PREMIÈRE PARTIE PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS DU TITRE III
CHAPITRE PREMIER LE TITRE III ET LE BUDGET DE LA DÉFENSE
I. MONTANT DU BUDGET DE LA DÉFENSE
Le budget de la Défense s'élève à 241 442 millions de francs, pensions comprises, ou 189 593 millions de francs hors pensions. A ces dotations de la loi de finances initiale, il convient d'ajouter 800 millions de francs de fonds de concours et 5 200 millions de francs de crédits de report.
Au total les ressources dont disposera le ministère de la Défense s'élèveront donc - hors pensions - à 195 593 millions de francs.
La part dans le budget général des moyens disponibles pour la Défense est de 12,7 % et dans le produit intérieur brut de 2,4 % (1 ( * )) .
Hors pensions le budget en projet recule de 2,4 %. Le titre III quant à lui progresse de 1,3 %.
L'hypothèse d'augmentation des prix du P.I.B. pour 1996 est de 2 %.
II. MONTANT DU TITRE III
Pour la première fois, le montant du titre III dépasse 100 milliards de francs : il atteint, en effet, 100 652 millions de francs.
Le tableau ci-dessous retrace son évolution par rapport à 1995.
(En millions de francs)
En francs constants les crédits du titre III ont évolué comme suit :
(En milliards de francs constants 1995)
A cette somme de 100,6 milliards de francs, il convient d'ajouter 51,9 milliards de francs correspondant à la charge des pensions (42,3 'milliards de francs pour les pensions militaires, 9,6 milliards de francs pour les pensions civiles).
La progression de 4,4 % des crédits pour pensions est due à la réintégration dans le budget de la Défense des crédits correspondant à la majoration de pension pour enfants qui avait été prise en charge par le fonds de solidarité vieillesse en 1995. Cette débudgétisation a été jugée non conforme par le Conseil constitutionnel.
III. PART DU TITRE III DANS LE BUDGET DE LA DÉFENSE
Le tableau ci-contre retrace l'évolution des deux titres au sein du budget de la Défense.
On constate que la part relative du titre III s'est constamment maintenue au-dessus de 50 % du budget total à partir de 1987 et jusqu'à 1995.
Elle dépassera 50 % en 1996 du fait de l'accroissement du titre III dans un budget en diminution globale.
CHAPITRE II LES CRÉDITS DU TITRE III
La progression des crédits du titre III en francs courants (+ 1,3 %) est due essentiellement à l'accroissement des crédits de rémunérations (+ 1,5 %). Elle ne suffit pas à stabiliser les crédits du titre en francs constants (évolution prévue des prix du P.I.B. : + 2 %).
I. VENTILATION DES CRÉDITS PAR SECTION
L'évolution de 1995 à 1996 est retracée par le tableau ci-dessous.
VENTILATION PAR SECTION
(En millions de francs)
La réduction des crédits de la section commune est due essentiellement à la diminution des effectifs de personnels civils, proportionnellement plus forte (- 2,26 %) que celle des effectifs militaires (-0,9 %).
En revanche, la progression des crédits de la Gendarmerie plus sensible que celle des trois armées est liée à l'accroissement de ses effectifs.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE RÉMUNÉRATIONS ET DE CHARGES SOCIALES
(En millions de francs)
II. ANALYSE DES DÉPENSES PAR NATURE
Dans le tableau ci-dessous figurent les crédits du titre III ventilés par nature de dépenses.
ANALYSE DES DÉPENSES PAR NATURE
(En millions de francs)
Si l'on examine plus avant l'évolution de ces crédits on constate que :
A. LES CRÉDITS DE RÉMUNÉRATIONS ET DE CHARGES SOCIALES
Ils s'élèvent à 74,7 milliards de francs et représentent 74,3 % du titre III. Ils augmentent de 1,5 %.
Cette évolution résulte, malgré la suppression de 5778 emplois :
ï du financement des mesures prévues en faveur de la condition des personnels et de la valorisation du service militaire
ï et surtout, des hausses concernant l'ensemble de la fonction publique, intervenues au cours de l'année 1995.
B. LES AUTRES CRÉDITS
Ils représentent, au total, 25 % des crédits du titre III et s'élèveront à 25,8 milliards de francs, en légère augmentation par rapport à ceux de 1995 (25,6 milliards de francs).
Cette évolution positive résulte, toutefois, d'évolutions assez contrastées :
ï les crédits d'entretien programmé des matériels se monteront à 3,2 milliards de francs (stabilité par rapport à 1995) ;
ï les crédits de carburants seront de 2,7 milliards de francs (- 4,1 %) ;
ï les crédits d'alimentation atteindront 3,2 milliards de francs (+ 1,2 %) ;
ï les crédits de fonctionnement s'élèveront à 16,7 milliards de francs (+1,6%).
III. L'AVENIR DU TITRE III
L'évolution du Titre III dans ses moyens et dans la répartition de ceux-ci est marquée par quelques tendances fortes qu'il est nécessaire de souligner ici car elles ne peuvent que peser sur l'évolution de ce titre.
