EXAMEN EN COMMISSION
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MERCREDI 7 FÉVRIER 2024
&&Proposition de loi visant à garantir la confidentialité des consultations juridiques des juristes d'entreprise - Examen du rapport et du texte proposé par la commission&&
M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons maintenant le rapport et le texte de la commission sur la proposition de loi visant à garantir la confidentialité des consultations juridiques des juristes d'entreprise.
Mme Dominique Vérien, rapporteure. - Mes chers collègues, si une impression de déjà-vu vous saisit, n'ayez crainte ! Il n'y a là rien que de très normal puisque nous avons déjà délibéré sur ce dispositif. Nous voici donc réunis pour examiner de nouveau l'opportunité d'octroyer le bénéfice de la confidentialité aux consultations juridiques des juristes d'entreprise.
Cette question est d'autant moins originale qu'elle agite les professions du droit depuis le début des années 1990. Elle a d'abord été formulée comme une question statutaire : alors que la fusion des professions d'avocat et de conseil juridique n'a pas prévu l'intégration à la première des juristes d'entreprise, l'hypothèse de la création du statut d'avocat en entreprise a longtemps été explorée, sans jamais aboutir. Qu'on le regrette ou non, cette indétermination n'a pas permis de trancher le débat sur l'un des principaux attributs liés au statut d'avocat dont ne bénéficient pas les juristes d'entreprise : la confidentialité des avis qu'ils rendent dans le cadre de leurs fonctions.
C'est ce débat que la présente proposition de loi entend clore définitivement. Ce faisant, elle reprend un dispositif que notre majorité sénatoriale a déjà adopté lors de l'examen du projet de loi de programmation et d'orientation du ministère de la justice, suivie en cela par l'Assemblée nationale.
Pour rappel, ce dispositif prévoyait l'octroi de la confidentialité aux consultations juridiques des juristes d'entreprise respectant quatre critères : la qualification, puisque le juriste d'entreprise qui les rédige devait être titulaire d'un master en droit ou équivalent ; la formation, puisqu'il devait avoir suivi des formations initiale et continue en matière de déontologie ; la destination, les consultations devant être adressées à certains membres de l'entreprise. Le quatrième critère était matériel : les consultations devaient porter une mention écrite les identifiant comme soumises à la confidentialité. L'apposition frauduleuse de cette mention était passible des sanctions prévues par le code pénal pour faux et usage de faux.
Les principales conséquences juridiques attachées à cette confidentialité étaient l'insaisissabilité et l'inopposabilité du document concerné dans le cadre de procédures ou litiges en matière civile, commerciale ou administrative. À l'inverse, la confidentialité ne pouvait être opposée en matière pénale ou fiscale.
Enfin, le dispositif que nous avions adopté prévoyait une procédure de levée de la confidentialité d'un document confidentiel saisi, placée selon le cas sous l'autorité du juge des libertés et de la détention (JLD) ou du président de la juridiction ayant ordonné la mesure d'exécution à l'occasion de laquelle la saisie est réalisée. Pour les décisions du JLD, le premier président de la cour d'appel du ressort pouvait être saisi en appel.
Ce dispositif a été censuré par le Conseil constitutionnel, en ce qu'il constituait - sans surprise ! - un cavalier législatif. La présente proposition de loi reprend donc le dispositif que nous avions adopté, en ne le modifiant qu'à la marge, sur quatre points : en prévoyant une définition de la consultation juridique ; en étendant la confidentialité aux « documents préparatoires » ; en élargissant le nombre de destinataires des consultations juridiques par l'ajout des responsables de service opérationnel de l'entreprise ; et en abaissant la condition de qualification, une simple maîtrise permettant à un juriste d'entreprise de revêtir ses consultations juridiques de la confidentialité.
Cela ne vous surprendra guère, je vous proposerai d'adopter cette proposition de loi, en cohérence avec la position déjà adoptée par notre majorité et le Parlement à l'automne dernier. Sauf à faire peu de cas de nos précédentes délibérations, il me paraîtrait particulièrement paradoxal de rejeter un texte aussi similaire à celui que nous avions adopté.
