragraphe III du présent article complète le 3° de l'article 259 A du code général des impôts par un alinéa ainsi rédigé : "Sont assimilés à des transports intracommunautaires de biens les transports de biens, dont le lieu de départ et le lieu d'arrivée se trouvent en France, lorsqu'ils sont directement liés à un transport intra-communautaire de biens. "

B. LES PRESTATIONS DE SERVICE SUR BIENS MEUBLES CORPORELS

Les prestations de service portant sur des biens meubles corporels (travaux, réparations, analyses, expertises, etc..) sont actuellement imposables au lieu de leur exécution matérielle, conformément aux dispositions de la sixième directive et à l'article 259 A 4° du code général des impôts qui a intégré celles-ci en droit français.

Cette règle de territorialité a entraîné certaines difficultés lors de la suppression des frontières fiscales internes à la Communauté au 1er janvier 1993 : en raison de la disparition des régimes douaniers suspensifs de taxe, le preneur de ces prestations de service s'est trouvé systématiquement redevable de la TVA envers l'État dans lequel la prestation est réalisée.

Cette taxation pose problème pour les assujettis pouvant déduire la TVA. En droit, ceux-ci peuvent se faire rembourser la taxe acquittée à l'étranger, conformément à la procédure de la huitième directive 79/1072/CEE du 6 décembre 1979, codifiée aux articles 242-ON à 242-OT du code général des impôts. Mais cette procédure est longue et entraîne une charge de trésorerie importante pour les entreprises concernées : les demandes de remboursement ne peuvent être déposées qu'annuellement ou trimestriellement, selon le montant du crédit de TVA, et le remboursement intervient dans les six mois suivants. Par ailleurs, ce remboursement semble présenter parfois un caractère aléatoire.

Le Conseil, par sa décision du 25 octobre 1993, a donc autorisé l'exonération des prestations de services sur biens meubles corporels, dès lors que le preneur a droit au remboursement de la TVA selon la procédure de la huitième directive. Cette exonération est codifiée à l'article 262 quinquies du code général des impôts depuis le 1er janvier 1994.

Cette exonération présente l'inconvénient de priver les États membres de toute base juridique pour taxer la prestation de service au retour du bien sur leur territoire. Elle n'entraîne pas de perte fiscale, puisqu'elle profite par définition à des assujettis qui pourraient déduire la taxe qui devrait normalement être acquittée, mais elle constitue une entorse au mécanisme de la TVA, impôt en cascade acquitté par paiements fractionnés.

La deuxième directive de simplification propose de mettre fin à cette exonération et de modifier la territorialité des prestations de service sur biens meubles corporels, en substituant au critère physique du lieu d'exécution matérielle de la prestation le critère juridique du numéro d'identification du preneur. Lorsque le preneur fournira un numéro d'identification à la TVA dans un autre État membre que celui dans lequel la prestation est exécutée, la prestation sera réputée se situer sur le territoire de cet autre État membre. Toutefois, l'application de cette règle est subordonnée à la condition que le bien concerné soit expédié ou transporté en-dehors de l'État où la prestation de service a été matériellement exécutée.

Le 3° du paragraphe III du présent article transcrit en droit français ces nouvelles règles de territorialité, en introduisant dans l'article 259 A du code général des impôts un 4° bis qui dispose que les travaux et expertises sur biens meubles corporels sont imposables en France :

- lorsque les prestations sont matériellement exécutées en France, sauf si le preneur fournit un numéro d'identification à la TVA dans un autre État membre de la Communauté et si les biens sortent ensuite définitivement du territoire français ;

- symétriquement, lorsque les prestations sont matériellement exécutées dans un autre État membre de la Communauté mais que le preneur fournit un numéro d'identification à la TVA en France, sous réserve que les biens quittent ensuite le territoire de cet autre État membre.

En conséquence, le 2° du paragraphe III du présent article abroge le troisième alinéa du 4° de l'article 259 A du code général des impôts, qui fixait les anciennes règles de territorialité, et le paragraphe V abroge l'article 262 quinquies du même code, qui prévoyait l'exonération dérogatoire des prestations sur biens meubles corporels, autorisée à titre provisoire par la décision du Conseil du 25 octobre 1993.

II. LES PRÉCISIONS ET COMPLÉMENTS APPORTÉS À CERTAINS RÉGIMES SIMPLIFIÉS DE TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE

A. LES TRAVAUX À FAÇON

L'article 5.5.a) de la sixième directive TVA définit la délivrance d'un travail à façon comme "la remise par l'entrepreneur de l'ouvrage à son client d'un bien meuble qu'il a fabriqué ou assemblé au moyen de matières et d'objets que le client lui a confiés à cette fin, que l'entrepreneur ait fourni ou non une partie des matériaux utilisée".

Jusqu'au 1er janvier 1993, le travail à façon était assimilé à une prestation de service.

Les règles du nouveau régime de TVA communautaire entrées en vigueur à cette date imposent la qualification du travail à façon comme une livraison de biens, dès lors qu'il fait l'objet d'une opération intracommunautaire. Toutefois, en régime intérieur, cette qualification n'est qu'une simple faculté offerte aux États membres. En pratique, la plupart de ceux-ci ont fait usage de cette faculté.

La France s'est ralliée à cette solution, et l'article 256-II-3°-b du code général des impôts assimile depuis le 1er janvier 1993 la délivrance d'un travail à façon à une livraison de biens. Cependant, les règles d'exigibilité propres aux prestations de services restent applicables aux travaux à façon : la taxe est exigible lors de l'encaissement des acomptes, du prix ou de la rémunération, et non pas lors de la livraison du bien façonné.

Le point 6 de la deuxième directive de simplification abroge le régime spécifique des travaux à façon, qui relèvent désormais, en matière d'opérations intra-communautaires, du régime de droit commun des prestations de services sur biens meubles corporels. De même la faculté offerte aux États membres de considérer en régime intérieur la délivrance d'un travail à façon comme une livraison de biens est supprimée par le point 1.

Cette solution fait disparaître une source de complexité pour les entreprises qui avaient à gérer une sous-catégorie particulière de prestations sur biens meubles corporels, faisant l'objet d'une comptabilité distincte et d'une mention spéciale sur les déclarations d'échange de biens.

Toutefois, le point 5 de la deuxième directive préserve la faculté, Pour les États membres qui assimilaient le travail à façon à une livraison de biens, de continuer à appliquer aux opérations de délivrance d'un travail à façon le taux de TVA applicable au bien obtenu après l'exécution de ce travail à façon.

Les travaux à façon bénéficient bien sûr des dispositions de la deuxième directive relative aux prestations sur biens meubles corporels, qui Précisent que les biens expédiés ou transportés d'un État membre vers un autre Pour l'exécution matérielle de ces prestations ne sont pas considérés comme faisant l'objet d'un transfert taxable, pour autant que ces biens sont réexpédiés après travaux au commanditaire dans l'État membre de départ.

Pour la transcription en droit interne des principes de la directive, le A du paragraphe II du présent article abroge les dispositions des Paragraphes II et III de l'article 256 du code général des impôts qui assimilent actuellement à une livraison de biens la délivrance d'un travail à façon, et inclut celle-ci dans la liste des opérations assimilées à une prestation de services par le paragraphe IV de l'article 256.

Le B du paragraphe II du présent article adapte la rédaction du Paragraphe II de l'article 256 bis du code général des impôts, pour que la réception en France d'un travail à façon exécuté dans un autre État membre ne soit plus assimilée à une acquisition intra-communautaire.

Les paragraphes VI et VII du présent article abrogent, par coordination, certaines dispositions des articles 266 et 269 du code général des impôts devenues inutiles.

Le 1° du paragraphe X abroge le 2 de l'article 286 quater du code général des impôts, qui fait obligation aux façonniers de tenir un registre spécial pour les travaux et les matériaux qui leur sont confiés, et d'identifier particulièrement ceux en provenance d'un autre État membre de la communauté.

Le paragraphe XIII supprime, dans la déclaration d'échange de biens prévu à l'article 289 B du code général des impôts, les mentions spécifiques concernant les travaux à façon.

B. LES BIENS EMPORTÉS DANS LES BAGAGES DES VOYAGEURS

Le deuxième alinéa du I de l'article 262 du code général des impôts assimile à des exportations exonérées de TVA les biens expédiés ou transportés par des personnes résidant dans un pays tiers à la Communauté européenne, lorsque leur valeur globale dépasse un montant minimal.

Ce seuil minimal, qui est fixé par le ministre du Budget, est actuellement de 2.000 francs.

Pour que la livraison du vendeur soit définitivement exonérée de TVA, il faut que celui-ci puisse présenter le bordereau de vente qu'il a donne à son client et qui lui est retourné par le service des douanes lorsque celui-ci constate la sortie des biens du territoire communautaire, dans les six mois suivant leur acquisition.

Par ailleurs, depuis le 1er janvier 1993, ce régime d'exonération peut également être étendu par les États membres aux résidents communautaires qui se rendent dans un pays tiers à partir d'un autre État que celui de leur résidence habituelle. Mais, la France n'a pas utilisé cette faculté.

Le point 3 de la deuxième directive de simplification propose de revenir sur cette extension et de limiter le champ du régime d'exonération aux biens acquis par des voyageurs qui n'ont pas leur domicile à l'intérieur de la Communauté.

Les États membres qui avaient fait usage de la faculté ouverte en 1993 devront donc modifier leur législation en conséquence, ce qui n'est pas le cas de la France.

La directive fixe par ailleurs la valeur globale minimale des biens concernés à 175 écus, soit environ 1.200 francs, les États membres qui ont fixé un seuil plus bas étant toutefois autorisés à le maintenir. Enfin, elle établit à trois mois le délai avant la fin duquel les biens doivent quitter le territoire communautaire pour bénéficier de l'exonération.

Le paragraphe IV du présent article transcrit les dispositions de la directive en réécrivant complètement l'article 262 du code général des impôts. Cette nouvelle rédaction, plus claire que la précédente, comporte une définition explicite des exportations exonérées de la TVA.

Ainsi, sont exonérées de la TVA :

- les livraisons de biens expédiés ou transportés par le vendeur ou pour son compte, hors de la Communauté européenne ainsi que les prestations de services directement liées à l'exportation ;

- les livraisons de biens expédiés ou transportés par l'acheteur qui n'est pas établi en France, ou pour son compte, hors de la Communauté européenne, à l'exclusion des biens d'équipement et d'avitaillement des bateaux de plaisance, des avions de tourisme et de tout autre moyen de transport à usage privé.

Les exportations ainsi définies, les conditions à respecter lorsque la livraison porte sur des biens à emporter dans les bagages des voyageurs sont ensuite précisées :

- le voyageur ne doit pas avoir son domicile ou sa résidence habituelle dans un autre État membre de la Communauté ;

- la livraison ne doit pas porter sur les produits alimentaires solides et liquides, les tabacs manufacturés, les pierres précieuses non montées, les marchandises qui correspondent par leur nature ou leur qualité à un approvisionnement commercial ainsi que celles qui sont frappées d'une Prohibition de sortie (le texte initial du gouvernement renvoyait cette liste des biens exclus du régime d'exonération à un arrêté du ministre chargé du budget, mais l'Assemblée nationale a préféré l'inscrire dans la loi) ;

- la valeur globale de la livraison, taxe sur la valeur ajoutée comprise, doit excéder un montant qui est fixé par arrêté du ministre chargé du budget. Pour se conformer au seuil maximal de 175 écus fixé par la deuxième directive, la France devra abaisser son propre seuil de 2.000 à 1.200 francs au 1er janvier 1996.

C. LES FRAIS ACCESSOIRES À L'IMPORTATION

Actuellement, la sixième directive inclut dans la base l'imposition à l'importation les frais accessoires, tels quel les frais de commission, d'emballage, de transport et d'assurance, jusqu'au premier lieu de destination du bien à l'intérieur de l'État membre. Ces dispositions ont été transposées en droit français au 2° de l'article 292 du code général des impôts.

La deuxième directive de simplification modifie les dispositions de la sixième directive pour inclure obligatoirement, et non plus facultativement, dans la base d'imposition à l'importation les frais accessoires afférant au transport du bien vers un autre lieu de destination à l'intérieur de la Communauté, si ce lieu est connu au moment où intervient le fait générateur.

Ce second lieu de destination peut se trouver ailleurs à l'intérieur de l'État d'importation, ou dans un autre État membre.

Cette modification tire les conséquences de la suppression des frontières fiscales et douanières entre les États membres de la Communauté intervenue au 1er janvier 1993.

Pour sa transcription, le 1° du A du paragraphe XV du présent article complète l'article 292 du code général des impôts par un alinéa qui prévoit l'inclusion dans la base d'imposition à l'importation des frais accessoires, "lorsqu'ils découlent du transport vers un autre lieu de destination à l'intérieur de la Communauté européenne, si ce dernier lieu est connu au moment où intervient le fait générateur de la taxe".

Symétriquement, le b) du 2) du paragraphe IV exonère de TVA les frais accessoires déjà inclus dans la base d'imposition d'un bien importé en France ou dans un autre État membre de la Communauté européenne.

D. LES OPÉRATIONS RÉALISÉES SOUS DES RÉGIMES D'ENTREPÔTS FISCAUX

1. Le régime actuel :

• Les entrepôts douaniers autorisés par la réglementation communautaire ont pour objet de suspendre le paiement des droits de douanes à l'importation au titre des biens qui y sont placés. Les États membres peuvent par ailleurs exonérer de TVA les opérations portant sur ces biens jusqu'à leur sortie de l'entrepôt douanier. La base d'imposition à l'importation est alors constituée par la valeur des biens lorsqu'ils sont mis à la consommation à la sortie de l'entrepôt.

• Les entrepôts "autres que douaniers" selon les termes de la sixième directive, c'est-à-dire les entrepôts fiscaux, ont pour seul objet de suspendre le paiement de la TVA au titre des biens qui y sont placés, qui ont déjà été "communautarisés", le cas échéant, par le paiement des droits de douane à l'importation.

En France, la direction générale des douanes a ainsi mis en place trois types d'entrepôts fiscaux :

- un régime d'entrepôt national d'exportation, destiné au stockage avant exportation de marchandises achetées sur le marché national et communautaire. Le lieu de consommation finale des biens qui y sont stockés étant situé hors du territoire communautaire, l'exonération de TVA liée à l'exportation est anticipée. Ce régime favorise la réalisation sur le territoire national des prestations connexes au stockage.

- un régime d'entrepôt national d'importation, destiné au stockage en suspension de TVA de marchandises importées de territoires extérieurs à la Communauté ou exclues du champ d'application de la sixième directive. Il s'agit de biens qui ont déjà été "communautarisés" par le paiement des droits de douane. La TVA étant normalement exigible dès l'introduction des biens sur le territoire national, ce régime suspensif permet à leur propriétaire d'attendre d'avoir trouvé un client avant d'acquitter la taxe.

