N° 131
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 13 décembre 1995
Enregistre à la Présidence du Sénat le 13 décembre 1995.
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur :
- le projet de loi, MODIFIÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relatif à la partie législative du code général des collectivités territoriales.
- la proposition de loi de M. Louis SOUVET, relative à la représentation des élus au sein des districts urbains,
- la proposition de loi de M. Alain VASSELLE et plusieurs de ses collègues, visant à modifier l 'article L. 164-5 du code des communes,
- la proposition de loi de M. Philippe FRANÇOIS, visant à étendre aux Conseils de district le régime de la suppléance avec voix délibérative,
Par M. Michel RUFIN.
Sénateur.
(1) ) Cette commission est composée de MM Jacques Larché, président ; Rene-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, François Giacobbi, vice-présidents ; Robert Pagès, Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, Pierre Biarnès, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Claude Cornac. Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Michel Dreyfus-Schmidt, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Charles Jolibois, Lucien Lanier, Paul Masson, Daniel Millaud, Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Claude Pradille, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Jean Pierre Tizon. Alex Türk, Maurice Ulrich.
CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
Réunie le 13 décembre, sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission des Lois a procédé, sur le rapport de M. Michel Rufin, à l'examen, en deuxième lecture, du projet de loi relatif à la partie législative du code général des collectivités territoriales.
M. Michel Rufin, rapporteur, a fait observer qu'en première lecture, le Sénat avait retenu, pour l'essentiel, les orientations de la commission supérieure de codification, mais avait sensiblement amélioré et complété le projet de loi initial en adoptant, sur la proposition de la commission des Lois, 289 amendements.
M. Michel Rufin, rapporteur, a précisé que ces amendements avaient eu pour objet, d'abord, d'insérer dans le code général les lois nouvelles entrées en vigueur depuis le dépôt du projet de loi, ensuite, de corriger certaines erreurs ou oublis et enfin, de modifier certaines options de codification. Ainsi, dans un souci de cohérence, le Sénat avait décidé de ne pas retenir certaines dispositions sur les personnels, les marchés publics ou encore l'environnement, dans la mesure où elles pourraient figurer dans d'autres codes.
Puis, le rapporteur a rappelé que le Sénat avait aménagé, pour tenir compte des modifications récentes de la législation, certaines dispositions. Il a également noté que, conformément à plusieurs propositions de loi présentées notamment par MM. Louis Souvet, Alain Vasselle et Philipe François, le Sénat avait réparé un oubli du législateur de 1988 qui avait permis la désignation de suppléants dans les comités de syndicats de communes, sans étendre cette faculté aux conseils de districts.
Faisant observer que la plupart des modifications adoptées par l'Assemblée nationale ne soulevaient pas de difficulté particulière, M. Michel Rufin, rapporteur, a néanmoins appelé l'attention de la commission sur la suppression de l'obligation d'établir un code des prescriptions et procédures techniques, obligation prévue par le législateur de 1982.
Enfin, M. Michel Rufin, rapporteur, a indiqué qu'il conviendrait d'insérer dans le code général des collectivités territoriales les modifications qui résulteraient du projet de loi de finances initiale pour 1996 et, le cas échéant, de la loi de finances rectificative pour 1995. Il a proposé, en conséquence, à la commission, d'examiner lors d'une prochaine réunion, qui se tiendrait après l'adoption définitive de ces textes, les amendements correspondants.
La commission a alors adopté trois amendements tendant à rétablir l'obligation d'élaborer un code des prescriptions et procédures techniques.
Mesdames, Messieurs.
Le Sénat est saisi, en deuxième lecture, du projet de loi relatif à la partie législative du code général des collectivités territoriales.
Ce projet de loi apporte une contribution importante à l'effort de modernisation et de simplification du droit, tout particulièrement nécessaire pour ce qui concerne les règles applicables aux collectivités territoriales. Il Permet, en effet, de réunir pour la première fois dans un même code des dispositions applicables aux différentes collectivités, en particulier le code des communes, la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux et la loi du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions.
Le projet de code général des collectivités territoriales a été préparé Par la commission supérieure de codification en respectant les grands Principes qui ont guidé l'élaboration des codes depuis la relance et la procédure de codification.
Le principe essentiel est le respect du droit constant qui conduit la commission supérieure à ne pas aller au-delà des corrections rendues nécessaires pour des besoins de forme, de cohérence ou de mises à jour.
