CHAPITRE VI LES CRÉDITS DE LA SOLIDARITÉ ENTRE LES GÉNÉRATIONS
Le budget de la Solidarité entre les générations est issu de la scission du budget des Affaires sociales, de la Santé et de la Ville. Défini en quelque sorte par défaut, il regroupe tous les crédits qui, de par leur nature, ne pouvaient être rattachés ni au ministère de l'Intégration et de la lutte contre l'exclusion, ni au ministère de la Santé publique et de l'assurance maladie. Cela donne à ce budget un caractère un peu hétérogène, même si en pratique il est essentiellement constitué de crédits consacrés aux personnes handicapées, les dépenses d'allocation aux adultes handicapés (AAH) en représentant à elles seules 70 %.
Ainsi définis, les crédits du ministère de la Solidarité entre les générations pour 1996 s'élèvent à 29,704 milliards de francs soit, a structure constante, une progression de 9,6 % par rapport à 1995.
(en millions de francs)
Le budget de la Solidarité entre les générations est constitué essentiellement de dépenses d'intervention, qui représentent 98,3 % de l'ensemble de ses crédits.
I. LES DÉPENSES D'ALLOCATION AUX ADULTES HANDICAPÉS
Évolution des bénéficiaires de l'AAH et des crédits afférents
L'évolution des crédits budgétaires relatifs à l'AAH entre 1986 et 1995 s'explique :
- par l'accroissement du nombre des bénéficiaires de 482.000 pour 1986, à 597 au titre de 1994 (soit 23,85 %), dont 95.000 environ pour le seul complément d'AAH en 1994 ;
- d'autre part, par l'augmentation sur l'ensemble de la période du montant de la prestation de 2.579 francs au 1er janvier 1993 à 3.322 francs au 1er juillet 1995) et par la création à partir du 1er février 1993 de l'aide forfaitaire en faveur de la vie autonomie à domicile des personnes adultes handicapées, transformée en complément d'AAH par la loi du 18 janvier 1994. Le coût de ce complément d'AAH a été de 516 millions de francs en 1994.
En 1995, la dotation initiale du chapitre 46-92 "Contribution de l'État au financement de l'allocation aux adultes handicapés" était de 18,7 milliards de francs. Elle a été complétée à hauteur de 1,3 milliards de francs par le collectif budgétaire du 4 août dernier.
Pour 1996, la dotation du chapitre 46-92 s'élève à 20,764 milliards de francs, en progression de + 10,8 % par rapport au budget voté de 1995 et de + 3,8 % par rapport aux crédits effectivement disponibles cette année.
Le montant de cette dotation résulte des deux mesures suivantes :
- une mesure d'ajustement de + 2,425 milliards de francs sur la base d'un taux de revalorisation prévisionnel de 3.46 % et d'un effet volume de 2,86 % ;
- une mesure de révision des services votés de - 400.000 francs, correspondant à l'incidence de la réforme des conditions d'admission à l'AAH en application de l'article 95 de la loi de finances pour 1994.
L'article 95 de la loi de finances pour 1994 a modifié l'article L 821-2 du code de la sécurité sociale. Désormais, cet article prévoit que les personnes qui sont, en raison de leur handicap dans l'impossibilité reconnue par la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) de se procurer un emploi, doivent également justifier d'un taux minimal d'incapacité. Ce taux a été fixé à 50 % par le décret n° 94-379 du 16 mai 1994.
La fixation d'un taux minimal devrait avoir pour conséquence d'exclure du droit à l'AAH les demandeurs dont le handicap -quelle qu'en soit l'origine - n'est pas la cause principale de leur impossibilité de se procurer un emploi. Ces derniers peuvent bénéficier d'une part, du dispositif d'insertion et de protection sociale offert à l'ensemble des demandeurs d'emploi et d'autre part, sur décision des Cotorep, de formations dispensées dans des centres de rééducation professionnelle.
Les nouvelles dispositions législatives ne s'appliquent qu'aux premières demandes d'AAH à l'exclusion des demandes de renouvellement. Elles ne sont par ailleurs entrées en vigueur qu'avec la publication du décret Précité, à compter du 18 mai 1994.
L'observation des relevés statistiques des décisions d'attribution de l'AAH montre que :
- pour le premier semestre 1994, qui se situe dans la période où ne s'applique pas encore le taux de 50 %. la proportion des AAH attribuées au titre de l'article L 821-2 est de 36.1 % pour les premières demandes ;
- pour le deuxième semestre 1994. où s'applique le taux de 50 %, cette proportion augmente à 37,3 % ;
-enfin, pour le premier semestre 1995, cette proportion revient à 36,3 %.
Il résulte de ces éléments statistiques que la baisse attendu ne s'est pas produite jusqu'à présent.
Cette observation est corroborée par celle des dépenses d'AAH enregistrée par la CNAF. Ainsi, au titre de 1994, l'effet volume global des dépenses se situe à 3,04 % et cette tendance se poursuit en 1995, ainsi qu'il ressort des résultats provisoires des sept premiers mois de cette même année, soit un effet volume global de l'ordre de 3 %.
L'économie de 300 millions de francs fixée par la loi de finances pour 1994 n'a donc pas été réalisée et, au stade actuel des données disponibles, il est encore trop tôt pour que l'administration puisse évaluer si l'économie attendue de 400 millions de francs prévue par la loi de finances pour 1995 sera réalisée.
Votre rapporteur s'étonne de cette absence d'inflexion du rythme de progression de l'AAH, qui semble démontrer une certaine indifférence des COTOREP aux modifications du dispositif législatif. Il s'interroge également quant au bien-fondé de l'inscription d'une mesure de révision des services votés de 400 millions de francs à ce titre, alors que les mesures analogues prévues pour 1994 et 1995 ne se sont pas concrétisées.