- un régime de perfectionnement actif national, destiné à la transformation, toujours en suspension de TVA, des marchandises importées qui y sont stockées.

Ces trois régimes d'entrepôts sont usuellement appelés "entrepôts douaniers" parce qu'ils sont gérés et contrôlés par la direction générale des douanes, mais il s'agit bien d'entrepôts fiscaux au sens de la sixième directive.

2. Les précisions apportées par la deuxième directive

La sixième directive prévoyait simplement la faculté pour les États membres de mettre en place des "entrepôts autres que douaniers". La suppression des frontières fiscales au 1er janvier 1993 a entraîné la disparition des entrepôts douaniers dans les relations commerciales entre les États membres : l'intérêt des entrepôts fiscaux, qui permettent de réaliser des opérations en suspension de taxe sur des marchandises "communautarisées", s'en est trouvé sensiblement accru.

La deuxième directive de simplification modifie et complète l'article 28 quater E de la sixième directive, afin de préciser le champ d'application et les modalités de fonctionnement de ces entrepôts.

• Sont considérés comme "entrepôts autres que douaniers", outre les entrepôts pour les produits soumis à accises, qui font l'objet d'un régime particulier, les endroits définis comme tels par les États membres. Il s'agit donc de lieux définis juridiquement, et pas simplement d'entrepôts au sens matériel du terme.

Ces entrepôts fiscaux peuvent accueillir des biens appartenant a diverses entreprises, mais leur titulaire est unique.

• En principe, les entrepôts fiscaux ne peuvent pas accueillir des biens destinés à être livrés au stade du commerce de détail, à l'exception :

- des biens destinés à être vendus hors taxe aux voyageurs, soit par les comptoirs de vente situés dans les ports, les aéroports et les terminaux du tunnel sous la Manche, soit à bord des avions et bateaux lors d'une liaison internationale ;

- des biens destinés aux ambassades, aux organismes internationaux et aux forces armées des États signataires du Traité de l'Atlantique Nord, dont la livraison est exonérée.

• La directive prévoit que, lorsqu'un État membre assortit les entrepôts douaniers qu'il a mis en place d'un régime suspensif de TVA, il doit obligatoirement offrir le bénéfice d'entrepôts fiscaux aux biens négociés sur les marchés à terme internationaux. La liste de ces biens figure à l'annexe J de la directive.

La création d'entrepôts fiscaux pour les autres catégories de biens reste une faculté offerte aux États membres, sous réserve de la consultation du Comité de la taxe sur la valeur ajoutée instauré par la sixième directive.

BIENS FIGURANT A L'ANNEXE J DE LA DEUXIÈME DIRECTIVE DE SIMPLIFICATION

• Toutes les opérations (importations, livraisons, prestations de services, acquisitions intracommunautaires) portant sur un bien placé sous le régime d'entrepôt fiscal sont exonérées de TVA jusqu'à la sortie du bien de l'entrepôt.

Le montant de la taxe due à la sortie de l'entrepôt fiscal correspond au montant de la taxe qui aurait été due si chacune des opérations avait été taxée à mesure, compte tenu des déductions autorisées en cas d'opérations successives.

Le redevable de la taxe est la personne qui fait sortir le bien du régime d'entrepôt fiscal, et non pas les assujettis qui ont réalisé les opérations en suspension de taxe.

3. La transposition en droit français

Le a) du 2° du paragraphe IV du présent article abroge les 13°, 13° bis et 13° ter de l'article 262 du code général des impôts, qui régissent actuellement le régime des entrepôts douaniers et fiscaux.

Le A du paragraphe VIII insère dans le code général des impôts un article 277 A qui fixe de façon beaucoup plus détaillée que les dispositions abrogées le régime des entrepôts douaniers et fiscaux.

Le I de l'article 277 A dispose que les livraisons, les importations et les acquisitions de biens destinés à être placés sous un régime d'entrepôt douanier ou fiscal sont effectuées en suspension de paiement de la TVA, ainsi que les prestations de services afférentes à ces opérations. La suspension de taxe s'applique également aux livraisons de biens placés sous le régime de l'admission temporaire en exonération des droits à l'importation, du transit externe ou du transit communautaire interne, ainsi qu'aux prestations de services afférentes à ces livraisons.

Les trois catégories d'entrepôts fiscaux existantes sont reprises par les nouvelles dispositions :

- l'entrepôt national d'exportation ;

- l'entrepôt national d'importation ;

- le perfectionnement actif national.

Par ailleurs, deux nouvelles catégories d'entrepôts fiscaux sont créées :

- l'entrepôt de stockage de biens négociés sur un marché à terme international et dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé du budget. Il s'agit de la catégorie d'entrepôt rendue obligatoire par la deuxième directive. Certains entrepôts situés à Dunkerque ont déjà été autorisés par anticipation pour le stockage des biens cotés à Londres sur le marché à terme des métaux non ferreux (London Métal Exchange) ;

- l'entrepôt dit de "production coordonnée", destiné à la fabrication de biens réalisée en commun par des entreprises dont une au moins n'a pas d'établissement en France, en exécution d'un contrat international fondé sur le partage de cette fabrication et la propriété indivise des biens produits entre les entreprises contractantes.

Cette dernière innovation est particulièrement intéressante pour les industries aéronautique, électronique ou de matériel ferroviaire, qui pratiquent fréquemment ce genre de productions coordonnées en vertu de contrats internationaux. En l'absence d'un régime d'entrepôt, chacun des participants étrangers serait tenu de s'identifier à la TVA en France. A la sortie de l'entrepôt fiscal, la base d'imposition est constituée par l'ensemble de la valeur ajoutée qui s'est accumulée en suspension de taxe sur le site de fabrication.

Pour les cinq catégories d'entrepôts fiscaux, l'autorisation d'ouverture est délivrée par le ministre chargé du budget. Des arrêtés du ministre pourront instituer des procédures simplifiées et déléguer le pouvoir de décision à des agents de l'administration des impôts et des douanes.

Le 1° du paragraphe II de l'article 277 A dispose que la suspension de la TVA prend fin avec la sortie du bien de l'un des régimes précédents.

Le 2° du paragraphe II de l'article 277 définit le redevable de la taxe comme le destinataire réel du bien : l'acquéreur en cas d'acquisition intracommunautaire, l'importateur en cas d'importation, le destinataire en cas de livraison et le preneur en cas de prestation de services. Dans l'hypothèse de livraisons multiples sous un même régime suspensif, le redevable est le destinataire de la dernière de ces livraisons.

Par ailleurs, le titulaire de l'autorisation du régime suspensif est solidairement tenu au paiement de la taxe.

Le 3° du paragraphe II de l'article 277 A fixe les principes de taxation du bien à sa sortie du régime suspensif :

- lorsque le bien n'a fait l'objet d'aucune livraison pendant son Placement sous régime suspensif, la TVA est perçue sur les opérations d'importation, de livraison et d'acquisition intra-communautaire antérieures au Placement, ainsi que sur les prestations de services afférentes (gardiennage, nettoyage) ;

- lorsque le bien a fait l'objet d'une ou plusieurs livraisons pendant son placement sous régime suspensif, la TVA est perçue sur la dernière de ces livraisons, ainsi que sur les prestations de services afférentes (cette règle Permet notamment de saisir la plus-value apportée aux biens dans les régimes de perfectionnement actif ou de production coordonnée internationale) ;

- lorsque le bien sorti du régime suspensif ne représente qu'une partie des biens qui y ont été placés, les prestations de services afférentes sont proratisées pour l'application de la TVA.

Le paragraphe III de l'article 277 A précise les obligations du titulaire de l'entrepôt fiscal qui doit tenir deux registres, l'un pour les stocks et les mouvements de biens, l'autre pour les opérations réalisées, et être en possession du double des factures et des pièces justificatives (le texte initial du Gouvernement prévoyait un registre commun, mais l'Assemblée nationale a jugé préférable de bien distinguer les deux types d'informations).

Le paragraphe IV de l'article 277 A renvoie à un décret les modalités d'application de ce dernier.

Le B du paragraphe VIII du présent article modifie par coordination l'article 284 du code général des impôts, de façon à ce que le non respect des conditions d'autorisation d'un régime suspensif soit sanctionné par le paiement de la taxe.

Les D et E du paragraphe VIII institue une procédure de contrôle des entrepôts fiscaux. Cette procédure, qu'il est proposé de codifier aux articles L.80 K et L.80 L du livre des procédures fiscales est inspirée du droit d'enquête mis en place dans le cadre du nouveau régime de TVA communautaire, qui est déjà codifié aux articles L.80 F à L.80 I du même livre.

L'article L.80 K dispose que ce droit d'enquête est exercé par les agents des impôts ou des douanes. En effet, en vertu du paragraphe XVIII du présent article, la direction générale des douanes et droits indirects conserve sa compétence pour les trois types d'entrepôts fiscaux déjà existants (exportation, importation et perfectionnement actif), tandis que la direction générale des impôts a compétence pour les deux types d'entrepôts nouvellement créés (stockage de biens négociés sur un marché à terme international et production coordonnée en vertu d'un contrat international).

Les agents des douanes ou des impôts, qui ont au moins le grade de contrôleur, peuvent se faire présenter les registres et les factures, ainsi que tous les documents pouvant se rapporter aux biens placés ou destinés à être placés dans un entrepôt fiscal et aux opérations et prestations afférentes à ces biens. Ils peuvent également procéder à la constatation matérielle des éléments physiques de l'exploitation.

La procédure spécifique de vérification des registres tenus au moyen de systèmes informatisés prévue à l'article L 47 du livre des procédures fiscales est applicable. Cette procédure donne le droit au contribuable d'effectuer lui-même, sur les instructions de l'administration, les traitements informatiques nécessaires à la vérification, ou au contraire de demander que le contrôle ne soit pas effectué sur son propre matériel.

L'article L.80 L précise les hypothèses d'obstruction au droit d'enquête qui peuvent entraîner le retrait de l'autorisation d'ouverture de l'entrepôt fiscal contrôlé. L'Assemblée nationale a précisé, d'une part, que ce retrait est notifié à l'intéressé à l'issue du délai de 15 jours dont il dispose pour présenter ses observations et, d'autre part, que le retrait de l'autorisation est opposable aux redevables de la taxe au titre des biens qui ont été placés sous le régime d'entrepôt.

Par ailleurs, le C du paragraphe VIII du présent article insère un article 1788 octies dans le code général des impôts, qui précise les sanctions plus légères applicables aux manquements ou aux infractions constatés :

- le défaut de présentation ou de tenue des registres donne lieu à l'application d'une amende de 5.000 francs ;

- chaque omission ou inexactitude relevée dans les renseignements devant figurer sur les registres donne lieu à l'application d'une amende qui était de 25 francs dans le texte initial du Gouvernement et que l'Assemblée nationale a porté à 100 francs ;

- les manquants ou excédents constatés donnent lieu à l'application d'une amende égale à 80 % du montant de TVA normalement due. Dans le texte initial du Gouvernement, cette amende pouvait atteindre au maximum le double de ce montant de TVA normalement due. L'Assemblée nationale a jugé préférable d'abaisser le niveau de cette amende et de lui donner un caractère forfaitaire, non négociable.

Le 1° du paragraphe XII du présent article modifie l'article 289 A du code général des impôts pour ouvrir le bénéfice de la représentation fiscale allégée aux personnes établies hors de France qui y réalisent des opérations sous régime suspensif de taxe.

III. LES AMÉNAGEMENTS CONNEXES A LA DEUXIÈME DIRECTIVE DE SIMPLIFICATION

A. L'INSTAURATION D'UNE REPRÉSENTATION FISCALE ALLÉGÉE

L'article 289 A du code général des impôts dispose que, lorsqu'une entreprise établie hors de France est redevable de la TVA ou doit accomplir des opérations déclaratives, elle doit accréditer auprès du service des impôts un représentant assujetti établi en France qui s'engage à accomplir les formalités et à acquitter la TVA à sa place.

Ce représentant fiscal est unique et se porte garant pour l'ensemble des opérations réalisées par l'entreprise en France, y compris celles dont il n'aurait pas eu connaissance. Ce système de représentation fiscale unique représente une sécurité pour les services fiscaux.

Il vise également à placer les entreprises étrangères opérant en France sur le même pied que les entreprises françaises, qui constituent chacune une entité unique au regard du droit fiscal.

Le Gouvernement propose d'instaurer une représentation fiscale allégée pour les entreprises étrangères qui ne sont tenues qu'à des obligations déclaratives au titre des opérations qu'elles réalisent en France.

Pour cela, le paragraphe XII du présent article complète l'article 289 A du code général des impôts par un alinéa autorisant les entreprises étrangères à confier leurs obligations déclaratives à un assujetti établi en France et accrédité par le service des impôts lorsqu'elles sont dispensées du paiement de la taxe, c'est-à-dire lorsque les biens concernés font l'objet d'une livraison intra-communautaire dès leur importation sur le territoire communautaire ou dès leur sortie d'un entrepôt fiscal.

Cette représentation fiscale allégée est possible parce qu'il n'y a pas de taxe en jeu et que les risques de fraude sont limités. Le second alinéa du texte proposé pour compléter l'article 289 A du code général des impôts prévoit d'ailleurs que, lorsque les conditions auxquelles sont subordonnées la dispense de paiement ou l'exonération ne sont pas remplies, l'assujetti accrédité est tenu au paiement de la taxe afférente à l'opération pour laquelle il doit effectuer les obligations déclaratives.

L'intérêt de cette simplification pour les entreprises qui choisissent de faire transiter leurs marchandises par la France réside dans un coût moindre par rapport au système du représentant fiscal unique, qui entraîne des frais considérables. En pratique, les entreprises pourront confier aux transitaires en douane ou aux gérants des entrepôts fiscaux le soin d'effectuer pour leur compte les formalités nécessaires.

Cette mesure est de nature à encourager le développement des trafics intra-communautaires via les ports maritimes et les aéroports français.

B. LES PRÉCISIONS A PPORTÉES À CERTAINES DÉFINITIONS

1. La définition du redevable de la taxe à l'importation

Actuellement, aux termes de l'article 293 A du code général des impôts, la TVA exigible pour les biens importés "est due par le déclarant en douane ".

Cette définition du redevable de la taxe à l'importation peut poser problème lorsqu'intervient un intermédiaire qui fait la déclaration en douane en son nom propre, à charge pour l'entreprise destinataire réel du bien importé de le rembourser puis de déduire la TVA facturée. En cas de difficulté entre le destinataire réel et le transitaire en douane, celui-ci se trouve privé de la possibilité de déduire la TVA, alors qu'il en a supporté la charge.

Le paragraphe XVI du présent article propose donc de modifier l'article 239 A du code général des impôts, qui disposera désormais que "la taxe doit être acquittée par la personne désignée comme destinataire réel des biens sur la déclaration d'importation". Ainsi, le redevable de la taxe sera toujours celui qui peut la déduire. Toutefois, il est précisé par précaution que "le déclarant en douane est solidairement tenu au paiement de la taxe".