On rappellera également la distinction opérée ente le code dit « pilote » et le code dit « suiveur » pour les dispositions susceptibles de concerner plusieurs codes. Cette distinction aboutit à une codification de la disposition en cause à titre principal dans l'un des deux codes, l'autre se bornant à signaler l'existence de ce texte et à le reproduire. Elle a été utilisée pour le code général des collectivités territoriales qui deviendra code « pilote » pour les dispositions relatives au contrôle budgétaire et financier, actuellement insérées dans le code des juridictions financières, lequel deviendra code « suiveur » pour ces dispositions.
En outre, les textes de droit communautaire ne sont pas intégrés dans les codes, si ce n'est, le cas échéant, à travers les dispositions qui les ont transposées en droit interne. Néanmoins, lors de la publication des codes au Journal officiel, une partie communautaire non codifiée doit être annexée.
Enfin, le projet de code général des collectivités territoriales ne comprend pas de disposition relative aux territoires d'outre-mer. Une commission adjointe à la commission supérieure de codification est chargée de faire l'inventaire des textes applicables dans ces territoires, en vue de leur adjonction ultérieure aux différents codes existants dans des livres spécifiques.
Établi à partir de ces principes directeurs, le présent projet de loi est composé de dix-huit articles et, en annexe, de la partie législative du code général des collectivités territoriales qui comprend 1 731 articles et rassemble 158 textes dont les plus anciens datent de 1791.
Le code général est divisé en cinq parties qui traitent respectivement des dispositions générales, de la commune, du département, de la région et de la coopération locale.
I. RAPPEL DES TRAVAUX DU SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE
En première lecture, le 24 octobre dernier, le Sénat a approuvé le principe d'une codification des dispositions applicables aux collectivités territoriales et retenu, pour l'essentiel, les orientations proposées par la commission supérieure de codification.
Le Sénat a néanmoins sensiblement amélioré et complété le dispositif qui lui était soumis en adoptant -sur la proposition de sa commission des Lois- 289 amendements.
Ces amendements ont tout d'abord tendu à insérer dans le code général des collectivités territoriales, les lois nouvelles adoptées depuis le dépôt du projet de loi sur le bureau du Sénat. Au total, quelque soixante articles du code général ont été modifiés à cette fin par le Sénat.
En second lieu, ces amendements ont eu pour objet - dans le respect du principe du droit constant - de corriger les erreurs ou de réparer des oublis, de clarifier ou préciser un certain nombre de dispositions et d'harmoniser leur présentation au sein des différentes parties du code.
Enfin, le Sénat a modifié certains choix de codification qui lui étaient soumis, supprimé des articles sans réelle portée normative et refusé certains aménagements de la rédaction de textes codifiés qui auraient pu avoir des conséquences sur la portée même de ces textes, par exemple le principe de compensation intégrale des transferts de charges.
Parmi les choix de codification opérés, le Sénat a en particulier décidé, dans un souci de cohérence, de ne pas retenir certaines dispositions relatives aux personnels, aux marchés publics ou encore à des questions d'environnement, qui pourront figurer dans d'autres codes.
A l'inverse, le Sénat a choisi de faire figurer dans le code général des collectivités territoriales des dispositions qui en avaient été écartées par le projet de loi. Tel a été le cas des dispositions de l'article L 181-36 du code des communes relatives aux attributions des maires des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle en tant qu'agents de l'État ou encore de celles de l'article L 181-68 du même code relatives aux communautés urbaines de ces départements. De même, le Sénat a choisi de codifier le premier alinéa de l'article 59 de la loi du 2 mars 1982 qui spécifie expressément que les régions sont des collectivités territoriales et le cinquième alinéa du même article qui permet la signature de conventions par les régions.
Le Sénat a, par ailleurs, inséré dans le code général -dans une rédaction modernisée- les dispositions du décret du 30 octobre 1955, modifiées par la loi du 2 mars 1982, qui permettent le regroupement en syndicat pour l'exploitation de services publics, de communes, départements, chambres de commerce et d'industrie et établissements publics.
Il a, en outre, reproduit, pour ce qui est des communautés urbaines de plus de 100 000 habitants, les dispositions de l'article 27 de la loi du 19 janvier 1995 relatives aux groupes d'élus dans les organes délibérants des collectivités locales. Rappelons que le Sénat -sur la proposition de nos collègues Guy Allouche et André Diligent- avait adopté une disposition interprétative lors de l'examen du projet de loi relatif aux services d'incendie et de secours.
