ARTICLE 7 - Mesures liées à la réforme de l'accession à la propriété
Commentaire : Le présent article supprime les avantages fiscaux attachés à l'acquisition d'une résidence principale neuve, ou ancienne assortie de gros travaux, dès lors que l'acquéreur bénéficie de l'avance sans intérêt qui se substitue au prêt d'accession à la propriété (PAP)
L'accession à la propriété d'un logement neuf destiné à la résidence principale bénéficie, lorsqu'elle est financée par un PAP, de trois avantages fiscaux : la TVA à taux réduit (5,5 %) sur le terrain à bâtir, une exonération de dix ans de taxe foncière sur les propriétés bâties (contre deux ans en cas de financement libre), et une réduction d'impôt pour intérêts d'emprunt (qui bénéficie à tous les accédants). Lorsqu'il s'agit d'un logement de plus de quinze ans, les dépenses de grosses réparations bénéficient également d'une réduction d'impôt, non cumulable avec la réduction pour intérêts d'emprunt. Les titulaires du prêt sans intérêt récemment institué (18 ( * )) verraient ces avantages supprimés.
L'appréciation que l'on peut porter sur ce dispositif dépend du gain réel que retireront les titulaires de la nouvelle avance, également dénommée "prêt d'apport logement" (PAL).
I - LES AVANTAGES FISCAUX SUPPRIMÉS
Ils sont au nombre de quatre. Ils ne sont supprimés que pour les titulaires d'un prêt d'apport logement, à compter de la date de mise en oeuvre dudit prêt, soit le 2 octobre 1995.
Cette suppression est absolue ou relative selon les cas. Les deux avantages fiscaux qui étaient liés au PAP (taxe foncière sur les propriétés bâties et TVA) sont définitivement abolis. En revanche, un contribuable accédant pourra renoncer à l'avance à taux nul s'il souhaite continuer à bénéficier de la réduction d'impôt sur le revenu.
A. LES RÉDUCTIONS D'IMPÔT POUR INTÉRÊTS D'EMPRUNTS ET POUR DÉPENSES DE GROSSES RÉPARATIONS
1. La réduction d'impôt pour intérêts d'emprunts (paragraphe I)
La réduction d'impôt sur le revenu portant sur les intérêts d'emprunt contracté pour la construction ou l'acquisition d'une résidence principale est régie par les articles 199 sexies à 199 sexies B du code général des impôts. Cette réduction porte également sur les intérêts d'emprunt contractés pour effectuer de grosses réparations, ou sur les dépenses de ravalement.
Son régime a subi diverses modifications portant essentiellement sur le taux de réduction, le plafond des intérêts à prendre en compte, et la durée.
La réduction d'impôt porte sur toutes les charges d'emprunt supportées par le contribuable pour son acquisition : intérêts, mais aussi assurance invalidité décès ou assurance-chômage.
Le I du présent article la supprime à compter de l'entrée en vigueur du prêt d'apport logement à 0 %, au titre des emprunts complémentaires, c'est-à-dire du prêt bancaire principal et des autres prêts éventuels (notamment le prêt " 1 %" logement).
2. La réduction d'impôt pour dépenses de grosse réparation (paragraphe II)
A ne pas confondre avec la réduction d'impôt portant sur les intérêts d'emprunt contracté pour effectuer de grosses réparations avec laquelle elle n'est pas cumulable, la réduction d'impôt pour dépenses de grosses réparations est régie par l'article 199 sexies C du code général des impôts. Elle porte sur les logements achevés depuis plus de quinze ans.
Le II du présent article la supprime pour les titulaires d'un prêt à 0 % qui, bien que destiné pour l'essentiel au logement neuf, pourra concerner des logements de plus de quinze ans dès lors que des travaux d'un montant égal à 35 % du coût total de l'opération seraient effectués.