2. La définition fiscale du territoire de la Communauté européenne

Actuellement, chaque fois qu'une disposition du code général des impôts relative à la TVA comporte la mention de "territoire de la Communauté européenne", il faut se référer à l'article 3 de la directive 77/388/CEE du 17 mai 1977 pour en connaître la définition précise.

Dans un souci de commodité, le paragraphe I du présent article propose d'insérer dans le code général des impôts un article 256-0 qui définit le territoire de la Communauté européenne pour l'application de l'ensemble des dispositions relatives à la TVA.

Aux termes de cet article 256-0, les autres États membres que la France sont ceux énumérés à l'article 227 du Traité instituant la Communauté européenne, à l'exclusion des territoires suivants, qui restent en-dehors du territoire douanier communautaire ou du champ de la sixième directive :

- pour la république fédérale d'Allemagne, l'île d'Helgoland et le territoire de Büsingen ;

- pour le royaume d'Espagne, Ceuta, Melilla et les îles Canaries ;

- pour la république de Finlande, les îles Aland :

- pour la république hellénique, le mont Athos ;

- pour la république italienne, Livigno. Campione d'Italia et les eaux nationales du lac de Lugano.

La Communauté européenne est définie comme l'ensemble des États énumérés à l'article 227 du Traité, y compris la France.

3. La définition de l'importation au regard de la TVA

Actuellement, le 2° de l'article 291 du code général des impôts définit l'importation d'un bien au regard de la TVA comme :

a) l'entrée en France d'un bien originaire ou en provenance d'un pays tiers à la Communauté européenne, ou d'un territoire d'un État membre de la Communauté situé en-dehors du champ de la sixième directive ;

b) la mise à la consommation en France d'un bien placé lors de son entrée sur le territoire sous l'un des régimes douaniers suspensifs prévus par la réglementation communautaire.

Le paragraphe XIV du présent article propose de remplacer dans la rédaction du a) la référence à la sixième directive par une référence au 1° du nouvel article 256-0 introduit dans le même code, par le paragraphe I, pour définir le territoire communautaire au regard de la TVA. Une imperfection formelle du a), auquel un membre de phrase logiquement nécessaire fait actuellement défaut, est corrigée par la même occasion.

Par ailleurs, la rédaction du b) est ajustée afin de prendre expressément en compte les nouveaux régimes d'entrepôts fiscaux autorisés par la réglementation communautaire.

4. La définition des notions d'importation et d'exportation dans les relations entre la métropole et les départements d'outremer

Actuellement, l'article 294 du code général des impôts précise le champ d'application spécifique de la TVA dans les départements d'outre-mer :

- la TVA n'est pas applicable dans le département de la Guyane ;

- les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion sont considérés comme territoires d'exportation par rapport à la France métropolitaine (et réciproquement), les deux premiers constituant un territoire fiscal unique.

Le paragraphe XVII du présent article propose une nouvelle rédaction de l'article 294 du code général des impôts, qui explicite les notions d'importation et d'exportation pour les relations commerciales des départements d'outre-mer entre eux et avec la métropole.

Ainsi, pour l'application de la TVA, est considérée comme exportation d'un bien :

- l'expédition ou le transport d'un bien hors de France métropolitaine à destination des départements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique ou de La Réunion ;

- l'expédition ou le transport d'un bien hors des départements de la Guadeloupe ou de la Martinique à destination de la France métropolitaine, d'un autre État membre de la Communauté européenne, des départements de la Guyane ou de La Réunion ;

- l'expédition ou le transport d'un bien hors du département de La Réunion à destination de la France métropolitaine, d'un autre État membre de la Communauté européenne, des départements de la Guadeloupe, de la Guyane ou de la Martinique.

Symétriquement, est considérée comme importation d'un bien :

- l'entrée en France métropolitaine d'un bien originaire ou en Provenance des départements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique ou de La Réunion ;

- l'entrée dans les départements de la Guadeloupe ou de la Martinique d'un bien originaire ou en provenance de la France métropolitaine, d'un autre État membre de la Communauté européenne, des départements de la Guyane ou de La Réunion ;

- l'entrée dans le département de La Réunion d'un bien originaire ou en provenance de la France métropolitaine, d'un autre État membre de la Communauté européenne, des départements de la Guadeloupe, de la Guyane ou de la Martinique.

Cette rédaction très développée ne laisse subsister aucune ambiguïté. Il en résulte notamment, de façon implicite mais claire, que les échanges entre la Guadeloupe et la Martinique ne sont pas des importations ni des exportations.

Décision de la commission : Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 19 - Aménagement du régime de l'octroi de mer

Commentaire : Cet article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, a deux objets :

- Il aligne pour les produits pétroliers, qui bénéficient d'un régime suspensif de la taxe sur la valeur ajoutée, les règles d'exigibilité de l'octroi de mer sur les règles d'exigibilité de la taxe sur la valeur ajoutée.

- Il précise que seule la fraction du droit additionnel à l'octroi de mer supérieure à 1 % est applicable aux produits exonérés d'octroi de mer.

I. L'OCTROI DE MER APRÈS LA LOI DU 17 JUILLET 1992

*Champ des activités concernées

Rénové par la loi n° 92-676 du 17 juillet 1992, l'octroi de mer est un droit de consommation qui frappe, dans les régions de Guadeloupe, Guyane, Martinique et Réunion les opérations suivantes :

L'introduction de marchandises ;

Les livraisons à titre onéreux par des personnes qui y accomplissent des activités de production. Sont considérées comme activités de production les opérations de fabrication, de transformation ou de rénovation de biens meubles corporels, ainsi que les opérations agricoles et extractives ;

Les livraisons à titre onéreux par des personnes qui achètent en vue de l'exportation ou de la revente à d'autres assujettis à l'octroi de mer.

*Exonérations

La loi a cependant prévu trois séries principales d'exonérations :

- des exonérations de plein droit portant sur les produits exportés hors des DOM ainsi que sur les échanges interrégionaux ;

- des exonérations facultatives, laissées au libre choix des conseils régionaux, portant sur les produits importés dont la liste, la nature et l'objet sont fixés par la loi ;

- des exonérations totales ou partielles, également laissées à l'initiative des conseils régionaux, bénéficiant, en fonction des besoins économiques, à la production locale.

*Entreprises éligibles

L'article 3 de la loi précitée du 17 juillet 1992 précise que seules les entreprises dont le chiffre d'affaires relatif à l'activité de production est supérieur à 3,5 millions de francs pour l'année civile précédente sont assujetties à l'octroi de mer.

Toutefois, les entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre 2 et 3,5 millions de francs peuvent, sur option, être assujetties à l'octroi de mer.

Enfin, les personnes qui achètent en vue de l'exportation ou de la revente à d'autres assujettis peuvent opter pour la position d'assujetti au titre de ces opérations si leur chiffre d'affaires est, pour ces mêmes opérations, supérieur à 1,5 million de francs pour l'année civile précédente.

*Bases d'imposition

La base d'imposition est constituée :

- pour les importations, par la valeur en douane au lieu d'introduction des marchandises dans chaque région ;

- pour les productions locales et les achats-reventes, par le prix des marchandises, hors taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et taxes parafiscales, diminué de 15 % au titre des frais de commercialisation.

*Fait générateur de la taxe

L'article 5 dispose que pour les importations, le fait générateur se produit et la taxe devient exigible au moment où les biens sont introduits à l'intérieur des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique ou de la Réunion.

Pour les productions locales et les achats-reventes, le fait générateur de la taxe se produit et la taxe devient exigible au moment :

- de la livraison par les producteurs des produits issus de leurs opérations de fabrication, de transformation ou de rénovation ;

- de la livraison des biens par les personnes qui achètent en vue de la revente à des assujettis ou qui exportent et qui ont pris sur option la position d'assujetti.

*Déductibilité

A l'instar de la TVA, l'octroi de mer qui a grevé les éléments du prix de revient d'une opération imposable est déductible de l'octroi de mer applicable à cette opération sans qu'il soit possible d'obtenir, le cas échéant, le remboursement du crédit de taxe dégagé.

Toutefois, le crédit d'octroi de mer peut être remboursé en cas d'opérations d'exportation hors des DOM ou d'expédition à destination d'un autre DOM quand la livraison est exonérée.

*Fixation des taux

Les taux de l'octroi de mer sont fixés par délibération du conseil régional. Le taux maximal ne peut excéder 30 %.

Toutefois, ce taux peut être porté à 50 % pour les alcools, les produits alcooliques et les tabacs manufacturés.

Le nombre des taux fixés par le conseil régional ne peut être supérieur à huit.

*Taxe additionnelle régionale à l'octroi de mer

Enfin, la loi autorise les conseils régionaux à instituer un droit additionnel à l'octroi de mer qui suit les mêmes règles que ce dernier. Ce droit, qui constitue une recette du budget des régions, n'est pas applicable aux produits soumis à un taux zéro ou exonérés lorsqu'il n'excède pas 1 %. Le taux ne peut dépasser 2,5 %.

Le poids considérable de l'octroi de mer permet de pallier le niveau relativement faible des quatre taxes directes locales dans les budgets des collectivités des départements d'outre-mer.

Produit des impôts directs locaux pour les communes et produit global de l'octroi de mer en 1994

II. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES

A. LA DÉTERMINATION DU FAIT GÉNÉRATEUR ET DE L'EXIGIBILITÉ DE LA TAXE APPLICABLE AUX PRODUITS PÉTROLIERS

Le paragraphe I du présent article complète l'article 5 de la loi du 17 juillet 1992 précitée afin de préciser que pour les produits pétroliers et assimilés, le fait générateur se produit et l'octroi de mer devient exigible lors de leur mise à la consommation à l'intérieur des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique ou de la Réunion.

Cette insertion permet en fait d'apporter par avance une solution à un problème particulier qui aurait pu se poser aux Antilles.

En effet, d'après les informations fournies à votre rapporteur général, il n'existe qu'une seule raffinerie de pétrole, la SARA, située en Martinique-Le conseil régional de la Martinique ayant pris une délibération tendant à exonérer l'importation de pétrole brut, le schéma suivant reste théorique mais sa mise en oeuvre aurait des conséquences financières non négligeables pour l'entreprise concernée.

Ainsi, en l'état actuel du droit, le pétrole brut importé en Martinique pour y être raffiné, puis livré dans ce même département et expédié, pour le reliquat, en Guadeloupe, devrait donner lieu, en principe, à la perception de l'octroi de mer à trois niveaux :

- lors de l'introduction en Martinique ;

- lors de la livraison du produit raffiné distribué en Martinique, avec Possibilité d'imputation de la taxe acquittée à l'introduction :

- lors de la livraison du produit raffiné distribué en Guadeloupe, sans Possibilité de déduire une taxe d'amont puisque Martinique et Guadeloupe constituent un marché unique et que l'octroi de mer n'a pas été perçu à l'entrée dans cette dernière région.

Dès lors, la raffinerie concernée est condamnée à être structurellement créditrice d'un certain montant d'octroi de mer, comme le montre l'exemple ci-après :

Sur 100 de pétrole brut que la raffinerie importe, celle-ci en vend raffiné 160, la production étant destinée pour moitié à chacun des deux DOM. Le taux de l'octroi de mer est de 10% en Martinique et de 15% en Guadeloupe.

En Martinique, la raffinerie doit acquitter 10 au titre de l'importation (100 x 10%) et 8 au titre de la livraison (80 x 10%). Après imputation de l'octroi de mer acquitté à l'importation, la raffinerie reste créditrice de 2, sans possibilité de remboursement. L'article 10 de la loi précitée du 17 juillet 1992 prévoit, en effet, on le rappelle, que lorsque le montant de la taxe déductible mentionnée sur une déclaration excède le montant de l'octroi de mer dû, l'excédent de taxe dont l'imputation ne peut être faite est reporté, jusqu'à épuisement, sur la ou les déclarations suivantes, étant bien entendu que l'octroi de mer dont l'imputation n'a pu être opérée ne peut Pas faire l'objet d'un remboursement.

En Guadeloupe, la raffinerie doit 12 (80 x 15 %), sans octroi de mer d'amont à déduire.

Au total, la raffinerie a effectivement versé 22 d'octroi de mer mais n'était débitrice que de 20 au titre de ses deux livraisons (8 + 12). Elle constate un crédit structurel de 2 correspondant à une rémanence de taxe.

Afin de régler a priori ce problème de rémanence, le gouvernement Propose donc d'aligner le régime des produits pétroliers au regard de l'octroi de mer sur celui qui leur est applicable en matière de taxe sur la valeur ajoutée.

Ainsi, le fait générateur se produirait et la taxe deviendrait exigible uniquement au moment de la mise à la consommation de ces produits (paragraphe I).

Pour s'en tenir à l'exemple mentionné plus haut, la raffinerie n'acquittera plus que 20 de taxe : 8 au titre de la mise à la consommation en Martinique et 12 au titre de la mise à la consommation à la Guadeloupe. La disparition de la taxation à l'importation, par définition plus forte que celle portant sur le produit transformé distribué en Martinique, permet ainsi de supprimer toute rémanence.

Le paragraphe III du présent article tend à confirmer la compétence de principe de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) pour la perception et le contrôle de l'octroi de mer dû au moment de la mise à la consommation des produits pétroliers. La DGDDI est actuellement compétente pour les introductions de marchandises.

Enfin, le paragraphe IV prévoit l'entrée en vigueur du dispositif ci-dessus décrit à la date du 1er janvier 1996.

B. LES MODALITÉS DE LA TAXATION AU DROIT ADDITIONNEL À L'OCTROI DE MER DES PRODUITS EXONÉRÉS D'OCTROI DE MER

L'article 89 de la loi de finances initiale pour 1994 a porté de 1 % à 2,5 % le taux maximal du droit additionnel à l'octroi de mer que les conseils des régions d'outre-mer peuvent instituer.

Ce même article dispose que lorsqu'il n'excède pas le taux de 1 %, le droit additionnel ne s'applique pas aux produits soumis à un taux zéro ou totalement exonérés.

Dès l'entrée en vigueur des dispositions précitées de la loi de finances initiale pour 1994, cette dernière précision a été interprétée comme soumettant au droit additionnel les produits à taux zéro ou exonérés pour la fraction du taux du droit additionnel comprise entre 1 % et 2,5 %.

En d'autres termes, les quatre conseils régionaux concernés ayant tous adopté le taux maximal de 2,5 %, les produits exonérés ou soumis à un taux zéro au titre de l'octroi de mer se voient imposés à hauteur de 1,5 % (2,5 % - 1 %) au titre du droit additionnel.

