EXAMEN DES ARTICLES
Article premier
Participation du président de la
délégation
pour les Communautés européennes
aux travaux de la Conférence des présidents
Cet article complète les dispositions du premier alinéa de l'article 29 du Règlement qui fixe la composition et les compétences de la Conférence des présidents.
Dans sa rédaction actuelle, l'article 29 dispose que la Conférence des présidents réunit les vice-présidents du Sénat, les présidents des commissions permanentes, les présidents des commissions spéciales intéressées, le rapporteur général de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation ainsi que les présidents des groupes.
La proposition de résolution prévoit que le président de la délégation pour les Communautés européennes participe en outre aux travaux de la Conférence des présidents, lorsque celle-ci examine la date de discussion des questions orales européennes avec débat.
La portée de cette disposition doit être entendue strictement :
- la participation du président de la délégation pour les Communautés européennes est exclusivement limitée aux seules réunions pour lesquelles l'ordre du jour prévoit le choix d'une date de discussion de questions orales européennes et la détermination de la question retenue, c'est-à-dire du thème du débat ;
- le président de la délégation participe, avec voix délibérative, aux seules délibérations relatives à ces deux questions.
Sous réserve de deux modifications rédactionnelles tendant, d'une part, à inverser l'ordre des termes de la phrase, d'autre part, à modifier l'intitulé des questions orales dont la création est proposée, la commission des Lois a souscrit à cette modification de l'article 29.
Article 2
Institution de questions orales européennes avec débat
Cet article insère dans le Règlement du Sénat une nouvelle division relative aux questions européennes avec débat, qui fait suite, au sein du chapitre XII, aux dispositions concernant les questions écrites (art. 74 et 75), les questions orales (art. 76 à 78) et les questions orales avec débat (art. 79 à 83).
Cette nouvelle division comprend trois articles qui précisent les modalités de dépôt, d'enregistrement et de discussion des questions orales européennes avec débat.
1. Article 83 bis : modalités de dépôt de la question orale européenne avec débat et information du Gouvernement et du Sénat.
Cet article comporte quatre paragraphes respectivement destinés à préciser dans quelles conditions un sénateur dépose une question orale européenne avec débat, quelles sont les règles qui président à la rédaction de la question, les modalités d'information du Gouvernement et du Sénat, enfin, les conditions du choix du destinataire de la question.
Ces quatre paragraphes sont presqu'exactement repris de l'article 79 du Règlement relatif aux questions orales avec débat, sous réserve de la mention qui impose que la question porte sur un sujet européen précis et de la suppression de la dernière phrase du paragraphe 4 de cet article qui prévoit que des questions portant sur la politique générale du Gouvernement sont adressées au Premier ministre.
a) Le dépôt de la question
Le premier paragraphe de l'article 83 bis dispose que tout sénateur qui désire poser au Gouvernement une question orale européenne suivie d'un débat doit remettre au Président du Sénat le texte de sa question accompagné d'une demande de débat.
Cette rédaction, qui est exactement reprise de celle du premier paragraphe de l'article 79 du Règlement, ne paraît pas devoir être reproduite in extenso et la commission des Lois vous propose de simplifier le dispositif en renvoyant à ces dispositions.
b) Les règles de rédaction de la question
Le paragraphe 2 de cet article précise un certain nombre de règles relatives aux modalités de rédaction des questions orales européennes avec débat. C'est ainsi que celles-ci doivent :
- être sommairement rédigées ; il est en effet important de préciser le thème de la question sans que, toutefois, le parlementaire soit tenu de développer son argumentation ;
- ne contenir aucune imputation d'ordre personnel à l'égard de tiers nommément désignés ;
- enfin et surtout, concerner un sujet européen précis ; cette mention qui, bien entendu, ne figure pas dans l'article 79 précité, devrait permettre d'atteindre l'objectif poursuivi par les auteurs de la proposition de loi qui souhaitent que ces questions soient l'occasion de discussions sur des aspects précis des questions européennes et prévenir ainsi tout débat trop général qui dénaturerait la procédure qu'ils proposent.
Ce paragraphe précise en outre les conditions de recevabilité de ces questions en indiquant que le Bureau du Sénat ou certains de ses membres désignés par lui à cet effet sont juges de la recevabilité des questions au regard des critères qui viennent d'être rappelés, dans les conditions prévues au quatrième alinéa de l'article 24 du Règlement du Sénat.
Après avoir relevé le souci des auteurs de l'amendement de « cibler » précisément le thème des questions orales européennes avec débat, la commission des Lois a décidé, comme précédemment, de renvoyer à l'article 79 du Règlement, sous réserve d'ajouter que les questions doivent porter sur un sujet européen précis.
c) L'information du Gouvernement et du Sénat
Dans un paragraphe 3, l'article 83 bis précise que le président du Sénat informe immédiatement le Gouvernement du dépôt d'une question orale européenne avec débat et de la demande de débat assortissant cette question ; il dispose en outre que le Président donne connaissance au Sénat du texte de la question et de la demande de débat au premier jour de séance qui suit le dépôt de cette demande. Dans la mesure où il s'agit d'une procédure également suivie pour ce qui concerne les questions orales avec débat, on peut d'ores et déjà préciser que le texte de la question et la demande l'assortissant feront l'objet d'une publication dans l'édition débats du Journal officiel.