Votre rapporteur général fait observer que l'article 57 du présent projet, figurant en deuxième partie, proroge pour un an le régime du droit commun de cette réduction d'impôt. Aux termes de la rédaction actuelle de l'article 199 sexies C, ce régime expire le 31 décembre 1995.
3. La déclaration à l'administration fiscale (paragraphe III)
Le III du présent article prévoit une obligation expresse de déclaration à l'administration fiscale des prêts à 0 % qui auront été octroyés.
Le 1 prévoit la création d'un article 1649 A bis dans la partie du code général des impôts consacrée au contrôle de l'assiette fiscale. Il consiste à obliger les organismes ayant versé un prêt à 0 % à le déclarer à l'administration fiscale (19 ( * ))
Le 2 du même paragraphe prévoit de compléter l'article 1768 bis dans la partie du code consacrée aux pénalités liées au recouvrement de l'impôt (20 ( * )) . Il s'agit de la sanction du non-respect de cette obligation : 5.000 F par prêt non déclaré.
L'obligation de déclaration est analogue à celle des comptes de titres et d'espèces, la sanction est analogue à celle qui frappe les défauts de déclarations de comptes ouverts à l'étranger. Ce dispositif est donc familier aux établissements de crédit qui seront habilités à délivrer le prêt sans intérêt.
B. LE RÉGIME DE T. V.A. SUR LES TERRAINS A BÂTIR (PARAGRAPHE IV)
L'article 278 sexies du code général des impôts prévoit que le taux réduit de la TVA (5,5 %) s'applique sur les terrains à bâtir vendus à des organismes d'habitation à loyer modéré afin d'y construire des logements bénéficiant d'un prêt locatif aidé (PLA) ou d'un prêt aidé par l'État, en l'occurrence le prêt d'accession à la propriété (PAP).
Le présent paragraphe ne modifie rien à cette situation : les organismes HLM, les constructions financées par PLA ou par PAP continueront de bénéficier du taux réduit de TVA.
En revanche, le gouvernement ne souhaite pas que le nouveau prêt sans intérêt bénéficie de la TVA à taux réduit. Il est donc conduit à préciser le champ d'application du taux réduit. En effet, la rédaction actuelle de l'article 278 sexies, en faisant référence aux articles L301-1 et L351-2 du code de la construction et de l'habitation entraîne une application automatique du taux réduit dès lors que le financement se fait par un prêt aidé par l'État, ce qui est bien le cas du nouveau prêt sans intérêt.
S'agissant de l'accession à la propriété, le présent paragraphe restreint donc le champ d'application du taux réduit de TVA au seul PAP, en faisant référence à l'article R331-32 du code de la construction et de l'habitation qui l'a institué.
C. L'EXONÉRATION DE DIX ANS DE TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES (PARAGRAPHES V ET VI)
L'accession à la propriété d'un logement neuf peut donner lieu à exonération temporaire de taxe foncière sur les propriétés bâties selon deux régimes distincts.
Le droit commun (article 1383 du code général des impôts) prévoit une exonération de deux ans qui n'est plus compensée aux collectivités locales depuis 1992. Aussi les communes ou groupements de communes peuvent-ils décider la suppression de cette exonération (mais pas les régions ni les départements).
Les logements financés à l'aide d'un prêt aidé par l'État bénéficient d'un régime particulier (article 1384A) : une exonération de dix ans obligatoire, et qui à ce titre est partiellement compensée aux collectivités locales concernées (si l'application de l'exonération entraîne une perte supérieure à 10 % du produit de la TFPB). Ce régime s'applique au PAP dès lors qu'il a financé plus de 50 % de l'opération.
Les paragraphes V et VI (initial) du présent article créent un nouveau régime particulier pour les prêts sans intérêt, qui adopte le raisonnement inverse de celui du droit commun : l'exonération de dix ans est supprimée (article 1384A) sauf si les collectivités décident de la maintenir (article 1384C nouveau) ; auquel cas elles ne bénéficient pas d'une compensation.
