II. UN DÉFICIT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE SANS PRÉCÉDENT HORS PÉRIODE DE CRISE ET QUI S'AGGRAVERAIT ENCORE D'ICI 2028
A. UN DÉFICIT AGGRAVÉ PAR RAPPORT AU TEXTE INITIAL
Le déficit prévisionnel de la sécurité sociale pour les années 2025 à 2028, déjà très élevé en 2024, s'est aggravé de manière continue au cours des versions successives du texte, comme le montre le graphique ci-après.
Le texte initial prévoyait un déficit de 16 milliards d'euros en 2025 et 19,9 milliards d'euros en 2028. Le Sénat, faisant preuve de responsabilité, a ramené le déficit à 15 milliards d'euros en 2025 et 16 milliards d'euros en 2028. Le texte de la CMP (sur lequel le gouvernement Barnier a été censuré) prévoyait un déficit supérieur à celui du texte initial. Il était en effet porté à 18,3 milliards d'euros en 2025 et 21,5 milliards d'euros en 2028. Le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture se traduit par une nouvelle augmentation du déficit, désormais estimé par le Gouvernement à 22,1 milliards d'euros en 2025 et 24,1 milliards d'euros en 2028.
B. DES MESURES D'AMÉLIORATION DU SOLDE 2025 RAMENÉES DE 15 À 9 MILLIARDS D'EUROS
Les mesures d'amélioration du solde en 2025, qui s'élevaient à plus de 15 milliards d'euros dans le texte initial, ont été ramenées à moins de 9 milliards d'euros dans le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale. Le tableau suivant synthétise ces évolutions.
Principales mesures (2025)
AN NL : texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture. CNRACL : Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales. Ehpad : établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes. Ondam : Objectif national des dépenses d'assurance maladie.
Source : Commission des affaires sociales
Le rendement de la réduction des allégements généraux des cotisations patronales, de 4 milliards d'euros dans le texte initial, et que le Sénat proposait de ramener à 3 milliards d'euros, ne serait plus que de 1,6 milliard d'euros. Le report de la revalorisation des retraites au 1er juillet 2025 (au lieu du 1er janvier), qui devait permettre d'économiser 2,9 milliards d'euros, et que le Sénat proposait de ramener à 2,5 milliards d'euros (en le remplaçant par une revalorisation différenciée en fonction du montant de la retraite), a été abandonné.
En outre, le Sénat avait adopté, en première lecture, l'instauration d'une contribution de solidarité par le travail, devant permettre de financer la branche autonomie à hauteur de 2,5 milliards d'euros, en augmentant de sept heures la durée annuelle du travail. Cette disposition a toutefois été supprimée dans la suite de la navette.
D'autres mesures du Sénat améliorant le solde subsistent en revanche dans le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale :
- l'augmentation de la contribution patronale sur les attributions gratuites d'actions, qui met en oeuvre une recommandation de la Cour des comptes (0,5 milliard d'euros) ;
- l'utilisation obligatoire du dossier médical partagé par les professionnels de santé et l'instauration de diverses mesures de lutte contre la fraude (0,5 milliard d'euros) ;
- l'augmentation de la fiscalité des jeux (0,2 milliard d'euros), le Sénat ayant en outre renforcé l'augmentation (d'environ 0,2 milliard d'euros) de la taxe sur les boissons sucrées réalisée par l'Assemblée nationale en première lecture ;
- dans le cas des médicaments biologiques, une plus grande facilité pour le pharmacien de substituer au médicament prescrit un médicament biosimilaire1(*) (0,2 milliard d'euros).
Le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale conserve en outre diverses mesures de soutien aux acteurs de la sécurité sociale et aux collectivités territoriales :
- la prorogation du fonds d'urgence pour les Ehpad, pour un montant de 0,1 milliard d'euros dans le texte adopté par le Sénat, et que le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale porte à 0,3 milliard d'euros ;
- une réforme des concours de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) aux départements, qui permet de garantir un niveau de compensation des dépenses de prestation de compensation du handicap (PCH) et d'allocation personnalisée d'autonomie (APA) au moins égal à celui réalisé en 2024, pour un coût estimé à 0,2 milliard d'euros ;
- un étalement sur quatre ans (au lieu de trois) de la hausse de douze points du taux de cotisation employeur à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), de nature réglementaire mais mentionné dans le rapport annexé, pour un coût de 0,5 milliard d'euros en 2025.
* 1 Un médicament biosimilaire est l'équivalent d'un médicament générique pour un médicament biologique.