Proposition de loi visant à prévenir les ingérences étrangères en France

RAPPORT

FAIT

^{au nom de la commission mixte paritaire(1) chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi}

visant à prévenir les ingérences étrangères en France,

(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet, sénateur, président ; Mme Constance Le Grip, députée, vice-présidente ; Mme Agnès Canayer, sénateur, M. Sacha Houlié, député, rapporteurs.

Membres titulaires : M. Stéphane Le Rudulier, Mmes Elsa Schalck, Audrey Linkenheld, M. Rachid Temal, Mme Nicole Duranton, sénateurs ; MM. Guillaume Gouffier Valente, Kévin Mauvieux, Mme Élisa Martin, M. Philippe Latombe, députés.

Membres suppléants : M. André Reichardt, Mme Catherine Di Folco, M. Hervé Marseille, Mmes Gisèle Jourda, Cécile Cukierman, Vanina Paoli-Gagin, Mélanie Vogel, sénateurs ; MM. Jean-Philippe Tanguy, Bastien Lachaud, Loïc Kervran, Mmes Anna Pic, Estelle Youssouffa, députés.

Voir les numéros :

Mesdames, Messieurs,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, la commission mixte paritaire chargée d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à prévenir les ingérences étrangères s'est réunie au Sénat le jeudi 30 mai 2024.

Elle a procédé à la désignation de son Bureau qui a été ainsi constitué :

- M. François-Noël Buffet, sénateur, président

- Mme Constance Le Grip, députée, vice-présidente.

La commission a également désigné :

- Mme Agnès Canayer, sénateur, rapporteur pour le Sénat

- M. Sacha Houlié, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale.

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La commission mixte paritaire procède ensuite à l'examen des dispositions restant en discussion.

M. François-Noël Buffet, sénateur, président. - La commission mixte paritaire (CMP) est chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à prévenir les ingérences étrangères en France.

Je laisse immédiatement la parole à Sacha Houlié, président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, auteur et rapporteur du texte à l'Assemblée nationale.

M. Sacha Houlié, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Nous sommes réunis ce matin pour aboutir à un accord sur la proposition de loi visant à prévenir les ingérences étrangères en France. C'est avec une certaine satisfaction que je m'exprime, puisque ce texte est le fruit d'un long travail, amorcé par la délégation parlementaire au renseignement (DPR) lorsque j'en assurais la présidence, retracé dans le rapport de la DPR rendu en juillet 2023. Il est en effet assez rare que les initiatives parlementaires sur un sujet aussi régalien prospèrent. Je souhaite la même réussite à mes successeurs, en particulier à Cédric Perrin. Le texte reprend quatre des vingt-deux propositions initiales du rapport, dont certaines étaient de nature réglementaire.

La proposition de loi vise à mieux armer notre pays face à la menace grandissante des ingérences étrangères. Je salue les votes convergents de nos deux assemblées, qui témoignent de constats partagés et d'une vision commune.

Je remercie aussi Agnès Canayer, rapporteur de la commission des lois du Sénat. Nous avons eu des échanges constructifs en vue de parvenir à un accord, qui sera, je l'espère, entériné par cette commission mixte paritaire.

Ce travail fructueux préserve les enrichissements apportés en commission des lois et dans l'hémicycle de l'Assemblée nationale, complétés par le travail du Sénat.

Concernant l'article 1^er, qui prévoyait la création d'un nouveau répertoire ayant vocation à retracer les activités d'influence étrangère, géré par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), le Sénat a adopté une série de modifications permettant de distinguer plus clairement ce nouveau dispositif de celui qui a été créé par la loi Sapin 2, en le recentrant sur les activités d'influence sur la décision et les politiques publiques. Il s'agit d'avoir deux registres, le premier, dit de droit commun, concernant le lobbying domestique, le second contrôlant plus étroitement les influences étrangères.

Nous proposons d'opérer des modifications, qui sont, de mon point de vue, bienvenues, notamment à l'alinéa 6, qui prévoit d'intégrer dans ces opérations d'influence celles qui visent la politique européenne de la France.

Nous proposons également que les informations soient transmises dans un délai d'un mois à la fin de chaque trimestre, et non dans les trois mois suivant la réalisation d'une activité. C'est une façon de rendre plus opérationnel le dispositif prévu par l'article 1^er.

Le dispositif a en outre été élargi, puisque le seuil au-delà duquel les élus locaux sont considérés comme une cible potentielle d'influences étrangères a été abaissé à 20 000 habitants.