Pour autant, je sais que le dispositif a suscité deux réactions inquiètes.
D'une part, la profession d'avocat est divisée sur ce sujet, le Barreau de Paris y étant favorable alors que la Conférence des bâtonniers et le Conseil national des barreaux (CNB) y sont opposés.
D'autre part, certaines autorités administratives indépendantes (AAI) craignent que la confidentialité ainsi octroyée aux consultations juridiques n'obère leurs pouvoirs d'enquête et de contrôle.
Tout en réaffirmant notre accord avec le dispositif que nous avons déjà adopté, il me paraît important que notre commission puisse apporter des réponses à ces inquiétudes.
C'est notamment l'objet du premier des amendements que je vous proposerai d'adopter. Il vise à expliciter clairement notre intention de ne pas créer une nouvelle profession juridique : la suppression de la mention de la déontologie dans la condition de formation des juristes d'entreprise et de la commission afférente à celle-ci me paraît à cet égard donner un gage supplémentaire en la matière.
Il prévoit également de renforcer la procédure de contestation et de levée de la confidentialité, en particulier en évitant que le document dont la confidentialité est alléguée ne demeure pas dans les locaux de l'entreprise, qui pourrait ensuite l'altérer. Le recours à un tiers de confiance, en la personne d'un commissaire de justice, m'a paru à même de régler la difficulté ainsi posée.
Plus généralement, mes trois amendements ont quatre objectifs.
En premier lieu, je vous propose de renforcer les conditions ouvrant le bénéfice de la confidentialité aux consultations juridiques des juristes d'entreprise. À cet égard, outre la suppression de la mention de la déontologie dans la formation que j'ai déjà évoquée, mon premier amendement tend à revenir sur deux ajouts problématiques de la proposition de loi. Ainsi, il prévoit le renforcement de la condition de qualification : seuls les juristes d'entreprise titulaires d'un master en droit, et non d'une maîtrise, me paraissent devoir bénéficier de cette confidentialité. Par ailleurs, il restreint le champ des destinataires des consultations juridiques susceptibles d'être revêtues de la confidentialité. L'ajout par la proposition de loi à la liste des destinataires des « responsables de service opérationnel », fonction mal identifiée dans le droit en vigueur, paraît ainsi préjudiciable au dispositif.
Pour le respect de ces deux conditions, je vous soumettrai un amendement prévoyant des dispositions transitoires - une clause « du grand-père » comme on pourrait l'appeler familièrement - pour les juristes d'entreprise ayant déjà achevé leur formation initiale.
En deuxième lieu, je vous proposerai de préciser les conséquences juridiques générales attachées à la rédaction par les juristes d'entreprise de consultations juridiques confidentielles.
À cette fin, l'amendement prévoit la modification de la sanction pénale attachée à l'apposition indue de la mention « confidentiel - consultation juridique - juriste d'entreprise », la sanction pour faux et usage de faux me paraissant moins pertinente que celle qui est déjà prévue par le législateur pour la violation des conditions d'exercice de la profession de juriste d'entreprise. Je souhaite ainsi aligner la sanction sur celle qui existe déjà.
L'amendement apporte également une précision destinée à corriger ce qui semblait être une erreur de plume : limiter, comme le prévoyait la proposition de loi initiale, l'inopposabilité de la confidentialité aux procédures en matière pénale « et » fiscale serait excessivement restreint. Je vous propose de revenir à la rédaction adoptée par le Parlement pour prévoir que la confidentialité est inopposable en matière pénale « ou » fiscale.
En troisième lieu, je vous proposerai de consolider la procédure de contestation ou de levée de la confidentialité. Au-delà du recours, que j'ai déjà évoqué, à un commissaire de justice en cas de saisie d'une consultation juridique confidentielle, j'ai souhaité prévoir une procédure ad hoc pour le cas où la confidentialité a été opposée dans le cadre d'un droit de communication exercé par une autorité administrative : une telle procédure me paraissait ainsi faire défaut.
En consolidant cette procédure, nous avons souhaité sécuriser un cadre juridique qui paraissait insuffisamment précis. Il pourra peut-être l'être davantage en séance, mais j'ai d'ores et déjà souhaité témoigner de notre volonté de ne pas faire de la confidentialité des consultations juridiques une entrave aux pouvoirs d'enquête et de contrôle des autorités administratives.
