ARTICLE 9 - Institution d'une contribution sur les logements sociaux occupés par des locataires dépassant les plafonds de ressources et d'une contribution sur les produits financiers des organismes HLM
Commentaire : Dans sa rédaction initiale, le présent article instituait un Prélèvement annuel -dit « taxe sur les surloyers »- sur les organismes HLM et les sociétés d'économie mixte, assis sur les logements occupés par des locataires excédant d'au moins 40 % les plafonds de ressources d'une Part ainsi qu'un prélèvement sur les produits financiers réalisés en 1995 Par les organismes HLM d'autre part. L'Assemblée nationale a substantiellement modifié cet article, en étendant l'assiette et modulant les tarifs du premier prélèvement, et en supprimant le second.
En bouleversant assez profondément l'économie du présent article, l'Assemblée nationale l'a considérablement amélioré. Elle a en effet généralisé de façon équitable et intelligente un prélèvement sur les logements dont les locataires excèdent très largement les plafonds de ressources, mesure qui accompagne le projet de systématisation des surloyers que le Gouvernement soumettra prochainement au Parlement (27 ( * )) . Elle a également supprimé une très mauvaise mesure de prélèvement sur les produits financiers, qui était un encouragement à la dilapidation des fonds en attente d'emploi.
I - LA CONTRIBUTION SUR LES LOGEMENTS LOCATIFS SOCIAUX DONT LES LOCATAIRES EXCÈDENT LES PLAFONDS DE RESSOURCES
Le présent article crée un article 302 bis Z C dans le code général des impôts. La contribution qu'il institue est une nouveauté dans notre droit fiscal. Elle accompagne la mise en place systématique des surloyers, qui se substitue à un régime de liberté de décision des organismes.
A. LE DROIT EN VIGUEUR : UNE LIBERTÉ DONNANT LIEU A DES INÉGALITÉS
La liberté dont jouissent les bailleurs sociaux depuis 1987 (28 ( * )) quant à la fixation des surloyers s'est révélée à l'expérience constituer un blocage à la mise en place de ces suppléments de loyers. Il en est résulté une pratique inégale et globalement minoritaire du surloyer.
1. Une liberté de choix
Obligatoire de 1959 à 1987, le surloyer est devenu facultatif depuis. Pour le mettre en place, chaque organisme doit fixer un barème homogène par immeuble ou groupe d'immeubles, soumis à l'agrément du préfet.
Facultatif, le surloyer n'était pas non plus fiscalisé, comme d'ailleurs l'ensemble des loyers HLM, qui ne font l'objet d'aucun impôt.
Cette liberté avait pour but de donner aux HLM la possibilité de gérer au mieux leur peuplement et leur rentabilité locative, éléments difficiles à apprécier de manière centralisée.
En réalité, la Cour des Comptes l'a bien mis en évidence dans un rapport de 1994 (29 ( * )) , ce processus de décision conduit généralement au refus de la mise en place du surloyer. L'argument principal à l'appui de cette décision est la préférence des organismes pour une certaine mixité sociale dans les immeubles qui garantit l'harmonie du peuplement et assure l'organisme d'une solvabilité minimale des ménages qu'il loge. De plus, quand le surloyer n'existe pas, il est difficile à un conseil d'administration d'organisme, proche de locataires qu'il connaît bien, de l'imposer.
2. Une pratique disparate et minoritaire
Il en résulte une pratique disparate et minoritaire du surloyer, qui crée une inégalité entre les ménages assujettis et ceux qui ne le sont pas, et surtout une rente de situation au profit des locataires dépassant les Plafonds de ressources.
En 1994, la Cour des Comptes évaluait à 300.000 (sur 900.000) le nombre de ménages dépassant les plafonds assujettis à un surloyer. Selon le ministère du logement, 50 % des organismes HLM utilisent le surloyer en France. Cette proportion est de 75 % en Île-de-France.