De ce point de vue, les paragraphes II et IV tendent à mettre le droit en conformité avec les faits en prévoyant explicitement :

- d'une part, que lorsque le taux du droit additionnel régional à l'octroi de mer excède 1 %, seule la fraction du droit additionnel qui excède 1 % est applicable aux produits soumis à un taux zéro ou totalement exonérés ;

- d'autre part, que ces dispositions sont applicables à compter du 1er janvier 1994.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 20 - Option des groupements d'intérêt public pour le régime des sociétés de capitaux

Commentaire : Le présent article autorise les groupements d'intérêt public à opter pour l'assujettissement à l'impôt sur les sociétés. Il évite ainsi qu'une décision de principe prise par le Conseil d'État dans deux arrêts en date du 27 avril 1994 place les associés de ses structures un peu particulières dans une situation fiscale délicate.

• Institués par la loi du 15 juillet 1982, les groupements d'intérêt public (GIP) s'analysent comme des structures de coopération entre des intervenants des secteurs public et privé.

Ils permettent ainsi de réunir des établissements publics et des personnes morales de droit public ou privé en vue d'exercer en commun une des activités suivantes :

- la recherche et le développement technologique, ainsi que la gestion des équipements d'intérêt commun nécessaire à cette activité ;

- une participation à l'élaboration ou à la mise en oeuvre de politiques concertées de développement social urbain ;

- la gestion de projets ou programmes de coopération interrégionale et transfrontalières intéressant des collectivités locales.

Constituées sans capital, les GIP n'ont pas pour vocation de réaliser des bénéfices, et ne peuvent donc procéder à des distributions.

Au plan fiscal, ils sont toutefois considérés comme transparents. Les résultats du GIP -généralement des pertes- sont donc répartis entre ses membres, au prorata de leurs droits, et pris en compte au regard de l'impôt dans les mêmes conditions que les résultats propres de chaque membre.

Sur cette base, il était admis que les résultats fiscalement attribués à un membre exonéré d'impôt se trouvaient eux-mêmes placés hors du champ de l'impôt.

• Par deux arrêts en date du 27 avril 1994, le Conseil d'État a toutefois mis en cause cet enchaînement.

En l'espèce, la Haute juridiction statuait sur le cas de groupements d'intérêt économique, qui sont également placés sous le régime de la transparence fiscale, et dont certains associés peuvent eux-mêmes être exonérés d'impôt.

La Haute juridiction a alors jugé que ce régime n'avait pas pour but de limiter l'imposition des résultats du groupement, mais seulement de définir si l'imposition en cause doit être effectuée au titre de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés.

Elle a ainsi considéré que le résultat d'un groupement exerçant une activité lucrative devait être imposé au nom des associés, même si ces derniers peuvent se prévaloir d'une exonération pour leur propre activité.

Par instruction en date du 26 avril 1995, l'Administration s'est ralliée à cette analyse. Estimant que ce principe d'imposition présentait une portée générale, elle l'a étendu à toutes les personnes morales non soumises à l'impôt sur les sociétés à raison de l'intégralité de leur revenu. Par voie de conséquence, cette nouvelle règle doit désormais s'appliquer aux groupements soumis au régime fiscal des personnels, et donc au GIP.

• Dans la généralité des cas, l'application de cette nouvelle règle au GIP n'a que des conséquences réduites. En effet, ces groupements ont plutôt tendance à dégager structurellement des pertes.

Toutefois, elle pose un problème spécifique pour les GIP constitués lors de la réorganisation du réseau transfusionnel français.

En effet, à la suite du drame de la contamination par le virus du SIDA, l'organisation de la transfusion sanguine a été profondément remaniée. Fixé par la loi du 4 janvier 1993, le nouveau schéma distingue deux pôles :

- d'une part, la collecte des dons de sang et la préparation du sang en vue de la transfusion, confiées aux établissements de transfusion sanguine sous le contrôle de l'Agence française du sang ;

- d'autre part, la fabrication, à partir du sang, de produits thérapeutiques, qui relève désormais du Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies.

Or, nombre de ces intervenants ont le statut de GIP. Il en est ainsi notamment de certains établissements de transfusion, constitués entre des établissements publics de santé, mais aussi des associations de donneurs de sang ou des caisses d'assurance-maladie. De même, le Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies se présente sous cette forme juridique, avec pour membres l'État, l'Agence française du sang et des établissements de transfusion sanguine.

Ces divers opérateurs n'ont évidemment pas un objet lucratif. Toutefois, ils peuvent dégager un excédent qui, en application des règles de fonctionnement d'un GIP, ne peut être réparti entre les membres, mais permet de financer la gestion et l'équipement du groupement.

Or, au plan fiscal, cet excédent devrait désormais être imposé au nom des membres, quel que soit leur statut ou leur régime propre.

En d'autres termes, il deviendrait nécessaire d'imposer des hôpitaux, des associations de donneurs de sang ou des caisses d'assurance-maladie au titre des résultats liés à leur participation au GIP.

• Pour éviter cette situation, le présent article autorise les GIP à opter pour un assujettissement à l'impôt sur les sociétés.

Dans une telle situation, le GIP perdra alors sa qualité de structure fiscalement transparente et l'impôt sera dû par le groupement lui-même.

En application de l'article 239 du code général des impôts, cette option doit être formulée au cours des trois premiers mois de l'exercice au titre duquel le groupement souhaite être placé sous ce régime. Elle présente un caractère irrévocable.

Au plan formel, l'Assemblée nationale a adopté un amendement pour insérer ces dispositions au 3 de l'article 206 du code général des impôts, qui retrace les différentes catégories de sociétés ou groupements susceptibles d'opter pour un assujettissement à l'impôt sur les sociétés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 21 - Mesures destinées à faciliter la restructuration du réseau transfusionnel français

Commentaire : Cet article vise à généraliser l'exonération fiscale qui s'applique jusqu'au 31 décembre 1996 aux transferts de biens réalisés au Profit des nouvelles structures transfusionnelles instituées par la loi du 4 janvier 1993 relative à la sécurité en matière de transfusion sanguine et de médicament. Actuellement, cette exonération ne concerne que les biens cédés par les anciennes structures transfusionnelles agréées qui sont appelées à disparaître.

I. LA RÉORGANISATION DU RÉSEAU TRANSFUSIONNEL FRANÇAIS

La loi n° 93-5 du 4 janvier 1993 relative à la sécurité en matière de transfusion sanguine et de médicament, adoptée à la suite du drame du sang contaminé, a réformé profondément l'organisation du système transfusionnel français.

? L'activité de collecte de sang a été séparée de celle de fractionnement, cette dernière étant confiée au Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies, constitué le 31 mai 1994 sous la forme d'un groupement d'intérêt public. Ce laboratoire regroupe les activités de fractionnement du Centre national de la transfusion sanguine des Ulis, ainsi que celles des centres régionaux de transfusion sanguine de Lille, Bordeaux, Strasbourg, Lyon et Montpellier.

? La régulation et le contrôle sanitaire du réseau de transfusion sanguine ont été confiés à l'Agence française du sang, établissement public de l'État à caractère administratif.

? Les activités de recherche et de formation des personnels de la transfusion sanguine ont été confiées à l'Institut national de la transfusion sanguine, constitué le 31 mai 1994 sous la forme d'un groupement d'intérêt public et issu d'un service de la Fondation nationale de la transfusion sanguine.

? Les établissements de transfusion sanguine sont constitués sous forme de groupements d'intérêt public, d'associations, ou de départements au sein de l'Assistance publique des hôpitaux de Paris, des Hospices civils de Lyon et de l'Assistance publique de Marseille. Ils sont agréés par l'Agence française du sang pour une durée de cinq ans renouvelable.

Sur la base des schémas d'organisation de la transfusion sanguine élaborés dans chaque région, les anciennes structures transfusionnelles ont été regroupées autour de plateaux techniques performants et placés sous un contrôle sanitaire renforcé. Le 26 mai 1995, 43 établissements de transfusion sanguine ont été agréés : 35 sous la forme de groupement d'intérêt public, 7 sous la forme associative, et 1 sous la forme de budget annexe de l'Assistance publique des hôpitaux de Paris.

II. LE RÉGIME FISCAL DES TRANSFERTS DE BIENS REALISES AU PROFIT DES ORGANISMES DE TRANSFUSION SANGUINE

A. L'EXONÉRATION EXISTANTE

L'article 24 de la loi n° 95-116 du 4 février 1995 portant diverses dispositions d'ordre social prévoit l'exonération fiscale des biens transférés par les anciennes structures transfusionnelles agréées (la Fondation nationale de la transfusion sanguine et les centres de transfusion sanguine agréés dans le cadre d'une loi du 21 juillet 1952) aux nouveaux organismes de la transfusion sanguine, à savoir :

- l'Institut national de la transfusion sanguine ;

- le Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies ;

- les établissements de transfusion sanguine agréés par l'Agence française du sang dans les conditions de l'article L.668-2 du code de la santé publique.

Ainsi, ces transferts de biens ne donnent pas lieu à la perception des droits de mutation à titre gratuit, ni de la taxe de publicité foncière.

De même, les biens que les nouveaux établissements de transfusion agréés transfèrent à des groupements d'intérêt publics agréés, dans le cadre des restructurations, sont fiscalement exonérés.

Les plus-values qui sont éventuellement dégagées lors de ces transferts de biens ne sont pas soumises à l'impôt sur les sociétés, sous réserve que les organismes bénéficiaires respectent les obligations comptables prévues au 3 de l'article 210 A du code général des impôts, qui s'imposent à la société absorbante dans l'hypothèse d'une fusion de sociétés en vue de permettre l'imposition ultérieure des plus-values exonérées lors du transfert des biens.

Les transferts de biens bénéficiant de l'exonération peuvent intervenir jusqu'au 31 décembre 1996.

B. LA MODIFICATION PROPOSÉE

Le présent article supprime, dans l'article 24 de la loi du 4 février 1995, la référence aux anciennes structures transfusionnelles agréées dans le cadre de la loi du 21 juillet 1952.

Ainsi, l'exonération fiscale sera étendue aux biens transférés par certaines anciennes structures transfusionnelles non agréées (en l'espèce, l'association GAMATS, en voie de dissolution), et surtout aux biens transférés par certains hôpitaux qui, sans disposer antérieurement d'un centre de transfusion sanguine, sont appelés à participer aux nouveaux groupements d'intérêt public gestionnaires des établissements de transfusion.

De même, certaines collectivités locales pourront ainsi céder, en exonération d'impôts et de taxes, des terrains aux établissements de transfusion sanguine nouvellement agréés en vue de l'installation d'un plateau technique.

La date jusqu'à laquelle les transferts de biens doivent intervenir n'est pas modifiée, et demeure fixée au 31 décembre 1996.

Enfin, pour éviter la coexistence de deux régimes fiscaux différant légèrement par leurs champs et leurs dates d'application, le II du présent article donne une portée rétroactive à la modification proposée, qui s'appliquera à la date d'entrée en vigueur de la loi du 4 février 1995.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 22 - Détermination du redevable du supplément d'imposition en cas de détournement d'usage de produits soumis au droit de fabrication

Commentaire : Cet article détermine le redevable du supplément d'imposition en cas de détournement de l'usage de boissons alcooliques.

Les produits alcooliques relevant des codes NC 2204, 2205 et 2206 du tarif des douanes, qui ont un titre alcoométrique compris entre 1,2 % et 22 % et ne sont ni des vins ni des cidres, sont soumis à deux types de droits :

- un droit de consommation, fixé, pour les alcools consommables (eaux de vie, apéritifs, liqueurs, fruits à l'eau de vie), à 9 060 francs par hectolitre d'alcool pur {article 403, 2° du code général des impôts) ;

- un droit de fabrication, pour les alcools dénaturés, impropres à la consommation de bouche (alcools utilisés pour les produits de parfumerie et de toilette, ayant un caractère médicamenteux ou destinés à être incorporés dans des produits destinés à l'alimentation humaine), fixé à 405 francs par hectolitre d'alcool pur {article 406 A, 3° du code général des impôts).

Ces droits sont acquittés par les contribuables qui mettent ces alcools à la vente.

L'importance de l'écart existant entre ces deux droits d'accise peut susciter des tentations de fraude, s'agissant des alcools consommables, qui peuvent être mis à la consommation, en acquittant un droit de consommation et non un droit de fabrication.

En l'absence de disposition spécifique, l'administration ne peut se tourner que contre la personne qui a vendu les alcools. Or, s'agissant de produits intermédiaires destinés à être incorporés dans un processus de fabrication, ce dernier ne peut être tenu pour responsable de l'usage qui en sera fait ultérieurement, et notamment de la vente directe au consommateur.

• Afin d'empêcher cette utilisation frauduleuse, le paragraphe I du présent article insère un nouvel article 406 F dans le code général des impôts, afin de prévoir que, lorsque des produits alcooliques soumis au droit de fabrication n'ont pas été utilisés pour l'élaboration de produits destinés à l'utilisation humaine et n'ont donc pas acquitté le droit de consommation, la personne qui a reçu ces produits est tenue au paiement de la différence entre le droit de consommation et le droit de fabrication, en cas de mise à la consommation.

• le paragraphe II prévoit l'application de cette disposition à compter du 1er janvier 1996.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification

Article 23 - Adaptations législatives consécutives à la création du grade d'inspecteur divisionnaire des impôts

Commentaire : Le présent article modifie plusieurs dispositions du code général des impôts et du livre des procédures fiscales pour prendre en compte le nouveau grade d'inspecteur divisionnaire des impôts.

I. LA CRÉATION D'UN GRADE D'INSPECTEUR DIVISIONNAIRE DES IMPÔTS

En application du décret n° 95-866 du 2 août 1995, les fonctionnaires de la catégorie A des services déconcentrés de la direction générale des impôts sont répartis dans les grades, classes et échelons ci-dessous :

1) Chef des services fiscaux de classe fonctionnelle : deux échelons ;

2) Chef des services fiscaux de classe normale : deux échelons ;

3) Directeur départemental : trois échelons ;

4) Directeur divisionnaire : cinq échelons ;

5) Inspecteur principal de 1ère classe : trois échelons ;

6) Inspecteur principal de 2ème classe : cinq échelons ;

7) Inspecteur divisionnaire de classe exceptionnelle : trois échelons ;

8) Inspecteur divisionnaire de classe normale : cinq échelons ;

9) Inspecteur : douze échelons ;

10) Conservateur des hypothèques : échelon unique ;

11) Receveur divisionnaire : échelon unique ;

12) Receveur principal de 1ère classe : trois échelons ;

13) Receveur principal de 2ème classe : deux échelons.

L'inspecteur principal exerce les fonctions suivantes :

- inspecteur principal des services ; à ce titre, il assure la coordination des méthodes et l'homogénéisation de l'exercice des missions, participe aux actions de soutien et procède à la vérification des services ;

- responsable de centre :

- chef de brigade.

Il peut en outre se voir confier des missions d'audit, enquête, expertise, ou des fonctions au sein des services centraux.