La date d'application a également été modifiée. L'Assemblée nationale avait prévu une entrée en vigueur au 1^er janvier 2024. Le Sénat avait préféré la date du 1^er janvier 2025. Nous avons retenu, avec Agnès Canayer, le 1^er juillet 2025 pour plusieurs raisons. Cela permettra de voter des crédits pour la HATVP, de recruter des agents et de s'assurer que ceux-ci soient opérationnels six mois après l'adoption du projet de loi de finances pour 2025.

À l'article 1^er bis A, le Sénat a souhaité renforcer le contrôle des reconversions des anciens ministres, des anciens membres d'autorités administratives indépendantes et des anciens élus locaux, en prévoyant que ce contrôle s'exerce sur cinq ans, contre trois ans actuellement. J'y suis, là encore, extrêmement favorable.

Il fallait, en revanche, clarifier la question de l'influence et de l'ingérence. Les registres concernent en effet l'influence, c'est-à-dire des actions légales, qui peuvent nécessiter un contrôle. L'ingérence, au contraire, est caractéristique d'une infraction. La HATVP contrôle l'influence. Nous souhaitions donc opérer cette modification.

Quant à l'article 2, il prévoit la remise d'un rapport sur l'état des menaces qui pèsent sur la sécurité nationale. Nous avons préféré retenir la rédaction de l'Assemblée nationale, qui prévoyait un rapport tous les deux ans. Ce délai nous paraît pertinent pour apprécier l'évolution des menaces, qui, si elle est assez rapide, ne justifie pas forcément un débat et un rapport annuel.

L'article 2 bis, ajouté par le Sénat, apporte d'importantes précisions. Je salue l'enrichissement de Jean-Baptiste Lemoyne, notamment sur le champ du rapport annuel consacré aux investissements étrangers en France. L'article prévoyait également un fort élargissement des pouvoirs d'investigation des présidents des commissions des affaires économiques et des rapporteurs généraux des finances, en ouvrant un contrôle pour l'ensemble des investissements étrangers au-delà de ceux qui sont susceptibles de faire l'objet d'une décision du ministre chargé de l'économie. Nos réserves ne portaient ni sur le principe ni sur la confiance à accorder à ces personnalités extrêmement qualifiées, mais sur le risque de leur conférer davantage de pouvoirs que n'en dispose la DPR. C'est la raison pour laquelle nous proposons de renvoyer cette discussion à la prochaine loi sur le renseignement qui devrait être soumise au Parlement d'ici un an.

En revanche, au Sénat, le Gouvernement s'était engagé en séance auprès de Jean-Baptiste Lemoyne à renforcer le contrôle parlementaire de l'intelligence économique. C'est la version que nous proposons de retenir dans un article 2 bis.

L'article 3 prévoit l'utilisation d'algorithmes en cas de menace pour la défense nationale. Le Sénat a précisé utilement la manière de travailler, en suivant une logique d'entonnoir : l'utilisation des algorithmes sur les données de connexion et sur les URL est élargie à différentes finalités du renseignement. Il est néanmoins indiqué que ce n'est que dans certains cas que ces techniques pourront être utilisées. C'est la démarche que nous avions souhaité suivre à l'Assemblée nationale en ajoutant qu'étaient visées les ingérences ou les tentatives d'ingérence. La rédaction du Sénat est néanmoins plus précise, puisqu'elle permet de cibler certaines finalités et qu'elle indique que les cyberattaques entrent bien dans le champ de ce que nous cherchons à combattre avec les algorithmes.

Par ailleurs, le contrôle parlementaire est renforcé par la remise d'un second rapport à la fin de l'expérimentation.

Nous vous proposons d'entériner ces deux évolutions.

L'article 4 consacre explicitement le caractère préventif du dispositif du gel d'avoirs. Cette mesure administrative a un objectif de prévention des atteintes à l'ordre public et des infractions. La précision est donc bienvenue. Elle constitue une garantie supplémentaire visant à sécuriser juridiquement le dispositif, notamment aux yeux du Conseil constitutionnel.

Nous sommes également favorables à la création d'un nouvel article dans le code monétaire et financier afin de mieux distinguer les mesures de gel. En revanche, nous avons préféré une rédaction plus large, calquée sur le dispositif applicable aux gels en matière d'avoirs terroristes, en vue de prévenir non seulement la tentative d'ingérence, mais également sa réalisation.