Compte tenu de cette inversion du processus de décision, la rédaction de ces deux paragraphes pouvait créer une incertitude sur le maintien ou non de l'exonération de deux ans de droit commun. En réalité, celle-ci était maintenue, (sauf si les collectivités concernées, pour les parts qui les concernent, décident de la supprimer) car ce régime est indépendant du mode de financement du logement.
L'Assemblée nationale a décidé, à l'initiative de M. Gilles Carrez, de supprimer le paragraphe VI du présent article, au motif qu'il créerait une compétition entre collectivités, et que seules celles dont le potentiel fiscal est le plus important (donc les plus aisées) pourraient le mettre en application. Il s'agit d'une mesure de bon sens que votre rapporteur général approuve.
Ne reste donc plus que l'exonération de droit commun de deux ans.
II - APPRÉCIATION DU NOUVEAU SYSTÈME
Le nouveau dispositif doit être apprécié à deux points de vue : son efficacité en termes de solvabilisation des ménages ; son impact sur l'équilibre budgétaire.
A. L'IMPACT SUR LA SOLVABILITÉ DES MÉNAGES
L'avance à taux nul, accompagnée de la suppression des avantages fiscaux bénéficie de trois qualités éminentes : elle est simple, elle supprime les effets de seuil, elle décroît avec le revenu. Ce sont des progrès considérables par rapport à l'ancienne combinaison : PAP + avantages fiscaux.
Le dispositif précédent était compliqué, puisque l'octroi d'un PAP faisait bénéficier son titulaire de trois avantages fiscaux portant de surcroît sur des assiettes très différentes et sans liens entre elles. Il était donc peu incitatif : les accédants ne pouvaient se livrer aux calculs longs et complexes leur permettant de prendre en considération la globalité de l'équation financière. Avec l'avance à taux nul, l'accédant peut d'emblée avoir une idée de ses charges, même si l'avance - contrairement au PAP - devra toujours être complétée par un prêt bancaire principal.
Cette simplicité n'est d'ailleurs pas qu'une facilité de compréhension. La suppression des avantages fiscaux et leur intégration à la bonification du prêt à taux zéro devraient, toutes choses égales par ailleurs, réduire les besoins d'endettement des ménages.
En second lieu, ce dispositif souffrait d'un formidable effet de seuil, qui se produisait au niveau du revenu d'exclusion du PAP, encore insuffisant pour bénéficier des réductions d'impôt. Ainsi que le met en évidence le graphique suivant, une famille de deux enfants en province maximisait son avantage en percevant 200.000 francs de revenu annuel, et perdait tout dès lors que ce revenu était de 210.000 francs.
COMPARAISON DES EQUIVALENT-PRIMES DES DISPOSITIFS
Source : Fédération nationale du bâtiment
La troisième qualité de ce dispositif est que l'aide décroît avec le niveau de revenu, ce qui n'était pas le cas du PAP. En particulier, la réduction du taux de TVA sur le terrain à bâtir était d'autant plus forte que ce terrain était plus coûteux. Il en était de même, avec des nuances locales, pour l'exonération de taxe foncière.
Ainsi, pour les ménages les plus modestes bénéficiant d'une avance de 21 ans avec un différé d'amortissement de 17 ans, le montant de l'aide correspond à 89,3 % de l'avance (soit 107.000 francs pour un prêt de 120.000 francs) ; alors que pour les ménages les plus aisés, qui doivent rembourser en 7 ans, ce taux n'est que de 27,3 % (33.000 francs) (21 ( * )) . Le nouveau système est donc à la fois plus équitable et plus rationnel, puisque l'effort de solvabilisation croît avec le besoin de solvabilisation correspondant.
En revanche, l'appréciation que l'on peut porter en termes de taux d'effort des ménages est plus mitigée. Il convient sur cet aspect de se placer à deux points de vue : celui de l'accès au crédit ; celui du taux d'effort réel.