Le nouveau grade d'inspecteur divisionnaire comprend deux classes :

- l'inspecteur divisionnaire de classe exceptionnelle chargé, en qualité de responsable, de l'un des centres dont la liste, arrêtée par le ministre chargé du budget, est révisée au moins tous les cinq ans ;

- l'inspecteur divisionnaire de classe normale chargé des fonctions d'encadrement soit en qualité de responsable de centre, soit en qualité d'adjoint au responsable de centre, soit au sein d'autres structures déterminées par arrêté du ministre chargé du budget.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article a pour objet de prendre en compte le nouveau grade d'inspecteur divisionnaire dans plusieurs dispositions législatives qui visent les agents de l'administration ayant au moins le grade d'inspecteur principal. L'inspecteur divisionnaire pouvant désormais occuper les fonctions de responsable de centre des impôts comme l'inspecteur principal, il convient de substituer la référence du grade d'inspecteur divisionnaire à celle d'inspecteur Principal pour représenter l'administration dans les fonctions suivantes :

- au sein de la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires visée par l'article 1651 du code général des impôts : les deux représentants de l'administration devront avoir au moins le grade d'inspecteur divisionnaire ;

- au sein de la commission départementale de conciliation prévue par l'article 1653 A du code général des impôts : les trois fonctionnaires de la direction générale des impôts devront au moins avoir le grade d'inspecteur divisionnaire ;

- pour l'application des sanctions fiscales en cas de mauvaise foi ou de manoeuvres frauduleuses. En vertu de l'article L 80 E du livre des procédures fiscales, la décision d'appliquer les majorations prévues à l'article 1729 du code général des impôts, lorsque la mauvaise foi est établie ou lorsque le contribuable s'est rendu coupable de manoeuvres frauduleuses, sera prise par un agent ayant au moins le grade d'inspecteur divisionnaire qui vise à cet effet le document comportant la motivation des pénalités.

Les dispositions réglementaires devront également être adaptées. Il en est ainsi de l'article R 63-1 du livre des procédures fiscales concernant la mise en oeuvre de la procédure de redressement et de l'article R 64-1 concernant la procédure de répression des abus de droit.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 23 bis (nouveau) - Exonération de TVA des soins pris en charge par l'assurance-maladie dans les maisons de retraite médicalisées

Commentaire : Cet article tend à exonérer de TVA, les forfaits de soins versés par l'assurance-maladie aux établissements d'hébergement pour personnes âgées.

Les établissements hospitaliers publics ainsi que les maisons de retraite publiques ou privées à but non lucratif sont par nature exonérés de TVA. Par ailleurs, depuis l'entrée en vigueur de l'article 23 de la loi de finances pour 1988, les frais d'hospitalisation et de traitement dans les établissements hospitaliers privés sont également exonérés de TVA.

Ainsi, seuls les soins assurés dans les établissements d'hébergement pour personnes âgées privés à but lucratif restent aujourd'hui soumis à la TVA, au taux normal de 20,6 %. Cette situation n'est pas satisfaisante, puisqu'elle aboutit à taxer des dépenses qui font l'objet d'un financement collectif via l'assurance-maladie.

Le présent article, qui résulte d'un amendement présenté en première lecture à l'Assemblée nationale par M. Jean-Pierre Thomas, propose d'y remédier en exonérant de TVA les forfaits de soins annuels versés par l'assurance-maladie au bénéfice des personnes âgées hébergées dans les maisons de retraite médicalisées (forfait de soins courants et forfaits de section de cure médicale).

Cette exonération est parfaitement compatible avec le droit communautaire. Son coût est estimé à 10 millions de francs.

Enfin, il convient de souligner que cet article est tout à fait complémentaire de l'article 14 quinquies (nouveau) introduit dans le projet de loi de finances pour 1996 à l'initiative de votre commission, qui soumet ou taux réduit de la TVA les prestations exclusivement liées à l'état de dépendance des personnes âgées hébergées dans les maisons de retraite.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 23 bis - Régime fiscal applicable aux investissements de mise aux normes des bâtiments d'élevage réalisés par le propriétaire bailleur.

Commentaire : Cet article vise à reconnaître le caractère exceptionnel des dépenses exposées à l'occasion de la mise aux normes de bâtiments d'élevage par le propriétaire bailleur et de permettre ainsi leur déductibilité du revenu net.

La qualification juridique des dépenses de mise aux normes par le propriétaire bailleur a fait l'objet d'un débat lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1996. Votre rapporteur général avait indiqué :

"Nous savons tous que la loi impose aux établissements d'élevage de se mettre en conformité avec des normes exigeantes en matière de protection de l'environnement. En l'espèce, le droit et la jurisprudence du Conseil d'État semblent en désaccord sur la notion de travaux d'amélioration non rentables.

Le problème posé est donc réel, d'autant que la loi de modernisation de l'agriculture a permis l'amortissement accéléré des travaux de mise aux normes des bâtiments d'élevage pour les propriétaires exploitants.

Compte tenu du temps insuffisant qui nous est imparti pour examiner ce problème, j'aurais souhaité, monsieur le ministre, que vous acceptiez d'ouvrir une concertation pour déterminer la notion de travaux d'amélioration non rentables."

Le ministre du budget en était convenu :

"la suggestion que vient de faire M. le rapporteur général me paraît tout à fait opportune.

En effet, il y a une contradiction, actuellement apparente, entre l'état du droit et celui de la jurisprudence.

Le caractère rentable ou non d'une amélioration est une question de fait qui s'apprécie au cas par cas. S'agissant des dépenses de mises en conformité des bâtiments d'exploitation avec les normes d'environnement, cette question n'est pas facile à résoudre et mérite d'être clarifiée.

Décider aujourd'hui, sans autre examen, que toutes ces dépenses peuvent être déduites pour leur montant réel ne serait pas une mesure très sage, d'autant que l'adoption d'une telle disposition risquerait de provoquer la même demande de la part de l'ensemble des propriétaires d'immeubles industriels ou commerciaux donnés en location qui procèdent au même type de dépenses.

Par conséquent, comme le suggère M. le rapporteur général, je propose que nous procédions ensemble, en concertation avec tous les sénateurs qui s'intéressent à ce sujet, à une expertise un peu plus approfondie, de manière à parvenir à une solution équitable.

Le présent article additionnel résulte des travaux d'expertise qui ont été conduits sur l'initiative de votre commission des Finances. Il permet de résoudre le problème posé aux propriétaires bailleurs en considérant que les dépenses de mise aux normes ne donnent pas lieu à mise en oeuvre de l'abattement forfaitaire de 15 % -représentatif d'un certain amortissement- mais à imputation directe sur le revenu. Il y aurait ainsi un parallélisme entre le propriétaire exploitant, qui peut amortir ses installations sur un an, et le propriétaire bailleur qui peut imputer l'ensemble des dépenses exposées sur son revenu au sens de l'article 31 du CGI.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel après l'article 23 bis - Modalités de mise à disposition d'une exploitation agricole à la société bénéficiaire de l'apport

Commentaire : Cet article propose d'étendre le champ d'application du régime prévu à l'article 151 octies du code général des impôts aux situations où les immeubles sont mis à la disposition de la société bénéficiaire des apports dans le cadre de contrats mentionnés aux articles L 411-1, L 411-2 et L 416-1 du code rural, même si ces contrats n'ont pas une durée de dix-huit ans. Corrélativement, il propose de tirer les conséquences du non respect de la mise à disposition des immeubles à la société bénéficiaire de l'apport.

Les conditions d'application du régime de l'article 151 octies, en prévoyant un report d'imposition des plus-values dégagées à l'occasion de la constitution d'une société agricole, sont plus restrictives que celles qui sont imposées dans le cas des sociétés commerciales. En effet, cet article impose la conclusion d'un bail à long terme de 18 ans lorsqu'une exploitation agricole est apportée en tout ou partie à une société.

Ce problème a été abordé lors de l'examen du projet de loi de finances, sur un amendement de notre collègue Michel Souplet qui remplaçait l'exigence d'un bail à long terme par la seule formalité d'un "contrat écrit et enregistré". Comme l'a indiqué le ministre chargé du budget :

"Cette proposition soulève deux types de difficultés.

D'une part, la concession de la jouissance d'immeubles n'est, à l'heure actuelle, encadrée par aucune disposition du code rural.

D'autre part, l'absence de sanction fiscale lorsqu'il est mis fin prématurément à ce type de concession n'est pas envisageable.

Bien entendu, comme le proposait M. le rapporteur général, nous pouvons étudier cette question dans les semaines ou même les jours qui viennent. Je serai prêt à faire part des conclusions de cette réflexion lors de l'examen du collectif de fin d'année, c'est-à-dire très prochainement."

Cette concertation a été conduite, sur l'initiative de votre commission des Finances, et le présent article additionnel en résulte. Il remplace le bail a long terme par un bail rural de droit commun et tire les conséquences du non respect éventuel de la mise à disposition des immeubles à la société bénéficiaire de l'apport.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

II - AUTRES DISPOSITIONS

Article 24 - Modification de l'abattement sur le produit brut des jeux dans les casinos

Commentaire : Le présent article a pour objet la modification du dispositif des abattements supplémentaire sur le produit brut des jeux dans les casinos, correspondant à des travaux d'équipement ou à l'entretien hôtelier ou thermal.

Outre les impôts de droit commun, les casinos font l'objet d'un prélèvement progressif sur le produit brut des jeux. Le montant de ce prélèvement a atteint 2.040 millions de francs pour 1993-1994, et 164 millions de francs ont été reversés aux communes en vertu de l'article 38 de la loi de finances du 7 février 1953.

A ce prélèvement progressif, l'article 50 de la loi de finances pour 1991 a ajouté deux prélèvements proportionnels, l'un sur le produit brut des jeux traditionnels (0,5 %), l'autre sur le produit brut des jeux enregistré par les machines à sous (2 %). Le montant de ces prélèvements pour 1993-1994 a atteint 83,9 millions de francs, entièrement perçus par l'État.

Enfin, le prélèvement au titre du cahier des charges, perçu par les communes dans les conditions prévues par l'article 44 de la loi du 27 avril 1946, s'est élevé à 430,3 millions de francs pour la saison 1993-1994.

Au total, les prélèvements ont atteint 2,554 milliards de francs Pour la saison 1993-1994.

Les prélèvements progressifs sont calculés, après l'abattement de 25 % institué en 1934, à partir des sommes restant aux casinos après redistribution des Bains aux joueurs.

Par ailleurs, l'article 72 de la loi de finances pour 1962 a instauré, sur agrément, deux abattements supplémentaires sur le produit brut des jeux :

- un abattement de 5 % correspondant au déficit résultant des manifestations artistiques de qualité organisées par les casinos ;

- un abattement de 5 % correspondant aux dépenses d'équipement et d'entretien à caractère immobilier que les casinos prennent en charge dans les établissements hôteliers classés "de tourisme" et dans les établissements thermaux situés dans le département de la station (avec des possibilités de dérogation).

S'agissant de l'abattement pour dépenses d'équipement ou d'entretien, le régime n'est guère contraignant. Comme le signale le rapport de l'Assemblée nationale, les travaux financés par le casino peuvent être réalisés dans le casino lui-même ou dans un établissement hôtelier ou thermal du département limitrophe. Le montant des dépenses financées par le casino et ouvrant droit à abattement n'est pas limité. Cette disposition est d'autant plus intéressante que si le montant des travaux excède 5 % du produit brut des jeux de la saison, le solde est reporté sur la ou les saisons suivantes (article 13 du décret du 20 juin 1963). Enfin, aucune obligation de conservation des droits de propriété par le casino n'est exigée. La perte de recettes pour l'État est de l'ordre de 80 millions de francs.

Le présent article visait à supprimer ce dispositif, en raison de certains abus constatés. S'il a effectivement permis la restauration de nombreux établissements hôteliers dans les communes touristiques et dans les stations thermales, ce dispositif a pu également être dévoyé, dans la mesure où certains casinos créaient des sociétés fermières destinées à racheter des hôtels, à les rénover en bénéficiant de l'abattement supplémentaire, puis à les revendre moyennant un profit important.

La commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté cet article sans le modifier.

Cependant, en séance publique, un amendement présenté par MM. Paecht, Delalande, Thomas et Jacquemin a été adopté par l'Assemblée nationale. Il maintient l'abattement de 5 %, mais en l'enserrant dans des conditions assez précises. Les casinos conservent la faculté d'affecter ces sommes à des dépenses d'acquisition, d'équipement et d'entretien à caractère immobilier qu'ils réalisent dans les établissements thermaux et hôteliers leur appartenant. Toutefois : "ces établissements doivent être situés dans la commune ou les communes limitrophes. L'abattement est plafonné à 7 millions de francs par an et par casino et ne peut excéder 50 % du montant de chaque opération d'investissement réalisée. Le bénéfice de cet abattement ne restera acquis qu'à la condition que le casino détienne l'établissement thermal ou hôtelier en lui maintenant sa destination thermale ou hôtelière, pendant une durée ne pouvant être inférieure à quinze ans à partir de la date d'achèvement des travaux."

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 25 - Modification des prélèvements opérés sur les sommes engagées au pari mutuel

Commentaire : Adopté sans débat par l'Assemblée nationale, cet article prévoit une augmentation de 2 points des prélèvements opérés sur les enjeux du PMU et une diminution de 0,3 point de la part du prélèvement affecté au budget de l'État.

L'institution des courses connaît des difficultés financières depuis 1992, résultant de la baisse du chiffre d'affaires du PMU. Malgré les aides de l'État, le déficit cumulé des sociétés de courses atteint 700 millions de francs dont 200 millions au titre de l'exercice 1995. En application du protocole du 10 décembre 1992 et de son avenant du 27 octobre 1994, le cumul de ces aides de l'État s'établirait à 1,93 milliard de francs.

Pour relancer les courses hippiques en France, il est apparu nécessaire au gouvernement d'augmenter le prélèvement sur les enjeux opéré au profit des sociétés de courses.

La structure actuelle des prélèvements opérés sur le pari mutuel est complexe. Elle regroupe en effet quatre prélèvements distincts :

- un prélèvement proportionnel (compris en 10 % et 14,5 %) affecté à Plusieurs attributaires.

Répartition du prélèvement proportionnel sur les enjeux

- des prélèvements fiscaux : TVA sur la part du prélèvement proportionnel affectée aux sociétés de courses et droit de timbre sur les tickets (taux actuel : 4,3 %),

- un prélèvement supplémentaire progressif (PSP) sur certains gains des joueurs,

- des prélèvements divers, dont les "gains non réclamés".

Le présent article vise à augmenter de 2,3 points le montant du prélèvement affecté aux sociétés de courses. Le dispositif envisagé comporte plusieurs éléments :

- Le taux maximum du prélèvement proportionnel serait porté à 17,5 % (contre 14,5 % actuellement).

- La part des enjeux affectée au budget général passerait par ailleurs de 15,75 % à 15,45 %. Cette diminution sera obtenue par une modification du décret relatif au barème du prélèvement supplémentaire progressif sur les gains réalisés au pari mutuel. Ainsi, le total des prélèvements pesant sur les enjeux s'élèverait à 30,2 %, soit un montant supérieur au plafond de 30 % prévu par le quatrième alinéa de l'article unique de la loi du 26 juillet 1957 modifiée.