Des adaptations de plusieurs dispositions sont également apparues nécessaires pour tenir compte de certaines législations récentes. Ainsi, il a fallu prendre en considération, pour ce qui est des sociétés d'économie mixte, les nouvelles règles de composition des conseils d'administration et de surveillance des sociétés anonymes prévues par la loi du 11 février 1994. De même, conformément au voeu exprimé dans la période récente par plusieurs de nos collègues -notamment MM. Louis Souvet, Alain Vasselle et Philippe François- il a paru nécessaire de réparer un oubli du législateur de 1988 qui avait permis la désignation de suppléants dans les comités des syndicats de communes sans l'étendre aux conseils de districts.
Enfin, cet important travail a été complété par des reclassements d'articles ou d'alinéas dans un souci de clarification du texte proposé.
II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Examinant le projet de loi en première lecture, le 30 novembre dernier, l'Assemblée nationale a très largement souscrit à ces orientations. Elle a ainsi entièrement approuvé les améliorations apportées par le Sénat.
Outre certains amendements de nature purement formelle, l'Assemblée nationale a, par ailleurs, adopté quelques modifications complémentaires pour l'annexe du projet de loi, afin de :
- supprimer l'obligation, qu'elle a jugée peu réaliste, d'établir un code des prescriptions et procédures techniques particulières applicables aux collectivités territoriales (articles L. 1111-7, L. 1111-6 et L. 1231-5) ;
- regrouper dans un seul article (article L. 2113-17) les règles relatives au conseil consultatif des communes associées, dans le cas des communes issues d'une fusion comptant plus de 100 000 habitants ;
- prévoir la transmission au représentant de l'État dans le département des conventions de marché des communes et de leurs établissements publics (article L. 2131-13) ;
- proposer une rédaction mieux adaptée à la situation juridique des anciennes dotations touristiques de la DGF, qui sont intégrées dans la dotation forfaitaire tout en continuant à être identifiées au sein de celle-ci (article L. 2333-26) ;
- étendre au département et à la région les dispositions relatives aux modalités de discussion et d'adoption du compte administratif des communes (articles L. 3312-3 et L. 4311-4) ;
- harmoniser la rédaction des dispositions définissant le potentiel fiscal des départements et des régions avec celles de l' article L. 2334-4 concernant le potentiel fiscal des communes (articles L. 3334-6 et L. 4332-8) ;
- insérer au début du livre consacré à la coopération intercommunale les dispositions de l' article L. 5211-3, qui définissent les principes de la coopération intercommunale, et qui figuraient dans le livre consacré aux dispositions générales de la coopération ;
- reclasser dans la section consacrée à l'information et à la participation des habitants, les dispositions relatives à la publication des actes réglementaires pris par les assemblées délibérantes des groupements, à la consultation de leurs procès-verbaux, budgets et comptes et à la publication de leurs délibérations prises en matière d'interventions économiques ou de délégations de service public (articles L. 5211-6 à L. 5211-8) ;
- faire figurer au début de la sous-section consacrée au conseil de la communauté de communes la disposition de principe concernant cette institution (article L. 5214-8).
L'Assemblée nationale a adopté, par ailleurs, sans modification les articles premiers, 2, 3, 5, 7 à 10, 15 et 18 du projet de loi. Elle a maintenu la suppression des articles 6, 11 à 14 et 17. Elle a en outre souhaité réparer, à l'article 4, une omission qui avait été faite lors de l'élaboration de la partie législative du livre III du code des juridictions financières.
Enfin, l'Assemblée nationale a complété, à l'article 16, la liste des abrogations et, au contraire, maintenu en vigueur certaines dispositions de textes codifiés qui pouvaient conserver une utilité soit qu'elles prévoyaient des décrets d'application soit que, bien qu'ayant un caractère transitoire, leur maintien pouvait se justifier dans la perspective d'éventuels contentieux.
III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS
Votre commission des Lois constate avec satisfaction que, dès la première lecture, l'accord entre les deux assemblées a été pratiquement réalisé.
L'Assemblée nationale a, en effet, retenu l'ensemble des modifications adoptées par le Sénat. Les précisions ou reclassements qu'elle a elle-même opérés pour certaines dispositions peuvent, par ailleurs, être retenues.
Votre commission des Lois formulera néanmoins deux observations complémentaires.
En premier lieu, si la suppression de l'obligation d'établir un code des prescriptions et procédures techniques particulières a pu être motivée par les échecs des différentes tentatives menées à ce jour, une clarification n'en reste pas moins souhaitable dans ce domaine.
Certes, le principe essentiel -qui résulte des lois de décentralisation et qui est reproduit à l' article L. 1111-6 du code général- est que seules des prescriptions et procédures techniques prévues par des lois ou des décrets pris en application d'une loi peuvent être opposées aux communes, départements et régions. Néanmoins, l'éparpillement de ces règles techniques peut constituer une difficulté réelle pour les élus locaux chargés de les mettre en oeuvre.