Le surloyer moyen est actuellement très modique : 150 francs par mois. La recette globale des surloyers, 400 millions de francs, est à rapprocher du montant total des recettes locatives des HLM (environ 58 milliards de francs, soit 0,7%) (30 ( * )) . Cette proportion serait elle-même à mettre en relation avec le pourcentage moyen de ressources des ménages situé au-dessus des Plafonds. A défaut de cette comparaison, qui serait la plus rigoureuse, on peut rapprocher ces 0,7 % de rentrées locatives des 22,6 % de ménages qui excèdent les plafonds de ressources. On voit donc que le surloyer, disparate, minoritaire, n'est de surcroît pas proportionnel à l'excédent de ressources des ménages.
Proportion de locataires excédant les plafonds de ressources (P)
P : plafond de ressources des locataires de logements financés par prêt locatif aidé (PLA) ; R : ressources des ménages
Source : ministère du logement
Si l'on retient, comme la Cour des Comptes, qu'un tiers des ménages acquitte un surloyer pour un montant global de 400 millions de francs, le surloyer moyen par ménage qui l'acquitte est de 1.560 francs par an. Réparti sur l'ensemble des ménages excédant les plafonds de ressources, il n'est plus que de 520 francs par an.
B. LE DISPOSITIF PROPOSE : UNE FISCALISATION POUR UNE SYSTÉMATISATION
Le présent article crée une taxe qui tout en n'étant ni assise sur les loyers, ni supportée par les locataires dépassant les plafonds de ressources, devrait conduire les organismes HLM à imposer des surloyers. Cependant, cet enchaînement n'étant pas nécessaire (certains organismes pourraient supporter la taxe sur leurs revenus), il sera accompagné d'une loi rétablissant l'obligation de surloyers en vigueur jusqu'en 1986.
1. L'assiette de la taxe
La contribution est assise sur les logements occupés, au 1 er janvier de l'année d'imposition, par des locataires dépassant de 40 % les plafonds des ressources PLA, ces ressources étant calculées au titre de l'avant-dernière année précédant l'année d'imposition.
Dans la rédaction initiale du présent article, le champ d'application comprenait les logements visés par les articles L 35-2, L 441-1 et L 441-3 du code de la construction et de l'habitation, c'est-à-dire les logements détenus par les organismes HLM (offices, sociétés anonymes et coopératives) et par les sociétés d'économie mixte dès lors qu'ils ont fait l'objet d'une convention, qu'ils ouvrent droits à l'APL ou qu'ils ont été aidés par l'État.
La majorité des logements sociaux était ainsi visée, le parc HLM comprenant 3,250 millions de logements en 1993 et les SEM environ 200.000 sur un total de 3,862 millions de logements sociaux selon le compte du logement.
L'Assemblée nationale a cherché, à juste titre, à étendre l'application de la taxe à l'ensemble du parc social. Certes, le champ d'application prévu initialement recouvre strictement celui des logements susceptibles de faire l'objet d'un surloyer tel que défini par l'article L 441-3, mais ce champ est plus étroit que celui des logements susceptibles de faire l'objet d'un prêt locatif aidé. Celui-ci est en effet accessible à tout investisseur sans condition de statut, dès lors qu'il obtient une autorisation de la direction départementale de l'équipement sur la base d'un dossier de construction qui contient des contraintes de prix, d'habitabilité, de loyer et de ressources du locataire.
Il convient en effet de viser les logements financés par PLA dès lors qu'ils bénéficient tous d'une subvention analogue de l'État. La rédaction de l'Assemblée nationale permet notamment de couvrir les logements de la société centrale immobilière de la Caisse des dépôts (SCIC) et ceux des collectivités publiques.
L'Assemblée nationale a néanmoins voulu limiter l'extension de ce champ d'application au parc locatif bénéficiant des subventions les plus lourdes, c'est-à-dire celui qui est financé par un PLA distribué par la Caisse des dépôts et consignations (31 ( * )) .Elle a ainsi fait trois exceptions, essentiellement en faveur des bailleurs privés et des logements intermédiaires :
- les logements financés par le PLA du Crédit foncier, réservés aux particuliers et aux personnes morales privées, qui sont beaucoup moins subventionné, puisqu'il ne fait l'objet que d'une bonification (32 ( * )) , et qui fait l'objet de loyers et de plafonds de ressources supérieurs ;
- les logements améliorés grâce à l'aide de l'ANAH qui, tout en ayant bénéficié de l'aide de l'État, appartiennent au parc privé, ne sont pas des logements sociaux au sens strict, et sont généralement loués aux conditions du marché ;
- les immeubles à loyer moyen dans les départements d'outre-mer et dans la collectivité territoriale de Mayotte. Contrairement aux logements intermédiaires métropolitains, ces logements bénéficient d'une aide de l'État. Ils sont également financés par un PLA spécifique du Crédit foncier.
