EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Faut-il le rappeler ? Les communes sont les cellules de base de la démocratie. Leur liberté en fait non seulement l'école mais la condition de la liberté. La vitalité des relations humaines qui s'y nouent permet de voir en elles les plus authentiques communautés.
Les communes cependant ne sont pas des entités administratives abstraites et irresponsables. Elles s'incarnent dans des hommes et des femmes accessibles à tous et qui ont su heureusement préserver des manières modestes et conviviales.
La liberté exige que ces hommes et ces femmes soient élus sur le seul critère de la confiance qu'ils inspirent.
Cette confiance leur impose d'être exemplaires.
On ne saurait pour autant exiger d'eux qu'ils soient infaillibles.
Cependant, la loi comme l'opinion ne cesse d'accroître leurs responsabilités.
Il arrive dès lors, et de plus en plus souvent, qu'ils se trouvent placés dans des situations où, sans que leur moralité soit en aucune façon concernée, leur action ou leur inaction les rend passibles de la loi pénale parce qu'ils n'ont pas su ou pas pu empêcher la survenance d'un dommage matériel ou humain.
Ils tombent alors, et le plus souvent sans même en avoir conscience, sous le coup de la délinquance, soit au titre du droit commun de la responsabilité pour imprudence ou négligence, soit au titre des obligations, assorties de sanctions pénales que la loi impose aux communes. Il peut s'agir, par exemple, dans le premier cas, d'un accident de travail survenu à un employé communal ou d'un accident ordinaire survenu dans un lieu public, dans le second, d'une atteinte à l'environnement et le seul fait, par exemple, de n'avoir pas empêché des actions de nature à nuire à la valeur alimentaire du poisson constitue un délit.
Quelques exemples concrets auront le double mérite d'illustrer le présent propos et de montrer qu'il est urgent d'agir.
Exemple 1 : le 17 mai 1994, le tribunal correctionnel de Chaumont condamne pénalement un maire pour pollution à la suite du rejet par le réseau communal de purin pourtant déversé principalement par des agriculteurs. Le tribunal se fonde sur le fait que « en vertu de ses pouvoirs propres de police », le maire pouvait « réglementer ou interdire l'écoulement du purin ». Dès lors, il n'y avait même pas lieu pour la juridiction de tenir compte du manque de moyens financiers de la commune pour effectuer les travaux d'épuration nécessaires.
Exemple 2 : plus récemment, en Provence, à la suite d'accidents survenus lors d'une manifestation taurine, correspondant à une tradition locale séculaire observée chaque année, des maires sont mis en examen « pour avoir (...) causé par imprudence, négligence et manquement à une obligation de sécurité, la mort » de deux personnes.
Exemple 3 : auparavant, en Ille-et-Vilaine, un maire avait été personnellement condamné pour tapage nocturne en raison des nuisances sonores provenant d'une salle polyvalente municipale.
Dans de tels cas, la responsabilité de la collectivité en tant que collectivité, c'est-à-dire personne morale, n'est pas surprenante. Cependant, c'est l'élu investi de la responsabilité, c'est-à-dire le plus souvent le maire, qui fait l'objet des poursuites non seulement en sa qualité de représentant de la collectivité, mais aussi à titre personnel. Ainsi, peut-il être conduit, et le fait est de moins en moins rare, sur « le banc de la correctionnelle » pour des faits qui ne font apparaître aucune intention coupable, ni même aucune « indélicatesse » mais exclusivement l'imprudence ou la négligence que la survenance du dommage suffit à faire présumer.
Constitué à l'initiative du Président Larché, et présidé par notre collègue Jean-Paul Delevoye, Président de l'Association des maires de France, un groupe de travail formé de membres de la commission des Lois s'est saisi de ce problème. Il a procédé à de multiples auditions, écoutant tour à tour des élus et des magistrats personnellement concernés, des juristes notamment ceux de la Chancellerie, et des représentants de la fonction publique.
Il a abouti à un rapport dont la commission des Lois a décidé la publication et que le Président de notre Assemblée, M. René Monory, a jugé souhaitable de faire parvenir dans toutes les mairies, à l'attention particulière des nouveaux élus ( ( * )1)
Les conclusions de ce rapport ont été traduites dans une proposition de loi que la commission des Lois a approuvée. C'est cette proposition de loi qui fait l'objet essentiel du présent débat à l'occasion duquel seront en outre évoquées deux autres propositions relevant du même domaine et présentées l'une par M. Claude Huriet, l'autre par M. Hubert Haenel et plusieurs de ses collègues.