Ce paragraphe qui reprend le paragraphe 3 de l'article 79 du Règlement n'a pas semblé utile à la commission des Lois qui, là encore, a préféré y renvoyer.
d) Un seul auteur, un seul destinataire
Le paragraphe 4 de l'article 83 bis dispose que les questions orales avec débat ne peuvent être posées que par un seul sénateur et qu'elles doivent être destinées à un seul ministre. Ce paragraphe ne reprend pas la seconde phrase du paragraphe 4 de l'article 79 du Règlement qui dispose : que les questions orales avec débat « qui portent sur la politique générale du Gouvernement sont adressées au Premier ministre ».
Ce faisant, les auteurs de la proposition de résolution ont entendu marquer, une nouvelle fois, leur souhait que le thème de la question soit précis et qu'en conséquence il revienne tout naturellement à tel ou tel ministre en charge du domaine concerné d'y répondre.
La commission des Lois a approuvé cette démarche et elle vous propose, d'une part, de procéder par renvoi aux dispositions de l'article 79, d'autre part, de préciser que les questions devront être adressées au ministre compétent.
2. Article 83 ter : Inscription à l'ordre du jour de la question orale européenne avec débat.
Cet article détermine les modalités de fixation de la date de discussion des questions.
a) Les propositions de la Conférence des présidents
Dans un paragraphe premier, l'article 83 ter reprend les dispositions du premier paragraphe de l'article 80 du Règlement relatif à l'inscription à l'ordre du jour des questions orales avec débat.
Ce paragraphe dispose que la date de discussion des questions orales européennes avec débat est arrêtée par le Sénat sur proposition de la Conférence des présidents.
À cet égard, on rappellera que la Conférence des présidents, dans les propositions qu'elle formule, est tenue par les jours de séance du Sénat soit, en matière de questions orales, le vendredi ; il est toutefois prévu qu'avec l'accord du Gouvernement, la discussion de ces questions pourra avoir lieu lors d'une autre séance.
La mise en oeuvre de cette dernière disposition conditionne largement le succès de la formule imaginée par les auteurs de la proposition de résolution. Il est en effet souhaitable que de tels débats puissent se tenir en milieu de semaine pour recueillir le maximum d'audience. La bonne volonté que le Gouvernement manifestera en la matière permettra d'ailleurs de mesurer l'intérêt qu'il porte à cette nouvelle forme de débat.
Une nouvelle fois, la commission des Lois a estimé inutile de reprendre des dispositions qui figurent d'ores et déjà dans le Règlement du Sénat ; en conséquence, elle vous propose d'y renvoyer.
b) La décision du Sénat
Dans un paragraphe 2, l'article 83 ter précise que le Sénat prend connaissance des propositions de la Conférence des présidents et décide de la fixation des dates des séances consacrées à l'examen des questions orales européennes avec débat.
Ce paragraphe renvoie en outre aux dispositions des alinéas 3 et 4 de l'article 80 du Règlement du Sénat pour ce qui concerne les modalités de la fixation de la date du débat par le Sénat.
C'est ainsi que la date d'inscription à l'ordre du jour de ces questions sera décidée par l'assemblée pleinière du Sénat, sans débat sur le fond, après avoir entendu le Gouvernement s'il y a lieu.
Le paragraphe 4 de l'article 80 précise en outre que les interventions des sénateurs sur la fixation de la date du débat, ne peuvent excéder cinq minutes et que seuls peuvent intervenir l'auteur de la question ou l'un de ses collègues désigné par lui pour le remplacer, chaque président de groupe ou son délégué et le représentant du Gouvernement.
On observera que si le Sénat décide effectivement de la date du débat, il n'a pas, en revanche, compétence pour fixer le thème de ce débat ou, plus précisément, pour sélectionner la question soumise à débat ; aux termes du Règlement, cette compétence revient en effet à la Conférence des présidents. La proposition de résolution n'a pas modifié cette répartition des compétences ; votre commission des Lois vous propose d'y souscrire.
Pour faciliter la lecture du texte, la commission des Lois vous propose une nouvelle fois de renvoyer, dans l'article 83 bis, aux alinéas 1, 3 et 4 du Règlement pour ce qui concerne la détermination de la date de discussion de la question.