En outre, les deux premières catégories exemptées de contribution sont d'ores et déjà imposées sur les loyers, à raison du statut des bailleurs concernés.
Enfin, le Gouvernement avait prévu une exception d'ordre général au profit des zones de redynamisation urbaine prévues par la loi d'orientation sur l'aménagement et le développement du territoire. Mais ces zones ne sont pas encore délimitées à ce jour, et l'Assemblée nationale a préféré viser les quartiers dégradés et les grands ensembles prévus par le décret n° 93-203 du 5 février 1993 et limitativement énumérés par son annexe. L'exception peut ainsi facilement entrer en vigueur. Elle concernerait 500.000 logements.
L'assiette ainsi définie paraît couvrir complètement l'objectif visé par le présent article : les logements financés par le PLA de la Caisse des dépôts et consignations, qui sont clairement ceux qui bénéficient de la subvention la plus lourde et dont les loyers sont les plus bas.
2. Le tarif de la contribution
Le tarif de la contribution, qui est fixé à l'unité (par logement, quelle que soit sa surface), varie en fonction de deux critères : le niveau de ressources du locataire et la localisation du logement.
Le niveau de ressources à partir duquel la contribution est due est relativement élevé : 40 % au-dessus du niveau des plafonds PLA, ce qui concerne 231.000 logements au total.
La localisation recouvre exactement le zonage PLA. C'est en fonction de cette répartition, qui comprend quatre zones, que sont définis les différents plafonds de ressources et de loyers permettant d'accéder à un logement HLM.
Tarif de la contribution
R : niveau des ressources de l'année n-2
P : plafond de ressources PLA
(1) Cette dernière tranche a été ajoutée par l'Assemblée nationale, par amendement du Gouvernement.
Selon le champ d'application et le barème initialement définis par le Gouvernement, la contribution devait avoir un rendement de 400 millions de francs annuels, soit un niveau équivalent à celui des surloyers actuellement Perçus. L'extension du champ d'application et l'ajout d'une tranche au barème par l'Assemblée nationale devraient améliorer ce rendement de 125 millions de francs.
(1) H. L. M. et parc conventionné des SEM
(2)Y compris l'amendement du Gouvernement doublant le montant de la contribution pour les locataires dépassant le plafond de ressources de plus de 80 %
Source : service de la législation fiscale
3. Les modalités de liquidation et de recouvrement
Les III à V de l'article 302 bis Z C nouveau mettent en place un système ad hoc de liquidation, paiement et recouvrement de la taxe, qui doit tenir compte de la faiblesse des informations dont disposent les organismes bailleurs sur leurs locataires. Un décret viendra utilement compléter ce dispositif.
Pour liquider la contribution qui pèse sur eux, les propriétaires bailleurs doivent demander à leurs locataires, qui excédaient de plus de 40 % les plafonds de ressources PLA deux ans auparavant, leur avis d'imposition au titre de l'avant-dernière année précédant l'année d'imposition, c'est-à-dire leur dernier avis d'imposition (33 ( * )) . Cette demande doit avoir lieu avant le 31 janvier de l'année d'imposition.
En pratique, les bailleurs seront amenés à demander à tous leurs locataires de vérifier s'ils entrent dans cette catégorie avant, le cas échéant, de leur communiquer leur avis d'imposition. C'est d'ailleurs ce que prévoit le projet de loi créant le supplément de loyer de solidarité.
Les locataires sont tenus de faire cette communication avant le 31 mars suivant.
Les bailleurs disposent alors d'un délai d'un peu plus de cinq mois pour liquider leur contribution. Celle-ci doit être versée au plus tard le 5 septembre, accompagnée de la déclaration. Le recouvrement et les réclamations éventuelles obéissent aux règles de la taxe sur la valeur ajoutée, règles qui sont familières aux organismes dans leurs activités de construction.