En dernier lieu, mes amendements tendent à procéder à quelques précisions nécessaires : les modalités d'entrée en vigueur, mais également la suppression de la définition proposée de la consultation juridique, dont l'utilité comme le contenu ne me paraissent pas pertinents, et la substitution à la notion de « documents préparatoires » celle plus précise de « versions successives ».
Au bénéfice de l'ensemble de ces observations et sous réserve de l'adoption des amendements que je soumets à votre examen, je vous propose d'adopter la présente proposition de loi. Je saisis cette occasion pour remercier l'auteur de la proposition de loi, Louis Vogel, pour nos échanges fructueux sur ce sujet. Conformément au gentleman's agreement, il a accepté les amendements que je lui ai proposés.
Mme Agnès Canayer. - Je soutiens cette proposition de loi équilibrée. Lors de l'examen du projet de loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, nous avions alors introduit un dispositif similaire non pas pour donner du grain à moudre au Conseil constitutionnel - même si nous connaissions les risques encourus -, mais pour répondre à une attente forte des entreprises. Un travail important avait alors été mené sur le sujet avec les rapporteurs de l'Assemblée nationale et le Gouvernement.
Louis Vogel a repris nos propositions dans le texte qui nous est soumis. Le dispositif est aujourd'hui arrivé à maturité, et il permet de répondre aux craintes des avocats. Nous instaurons non pas une nouvelle profession juridique réglementée, mais une confidentialité contrôlée sur la consultation des juristes d'entreprise, afin de leur permettre d'alerter les chefs d'entreprise sur les risques sans s'auto-incriminer.
M. Philippe Bonnecarrère. - Je remercie l'auteur de la proposition de loi et la rapporteure pour la qualité de leur travail. L'objet du texte est clairement défini - la confidentialité de la consultation des juristes d'entreprise -, et il n'y a rien à en redire, d'autant que vous avez écarté l'inopposabilité de la confidentialité en matière pénale et fiscale, excessivement restrictive et qui m'avait inquiété au départ.
Je m'interroge sur deux points.
Vous avez évoqué le débat qui plane au-dessus de notre sujet : le lien entre la profession d'avocat et celle de juriste d'entreprise. La profession d'avocat a des positions contradictoires en son sein, et les juristes d'entreprise ne sont pas forcément plus clairs. Je me demande si l'adoption de la proposition de loi conduira à la convergence entre les deux professions ou si, à l'inverse, les juristes d'entreprise ayant obtenu le bénéfice de la confidentialité, le sujet du rapprochement sera maintenant clos. Nous n'avons pas d'idée quant à l'après. Il aurait peut-être fallu prévoir une application à moyen terme de la loi - je pense à un délai de deux ans - afin de permettre aux professions d'en tirer les conséquences.
Vous avez écarté du texte les dispositions qui pourraient conduire à la création d'une nouvelle profession. Je suis choqué que la profession d'avocat, assujettie aux obligations de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, ne fasse quasiment aucune déclaration de soupçon à Tracfin, tout comme je suis frappé de voir que les juristes d'entreprise, eux aussi confrontés à la circulation de l'argent et aux difficultés inhérentes, ne se sentent pas concernés par ces obligations de déclaration.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Bien qu'étant avocate, je tiens à préciser que je ne m'exprime pas ici au nom d'une quelconque organisation représentative d'avocats.
L'exclusion de la confidentialité dans les procédures pénales ou fiscales est évidemment indispensable ; la confidentialité reste donc applicable dans le cadre des litiges civils, commerciaux et administratifs - y compris les procédures menées par les autorités administratives indépendantes, en particulier l'Autorité des marchés financiers (AMF), l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) et l'Autorité de la concurrence.
La confidentialité conduit donc à limiter le pouvoir de contrôle de ces autorités, ce qui entraîne plusieurs inconvénients.
D'abord, le régime probatoire serait différent pour ces autorités de contrôle et pour le parquet national financier (PNF).