A .L'INERTIE GRANDISSANTE DES CRÉDITS DE RÉMUNÉRATIONS ET DE CHARGES SOCIALES
De 1990 à 1996, les dépenses de rémunérations ont augmenté en francs constants de 3 milliards de francs, soit + 4 %. Dans le même temps la valeur de l'indice fonction publique n'a augmenté que de 0,3 % et les effectifs ont diminué de 10 %. En fait la diminution des effectifs, qui a surtout du reste, porté sur les appelés (- 50000) a servi à « gager » le financement des mesures indiciaires et catégorielles.
Pour 1996 la disparition de 5700 emplois amènera une économie de 250 millions de francs ; l'actualisation des mesures indiciaires nécessitera 1,5 milliard de francs.
B .L'AMOINDRISSEMENT CORRÉLATIF DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT
De 1990 à 1996 la part des crédits de fonctionnement dans le titre III (crédits hors R.C.S.) est passée de 30 à 25 %.
Ces crédits seront de 25 866 M.F. en 1996 ; ils étaient de 25 811 M.F. en 1990. En 6 ans, et en francs constants, ils ont ainsi chuté de 14 %. Ils ont donc décru beaucoup plus sensiblement que les effectifs. Des « seuils » de fonctionnement interdisent du reste d'établir un parallélisme strict entre l'évolution de ceux-ci et des crédits de fonctionnement. Bien au contraire, la déflation des effectifs provoque un recours accru à la sous-traitance ce qui grève encore davantage les crédits de fonctionnement.
La décroissance continue de ceux-ci pose très nettement le problème du niveau au-dessous duquel les missions ne pourront plus être maintenues si elles ne sont pas revues en baisse.
C. LE « GRIGNOTAGE » DU TITRE III PAR LA GENDARMERIE
En 1980 les dotations de la Gendarmerie représentaient 15 % des crédits du titre III, en 1995, 18 %.
La Gendarmerie comptait pour 13 % des effectifs militaires en 1980, pour 18 % en 1995. Or on sait que l'essentiel des activités de la Gendarmerie - dont l'activité n'est certes pas en cause - n'est cependant pas militaire.
Il ne s'agit, bien entendu pas, par ce constat, de mettre en cause ni ces dotations ni ces missions. Nul ne conteste à la Gendarmerie, et certainement pas votre Rapporteur, sa place et son rôle qu'elle tient avec les qualités bien connues qui sont les siennes.
D. LES PONCTIONS DUES AUX OPÉRATIONS EXTÉRIEURES ET AUX MISSIONS DITES DE SERVICE PUBLIC
La perte de substance du titre III (surcoûts non couverts) s'établit pour 1993, 1994 et 1995 à 1,8 milliard de francs entièrement supportés sur des crédits de fonctionnement qui, on l'a vu, n'ont cessé, dans le même temps, de s'amoindrir. Or rien ne permet de penser à un allègement de la pression qui s'exerce ainsi sur le fonctionnement des armées.
De surcroît les missions dites de service public - qui sont en fait celles qui sont étrangères à leur mission de service public spécifique - et pour lesquelles les armées, compte tenu de leur efficacité et leur disponibilité, sont continuellement sollicitées, donnent lieu à des dépenses non négligeables dont le remboursement est souvent tardif et même aléatoire.
Ainsi de 1990 à 1994 (2 ( * )) , l'armée de Terre et l'armée de l'Air ont été amenées à engager plus de 100 millions de francs de dépenses (102,983 millions de francs) et n'ont obtenu, seulement après l'expiration de l'année en cours, que 20 millions de francs de remboursement (20,654 millions de francs).
Le coût financier de ces missions peut paraître marginal mais c'est précisément à la marge de ressources de plus en plus amoindries que se jouent désormais les ajustements les plus sensibles.
De surcroît, ces missions, outre leur coût financier étant donné leur urgence (catastrophes naturelles, contrecoup d'événements internationaux imprévus etc..) perturbe fortement les activités normales des unités notamment pour ce qui concerne l'instruction et la formation des personnels.
Les considérations qui précèdent montrent donc qu'il serait tout à fait illusoire de chercher dans le titre III une quelconque « marge de manoeuvre » permettant un rééquilibrage des ressources dans un cadre financier plus contraint. Bien au contraire le poids de plus en plus lourd des dépenses de rémunérations, ne pourrait durablement être supporté par une contraction encore accrue des crédits de fonctionnement déjà sérieusement amputés.
Sans doute le coût de certaines structures et de certaines fonctions pourrait-il encore être allégé : administration centrale, interventions de la Délégation générale pour l'armement, formation, réorganisations diverses.
On doit regretter de surcroît que l'absence d'évaluations complètes et cohérentes quant au coût de la conscription et de la professionnalisation ne permettent pas, sur un plan strictement financier, d'avancer avec certitude des éléments de comparaison et de choix (cf. infra chapitre II cl).
Il faut toutefois éviter que l'évolution du titre III ne soit celle d'une armée toujours soldée, certes, mais de plus en plus restreinte dans son entraînement et ses activités, et de plus en plus sédentarisée dans des casernements vieillissants.
* (1) . En crédits disponibles.
* (2) Pour la Marine qui dispose de dotations budgétaires pour ses propres missions de service public (chapitre 34-05 ou 14), les remboursements éventuels sont effectués au budget général de l'État.