3. Article 88 quater : Organisation du débat
Cet article précise les conditions dans lesquelles se déroule le débat sur une question orale européenne. Les modalités retenues par les auteurs de là proposition de résolution traduisent leur souci que ces débats soient de véritables échanges de vues entre les participants et limitent à cet effet le nombre et la durée des interventions.
a) Les participants prévus par la proposition de résolution
Un premier alinéa fixe tout d'abord la liste exhaustive des participants au débat. Il s'agit des personnes suivantes :
- un représentant de la délégation pour les Communautés européennes ; on songe tout naturellement au sénateur membre de cette délégation qui aurait rapporté les conclusions de la délégation sur le thème qui fait l'objet du débat ;
- un représentant de la commission permanente compétente ; en cas de pluricompétence, la Conférence des présidents devra, comme en matière de renvoi des projets ou propositions de loi, désigner la commission concernée ;
- un représentant de chaque groupe politique ;
- le Gouvernement ;
- un représentant du Parlement européen.
Le nombre des intervenants apparaît ainsi plus strictement limité qu'en matière de questions orales avec débat ; l'article 82 précité dispose en effet que, pour ces questions, tout orateur inscrit a le droit de prendre la parole, sous réserve que la Conférence des présidents n'ait pas décidé que s'appliqueraient les dispositions de l'article 29 bis du Règlement, c'est-à-dire une répartition du temps de parole proportionnelle à l'effectif des groupes.
La commission des Lois a apporté trois modifications à la liste proposée :
- le rétablissement du droit de parole de l'auteur de la question
On observera que, contrairement à ce que prévoit le premier alinéa de l'article 82 du Règlement, l'auteur de la question non seulement ne dispose pas de vingt minutes pour développer sa question mais qu'il n'est même pas prévu qu'il puisse prendre la parole. La commission des Lois vous propose de remédier à ce qui ne peut être considéré que comme un oubli de la part des auteurs de la proposition de résolution et de lui accorder dix minutes pour développer sa question.
- l'introduction d'un représentant de la commission des Affaires étrangères
La commission des Lois a par ailleurs observé que sauf à être compétente au fond, la commission des Affaires étrangères n'était pas appelée à participer au débat. Après en avoir délibéré, elle a estimé que, si les questions européennes avaient largement conquis leur autonomie depuis déjà plusieurs années et surtout envahi des pans entiers du champ juridique et économique, il pouvait toutefois apparaître souhaitable, à l'occasion de certains débats, que le point de vue de la commission des affaires étrangères pût être exprimé. À cet effet, elle vous propose d'ouvrir à cette commission la faculté de désigner l'un de ses membres pour participer au débat, sous réserve qu'elle en fasse la demande exprès auprès de la Conférence des présidents et que celle-ci y souscrive.
- la suppression du représentant du Parlement européen
Le premier alinéa de l'article 83 prévoit également la participation au débat d'un représentant du Parlement européen tandis que, dans un second alinéa, l'article 83 ter précise les conditions de l'intervention des parlementaires. C'est ainsi qu'il dispose tout d'abord que la désignation de ce représentant est portée à la connaissance du Président du Sénat par le Président du Parlement européen. Il précise ensuite que le parlementaire ainsi désigné a accès à l'hémicycle pendant toute la durée du débat, selon des modalités inspirées du paragraphe 4 de l'article 42 du Règlement du Sénat qui, pendant toute la durée de la discussion du projet en séance publique, ouvre l'accès de l'hémicycle au représentant du Conseil économique et social choisi par les membres de cette assemblée pour exposer devant le Sénat l'avis du Conseil sur un projet ou une proposition de loi qui lui a été soumis.
Ce faisant, la proposition de résolution introduit une innovation intéressante qui pourrait permettre, si elle était effective, de favoriser l'intérêt des débats qu'il est proposé d'organiser.
La commission des Lois a toutefois décidé, après en avoir longuement débattu, d'écarter cette proposition qui, d'une part, a soulevé la réserve de certains de ses membres qui estiment que l'accès de l'hémicycle doit être réservé aux seuls sénateurs et membres du Gouvernement, d'autre part, se heurte à de trop nombreuses difficultés pratiques pour être, en fait, autre chose qu'un voeu pieux ; à cet égard, il lui est en effet apparu que la procédure de désignation par le Parlement européen risquait d'exiger de trop longs délais, voire d'être impossible, dans la mesure où celui-ci devrait choisir un parlementaire francophone qui soit compétent pour la matière faisant l'objet du débat et susceptible d'exposer le point de vue du Parlement européen, si tout est, d'ailleurs, que celui ait une doctrine suffisamment précise sur l'objet du débat.
En conséquence, la commission des Lois vous propose d'écarter toute référence à un représentant du Parlement européen et de supprimer à cet effet le deuxième alinéa de l'article 83 quater.
b) La limitation de la durée des interventions
Les auteurs de la proposition de résolution ont souhaité que le temps de parole de chacun des orateurs soit strictement limité à dix minutes afin que la durée totale du débat n'excède pas deux heures.
Si la commission des Lois a souscrit à cette limitation stricte de la durée des interventions, elle a toutefois souhaité y apporter la précision que le temps de parole du Gouvernement n'est pas limité conformément d'ailleurs à une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel.
En conséquence, et afin de clarifier la lecture du texte, la commission a réuni en un alinéa 2 les dispositions relatives au temps de parole des orateurs.