Les sanctions peuvent être de deux natures :
- une contribution au tarif majoré (34 ( * )) , c'est-à-dire celui de la tranche de revenu la plus élevée (1,8 P) pour la zone considérée, si l'organisme n'a pas effectué sa demande d'avis d'imposition. Il suffit d'avoir fait la demande pour y échapper ;
- un redressement, qui peut se produire si les informations détenues directement sur les locataires par les services fiscaux ne recoupent pas celles de la déclaration (et par conséquent, ne correspondent pas au montant attendu de contribution).
Compte tenu de la parfaite information des services fiscaux, le recouvrement de cette contribution ne devrait guère poser de difficultés.
Séquences de la contribution (n : année d'imposition)
97
C. APPRÉCIATION DU DISPOSITIF
Excellent dans son principe comme dans les modalités définies par l'Assemblée nationale, ce dispositif doit permettre de lutter contre les blocages du parcours résidentiel. Il pourra rencontrer des difficultés, à ne pas surestimer.
1. Un dispositif de lutte contre le blocage de la mobilité résidentielle
L'enquête-logement de 1992 a mis en évidence un blocage dramatique du parcours résidentiel des ménages, qui n'est pas étranger à l'accroissement des besoins en logements sociaux. Il serait inexact d'attribuer ce blocage à la suppression de l'obligation des surloyers par la loi de 1986. Mais celle-ci s'est révélée être un facteur aggravant dans les inconstances de la fin des années 1980.
La cause fondamentale de ce blocage est le recul de l'accession à la Propriété. Entre 1984 et 1988, 368.000 locataires HLM avaient accédé à la propriété. Ils n'étaient plus que 210.000 (-43%) entre 1988 et 1992. Par contrecoup, les HLM ont accueilli 86.000 ménages de moins dans cette période que dans la période précédente, avec un taux de renouvellement dérisoire de 4,1 % des logements.
Certes, la diminution drastique du nombre de prêts aidés à l'accession à la propriété (PAP) dans cette période a eu un effet désastreux : 146.000 locataires HLM avaient accédé grâce au PAP entre 1984 et 1988, ils n'étaient plus que 52.000 de 1988 à 1992. Mais cette chute s'est accompagnée de la forte hausse des prix réels de vente, observable entre 1985 et 1990, rendant très difficile une opération d'accession pour les ménages modestes et moyens, compte tenu de taux d'intérêt réels égaux à 6 %.
L'avantage relatif dont bénéficient les locataires de logements sociaux par rapport au marché s'est accru considérablement de ce fait, tant vis-à-vis des prix d'achat de logements que vis-à-vis -dans une moindre mesure- des loyers (35 ( * )) . C'est à ce stade que l'absence de surloyer a joué un rôle aggravant : les ménages aisés vivant en HLM bénéficient d'une rente de situation fortement accrue par défaut. Même s'ils peuvent accéder ou louer dans le secteur libre, ils n'y ont aucun intérêt, d'autant que les progrès en construction et réhabilitation des logements sociaux ont rendu leur attrait proche des logements du secteur libre.
On comprend dès lors pourquoi ce dispositif peut contribuer à dégeler au moins partiellement la situation. Les 231.000 ménages concernés par le surloyer, tout en n'étant pas obligés de quitter les lieux, y seront incités, car leur pouvoir d'achat en logements est augmenté grâce au prêt sans intérêt (voir le commentaire de l'article 7), tandis que leur taux d'effort locatif sera également augmenté. Cette incitation ne peut fonctionner qu'à condition que la contribution prévue s'accompagne d'une généralisation des surloyers. A défaut d'une telle obligation, les organismes dont la situation financière est bonne, notamment parce qu'ils logent des ménages aisés, seraient tentés de ne pas répercuter la taxe et l'efficacité du dispositif souffrirait d'une fuite importante.