Du point de vue de l'accès au crédit, et c'est le raisonnement du ministère du logement, la nouvelle avance est un progrès. D'une part, elle n'est Pas contingentée alors que le PAP souffrait de pénurie. D'autre part, les établissements financiers ne tiennent pas compte des avantages fiscaux dans leur calcul de la solvabilité d'un ménage. Ces avantages sont trop variables (notamment l'exonération de TFPB) et aléatoires (la réduction d'impôt pour intérêt d'emprunt suppose que l'on soit imposable). Si l'on adopte ce raisonnement, le taux d'effort apparent des ménages est réduit universellement grâce à l'incorporation dans la nouvelle aide d'une partie des avantages fiscaux dont il n'était auparavant tenu aucun compte. Il en est ainsi de l'exemple suivant.
Famille avec 2 enfants en Île-de-France
Revenu net mensuel 15.000 F
Montant du prêt à 0 % 160.000 F
(remboursé en 19 ans dont 17 ans de différé sur 80.000 F)
Apport personnel 190.000 F
Financement avec la réforme
Avant la réforme avec un PAP
Avant la réforme sans PAP
Source : Ministère du logement
Cependant, les ménages ne gagnent pas tous à la réforme si l'on tient compte de l'équation financière réelle, au-delà de calculs apparents. L'exemple ci-dessus indique qu'une famille avec deux enfants en province est perdante si elle perçoit entre 125.000 F et 205.000 F de revenu annuel.
Selon le professeur Mouillait, aux conditions d'endettement prévalant en 1995, le taux d'effort réel net des ménages dont les revenus ne permettaient pas d'obtenir un PAP, ainsi que celui des ménages très modestes (moins de 3,5 SMICs), diminue ou reste stable. En revanche, le même taux d'effort augmente, souvent sensiblement, pour les ménages percevant en moyenne entre 3 et 4,5 SMICs, dès lors qu'ils auraient obtenu un PAP.
Ces constats ne remettent pas en cause la pertinence de la réforme, la balance défauts/qualités pèse nettement en faveur de ces dernières. Mais il convient d'en apprécier les effets de manière réaliste, afin que des ménages dont les finances sont fragiles ne se lancent pas inconsidérément dans des opérations d'accession. Leur échec ternirait les effets de la nouvelle aide. On ne sait pas quantifier aujourd'hui le nombre de ménages ayant échappé à ces difficultés grâce aux avantages fiscaux. Mais il en existe probablement.
B. L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE DE LA RÉFORME
Il s'agit certainement de l'aspect le plus difficile à apprécier. En effet, si les dépenses fiscales relatives aux avantages supprimés par le présent article sont bien connues dans leur globalité (tableau ci-dessous), il est difficile d'y faire la part de la génération d'accédants qui n'en bénéficiera plus à l'avenir.
Coût des dépenses fiscales/Coût du PAP (Milliards de F - 1995)
Source : tableau des voies et moyens - bleu logement - direction du budget
Selon le ministre du logement, un équilibre se produira, en équivalent autorisations de programme, selon le tableau suivant pour 1996.
Source : Intervention du ministre du logement devant le Sénat le 11 octobre 1995
Le gain réalisé sur les réductions d'impôt paraît très surévalué. Certes ces réductions d'impôts coûtent 9,6 milliards de francs au budget par an. Mais la commission DUCAMIN (22 ( * )) a établi qu'en 1992, la réduction d'impôt pour intérêt d'emprunt s'élevait à 3.146,53 francs par ménage ; celle relative aux dépenses de grosses réparations à 1.396,28 francs. Même si l'on majore les montants de 10 % pour tenir compte de l'érosion monétaire et de la progression de ces aides depuis 1992, on atteint au maximum 346,5 millions de francs d'économie pour les 100.000 ménages accédants dans le neuf et 31 millions de francs d'économie pour les 20.000 ménages accédants dans l'ancien avec travaux ; soit au total 377,5 millions de francs si l'on retient le chiffre de 120.000 bénéficiaires de l'avance à taux nul sur un an.