Enfin, l'article 4 bis ajouté par le Sénat crée une circonstance aggravante lorsque des atteintes aux biens ou aux personnes sont commises dans le but de servir des intérêts d'une puissance étrangère, d'une entreprise ou d'une organisation étrangère sous contrôle étranger. Nous nous étions interrogés sur le sujet à l'Assemblée nationale, et avions écarté la création d'une nouvelle infraction pour ne pas empiéter sur certaines infractions existantes, ayant trait à l'ingérence. Ainsi, la parade que constitue la définition de cette nouvelle circonstance aggravante nous paraît justifiée. La modification que nous proposons est technique. Il s'agit de confier l'instruction et le jugement des affaires d'ingérence aux juridictions chargées des infractions militaires ; ou au tribunal judiciaire de Paris en matière de cyberattaque - soit à des juridictions spéciales. Pour le reste, les juridictions de droit commun resteraient compétentes.

Le texte est respectueux de la volonté de chacune des assemblées, avec un travail fructueux, qui est la traduction de ce que nous faisons quotidiennement à la DPR. Je propose à tous les membres de la CMP de se rallier au compromis auquel nous sommes parvenus.

Mme Agnès Canayer, rapporteur pour le Sénat. - Je tiens à remercier Sacha Houlié pour les échanges approfondis et constructifs que nous avons eus en prévision de cette commission mixte paritaire. Chacun a fait l'effort de comprendre les arguments de l'autre et a fait les concessions nécessaires.

Dans l'ensemble, et malgré quelques motifs d'insatisfaction sur des points essentiellement techniques, j'ai le sentiment que nous sommes parvenus à un résultat équilibré et raisonnable. Le texte que nous vous proposons poursuit son objectif premier, à savoir la lutte contre les ingérences étrangères sur notre territoire.

La délégation parlementaire au renseignement, instance de contrôle transpartisane et commune aux deux assemblées, a mené un travail approfondi sous la présidence de Sacha Houlié et a formulé plusieurs recommandations aujourd'hui traduites dans ce texte.

Nous avons dès lors, en commission comme en séance, approuvé l'ensemble des mesures qui étaient préconisées dans ce rapport.

Premièrement, nous avons voté en faveur de la création d'un registre des activités d'influence étrangère sur le modèle du Foreign Agents Registration Act (dit « Fara ») en vigueur aux États-Unis, pour favoriser la transparence en la matière.

Deuxièmement, nous avons veillé à améliorer l'information du Parlement quant à l'état de la menace en matière d'ingérence étrangère.

Troisièmement, nous nous sommes accordés sur l'expérimentation de l'extension à deux nouvelles finalités de la technique dite de l'algorithme.

Quatrièmement, nous avons apporté notre soutien à l'élargissement aux ingérences étrangères la procédure de gel des avoirs.

Nos divergences portaient principalement sur trois points pour lesquels nous sommes arrivés à trouver des compromis.

En premier lieu, nous avions choisi, contrairement à l'Assemblée nationale, d'autonomiser le registre nouvellement créé et spécifique aux influences de celui qui existe depuis la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite Sapin 2, pour les représentants d'intérêts et d'en repousser l'entrée en vigueur au 31 décembre 2025 pour laisser le temps aux acteurs, notamment la HATVP, de déployer les outils nécessaires à leur contrôle.

Si l'Assemblée nationale a compris nos arguments quant à la nécessité d'étanchéifier les deux registres afin de renforcer l'effet signal de chacun d'eux et de renforcer, pour celui qui est relatif aux influences, les pouvoirs de la HATVP et les sanctions pénales associées, elle ne souhaitait pas retarder à la fin de l'année 2025 l'entrée en vigueur du dispositif. Nous nous sommes donc accordés sur la date du 1^er juillet 2025, de façon à laisser passer les jeux Olympiques et Paralympiques et à attendre que les moyens soient mis en oeuvre.

En deuxième lieu, le Sénat avait réduit aux seules finalités préventives la mesure de gel des avoirs de l'article 4, par crainte d'une censure constitutionnelle en cas d'application d'une mesure administrative en lieu et place d'une sanction pénale en cas de commission d'ingérence étrangère. Sur ce point, nous avons maintenu la restriction du dispositif à sa seule nature administrative et donc préventive, tout en acceptant les demandes de l'Assemblée nationale d'élargir le champ des comportements ainsi visés par des mesures préventives.

En troisième lieu, le Sénat a choisi d'enrichir par trois dispositifs le texte de l'Assemblée nationale, dont deux ont fait l'objet de discussions assez longues entre nous.