Ensuite, un recours en manquement pourrait être exercé par la Commission européenne si elle estime que le legal privilege entrave les pouvoirs d'enquête de ces autorités dans le cadre de procédures européennes. Alors que notre pays a candidaté pour accueillir la future autorité européenne de lutte contre le blanchiment d'argent, il est paradoxal de vouloir réduire les pouvoirs de contrôle de l'ACPR. La création de l'Agence française anticorruption visait à répondre à l'extraterritorialité du droit américain en la matière : c'est en démontrant que la France a un régime juridique stable que nous pourrons nous épargner cette intrusion.
Enfin, il est erroné de prétendre que le dispositif vise simplement à aligner le régime juridique français sur ce qui est prévu dans les autres pays européens. Quatre pays prévoient le legal privilege pour les juristes d'entreprise, mais pour trois d'entre eux il s'agit d'une profession réglementée.
Nous présenterons un amendement pour que les autorités de contrôle bénéficient d'une dérogation. Tel est d'ailleurs l'objet d'un courrier qu'elles ont adressé conjointement au Premier ministre.
Pour finir, je m'interroge sur le champ d'application précis du texte. À qui la confidentialité va-t-elle concrètement bénéficier dans l'entreprise ?
M. Philippe Bas. - Nous n'avons à être le relais ni d'une profession ni des autorités administratives, qui cherchent à étendre leurs pouvoirs d'action. Cette proposition de loi doit permettre aux entreprises de mettre en place de nouvelles procédures d'autorégulation, lesquelles leur sont imposées par des législations de plus en plus nombreuses. Ces procédures reposent sur une cartographie des risques, ce qui suppose de mettre en évidence des anomalies, voire des irrégularités, et de chercher à les corriger. Le contrôle interne repose sur une forme de confiance à l'égard des entreprises, mais suppose des règles de confidentialité pour être vraiment efficace.
Je soutiens ce texte, et je me réjouis que son auteur se soit entendu avec notre rapporteure. Je recommanderai la prudence dans la manière dont nous accueillons les revendications d'institutions ou de professions.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Je fais miennes les inquiétudes soulevées par Marie-Pierre de La Gontrie. Je salue l'auteur de la proposition de loi et notre rapporteure, qui a retravaillé le dispositif pour tenir compte des craintes exprimées.
Il est en effet important de répondre aux inquiétudes des professions et les organismes de contrôle, qui se demandaient si nous n'étions pas en train de rapprocher le régime d'une profession au statut de la profession réglementée d'avocat.
En ce qui concerne Tracfin, Monsieur Bonnecarrère, je vous indique que la Caisse des règlements pécuniaires des avocats (Carpa) surveille le maniement des fonds.
Il serait intéressant d'avoir le retour des parties concernées sur les amendements proposés, lesquels vont, à mon avis, dans le bon sens.
M. Louis Vogel, auteur de la proposition de loi. - Je remercie la rapporteure pour notre travail commun qui a permis d'aboutir à un texte équilibré. Il ne met pas en cause les pouvoirs d'investigation des AAI,...
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Un peu quand même !
M. Louis Vogel. - ... mais permet de prendre en compte un nouveau droit en train de naître : celui de la conformité, ou la compliance, qui fait peser l'application de la norme sur les juristes d'entreprise. Pour leur permettre de faire leur travail, il faut leur donner un certain nombre de garanties. La seule chose qui changera pour les AAI, c'est qu'elles ne pourront pas saisir les mises en garde des juristes pour incriminer l'entreprise.
Les textes sur la responsabilité sociétale des entreprises, sur l'égalité des femmes et des hommes et sur la corruption sont mis en oeuvre non pas directement par l'État, mais par l'entreprise. Il n'y a pas de norme générale, tout dépendra de la situation de l'entreprise, du secteur dans lequel elle évolue... L'État se décharge ainsi d'un certain nombre de missions de contrôle, mais le droit pénal reste entre ses mains, et le non-respect de toutes ces dispositions est au final pénalement sanctionné.