Le gain réalisé sur la TFPB paraît également surévalué, puisque le coût total de toutes les exonérations de cette taxe à la charge de l'État s'élève à 1,3 milliard de francs, et qu'il comprend, outre les exonérations liées au PAP, les exonérations touchant les logements locatifs sociaux.
Si l'on raisonne en crédits de paiement, l'équilibre est également difficile à établir.
Source : Bleu budgétaire logement - Tableau des voies et moyens
Le tableau des "voies et moyens" annexé au présent projet ne fait était que d'un surcroît de recettes de 550 millions de francs réalisé grâce au relèvement du taux de TVA sur les terrains à bâtir. Ceci est normal, puisque la suppression des autres dépenses fiscales ne se traduira, pour les opérations réalisées en 1996, que par des recettes perçues en 1997. Mais l'équilibre n'est Pas obtenu en 1996 sur l'économie de crédits de paiement consacrés au PAP, qui peut être estimée à 0,7 milliard de francs ( 23 ( * ) ) .
D'après le service de la législation fiscale, le gain de recettes ne se mettra que progressivement en place.
(en millions de francs)
Source : Service de la Législation Fiscale - Ministère de l'Economie
Il y aura par conséquent à tout le moins un délai entre l'effet des dépenses nouvelles et celui de la suppression des dépenses fiscales.
L'équilibre ne pourra être atteint qu'au moins un an plus tard, mais vraisemblablement, le redéploiement des dépenses fiscales ne permettra pas à lui seul de financer les montants figurant au budget du ministère du logement. On doit donc en conclure que l'économie réalisée est moins forte que le nouvel effort demandé.
Par ailleurs, outre ce problème d'équilibre budgétaire annuel, on constate que la nouvelle avance ne répond pas tout à fait à la préoccupation de maîtrise de la dépense qui avait motivé la disparition du PAP. En effet, le coût du prêt sans intérêt sera sensible au niveau des taux d'intérêt de marché (24 ( * )) , et le nombre d'aides ne sera pas contingenté. Il est vrai que les aides fiscales ne sont pas contingentées non plus, mais s'il se révélait, comme c'est probable, que les surcroîts de recettes n'équilibrent pas les nouveaux coûts, l'ensemble pourrait se révéler déséquilibré à terme.
L'existence de ce risque budgétaire fait peser une hypothèque sur les paramètres de l'aide, et donc sur son efficacité en termes de solvabilité des ménages. Le raisonnement de principe n'en reste pas moins valable : il est plus aisé de maîtriser des dépenses budgétaires que des dépenses fiscales.
Décision de la commission : Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
* 18 Décret n° 95-1064 du 29 septembre 1995 (JO du 30/09) et Arrêté du 2 octobre 1995
* 19 (Troisième partie : "Dispositions communes aux premières et deuxième parties", livre premier - "Assiette de l'impôt. Titre premier "Assiette et contrôle de l'impôt" - Chapitre premier -"Obligations des contribuables" OI "Déclarations des comptes financiers")
* 20 (Livre II - Recouvrement de l'impôt - Chapitre II - Pénalités - Section II- dispositions particulières
* 21 Source : Professeur Michel MOUILLART-CEREVE
* 22 Rapport de la commission d'étude sur les prélèvements fiscaux et sociaux pesant sur les ménages - Annexe n° 24 -
* 23 Calcul de la différence entre le total des crédits des PAP pour 1995 et celui prévu pour 1996
* 24 Le professeur Mouillart a calculé qu'aux conditions de septembre 1995, une hausse d'un point du taux des emprunts d'État coûterait 1,25 milliard de francs de plus. Cependant, l'arrêté précité prévoit une révision trimestrielle des données de remboursement de l'aide pour que le montant de la subvention reste constant. Mais ce montant serait probablement relevé si les conditions de l'avance devaient nuire à son efficacité.