Tout d'abord, avec le soutien de plusieurs groupes politiques et en nous appuyant sur une recommandation du rapport de l'OCDE, nous avons souhaité permettre à la HATVP de renforcer le contrôle des mobilités entre le public et le privé qu'elle exerce aujourd'hui en matière de conflits d'intérêts et de l'étendre aux risques d'ingérence étrangère. Nous avons en effet considéré qu'elle pourrait utilement mettre à profit les informations du répertoire nouvellement créé pour émettre des avis quant aux risques induits par certaines mobilités.

Nous avions également souhaité prévoir, en la matière, un contrôle plus long que celui qui existe en matière de conflit d'intérêts. Le Sénat a ainsi porté la durée de ce contrôle à cinq ans. Après avoir acté l'intérêt opérationnel et dissuasif d'un tel dispositif, nous sommes parvenus à un compromis sur ce point visant à substituer à la notion de risque d'ingérence étrangère celle de risque d'influence étrangère afin d'éviter toute confusion entre les deux notions. Ce nouveau contrôle de la HATVP sera donc plus large, en un sens, que celui que nous avions souhaité, mais plus dilué en ce qu'il visera une activité légale porteuse de risque de commission d'actes pénalement répréhensibles.

Par ailleurs, nous avions adopté un amendement de notre collègue Jean-Baptiste Lemoyne, sous-amendé par Sophie Primas, visant à traduire les recommandations d'une mission sénatoriale sur l'organisation de l'intelligence économique en France. Il poursuivait un triple objectif : instaurer un débat annuel sur l'intelligence économique au Parlement, améliorer le contenu du rapport annuel remis aux présidents des commissions chargées des affaires économiques et aux rapporteurs généraux des commissions chargées des finances et renforcer les pouvoirs d'investigation octroyés à ces mêmes acteurs en matière de contrôle des investissements étrangers en France.

Permettez-moi de rappeler que la commission des lois du Sénat n'a pas donné un avis favorable à l'adoption de ce dispositif.

D'une part, nous avions considéré que celui-ci octroie à la présidence des affaires économiques des pouvoirs d'enquête plus importants que ceux qui sont conférés à la délégation parlementaire au renseignement. Or cette instance paritaire et transpartisane est la seule habilitée au secret de la défense nationale et a su faire la preuve de la pertinence de son contrôle sur l'action du Gouvernement, y compris en matière économique et financière - en témoigne le rapport annuel de 2018.

D'autre part, il me semble que les deux derniers alinéas de cet amendement ainsi sous-amendé souffrent d'un double risque constitutionnel, celui d'être dépourvu de tout lien même indirect avec le texte initial et celui de porter atteinte à la séparation des pouvoirs en ce qu'il permet au Parlement de s'immiscer dans des dossiers pour lesquels le Gouvernement est en train d'instruire des décisions individuelles. Cette solution n'est pas raisonnable. Il s'agit d'une disposition secondaire qui, si elle était maintenue, serait d'ailleurs très vraisemblablement censurée à la première occasion par le Conseil constitutionnel.

Nous avons donc convenu de ne conserver que les quatre premiers alinéas de cet article et vous proposons de supprimer les deux derniers.

Sous le bénéfice de ces observations, je vous invite à adopter le texte de compromis que nous vous soumettons. Nous ne pouvons que nous en féliciter, car nos services de sécurité ont plus que jamais besoin de l'appui du Parlement dans leur action.

EXAMEN DES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION

Article 1er
Création d'un répertoire des représentants d'intérêts agissant pour le compte de mandants étrangers

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 1^er bis A
Contrôle de la HATVP sur le risque d'ingérence en matière de reconversion professionnelle

L'article 1^er bis A est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 1^er bis
Obligation pour les laboratoires d'idées de déclarer les dons et versements étrangers

L'article 1^er bis est adopté dans la rédaction du Sénat.

Article 2
Rapport sur l'état des menaces qui pèsent sur la sécurité nationale en raison d'ingérences étrangères

L'article 2 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

Article 2 bis
Information en matière de sécurité et d'intelligence économiques

L'article 2 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 3
Extension de la technique dite de l'algorithme aux cas d'ingérence étrangère

L'article 3 est adopté dans la rédaction du Sénat.

Article 4
Possibilité de procéder au gel des fonds et des ressources économiques des personnes se livrant à des actes d'ingérence

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 4 bis
Aggravation des peines en cas d'ingérence étrangère

L'article 4 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

La commission mixte paritaire adopte, ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à prévenir les ingérences étrangères en France.

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En conséquence, la commission mixte paritaire vous demande d'adopter la proposition de loi dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.