Il est bien entendu difficile d'apprécier l'impact probable de ce dispositif d'autant que les bailleurs sociaux tenteront - légitimement de leur point de vue - de le limiter. De plus, le surloyer ne permettra pas -cela n'aurait pas été souhaitable- de rapprocher très sensiblement le niveau des loyers HLM les plus élevés à celui des loyers du marché, ni a fortiori de celui des prix d'achat.
2. Des difficultés réelles, mais à ne pas surestimer
La création de cette charge supplémentaire sur les bailleurs sociaux et leurs locataires pose trois difficultés principales : elle pénalise les organismes qui pratiquaient déjà le surloyer, elle pèsera sur la trésorerie des HLM, elle limitera les marges de manoeuvre des organismes dans la construction et la réhabilitation.
Les organismes qui imposaient déjà le supplément de loyers, comme la plupart des sociétés anonymes d'HLM (36 ( * )) , sont pénalisés par cette taxe qu'ils ne pourront pas répercuter à moins d'un nouveau supplément de loyer qui ne peut qu'être mal compris des locataires. Ainsi l'office public d'aménagement et de construction (OPAC) de Paris, qui encaisse 60 millions de francs de surloyers (soit 15 % de la recette totale actuelle) devra acquitter 25 millions de francs de taxe qui paraissent devoir s'imputer sur cette recette déjà existante. Il ne faut cependant pas surestimer cette difficulté : si elle est répercutée, la contribution provoquera des hausses de loyers moindres que pour les organismes ne pratiquant pas déjà le sur loyer (37 ( * )) .
En second lieu, il est à peu près certain que la nouvelle taxe pèsera sur la trésorerie des organismes qui, tout en étant relativement abondante, (sept mois de loyers pour les offices, 10 pour les sociétés anonymes en 1993, soit 39,5 milliards de francs), n'en est pas moins en dégradation (les chiffres de 1990 étaient respectivement de 7,8 mois, 12,1 mois et 37,4 milliards de francs). La raison principale est que les organismes devront acquitter la contribution en bloc alors qu'ils chercheront à la répercuter progressivement sur les loyers (il est peu probable que la future loi les oblige à relever brutalement leurs loyers).
Enfin, bien que le ministère du logement ait affirmé que cette taxe servirait à financer la ligne de construction et de réhabilitation des logements sociaux (PLA-PALULOS), l'absence d'affectation comptable en ce sens permet d'en douter. C'est pourquoi on pourrait proposer d'affecter le produit de cette taxe au financement d'une action en faveur de l'accueil dans le parc social des ménages les plus démunis (percevant moins de 60 % du plafond PLA), en finançant les fonds de solidarité logement ou les PLA-très sociaux. Cela pourrait permettre de réduire à due concurrence les crédits du ministère du logement destinés à ces fins. Cette idée, conforme à la volonté du Gouvernement de faire du surloyer une contribution de "solidarité ", serait susceptible de le faire mieux admettre des locataires.
II - LE PRÉLÈVEMENT SUR LES PRODUITS FINANCIERS
Le B du présent article prévoyait un prélèvement sur les produits de trésorerie des organismes HLM. Son taux était de 33,33 %. Ce prélèvement devait être limité à la seule année 1996, sur les produits de l'exercice 1995.
Les assujettis étaient l'ensemble des organismes HLM (offices, sociétés anonymes, coopératives, fondations) à l'exception des sociétés anonymes de crédit immobilier.
L'assiette était constituée de l'ensemble des revenus provenant des placements financiers, tels qu'ils sont définis par le plan comptable général, y compris les plus-values latentes sur OPCVM de capitalisation investis en titres de trésorerie.
Compte tenu du niveau atteint par les produits financiers en 1994, le montant de cette contribution était estimé à 600 millions de francs.
Évolution des produits de trésorerie des HLM depuis 1990
(En milliers de francs)
Source : ministère du logement
Ce prélèvement était hautement contestable, pour des raisons circonstancielles, mais plus encore sur le principe même.
D'un point de vue conjoncturel, il était relativement malvenu. La situation de trésorerie des HLM, tout en restant satisfaisante, est en voie de dégradation du fait de l'importance des charges financières et des effets de l'arrivée à échéance pour la plupart des immeubles de l'exonération de taxe sur le foncier bâti. De plus, la situation est très variable selon les organismes, et ce prélèvement aurait pu créer des difficultés sérieuses à certains d'entre eux.