Monsieur Bonnecarrère, sur le rapprochement des professions, Jean-Denis Combrexelle a parfaitement résumé la situation. Chargé de la question de la justice sociale et économique et, à ce titre, de la confidentialité des consultations juridiques dans le cadre des États généraux de la justice, il n'imaginait la création d'un statut de l'avocat en entreprise qu'en dernier recours, si la réforme de la confidentialité des avis juridiques n'était pas suffisante. Nous en sommes au stade préalable : il faut voir comment le dispositif fonctionne avant d'aller éventuellement plus loin.
Mme Dominique Vérien, rapporteure. - Le point de départ de ce dispositif est notamment, comme l'a montré le rapport de notre ancien collègue député Raphaël Gauvain, que les entreprises souhaitaient la mise sur pied d'un dispositif de confidentialité pour se prémunir des ingérences étrangères - les lois de blocage ayant montré leurs limites en la matière.
En ce qui concerne la mise en conformité avec les normes que nous créons, il faut permettre aux juristes d'attirer l'attention sur les fragilités des entreprises, et pour cela la confidentialité est nécessaire. Sinon, les AAI prennent tout dans leur filet lorsqu'elles cherchent une pratique délictueuse...
Nous avons prévu l'intervention de la procédure du tiers de confiance, le commissaire de justice, lequel saisirait les documents dont la confidentialité est alléguée : charge au juge de se prononcer, soit sur le caractère effectivement confidentiel - au regard des critères que nous posons - du document, soit sur la levée de cette confidentialité lorsqu'il estime que le document a eu pour finalité d'inciter ou de faciliter la commission d'un manquement.
Les missions d'avocat et de juriste sont complémentaires : l'avocat intervient ponctuellement pour une mission spécifique, alors que le juriste travaille en continu dans l'entreprise. Le Barreau de Paris est favorable au texte, car il sait que les entreprises concernées sont leurs clients : lorsqu'il faudra décider ce qui est confidentiel de ce qui ne l'est pas, les deux parties seront assistées de leur avocat ! La confidentialité s'attache aux documents, et non à la personne qui l'émet.
L'entrée en vigueur est prévue dans un an. Les juristes n'ont pas clairement exprimé le souhait d'aller vers un statut d'avocat d'entreprise ; en revanche, une partie des avocats, et en particulier la Conférence des bâtonniers ne sont pas prêts, contrairement au Barreau de Paris.
M. François-Noël Buffet, président. - Je vous propose de considérer que le périmètre indicatif de la proposition de loi inclut les dispositions relatives aux consultations juridiques rédigées par les juristes d'entreprise.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
Mme Dominique Vérien, rapporteure. - L'amendement COM-1 vise à renforcer les conditions ouvrant le bénéfice de la confidentialité aux consultations juridiques. Seuls les juristes d'entreprise titulaires d'un master en droit pourront voir leurs consultations bénéficier de cette confidentialité. Une clause du grand-père sera prévue dans un article additionnel suivant.
L'amendement tend ensuite à modifier les conséquences juridiques générales attachées à la rédaction de consultations confidentielles par les juristes d'entreprise, notamment en modifiant la sanction pénale prévue dans le texte.
Il vise également à préciser la procédure de levée de la confidentialité d'une consultation juridique, avec l'intervention du tiers de confiance ou du juge.
Enfin, il apporte certaines précisions juridiques : il supprime ainsi la définition de la consultation juridique, qui pourrait poser problème alors que la jurisprudence sur le sujet est claire.
L'amendement COM-1 est adopté.
L'article unique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Dominique Vérien, rapporteure. - L'amendement COM-2 porte sur les dispositions transitoires, avec la clause du grand-père.
L'amendement COM-2 est adopté et devient article additionnel.
Mme Dominique Vérien, rapporteure. - L'amendement COM-3 prévoit que l'entrée en vigueur aura lieu au plus tard un an après la promulgation de la loi.
L'amendement COM-3 est adopté et devient article additionnel.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article unique |
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Mme VÉRIEN, rapporteure |
1 |
Consolidation juridique du dispositif |
Adopté |
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Article(s) additionnel(s) après l'article unique |
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Mme VÉRIEN, rapporteure |
2 |
Dispositions transitoires |
Adopté |
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Mme VÉRIEN, rapporteure |
3 |
Entrée en vigueur |
Adopté |