Il faut reconnaître que d'une manière générale, l'existence d'une culpabilité « non intentionnelle » heurte la notion même de délinquance telle qu'on la conçoit dans une société fondée sur le droit, la liberté et la responsabilité personnelle.
Comme le rappelle le nouveau code pénal, il n'y a pas de délit « sans intention de le commettre » (art. 121-3, alinéa premier).
Cette règle cependant admet des exceptions. Il a paru nécessaire dans un souci non de moralité mais d'efficacité de qualifier de « délits » des agissements qui ne font pas apparaître une intention coupable mais dont les conséquences sont particulièrement graves -en particulier dans le domaine des accidents de la route ou du travail.
C'est ainsi que le nouveau code pénal dispose à l'alinéa suivant de l'article 121-3 « toutefois, lorsque la loi le prévoit, il y a délit en cas d'imprudence, de négligence ou de mise en danger délibérée de la personne d'autrui ».
Il doit être entendu que nous ne traitons pas ici de la « mise en danger délibérée », délit très spécifique qui suppose une « intention » sans pour autant nécessiter de dommage effectif.
Lorsqu'il fait application des lois instituant une délinquance non intentionnelle, le juge n'a pas -par définition- à se poser la question de l'intention coupable. Il lui suffit de constater le dommage et la relation de causalité entre ce dommage et l'action ou l'inaction humaine pour déduire de ce double constat la caractérisation du délit ou de la contravention, les crimes, eux, nécessitant toujours l'intention coupable.
Lorsqu'une règle de droit positif, loi ou règlement a été violée, -par exemple une disposition du code de la route- la caractérisation est automatique. A défaut, elle se fait, théoriquement du moins, non à partir d'un examen des circonstances concrètes à l'origine du dommage mais d'une manière abstraite, par référence au comportement normal d'un individu type que l'on dénomme traditionnellement « le bon père de famille » c'est-à-dire en fonction du degré de prudence et de diligence que l'on est en droit d'attendre de ce prototype humain évidemment abstrait. C'est ce que l'on appelle l'appréciation « in abstracto ».
De tels automatismes peuvent paraître relever d'une conception quelque peu « barbare » de la justice. Elle s'explique plus qu'elle ne se justifie par la considération des dangers engendrés par les engins mécaniques dans les domaines du travail ou de la circulation automobile qui sont à l'origine du plus grand nombre de cas.
C'est dans cette rigueur que se situe le germe du problème posé par la responsabilité pénale des élus locaux pour des faits d'imprudence ou de négligence.
On est sans doute en droit d'attendre de toute personne un degré élevé de prudence ou de diligence lorsqu'elle gère ses propres affaires ou lorsqu'elle se trouve dans une hypothèse de responsabilité professionnelle. La situation est profondément différente si cette personne agit dans le cadre d'un mandat électif. Le particulier gérant ses propres affaires et a fortiori le chef d'entreprise, agissent pour leur propre compte et pour leur propre profit. Ils sont libres de conduire ou non une automobile, de choisir ou non tel processus de fabrication et leur responsabilité ne peut qu'être à la mesure de cette liberté.
L'élu au contraire se voit investi d'une mission d'intérêt général, d'une responsabilité multiforme et dont le champ ne cesse de s'étendre au fur et à mesure que le système économique et juridique se développe :
- la rivière est-elle polluée, c'est de sa faute puisqu'il doit garantir la pureté de l'environnement ;
- un particulier est-il blessé dans une fête communale, c'est de sa faute puisque son pouvoir de police est supposé lui permettre de prévenir tous les risques ;
- un employé communal est-il victime d'un accident de travail, c'est de sa faute puisqu'il n'a pas pris toutes les précautions prescrites aux chefs d'entreprise ;
- le mauvais état d'un équipement public a-t-il contribué à causer un dommage, c'est de sa faute car il doit veiller au parfait entretien de tels équipements.
La responsabilité pénale de l'élu sera donc fréquemment sinon systématiquement mise en cause ; elle le sera d'autant plus aisément que la victime ou des associations investies d'un pouvoir sectoriel de mettre en oeuvre l'action publique jugeront opportun, pour des raisons très diverses, d'engager une telle action. Dès lors, le risque couru par l'élu sera-t-il très grand. D'autant plus grand que la jurisprudence, faute d'indication légale spécifique, aura tendance à l'assimiler non à un simple particulier mais à un chef d'entreprise, c'est-à-dire au niveau maximum des exigences de prudence et de diligence.
Qui ne voit cependant que sa situation est toute différente puisque l'élu, dans un système démocratique, est commis par ses concitoyens à l'exécution de tâches dont la définition ne dépend pas de lui, pour lesquelles il n'a reçu aucune formation particulière et qui ne font pas l'objet d'une rémunération.