- Le présent article propose donc de modifier ce plafond et de le porter à 30,5 % du montant global des sommes engagées.

- Il est enfin proposé de modifier le taux du droit de timbre sur les tickets du pari mutuel en le ramenant à 3,8 % contre 4,3 % actuellement. Cette mesure vise à compenser l'augmentation mécanique de recettes perçues par l'État au titre de la TVA appliquée à la part du prélèvement proportionnel affectée aux sociétés de courses.

En 1996, les mesures proposées se traduiraient par une augmentation des recettes des sociétés de courses d'environ 820 millions de francs (soit + 18,5 %) et une diminution de 100 millions de francs des recettes non fiscales du budget général.

Selon les informations fournies par le ministère de l'Économie et des Finances au rapporteur général de l'Assemblée nationale, cette perte de recettes non fiscales sera compensée par une modification, par voie réglementaire, des taux des prélèvements opérés au profit de l'État sur les jeux exploités par la Française des Jeux.

Le choix effectué a été celui d'une contribution exceptionnelle, sur trois ans, des joueurs de la Française des jeux, qui prendra la forme d'une augmentation du taux de prélèvement non fiscal sur les enjeux du seul loto national. Elle se traduira par une diminution de la part redistribuée aux joueurs sur ce jeu. Les 100 millions de francs à la charge du budget général représentent, en effet, de l'ordre de 0,3 % du chiffre d'affaires de la Française des jeux en 1995. Pesant sur le seul loto national, le prélèvement supplémentaire conduira à faire passer de 47 % actuellement à environ 48 % le taux du prélèvement de l'État sur ce jeu. Après avoir répété de manière constante aux parlementaires, députés et sénateurs, qu'il était contre-indiqué d'augmenter les prélèvements sur la Française des jeux" ("poule aux oeufs d'or"), le gouvernement opère un revirement qui est nécessairement dicté par les urgences de l'heure et notamment la préservation des très nombreux emplois des sociétés de courses et de la filière des courses en France. A défaut, on pourrait y voir l'affichage d'un certain dédain à rencontre du Parlement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 26 - Autorisation de remises de dettes dans le cadre du dispositif arrêté par la conférence de Toronto

Commentaire : Cet article a pour objet de réévaluer de 2 milliards de francs le plafond des autorisations de remises de dettes que la France accorde à certains pays en développement dans le cadre des mesures arrêtées par les pays du G7 à la Conférence de Toronto en 1988 et des aménagements successifs qui leur ont été apportés depuis lors. Cette réévaluation, qui sera la sixième depuis 1988, est nécessaire pour faire face aux annulations susceptibles d'intervenir jusqu'à la fin de l'année 1996 après passage devant le Club de Paris. Elle tire également les conséquences des améliorations apportées au traitement de la dette des pays en développement en application des décisions prises par les pays du G7 au sommet de Naples en juillet 1994.

I. LE DISPOSITIF DE TORONTO ET SES AMÉNAGEMENTS SUCCESSIFS

Les annulations de dettes consenties par la France aux pays en développement découlent de dispositifs multiples.

Certains d'entre eux ont été décidés par le gouvernement français dans un cadre bilatéral. C'est le cas des annulations dites de Dakar I (1989), Conférence de Paris (1990), Libreville (1992) et Dakar II (1994), en référence aux sommets de chefs d'État ou aux conférences au cours desquelles elles ont été annoncées. Elles visent principalement les pays d'Afrique subsaharienne.

D'autres dispositifs résultent quant à eux de décisions multilatérales prises notamment par le groupe des sept principaux pays industrialisés (G7). C'est le cas du dispositif arrêté en 1988 à la Conférence de Toronto, sur la proposition de la France, qui a été aménagé lors des sommets de Londres et de Naples et qui sert de cadre aux allégements de dettes accordés aux pays qui obtiennent en Club de Paris le rééchelonnement de leurs créances publiques.

La consolidation de la dette publique envisagée à Toronto en juin 1988 s'est effectuée selon plusieurs options laissées au choix des pays créanciers. Pour sa part, la France a retenu une option qui prévoit :

- l'annulation d'un tiers des échéances couvertes par le réaménagement et la consolidation, au taux du marché, des deux-tiers restant dus avec un remboursement sur 14 ans dont 8 ans de grâce ;

- le remboursement, sur une période de 25 ans et avec des taux concessionnels, des créances d'aide publique au développement.

Le dispositif de Toronto a été réaménagé une première fois pour les pays les plus pauvres et les plus lourdement endettés, à la fin de l'année 1991, avec la mise en oeuvre des "termes de Londres" qui prévoyaient :

- l'annulation de la moitié des échéances (au lieu du tiers), le solde étant rééchelonné au taux du marché sur 23 ans, dont 6 ans de grâce ;

- le rééchelonnement sur 30 ans, avec 12 ans de grâce, des créances d'aide publique au développement.

Une nouvelle amélioration est intervenue à la suite d'un sommet du G7 tenu à Naples en 1994. Les "termes de Londres" ont ainsi été remplacés par le "traitement de Naples" qui permet de porter à 67 % le montant des échéances annulées et prévoit également des possibilités de traitement du stock de la dette.

II. LA CHARGE BUDGÉTAIRE DES ANNULATIONS

Les autorisations de remises de dettes sont accordées par le Parlement dans la limite d'un plafond régulièrement actualisé.

S'agissant du dispositif de Toronto et de ses aménagements ultérieurs, le montant de ce plafond a évolué comme suit :

Évolution des plafonds d'autorisations d'annulation de dettes relatives au dispositif de Toronto

Le relèvement du plafond proposé par le présent article tient donc compte de l'évolution prévisible de la charge budgétaire des annulations de dettes décidées dans le cadre du dispositif de Toronto.

Cette charge budgétaire recouvre plusieurs éléments de nature différente :

- l'indemnisation d'organismes prêteurs, la Caisse française de développement et la Banque française du commerce extérieur, auxquelles l'État doit rembourser les échéances, en capital et en intérêts, des créances annulées ;

- une diminution de recettes des comptes de prêts du Trésor, les échéances en capital annulées étant chaque année transférées aux découverts du Trésor en loi de règlement ;

- l'aggravation du déficit de la COFACE, couvert par la garantie de l'État, en raison de l'annulation des créances commerciales qu'elle gère dans le cadre de l'assurance-crédit à l'exportation.

L'indemnisation de la Banque française du commerce extérieur (BFCE) est retracée au chapitre 14-01 "Garanties diverses" du budget des charges communes (article 90 § 21). Elle recouvre le montant des échéances en capital et en intérêts. La charge cumulée correspondante s'élève à 2.060 millions de francs jusqu'en 1994 et 166 millions de francs supplémentaires ont déjà été inscrits sur 1995.

L'indemnisation de la Caisse française de développement (CFD) est retracée au chapitre 44-98 "Participation de l'État au service d'emprunts à caractère économique" du budget des charges communes (article 36 § 13). Elle recouvre également le montant des échéances en capital et en intérêts. Le total des indemnisations accordées jusqu'en 1994 s'est élevé à 425 millions de francs.

L'annulation des prêts du Trésor doit être approuvée en loi de règlement, la perte correspondante enregistrée par le compte spécial 903-17 relatif aux "prêts du Trésor à des États étrangers pour la consolidation de dettes envers la France" étant transportée au compte permanent des découverts du Trésor. Il faut préciser que seule est prise en compte la perte résultant de l'annulation des échéances en capital, qui représentait un total cumulé de 211 millions de francs jusqu'en 1994. En revanche, les pertes liées à l'annulation des échéances en intérêts, qui représentent 546 millions de francs jusqu'en 1994, ne sont pas retracées budgétairement alors qu'elles se traduisent par une diminution des ressources non fiscales du budget général. Elles n'entrent pas davantage dans le plafond de l'autorisation législative d'annulation de dettes.

Enfin, l'aggravation des charges de la COFACE se répercute sur le chapitre 14-01 "Garanties diverses" du budget des charges communes et plus particulièrement sur son article 71 destiné à assurer l'équilibre de la COFACE au titre de l'assurance crédit à l'exportation gérée pour le compte de l'État. Le total des annulations effectuées au titre du dispositif de Toronto représente 3. 615 millions de francs jusqu'en 1994 auxquels s'ajoutent déjà 747 millions de francs pour 1995.

Au total, la charge budgétaire liée au dispositif de Toronto et prise en compte dans le plafond de l'autorisation législative représente un total cumulé de 6.311 millions de francs jusqu'en 1994, auquel il faut ajouter 952 millions de francs déjà engagés sur l'exercice 1995.

Charge budgétaire du dispositif de Toronto

Selon le ministère de l'économie et des finances et en fonction des prévisions de passage des États en Club de Paris, une charge supplémentaire de 1 milliard de francs pourrait encore intervenir sur l'exercice 1995. Plusieurs pays très lourdement endettés d'Afrique subsaharienne (Cameroun, Côte d'Ivoire, Madagascar, Mozambique, Niger, Togo, Zaïre) seraient susceptibles de bénéficier d'annulations d'échéances en 1996 pour un montant qui pourrait atteindre 3 milliards de francs (dont 2,3 milliards de francs au titre des garanties de la COFACE et 0,7 milliard de francs au titre de l'indemnisation de la BFCE).

Compte tenu du niveau des annulations déjà acquises dans le cadre du dispositif de Toronto (7,263 milliards de francs) et du plafond actuel, qui résulte de la deuxième loi de finances rectificative pour 1994 (9,65 milliards de francs), les charges d'annulations à intervenir d'ici fin 1996, évaluées à 4 milliards de francs, justifient une réévaluation du plafond.

Tel est l'objet du présent article qui réévalue de 2 milliards de francs le plafond actuellement autorisé.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 27 - Revalorisation du taux de la contribution au fonds commun des accidents du travail agricole (FCATA)

Commentaire : Adopté sans débat par l'Assemblée nationale, cet article vise à revaloriser le taux de la contribution au fonds commun des accidents du travail agricole.

Créé en 1957, modifié en 1983, le FCATA est chargé de verser les revalorisations des rentes accordées aux exploitants agricoles qui ont souscrit à une assurance complémentaire contre les accidents du travail et les maladies Professionnelles prévu aux articles 1234-19 et suivants du code rural.

Géré par la Caisse des dépôts et consignations, il est alimenté par deux taxes :

- l'une, prévue par l'article 1622 du code général des impôts, porte sur l'assurance complémentaire contre les accidents du travail que peuvent souscrire les exploitants agricoles ;

- l'autre, prévue par l'article 1624 bis du code général des impôts, Porte sur l'assurance obligatoire devant être souscrite par les travailleurs agricoles non salariés. Son taux est de 3,5 %.

Le taux de la taxe prévue à l'article 1622 est fixé chaque année par un arrêté interministériel. Pour 1995, le taux de cette taxe sur les contrats facultatifs s'établit à 65 % (voire 87 % si l'exploitant a choisi d'exclure certaines des garanties prévues par le code rural).

Les recettes parafiscales alimentant le FCATA ont connu une diminution progressive qui s'explique essentiellement par une forte chute du volume de primes émises par les assureurs en assurance complémentaire. Outre l'incidence de la diminution du nombre d'actifs agricoles, cette baisse a pour origine les nombreuses résiliations de contrats liée au niveau très élevé du prélèvement opéré et, selon le rapporteur général de l'Assemblée nationale, la politique commerciale de certaines compagnies peu enclines à promouvoir un produit qu'elles estiment dépassé.

Le FCATA présente un déséquilibre de trésorerie de 55 millions de francs à la fin de 1995. Pour faire face à ce déficit, le gouvernement a décidé de créer, en gestion, un article au sein du chapitre 46-32 "protection sociale en agriculture" du budget du ministère de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation et de l'abonder de 55 millions de francs, par redéploiement, pour versement au profit du FCATA.

Pour accompagner cette mesure, le gouvernement propose le relèvement du taux de la taxe sur les contrats d'assurance obligatoire contre les accidents du travail. Le taux passerait ainsi de 3,5 % à 7 %, ce qui correspondrait à 30 millions de francs de recettes supplémentaires.

Projection des mesures d'équilibre du FCATA

Comme l'indique le tableau ci-dessus, le relèvement du taux de la taxe n'assurera pas, à lui seul, le retour à l'équilibre des comptes du FCATA. Interrogé par le rapporteur général de l'Assemblée nationale sur les solutions qu'il comptait apporter à ce problème, le ministère de l'Économie et des Finances a fourni la réponse suivante : "compte tenu des difficultés prévisibles du FCATA, le gouvernement étudiera ultérieurement les moyens de rééquilibrer ce fonds, le cas échéant, en renouvelant l'opération conduite en 1995".

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 28 (nouveau)

Application du taux réduit de TVA à la fourniture de logement dans les terrains de camping

Commentaire : Cet article tend à appliquer la TVA au taux réduit à la location d'habitations légères dans les terrains de camping. Cette activité, Qui est actuellement le plus souvent exonérée de TVA, pourra ainsi bénéficier d'une possibilité de récupération de la taxe payée en amont, tout comme les prestations d'hébergement fournies dans les hôtels et les résidences de tourisme classées.

Actuellement, la location d'emplacements vides sur les terrains de camping est expressément soumise à la TVA au taux réduit de 5,5 % en vertu de l'article 279 A ter du code général des impôts.

Par ailleurs, l'article 261 D 4° du code général des impôts, qui résulte de l'article 48 de la loi de finances rectificative pour 1990, exonère de la TVA, sans possibilité d'option, les locations occasionnelles, permanentes ou saisonnières de logements meublés ou garnis à usage d'habitation.

Cette exonération de principe comporte toutefois trois exceptions :

- les prestations d'hébergement fournies dans les hôtels classés et, sous certaines conditions, dans les résidences de tourisme (concession d'au moins neuf ans lorsque celles-ci ne sont pas exploitées directement, et engagement de promotion touristique à l'étranger) ;

- les mises à dispositions de locaux meublés ou garnis qui s'apparentent à des prestations hôtelières ou parahôtelières ;

- les locations de locaux nus, meublés ou garnis consenties par bail commercial à l'exploitant d'un établissement d'hébergement relevant de l'une des deux catégories précédentes.

Ainsi, les exploitants de terrains de camping qui ne se contentent pas de la location d'emplacements nus, mais mettent à disposition de leurs clients des caravanes, des tentes, des mobil-homes ou des habitations légères de loisir sont susceptibles de relever de la deuxième exception.

Ils peuvent alors être soumis à la TVA, au taux réduit qui est de droit commun pour les prestations d'hébergement en vertu de l'article 279 A du code général des impôts. Cette imposition leur est favorable puisqu'elle leur permet de récupérer la taxe perçue en amont, qui reste à leur charge en cas d'exonération.