C'est pourquoi, votre commission des Lois vous propose de rétablir dans le code général les dispositions de la loi du 2 mars 1982 qui prévoient l'établissement d'un code des prescriptions et procédures techniques.
En second lieu, il convient de prendre en compte les dispositions du projet de loi de finances initiale pour 1996, actuellement en cours d'examen, qui modifient certains textes codifiés dans le code général des collectivités territoriales ainsi que, le cas échéant, les dispositions du projet de loi de finances rectificative pour 1995 qui auraient un tel objet.
Les articles du projet de code concernés par les modifications résultant du projet de loi de finances initiale pour 1996 sont les suivants :
- l'article L. 1615-6, qui codifie les dispositions de l'article 42 I de la loi n° 88-1193 du 29 décembre 1988 portant loi de finances rectificative pour 1988, relatives à la détermination des attributions du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée ;
- l' article L. 2334-7 , qui codifie les dispositions de l'article L 234-7 du code des communes, relatives à la dotation forfaitaire des communes ;
- les articles L. 2334-33 à L. 2334-36, L. 2522-1, L. 2563-5 à L. 2563-7 qui codifient les dispositions de l'article 103 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, relatives à la dotation globale d'équipement des communes ;
- l' article L. 2334-37, qui codifie les dispositions de l'article 103-1, de la loi du 7 janvier 1983 précitée, relatives aux règles de calcul du préciput affecté aux groupements avant la répartition des deux parts de la dotation globale d'équipement entre les communes ;
- l' article L. 2334-38, qui codifie les dispositions de l'article 103-2 de la loi du 7 janvier 1983 précitée, relatives aux modalités de répartition de la première part de la dotation globale d'équipement des communes ;
- l' article L. 2334-39 qui codifie les dispositions de l'article 103-3 de la loi du 7 janvier 1983 précitée, relatives aux modalités de répartition de la dotation globale d'équipement des communes ;
- les articles L. 2334-40, L 2522-2 et L. 2563-8 qui codifient les dispositions de l'article 103-4 de la loi du 7 janvier 1983 précitée, relatives à la composition et aux missions de la commission d'élus qui fixe chaque année les catégories d'opérations prioritaires, au titre de la dotation globale d'équipement des communes, ainsi que, à l'intérieur des limites de 20 % à 60 %, les taux minima et maxima de subvention applicables à chacune d'elles ;
- l' article L. 2334-41, qui codifie les dispositions de l'article 103-5 de la loi du 7 janvier 1983 précitée, relatives aux modalités de « basculement » des subventions de la première part à la seconde part de la dotation globale d'équipement des communes lorsque la collectivité concernée décide d'opter pour cette dernière ;
- l' article L. 2334-43 qui codifie les dispositions de l'article 104-1 de la loi du 7 janvier 1983 précitée, relatives à la quote-part de la dotation globale d'équipement des communes versées aux circonscriptions territoriales de Wallis-et-Futuna ainsi qu'aux communes et aux groupements des territoires d'outre-mer et de la collectivité territoriale de Mayotte ;
- l' article L. 2335-13, qui codifie les dispositions de l'article L 371-8 du code des communes, relatives aux tarifs et modalités d'assiette de la redevance sur les consommations d'eau distribuée dans toutes les communes bénéficiaires d'une distribution publique d'eau potable, redevance affectée au Fonds national pour le développement des adductions d'eau ;
- l' article L. 2531-4, qui codifie les dispositions de l'article L 263-4 du code des communes, relatives au taux du versement destiné aux transports en commun dans la région d'Île-de-France ;
- l' article L. 3334-11 qui codifie les dispositions de l'article 106 bis de la loi du 7 janvier 1983 précitée, relatives à la répartition de la première part de la dotation globale d'équipement des départements.
Votre commission des Lois soumettra donc au Sénat des amendements en vue d'intégrer dans le projet de code général des collectivités territoriales, les décisions qui seront définitivement arrêtées par les deux assemblées dans le cadre du projet de loi de finances initiale pour 1996.
Enfin, la commission des Lois émettra le voeu que tout soit mis en oeuvre, à l'occasion de la publication de ce nouveau code, pour en faciliter l'utilisation par les usagers, tout particulièrement les élus locaux qui seront chargés au premier chef de l'appliquer. Une table de concordance entre les textes d'origine et les dispositions du code général, de même qu'un index permettant d'accéder plus facilement à la règle codifiée, pourraient contribuer efficacement à cet objectif.
Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, la commission des lois vous propose d'adopter le présent projet de loi et le code général des collectivités territoriales qui lui est annexé.