L'équité aussi bien que la démocratie ne souffrent-elles pas lorsque la responsabilité de cet élu, pour de tels faits, est appréciée sans tenir aucun compte des conditions spécifiques de son action ?
L'équité, parce qu'il n'est pas juste de traiter de la même manière celui qui agit de son initiative et pour son profit et celui qui agit dans le cadre d'une mission de confiance non rémunérée.
La démocratie, parce qu'on porterait atteinte à la liberté de choix des administrés, si on laissait se développer une situation dans laquelle seul des spécialistes qualifiés pourraient être investis des responsabilités électives.
Telles ont été les réflexions du groupe de travail qui n'a pas voulu s'en tenir à une réaction spontanée de sympathie pour des élus qui paraissent victime non de rigueur mais plutôt d'incompréhension. Il a cherché, à la lumière des explications données par des magistrats ayant eu à connaître de telles affaires, à comprendre les mécanismes juridiques qui sont à l'origine de cette incompréhension. C'est dans un aménagement de ces mécanismes qu'il a cherché une réponse qui ne relève pas d'un parti pris d'indulgence, au demeurant justifiable, mais d'une obligation de compréhension.
Différentes solutions imaginables ont été successivement envisagées, examinées et en définitive écartées pour des raisons exposées en détail dans le rapport.
Je me bornerai ici à indiquer ce qui fut l'essentiel de nos raisons.
Il nous a semblé tout d'abord qu'il serait vain et impraticable de tenter de passer en revue pour les amender tous les textes porteurs d'une responsabilité spéciale ou générale susceptible de donner lieu à des poursuites à l'encontre d'élus pour des actions ou des abstentions relevant de l'imprudence ou de la négligence. Le seul énoncé d'un tel programme suffit à montrer son caractère irréalisable.
En l'état actuel de la conscience publique et du développement de l'état de droit, il n'a pas paru possible d'en revenir à une autorisation quelconque (Ministère publique, Cour de Cassation, juridiction administrative), préalable à la mise en oeuvre de la responsabilité pénale des élus. C'était cependant l'idée soutenue non sans raisons par nos collègues MM. Maurice Ulrich et Charles Jolibois.
Bien que l'idée soit intéressante, on n'irait pas au fond du problème si l'on se limitait -comme certains l'ont suggéré en particulier notre collègue Claude Huriet- à prévoir l'intervention, aux côtés de l'élu poursuivi, d'un porte parole de la collectivité concernée qui viendrait expliquer et justifier sa conduite et jouerait aussi, en quelque sorte, un rôle de « paratonnerre ».
S'attaquer au fond du problème aurait pu être d'ériger en principe l'idée selon laquelle, en cas de négligence et d'imprudence, c'est la collectivité qui est responsable, non seulement civilement mais aussi pénalement (ce que permet le Nouveau Code) dans tous les cas qui ne feraient pas apparaître une faute particulièrement caractérisée de l'élu. Cette caractérisation consisterait dans l'exigence d'une faute lourde, inexcusable, certains faisant ici référence à la notion de faute détachable élaborée de longue date par la jurisprudence dans le domaine de la responsabilité civile.
Disons immédiatement que le concept de faute « détachable » ne nous a pas paru utilisable. Outre la confusion ainsi introduite dans un système jurisprudentiel stabilisé -non sans peine- depuis l'arrêt Thépaz du Tribunal des conflits en 1935, l'analyse montre que le caractère détachable ou non d'une faute relève de considérations factuelles puisées dans le fonctionnement du service concerné non dans l'appréciation du degré de gravité de la faute considérée, moins encore dans le caractère pénal ou non de cette faute.
Nul ne doute plus qu'une faute de service -donc non détachable puisse constituer un délit.
Limiter la responsabilité pénale de l'élu aux imprudences et négligences lourdes, voire inexcusables, correspond par contre assez bien à une distinction dictée par le bon sens et l'esprit d'équité. On comprend dès lors que cette limitation ait été proposée en particulier par notre collègue Claude Huriet. Si le groupe de travail n'a pas cru pouvoir la retenir, c'est qu'elle lui a semblé juridiquement problématique et politiquement grave d'un risque d'incompréhension.
Chacun sentira la réalité de ce risque dans un contexte d'extrême sensibilité de nos concitoyens. Juridiquement, il convient d'observer que la notion de faute lourde n'a pas de signification normative en droit pénal. La négligence et l'imprudence, par définition ne sont pas des fautes lourdes et on risquerait de créer une distorsion critiquable, en tout cas, peu compréhensible pour le public, si l'on posait en principe que l'imprudence ou la négligence sont toujours condamnables chez un particulier, mais ne le sont chez un élu qu'à la condition d'être graves ou inexcusables.