Toutefois, les exploitants de terrains de camping assurent très rarement l'ensemble des quatre services hôteliers annexes qui seuls peuvent leur ouvrir le bénéfice des dispositions de l'article 261 D 4°, à savoir :

- la fourniture du petit déjeuner ;

- le nettoyage quotidien des locaux ;

- le fourniture du linge de maison ;

- la réception permanente de la clientèle.

En conséquence, le présent article qui résulte d'un amendement présenté en première lecture à l'Assemblée nationale par M. Michel Bouvard, propose de compléter l'article 279 A du code général des impôts afin d'instaurer un régime "allégé" pour la location d'habitations légères dans les terrains de camping.

Ainsi, pour entrer dans le champ d'application de la TVA à taux réduit, les exploitants ne seront plus tenus d'assurer toutes les prestations hôtelières actuellement requises, mais devront simplement répondre aux quatre conditions suivantes :

- être immatriculés au registre du commerce et des sociétés ;

- disposer d'un terrain de camping classé et assurer l'accueil (en effet, les différentes classes de terrains de camping n'impliquent pas toutes une obligation d'accueil) ;

- délivrer à tout client une note indiquant les dates de séjour et le montant de la somme due ;

- consacrer au moins 1,5 % de leur chiffre d'affaires hors taxe à des dépenses de publicité.

Ces conditions fournissent des garanties de qualité et de professionnalisme minimales.

L'obligation de délivrer une "note de séjour" est déjà prévue pour la location d'emplacements nus sur les terrains de camping par l'article 279 A ter du code général des impôts. L'obligation de consacrer un montant minimal du chiffre d'affaires à la publicité est comparable à celle qui s'impose aux exploitants de résidences de tourisme, à cette différence près que l'effort de promotion touristique ici pris en compte peut s'adresser aussi bien au marché domestique qu'au marché étranger.

Enfin, la rédaction du présent article prend également en considération la pratique des organisateurs de voyage qui louent des emplacements de terrains de camping nus pour y installer des mobil homes ensuite mis à disposition de leurs clients : dans cette hypothèse, l'obligation de réaliser un effort de promotion minimal pèse sur les organisateurs de voyages, et non pas sur les exploitants de terrains de camping qui leur louent l'emplacement.

Cet article, qui tient compte avec pragmatisme des différences existant entre l'exploitation des établissements hôteliers et l'exploitation des terrains de camping, permettra à ces derniers de bénéficier d'un régime de TVA homogène pour l'ensemble de leurs activités.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 29 (nouveau) - Suppression d'un versement au Fonds d'amortissement des charges d'électrification

Commentaire : Introduit à l'Assemblée nationale, le présent article a pour objet de supprimer le versement par l'État au Fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACE) de l'accroissement de la part revenant à l'État dans le produit de la redevance due par les concessionnaires d'ouvrages produisant de l'énergie hydraulique.

La loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique a institué des redevances proportionnelles sur la production d'énergie hydraulique, payables par les concessionnaires de ces ouvrages.

L'article 67 de la loi de finances pour 1953 a prévu que l'accroissement de la part revenant à l'État dans le produit de cette redevance serait versé au FACE, créé par l'article 108 de la loi de finances du 31 décembre 1936.

L'objet du FACE est d'alléger les charges -et en particulier les charges d'emprunt- des collectivités locales au titre des travaux d'électrification rurale.

Actuellement, les sommes prélevées chaque année par le FACE s'élèvent à un peu plus de 1,8 milliard de francs.

Sur ce total, environ 1 million de francs résulte du dispositif de l'article 67 de la loi de finances pour 1953, ce qui représente une recette minime au regard des lourdes contraintes administratives et de gestion nécessaires à sa perception.

C'est pourquoi, par mesure de simplification administrative, les services de gestion du FACE ont proposé de supprimer le prélèvement. Le conseil d'administration du FACE a donné son accord au mois de décembre 1994. Le présent article en est la traduction législative.

Ainsi, désormais, les ingénieurs des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement n'auront plus à effectuer le calcul de cette redevance. Les services du FACE n'auront plus la charge du contrôle d'environ 230 déclarations annuelles. Les producteurs hydrauliques pourront se dispenser de ce paiement au FACE.

Au total, le gain pour l'État de cette mesure est de 1 million de francs, sans compter les conséquences liées à la simplification des procédures administratives.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 29 - Transmission obligatoire au Parlement de communications de la Cour des Comptes

Commentaire : Le présent article additionnel vise à rendre obligatoire la transmission au Parlement des communications de la Cour des Comptes aux ministres auxquelles il n'a pas été répondu sur le fond dans un délai de 6 mois.

Lors de l'examen du projet de loi de règlement pour 1993, le Sénat a débattu d'un article additionnel voté par l'Assemblée nationale et tendant à rendre obligatoire la transmission au Parlement de la quasi-intégralité des documents élaborés par la Cour des Comptes. Cet article additionnel, excellent dans son principe, soulevait toutefois des difficultés de forme et de fond. Pour ces raisons, votre rapporteur général a conclu :

"L'objectif devrait être le suivant : outre les communications de droit, la Cour devrait transmettre systématiquement au Parlement les dossiers sur lesquels elle se heurte à la mauvaise volonté de l'exécutif.

Mes chers collègues, telles sont les raisons pour lesquelles la commission vous propose la suppression de l'article 18, dont l'inspiration est excellente, mais dont la traduction juridique ne peut être effectuée judicieusement dans un projet de loi de règlement".

L'Assemblée nationale a approuvé la méthode retenue par le Sénat. Le rapport de M. Philippe Auberger a très judicieusement approfondi les réserves de fond du Sénat. On peut en effet y lire :

"1.- Suivant en cela son rapporteur général, la commission des finances du Sénat a estimé "prématurée l'adoption d'un tel article sans un véritable débat préalable". Il lui est apparu "que les commissions des finances pourraient être submergées par une masse de documents de portée très inégale -l'excès d'information pouvant être préjudiciable à la "bonne" information ".

Il convient de rappeler, à l'appui de cet argument très fort, que les documents en cause sont très nombreux. Si chaque année, 120 référés environ sont adressés par le premier président (chiffre de 1994), ce seraient au total 1.200 référés, communications et lettres qui devraient être adressés au Parlement.

2.-La commission des finances du Sénat a également craint des perturbations dans le bon fonctionnement de la Cour, en rappelant que, selon l'article L. 135-4 précité, avant publication ou communication au Parlement, les observations sont arrêtées après l'audition, à leur demande, des dirigeants des services ou organismes contrôlés et des personnes mises en cause.

En effet, de nombreuses observations comportent des mises en cause d'individus nominativement désignés. Il est permis de s'interroger sérieusement sur l'opportunité de saisir le Parlement de dossiers susceptibles de déboucher sur des procédures disciplinaires ou contentieuses.

3.-Enfin, le Sénat, comme le premier président de la Cour des Comptes lors de son audition devant l'Assemblée nationale, a souligné le risque d'effet pervers sur le contenu des observations : des comportements d'autocensure déboucheraient probablement sur l'élaboration de deux versions, l'une officielle, l'autre officieuse, des mêmes documents.

Dans ces conditions, le Sénat a préféré disjoindre cet article, pour en reprendre l'examen ultérieurement."

Le présent article additionnel tient compte de ces observations et résulte d'une négociation avec la Cour des Comptes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 13 décembre 1995 sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a procédé sur le rapport de M. Alain Lambert, rapporteur général, à l'examen du projet de loi n° 119 (1995-1996) de finances rectificative pour 1995.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a rappelé que le projet de loi de finances rectificative procédait, comme il est d'usage, aux adaptations de fin d'année : certaines étant mécaniques, qu'il s'agisse de la révision des recettes ou de la remise à niveau de certaines dépenses, d'autres étant volontaristes, qu'il s'agisse de la recherche de recettes supplémentaires, ou de la traduction en dépenses de décisions prises et non encore financées.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a estimé que la clé de lecture de ce projet de loi de finances rectificative résidait, en tout premier lieu, dans le maintien d'un niveau de déficit stabilisé à 321,8 milliards de francs, soit un niveau quasiment égal à celui résultant du collectif de printemps ; les recettes et les charges diminuent d'un montant équivalent, soit de 4 milliards de francs, mais ces diminutions résultent en fait de mouvements très importants.

Le rapporteur général a rappelé que les moins-values de recettes fiscales nettes s'élevaient à 24,1 milliards de francs, portant à plus de 50 % sur l'impôt sur les sociétés ; en sens inverse, les prélèvements sur recettes de l'État sont revus à la baisse de 2,1 milliards de francs, dont 2 milliards de francs sont dus au prélèvement européen, les ressources propres faisant l'objet de ce prélèvement étant largement inférieures aux prévisions initiales ; les recettes non fiscales s'accroissent de 17,95 milliards de francs, dont 15 milliards de francs sont liés à la récupération anticipée sur la Caisse des dépôts et consignations de subventions versées par l'État à la caisse de garantie du logement social.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a ensuite précisé que la diminution de 4 milliards de francs de dépenses résultait de 16,2 milliards de francs d'ouvertures de crédits, de 20 milliards de francs d'annulations nettes et de 0,3 milliard de francs de réduction de la charge nette du compte d'avances aux collectivités locales.

Le rapporteur général a ensuite estimé que le collectif s'inscrivait malheureusement dans le cadre d'un phénomène qui se prolongeait puisque l'évaluation des recettes fiscales était devenue un exercice difficile, voire incertain en raison des difficultés de la prévision économique.

Or, sur la base d'une croissance nulle au cours de ce quatrième trimestre, la croissance du PIB pour 1995 serait de l'ordre de 2,5 %, soit moins que les 2,75 % retenus en dernière analyse.

Le rapporteur général a estimé qu'au-delà des aléas de prévisions économiques, on pouvait estimer que les prévisions de recettes souffraient, en elles-mêmes, de certains défauts de méthode, les prévisions de recettes fiscales pour ce dernier trimestre tablant ainsi sur des rentrées fiscales supérieures à celles de la même période de l'an dernier, ce qui était l'indice d'une évaluation optimiste.

Enfin, M. Alain Lambert, rapporteur général, a insisté sur le fait qu'en 1995, malgré le relèvement de certains impôts, la part des recettes fiscales de l'État dans le PIB avait diminué.

Le rapporteur général a rappelé que la première conséquence de ces résultats fiscaux décevants était la recherche de recettes non fiscales -dont le principe n'était pas toujours exempt de critiques-, à hauteur de 17,5 milliards de francs ; ces recettes comprennent un prélèvement de 15 milliards de francs sur la Caisse des dépôts et consignations au titre de la caisse de garantie du logement social, un relèvement de 1 milliard du versement d'EDF, compte tenu des bons résultats enregistrés par cette entreprise en 1995, un prélèvement de 680 millions de francs sur les réserves déposées auprès de la Caisse des dépôts par l'Organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce (ORGANIC) au titre de la taxe sur les grandes surfaces (article 5 du projet de loi), un supplément de recettes de 604 millions de francs résultant du remboursement anticipé d'avances de l'État par la société d'autoroutes Cofiroute, un reversement supplémentaire de 699 millions de francs par la Banque française pour le commerce extérieur (BFCE) au titre d'un gain de change réalisé dans une opération de marché, enfin, un prélèvement de 215 millions de francs sur les réserves financières de l'Institut national de la propriété industrielle ; en sens inverse, 410 millions de francs correspondant à un remboursement d'avances aéronautiques moindre que prévu, venaient en déduction de ces augmentations des ressources non fiscales.

Le rapporteur général a estimé que, face à ces recettes difficilement stabilisées, les ouvertures nettes de crédits restaient relativement modérées, soit 16,2 milliards de francs, et étaient largement gagées par les annulations, alors que les ouvertures de crédits avaient atteint, en août 1995, 14,6 milliards de francs pour les mesures en faveur de l'emploi et du logement et 37,8 milliards de francs pour la remise à niveau des dotations.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a estimé que les ouvertures contenues dans le projet de loi de finances rectificative étaient de deux ordres, certaines réalisant des ajustements plus ou moins mécaniques de certaines dotations, qui se révélaient -certaines de manière traditionnelle- insuffisantes par rapport aux besoins de l'année ; il en est ainsi pour les crédits de l'aide au logement fondée sur la personne qui donnent lieu à une ouverture de 1,665 milliard de francs, ou des rémunérations des personnels enseignants avec 637,4 millions de francs supplémentaires pour l'éducation nationale et 281 millions de francs pour l'enseignement supérieur ; enfin l'indemnité compensatrice et les contributions au titre des tarifs sociaux versées à la RATP et a la SNCF Île-de-France justifient l'inscription de 861 millions de francs et la fin du premier programme de prime à la casse automobile mobilise 400 millions de francs de plus.

Par ailleurs, certaines ouvertures tirent les conséquences de décisions prises en 1995 et non encore financées, telles que la prise en charge de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire, pour un montant de 4,6 milliards de francs, et les opérations militaires extérieures avec 2,1 milliards de francs ; de même, la deuxième partie du plan d'urgence pour les universités mobilise 2,01 milliards de francs en autorisations de programme et 500 millions de francs en crédits de paiement, pour une mise aux normes de sécurité des bâtiments, et le deuxième dispositif de prime à la casse automobile donne lieu à l'ouverture de 900 millions de francs.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a constaté qu'une fois encore le collectif prenait en charge des dépenses que la loi de finances pour 1996 aurait dû normalement assumer, telles que le nouveau dispositif d'encouragement aux achats d'automobiles.

Le rapporteur général a ensuite procédé à une description des annulations, en insistant sur leur montant exceptionnellement élevé, soit 24,5 milliards de francs. Ces annulations peuvent se classer en trois catégories : un mouvement d'économie forfaitaire tempéré par le respect de dépenses "sanctuarisées" (enseignement, recherche, intérieur, justice), des économies de constatation et, enfin, une ponction délibérément plus forte sur certains secteurs, l'exemple le plus net étant celui du budget de la défense, sur lequel une réduction de 3,5 milliards de francs serait pratiquée, portant à près de 28 % la part de la défense dans l'effort de maîtrise de la dépense publique en 1995 ; parallèlement,une annulation de 13,4 milliards de francs en autorisations de programme vise à résorber un peu plus d'un tiers des excédents liés à l'étalement ou à la suppression de programmes militaires.

En conclusion, M. Alain Lambert, rapporteur général, a estimé que le collectif avait pour mérite essentiel de stabiliser le déficit budgétaire, parfois au prix d'opérations pouvant apparaître comme un mal nécessaire, dans le contexte nouveau d'érosion des recettes fiscales ; ce collectif consacre aussi, après le projet de loi de finances pour 1996, l'ouverture d'une période de modération de la dépense publique qui devrait permettre, au-delà du respect des critères de Maastricht, de respecter le contribuable et, tout simplement, le citoyen.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a conclu en recommandant à la commission de préconiser au Sénat l'adoption du projet de loi de finances rectificative pour 1995.