Surtout, le principe même de ce prélèvement était une faute de raisonnement. Le précédent gouvernement avait, à juste titre, tenté d'accroître l'autonomie financière des organismes par deux mesures :
- la suppression de l'obligation du placement de leur trésorerie sur le livret A (38 ( * )) .En contrepartie, les organismes ont autofinancé pour 184 millions de francs de réhabilitation et de qualité de service en 1994 ;
- l'obligation d'une politique commerciale de vente de logements. En 1994, un peu plus de 4.000 logements ont ainsi été cédés par les HLM.
Ce prélèvement aurait été fortement déresponsabilisant pour les organismes, particulièrement pour ceux qui s'étaient efforcés d'avoir une gestion financière performante afin d'accroître leurs marges de manoeuvre dans la construction et la réhabilitation.
De nombreux députés ont exprimé leur désaccord, dont Raymond Lamontagne, rapporteur spécial des crédits du logement, auteur d'un amendement de suppression.
Le Gouvernement a finalement préféré retiré ce prélèvement, qui aurait encouragé les organismes à dilapider leurs ressources plutôt qu'à les gérer.
Décision de votre commission : Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
* 27 Projet de loi relatif au supplément de loyer de solidarité, n°2319 Assemblée nationale -X législature
* 28 Article 36 de la loi du 23 décembre 1986, codifié L-441-3 dans le code de la construction et de l'habitation.
* 29 Enquêtes sur le logement II - Les organismes d'habitation à loyer modéré - Rapport au Président de la République - Juin 1994 - pages 78 et suivantes.
* 30 Le caractère marginal du surloyer est structurel, puisqu 'il s'agit d'un supplément de loyer.
* 31 Le PLA-CDC bénéficie d'une subvention de l'État de 12,7 % du prix de l'opération, jusqu'à 20 % pour les PLA très sociaux. Sa durée est de 32 ans et son taux de 5,8 %. Il est adossé sur le livret A des caisses d'épargne rémunéré à 4,5%. Le montant moyen d'aide publique par PLA est de 150.000 francs.
* 32 Le financement par PLA-CFF est minoritaire au sein des PLA
33 La déclaration doit avoir lieu avant le 31 mars de l'année n. Le dernier avis d'imposition à l'impôt sur le revenu du locataire, qu'il a reçu au mois de septembre de l'année n-1, concerne bien ses ressources de l'année n-2.
* 34 et non au"taux" majoré, selon l'actuelle rédaction de l'article. Votre rapporteur général vous propose un amendement rédactionnel sur ce point.
* 35 Par exemple, le loyer mensuel moyen à Paris pour une nouvelle location est couramment de 90 francs par mètre carré, alors que le plafond PLA est de 35 francs par mètre carré.
* 36 Selon l'Union des HLM, la taxe devra être acquittée pour moitié par les organismes pratiquant déjà le surloyer.
* 37 Soit un ménage (couple avec deux enfants) acquittant le loyer plafond à Paris de 35 francs par mètre carré, occupant un logement de 100 mètres carrés. Loyer total : 42.000 francs. Il dépasse de 80 % le plafond PLA, soit un revenu net annuel de 354.699 francs. S'il ne paie pas de surloyer, la hausse de 5.000francs représente 12 % du loyer initial. S'il paie déjà un surloyer, l'organisme ne répercutera que partiellement la contribution (dans le cas de l'OPAC de Paris, la recette de surloyers devrait augmenter de 42 %). Si on retient une hausse de 42 % d'un surloyer de 5.000francs, on obtient 2.100francs. La hausse totale du loyer n'est que de 4,5 %. Même dans ce cas extrême, le loyer demeure très avantageux (14 % de taux d'effort) pour un ménage bénéficiant d'un tel niveau de ressources.
* 38 Décret n° 93-1414 du 30 décembre 1993 (JO du 31/12/1993) abrogeant les articles 1, 2, 4 et 5 du décret n° 90-213 du 9 mars 1990, dit "décret trésorerie".