Signalons enfin le risque d'interférence entre la faute inexcusable et la mise en danger délibérée puisque, dans les domaines où elle est reçue, la faute inexcusable suppose la conscience d'un danger et la volonté délibérée de le faire courir.
Il reste que cette idée de l'exigence d'une certaine forme de gravité de l'imprudence ou de la négligence est en elle-même adéquate si l'on admet notre analyse sur la situation spécifique des élus. C'est précisément cette analyse qui nous a conduits à mettre en question le caractère abstrait de l'appréciation de la délinquance non intentionnelle et à souhaiter que, dans le cas particulier des élus, une prise en considération des conditions concrètes dans lesquelles ils exercent leurs responsabilités soit obligatoirement substituée à l'appréciation « in abstracto » qui caractérise en général la jurisprudence dans ce domaine, ainsi que nous l'avons rappelé.
Avançant dans cette voie, nous n'avons fait que ranimer la réflexion et les conclusions de notre Assemblée lorsque, en 1979, sur la proposition de notre très regretté collègue Lionel de Tinguy, elle a adopté une disposition malheureusement demeurée sans suite qui prévoyait : « Les maires et les élus municipaux les suppléant ne peuvent être condamnés pénalement, pour un délit commis dans l'exercice de leurs fonctions, que s'ils n'ont pas accompli toutes diligences normales, compte tenu des moyens dont ils disposaient et des difficultés propres aux missions que la loi leur confie ». C'est la solution proposée par le groupe de travail et adoptée par votre commission des Lois. Elle consisterait à insérer dans le code des communes un article ainsi rédigé : « Le maire ou un élu municipal le suppléant ne peut être condamné pénalement pour des faits d'imprudence ou de négligence commis dans l'exercice de ses fonctions que s'il est établi qu'il n'a pas accompli toutes diligences normales, compte tenu des moyens dont il disposait et des difficultés propres aux missions que la loi lui confie ». Des dispositions complémentaires étendraient ce régime à l'ensemble des exécutifs élus des collectivités locales.
Il ne nous échappe pas que pour un non professionnel, cette disposition peut paraître quelque peu modeste.
Outre les raisons qui militent en faveur d'une certaine modestie dans ce domaine, nous avons la conviction que, dans la pratique, cette disposition sera opérationnelle.
Elle permettra en effet au juge de rejeter toute assimilation sommaire entre un maire et un chef d'entreprise. Elle rendra nécessaire un examen des conditions réelles d'actions de l'élu, des moyens dont il dispose, ceux de sa commune mais aussi les siens propres et des difficultés qu'il rencontre. Cet examen obligera la partie poursuivante à fournir une argumentation qui aille au-delà du simple constat du dommage et du lien de causalité.
Elle obligera le juge à motiver sa décision d'une manière plus concrète et plus circonstanciée, motivation dont la cohérence pourra être soumise au contrôle de la Cour de Cassation. Elle devrait mettre fin, du moins dans les prétoires, à la situation de bouc-émissaire dont se plaignent non sans raisons de nombreux maires.
Nous nous sommes naturellement interrogés sur le caractère constitutionnel d'un tel dispositif, compte tenu en particulier du principe d'égalité devant la loi pénale.
A ceux qui en douteraient, nous croyons pouvoir répondre par une observation et deux citations.
Observons tout d'abord que le texte proposé ne se heurte pas à une disposition non plus qu'à un principe de caractère constitutionnel puisqu'il ne concerne que la jurisprudence, laquelle est d'ailleurs en elle-même multiforme et évolutive.
Sur la question de l'égalité devant la loi, on ne peut mieux faire que citer la jurisprudence du Conseil constitutionnel lui-même qui, dans une décision du 7 novembre 1989, a posé les principes applicables : « considérant que le principe d'égalité devant la loi pénale ne fait pas obstacle à ce qu'une différenciation soit opérée par le législateur entre agissements de nature différente ; que, toutefois, pour des infractions identiques la loi pénale ne saurait, dans l'édiction des crimes ou des délits, ainsi que des peines qui leur sont applicables, instituer au profit de quiconque une exonération de responsabilité à caractère absolu, sans par là même porter atteinte au principe d'égalité » (décision n° 89-262 DC du 7 novembre 1989 sur la loi relative à l'immunité parlementaire).