Un débat s'est alors instauré, au cours duquel sont intervenus MM. Paul Loridant, René Régnault, François Trucy et Mme Marie-Claude Beaudeau.

En réponse à M. Paul Loridant, le rapporteur général a tout d'abord rappelé que les orientations politiques présidant au collectif venaient de faire l'objet de longues discussions lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1996 ; puis il a précisé que les crédits de paiement destinés au plan d'urgence pour les universités s'élevaient à 500 millions de francs, alors que les autorisations de programme atteignaient 2 milliards de francs.

Enfin, le rapporteur général a indiqué que plusieurs mesures de soutien de la consommation figuraient dans le collectif telles que la majoration de l'allocation de rentrée scolaire ou le deuxième dispositif de prime à la casse automobile.

En réponse à M. René Régnault, le rapporteur général a insisté sur la nécessité de la régulation budgétaire en cas de constat de moins-values fiscales importantes.

Répondant à M. François Trucy, le rapporteur général a indiqué qu'il se ferait l'écho, lors de la séance publique, de ses préoccupations relatives au budget de la défense.

Enfin, en réponse à Mme Marie-Claude Beaudeau, le rapporteur général a précisé que le prélèvement effectué sur la Caisse des dépôts n'entraînerait pas un renchérissement du coût des ressources des organismes HLM.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles du projet de loi de finances rectificative.

Elle a adopté sans modification l'article premier (Transposition de la directive européenne 94/76/CE du Conseil portant mesures de transition en matière de TVA à la suite de l'élargissement de l'Union européenne au 1er janvier 1995) et l'article 2 (Transposition de la directive 94/74/CE du Conseil, du 22 décembre 1994, relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise).

A l'article 3 (Récupération des sommes versées par l'État à la caisse de garantie du logement social), la commission a adopté un premier amendement tendant à préciser que le prélèvement portait sur la section des fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations, et un second amendement tendant à préciser que le reversement de la Caisse des dépôts s'effectuerait au titre de la gestion des prêts pour laquelle la Caisse était ou avait été substituée à la caisse de garantie du logement social.

La commission a ensuite adopté sans modification les articles 4 (Prélèvement sur les réserves de l'Institut national de la propriété industrielle), 5 (Prélèvement exceptionnel sur l'excédent de la taxe dite "taxe sur les grandes surfaces"), 6 (Transfert à la collectivité territoriale de Corse du produit du droit de francisation et de navigation et du droit de passeport), 7 (Équilibre général), 8 (Dépenses ordinaires des services civils. Ouvertures), 9 (Dépenses en capital des services civils. Ouvertures), 10 (Dépenses ordinaires des services militaires. Ouvertures) et il (Budgets annexes. Ouvertures).

A l'article 13 (Aménagement de l'impôt sur les opérations de bourse et du statut des sociétés de capital risque dans la perspective du nouveau marché), la commission a donné mandat au rapporteur général de lui présenter, lors de sa prochaine séance, une rédaction plus satisfaisante de l'article. La commission a reporté à cette même séance son vote sur l'article 14 (Relèvement des seuils du régime simplifié d'imposition).

La commission a ensuite adopté sans modification les articles 15 (Option des contribuables titulaires de bénéfices non commerciaux pour la détermination de leurs résultats en fonction des créances acquises et des dépenses engagées), 16 (Prorogation du délai de revente des immeubles acquis avant le 1er janvier en vue de la revente), 17 (Modalités de paiement de l'impôt sur le revenu et des impôts directs locaux). 18 (Transposition de la directive européenne 95/7 du Conseil, du 10 avril 1995, portant nouvelles mesures de simplification en matière de taxe sur la valeur ajoutée), 19. (Aménagement du régime de l'octroi de mer), 20 (Option des groupements d'intérêt public pour le régime des sociétés de capitaux), 21 (Mesure destinée à faciliter la restructuration du réseau transfusionnel français), 22 (Désignation du redevable du supplément d'imposition en cas de détournement d'usage de produits soumis au droit de fabrication), 21 (Adaptations législatives consécutives à la création du grade d'inspecteur divisionnaire des impôts) et 23 bis nouveau (Exonération de TVA des soins dans les maisons de retraite médicalisées).

Après l'article 23 bis , la commission a adopté deux amendements portant articles additionnels, tendant respectivement à instituer un régime fiscal favorable aux investissements de mise aux normes des bâtiments d'élevage réalisés par le propriétaire bailleur, et à aménager les modalités de mise à disposition d'une exploitation agricole à la société bénéficiaire de l'apport.

Enfin, la commission a adopté sans modification les articles 24 (Modification de l'abattement sur le produit brut des jeux dans les casinos), 25 (Modification des prélèvements opérés sur les sommes engagées au pari mutuel), 26 (Autorisation de remises de dettes dans le cadre du dispositif arrêté à la conférence de Toronto), 27 (Revalorisation du taux de la contribution au fonds commun des accidents du travail agricole). 28 nouveau (Application du taux réduit de TVA à la fourniture de logement dans les terrains de camping) et 29 nouveau (Suppression d'un versement au Fonds d'amortissement des charges d'électrification).

Après l'article 29 . la commission a adopté un amendement portant article additionnel et tendant à instituer une transmission de droit au Parlement des communications de la Cour des comptes auxquelles il n'avait pas été répondu sur le fond dans un délai de six mois. ²

* ⁽¹⁾ Le niveau des importations pose un problème depuis l'entrée en vigueur du marché unique. Les importations en provenance des pays de l'Union européenne rentrent sans contrôle et il n'est pas exclu qu'une partie d'entre elles ne soient pas déclarée pour échapper à la TVA. Le gouvernement doit d'ailleurs remettre au Parlement un rapport sur les modalités et l'ampleur de cette fraude présumée.

* ⁽¹⁾ A la fin octobre les pourcentages correspondant pour les deux derniers mois de l'année sont de 7,3 et 9,1 %. Si les mêmes proportions devaient être vérifiées en novembre et décembre 1995 qu'en novembre et décembre 1994, le montant de l'impôt sur le revenu serait cette année de 291,1 milliards (- 4,9 milliards du rapport aux évaluations).

* ⁽¹⁾ C'est sans doute ces considérations qui ont amené à atténuer la rigueur du dispositif de ''article 104 C du Traité d'union monétaire en prévoyant que la discipline budgétaire exigée des États membres peut être considérée comme respectée même si le rapport de référence entre le déficit public et le PIB est dépassé lorsque ce rapport a diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveau proche de la valeur de référence.

* ⁽¹⁾ Si l'on exclut l'écrêtement des départements surfiscalisés inscrits au budget de l'intérieur, les ouvertures nettes s'élèvent à 16.866,5 millions de francs.

* ¹ Les collectivités locales ont été sollicitées à hauteur de 1,3 milliard de francs à ce titre.

* ² Annulation de crédits sur le chapitre 65-48 du ministère du logement, approuvée par la loi de finances rectificative pour 1994.

* ¹ Une baisse du taux du livret A à 4 % permettrait de réduire le taux des PLA de 5,8 à 5,3 %

* ² Selon les calculs de la CDC. une baisse de 0,5 point du taux du livret A entraînerait un accroissement de 4 milliards de francs de la marge brute des fonds d'épargne.

* ³ Voir le rapport n°298 -Sénat- 1994-l995-"Les CODE VI : une nécessaire remise en ordre"-Paul LORIDANT et Philippe MARINI-en particulier pages 57 et 58

* ¹ National Association of Securities Dealers by Automated Quotations .

* ¹ Rapport d'information n° 44 "Les paradoxes du développement régional : le cas des SDR annexé au procès-verbal de la séance du 26 octobre 1994, p. 88.

* ² On peut citer à cet égard le colloque organisé par la Chambre de commerce et d'industrie de Paris, dans le cadre des "entretiens de Friedland" le 14 novembre 1994 et intitulé "Pour un marché européen des valeurs nouvelles ".

* ¹ On peut citer, par exemple, le cas de Business Object société spécialisée dans l'informatique qui, en septembre 1994, lors de son introduction sur le NASDAQ a réussi à lever 35 millions de dollars. Lors de sa première cotation, la société fut valorisée à 210 millions de dollars (plus d'un milliard de francs, soit sept fois son chiffre d'affaires). On pourrait également citer le cas de la société Sangstat, entreprise de biotechnologie, ou de la société Pixtech, qui a développé une nouvelle technologie sur les écrans plats, cotée sur le NASDAQ depuis juillet dernier et où elle a levé 23, 7 millions de dollars de fonds propres.

* ¹ Directive n° 93/22/CEE du 10 mai 1993

* ¹ National Association of Securities Dealers by Automated Quotations autorité professionnelle

* ² Le Directeur général de la Bourse de Bruxelles est administrateur de la SNM.

* ¹ Il s'agit Je : GENSET SA {biotechnologies, créée en 1989. fonds propres Je 140 millions de francs) ; groupe DECAN (ingénierie informatique et réseaux, créée en 1989, fonds propres de 51 millions Je francs) ; Groupe JOLIEZ-REGOL (courtage d'assurance. créée en 1987, fonds propres consolidés de 20 millions de francs) ; HIGH Co (conception en marketing et communication, créée en 1990, fonds propres de 15 millions Je francs) ; INFOSOURCES (réseau multimédia en ligne, créé en janvier 1995, fonds propres Je 50 millions Je francs) ; 02 TECHNOLOGIE (éditeur de logiciel, créée en 1991, fonds propres Je 20 millions Je francs). SIP STATISTIQUES (services et logiciels, créée en 1989, fonds propres de 8.6 millions de francs) ; SYSTAR (Services et logiciels, créée en 1984. fonds propres de 26 millions de francs) ; TITUS INTERACTIVE (Multimédia et logiciels, créée en 1985. fonds propres de 21 millions de francs).

* ¹ Voir sur ce point Rapport d'information du Sénat n° 578 1993-1994 "La mise en place du marché unique des services financiers" et Rapport de la Commission des finances du Sénat n° 340 sur la proposition de loi de MM. Philippe Marini et Jean Arthuis relative à l'activité et au contrôle des entreprises d'investissement et portant transposition de la directive n° 93/22 du Conseil des Communautés européennes concernant les services d'investissement dans le domaine des valeurs mobilières.

* ¹ C.F. Rapport Sénat n° 578 précité p. 117 et suivantes

* ¹ Recensement effectué par l'Association Française de Capital Investissement.

* ² Avant la loi de finances pour 1991 (n° 90-1168 ; article 95) les SCR n'étaient exonérées d'IS que sur les produits et plus values de leur "portefeuille risque" ou pour reprendre les termes de la loi : de leur "portefeuille exonéré".

* ³ Il est admis que le respect de la proportion de 50 % ne soit exigé qu'à des échéances semestrielles.

* ¹ La notion de marché réglementé, ne renvoie pas ici à la DSI.

* ¹ Le critère exact du dernier alinéa de l'article 163 quinquies C du CGI réserve le taux réduit "lorsque les plus-values ou les revenus distribués ont été réalisés au cours de l'exercice au titre duquel la distribution est effectuée ou des trois exercices précédents". Cette disposition n'est applicable que depuis 1991.

* ² Il s'agit en fait du taux d'imposition prévu à l'article 200 A du CGI (16%) augmenté des Prélèvements sociaux (3.4 %).

* ¹ Rapport Général du Sénat n° 79 Tome III : commentaire sous l'article 44 ter p. 50 et suivantes. A l'époque, les relations entre le Nouveau Marché et l'EASDAQ n'étaient pas aussi claires.

* ¹ Il est prévu, dans la loi de transposition de la DSI, de remplacer partout les termes de Cote Officielle et de Second Marché par ceux de marchés réglementés.

* ¹ Cour de justice des Communautés 16 juin 1966, affaire "Luetticke" recueil 1966 p. 293.

* ² CJCE 19 juillet 1991 affaire Andrea Francovich et Danila Bonifaci et autres contre République Italienne et Conseil d'État Ass., 28 février 1992 S.A. Rothmans International et S.A. Philip Morris France.

* ³ Cette disposition risque de poser problème pour ce qui concerne l'accès direct des établissements de crédit à la négociation de valeurs mobilières. Mais il est vrai que le quatrième alinéa du point 3. de ce même article 15 prévoit que " toutefois, les États membres qui appliquent au moment de l'adoption &de la présente directive, une législation qui n'autorise les établissements de crédit à devenir membres d'un marché réglementé ou à avoir accès à un tel marché que moyennant une filiale spécialisée peuvent continuer à appliquer jusqu'au 31 décembre 1996 cette même obligation de façon non discriminatoire aux établissements de crédits originaires d'autres États membres pour l'accès à ce marché réglementé".

* ¹ Proposition n° 225, de MM. Philippe Marini, Jean Arthuis, Philippe Adnot, Bernard Barbier, Ernest Cartigny, Jean Clouet et Jacques Oudin enregistrée à la Présidence du Sénat le 16 février 1995. Cette proposition faisait suite aux travaux du groupe de travail sénatorial sur la modernisation des marchés financiers français et rapportée au fond par la Commission des finances du Sénat (Rapport n° 340 de M. Philippe Marini, annexé au procès-verbal de la séance du 28 juin 1995).

* ¹ Cet article a été codifié, dans le code général des impôts par le Décret n° 86-1086 du ' octobre 1986.

* ² Loi de finances pour 1989 (n° 88-1149 du 23 décembre 1988) article 70 11 ; loi de finances pour 1991 (n° 90-1168 du 29 décembre 1990) article 95 ; loi de finances rectificative pour 1990 (n° 90-1169 du 29 décembre 1990) article 30 ; loi n° 91-716 du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, article 30.

* ³ loi de finances pour 1983 n° 82-1126 du 29 décembre pour 1982 art. 6 1 ; loi n° 88-70 du 22 janvier 1988 art. 25 I ; loi n° 88-1201 du 23 décembre 1988 art. 42 III ; loi de finances pour 1987 n° 86-1317 du 30 décembre 1986 art. 34 I ; décret n° 84-875 du 1er octobre 1984 ; loi de finances pour 1992 n° 91-1322 du 30 décembre 1991 art. 31 ; loi n° 92-666 du 16 septembre 1992 art. 12 ; loi n° 93-1444 du 31 décembre 1993 - art. 9

* ⁽¹⁾ Journal officiel - Assemblée nationale - mercredi 6 décembre 1995, page 4673.

* ¹ Les opérations portant sur le neuf sont soumises à la TVA

* ¹ D'où les expressions de "grenade" ou de "patate chaude", qui caractérisent les biens ainsi échangés : le dernier professionnel bloqué avec le bien à l'issue du délai est souvent assuré de faire des pertes.

* ¹ Discussion générale du second projet de loi de finances rectificative pour 1995. 1ère séance du mercredi 6 décembre 1996.

* ¹ Les marchands de biens, une activité à réformer ? "-groupe de travail relatif aux opérations des marchands de biens concernant les immeubles d'habitation, juin 1991