Dans un langage plus direct, notre collègue Lionel de Tinguy exprimait, dès 1979, la même opinion en déclarant à cette tribune : « en définissant à part les droits et obligations des élus, on ne crée pas à leur profit un privilège contraire à l'égalité devant la justice (...). On rétablit en réalité cette égalité qui n'est pas l'uniformité à tel point qu'elle en est presque l'inverse. Il faut admettre à tout le moins que, lorsque les situations sont différentes, la justice n'est égale que si elle tient compte des différences ».
L'adoption de ce dispositif par votre commission des Lois à une très large majorité n'a pas été sans donner lieu à un long débat au cours duquel plusieurs de nos collègues se sont interrogés :
1° sur le principe même de l'institution d'un régime particulier aux élus, qui a suscité les réserves de votre collègue Jean-Marie Girault ;
2° sur la solution proposée qui n'avait pas la préférence de MM. Maurice Ulrich et Charles Jolibois ;
3° mais aussi sur le domaine d'application, M. Christian Bonnet souhaitant inclure les fonctionnaires d'autorité et M. Michel Dreyfus-Schmidt suggérant, s'il devait être retenu, de généraliser ce régime à toutes les hypothèses d'imprudence ou de négligence.
Enfin diverses améliorations rédactionnelles ont été suggérées par M. Robert Badinter.
L'intérêt de ces réserves ou de ces réflexions ne nous a pas échappé, mais la commission n'a pas voulu s'y arrêter parce qu'elle a souhaité d'abord assumer ses propres responsabilités et inviter le Sénat à assumer celles du législateur face à un problème réel actuel concernant un nombre grandissant de maires et portant en germe une menace pour la réalité et la vitalité de la démocratie locale. C'est-à-dire dans un domaine où les responsabilités du Sénat sont grandes et particulières.
Nous n'avons à aucun moment ignoré que des problèmes du même type pouvaient concerner les préfets et bien d'autres responsables, en particulier ceux des associations. Il nous a semblé cependant et de l'avis même de ceux des membres de la commission qui ont assumé des fonctions préfectorales au plus haut niveau qu'il convenait de distinguer des situations différentes non plus que d'anticiper sur la démarche propre que le Gouvernement confie à un groupe de travail du Conseil d'État.
La suite de la procédure législative permettra soit au Gouvernement, soit aux assemblées d'élargir le débat et, s'il y a lieu, les mesures envisagées.
Indépendamment de ses conclusions législatives, les réflexions du groupe de travail l'ont conduit à formuler des recommandations qui figurent au rapport. Elles tendent tout d'abord à renforcer la prévention des dommages, en particulier par une meilleure définition du rôle des différents acteurs de la vie publique locale. Elles visent également à assurer une meilleure information des élus locaux par leur sensibilisation au risque pénal, par la codification et la simplification des textes et par une amélioration du rôle des services du contrôle de légalité. Enfin, ces recommandations complémentaires tendent à prévenir le recours au procès pénal, notamment en valorisant la voie civile comme moyen d'obtenir réparation.
Ainsi qu'il a été indiqué précédemment, le présent rapport concerne également deux autres propositions de loi présentées, l'une par M. Claude Huriet et l'autre M. Hubert Haenel et plusieurs de nos collègues.
La première (n° 255, 1994-1995), relative à la protection pénale des élus locaux à raison des actes commis dans l'exercice de leurs fonctions, est satisfaite par l'adoption de la proposition de loi reprenant les conclusions du groupe de travail.
Quant à la seconde (n° 361, 1994-1995), elle vise à étendre aux districts les règles actuellement prévues par l'article L 163-9 du code des communes qui prévoit la responsabilité des syndicats de communes pour les accidents survenus aux membres du comité et au président de celui-ci.
Le régime de responsabilité est fixé par référence aux articles L 121-25 et L 122-17 du code des communes.
En vertu de ces articles, les communes sont responsables :
- d'une part, des dommages subis par les conseillers municipaux et les délégués spéciaux, lorsqu'ils sont victimes d'accidents survenus soit à l'occasion de séances des conseils municipaux ou de réunions de commissions dont ils sont membres, soit au cours de l'exécution d'un mandat spécial ;
- d'autre part, des dommages résultant des accidents subis par les maires, les adjoints et les présidents de délégation spéciale dans l'exercice de leurs fonctions.
On soulignera que ce régime de responsabilité s'applique également aux communautés de communes (article L 167-5 du code des communes).
Dans ces conditions, l'extension des mêmes règles aux districts paraît justifiée. C'est pourquoi, votre commission des Lois vous propose de retenir, dans son texte même, la proposition de loi n° 361.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois vous Propose d'adopter la proposition de loi dont les conclusions figurent ci-après.
* (1) « Démocratie locale et responsabilité » ; Sénat (1994-1995) n° 328