LES MODIFICATIONS CONSIDÉRÉES COMME
ADOPTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE
L'ARTICLE 49, ALINÉA 3 DE LA CONSTITUTION
Le Gouvernement, dans le cadre du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3 de la Constitution, a retenu son amendement qui vise à minorer les crédits de la mission de 22,62 millions d'euros en AE et en CP, via :
- une minoration de 15,04 millions d'euros en AE et en CP des crédits du programme n° 178 « Préparation et emploi des forces » (action n° 5 « Logistique et soutien interarmées ») ;
- une minoration de 15,04 millions d'euros en AE et en CP des crédits du programme n° 212 « Soutien de la politique de la défense » (action n° 11 « Pilotage, soutien et communication »).
Cette minoration correspond à une mesure de périmètre, la compensation devant être versée par de l'État aux régions, à compter du 1er janvier 2024, afin de prendre en charge l'impact des réductions spécifiques, sur les services de transport ferroviaire relevant de la compétence desdites régions en leur qualité d'autorités organisatrices de la mobilité, bénéficiant aux militaires, à leurs familles et à leurs ayants cause15(*), en application de l'article L. 1614-8- 1 du code général des collectivités territoriales relatif à la compensation aux régions des charges induites par l'exercice de leurs compétences en matière de transport. Le montant de cette minoration correspond à celui de la compensation attribuée aux régions.
Un amendement gouvernemental « miroir » majore à due concurrence les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » pour abonder la dotation générale de décentralisation, appelée à être le véhicule de cette compensation.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 15 novembre 2023, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de M. Dominique de Legge, rapporteur spécial, sur la mission « Défense ».
M, Claude Raynal, président. - Nous en venons au rapport de notre collègue Dominique de Legge, rapporteur spécial pour la mission « Défense ».
M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - Le budget que nous examinons ce matin marque l'entrée dans la nouvelle loi de programmation militaire (LPM) adoptée l'été dernier.
Le bouleversement géostratégique induit par la guerre en Ukraine nous avait en effet amenés à décider d'interrompre la programmation en cours au profit d'une nouvelle LPM couvrant la période 2024-2030. Pour mémoire, celle-ci prévoit une enveloppe de 400 milliards d'euros de crédits budgétaires, soit environ 100 milliards d'euros de plus que la précédente. Si l'on ne pouvait que saluer l'ampleur de l'effort budgétaire, le Sénat avait adressé deux reproches majeurs à l'encontre de cette LPM. Le premier tenait à ce qu'elle reportait l'essentiel de l'effort après 2027, le second à ce qu'elle affichait 13 milliards de ressources additionnelles, dont une part importante était insuffisamment documentée. Sur le premier point, nous avons obtenu partiellement satisfaction, avec une révision de la courbe d'évolution des crédits ; sur le second, le principe d'une compensation en lois de finances a été établi dans l'éventualité où les ressources extrabudgétaires constatées en exécution seraient inférieure à la prévision.
Avant de vous livrer mes principales observations sur le budget qui nous est proposé pour 2024, je souhaite, dans le prolongement de nos débats de ce matin, dire un mot sur le schéma de fin de gestion 2023, qui détermine les « conditions d'entrée » dans la nouvelle LPM.
Une enveloppe exceptionnelle de 1,5 milliard d'euros avait été annoncée par le ministre Lecornu au printemps dernier. Celle-ci poursuit deux finalités : réduire le report de charges et anticiper certaines commandes prévues par la LPM.
Il était important, en effet, d'aborder la nouvelle programmation avec un report de charges maîtrisé, afin de garantir sa soutenabilité. Celui-ci s'élèverait malgré tout à 4,7 milliards d'euros fin 2023, venant d'emblée grever l'exécution 2024. De façon plus classique, le schéma de fin de gestion doit ainsi permettre de compenser les surcoûts opérationnels auxquels les armées ont fait face au titre des opérations extérieures et missions intérieures, ainsi que de la hausse du prix des carburants. S'y ajoutent, comme en 2022, des surcoûts liés au soutien à l'Ukraine et aux déploiements de nos armées sur le flanc est de l'Otan.
En analysant les choses dans le détail, on s'aperçoit cependant qu'une part importante des enveloppes annoncées n'est pas financée en réalité par des crédits frais.
Le ministère des armées étant peu enclin à faire état des manoeuvres budgétaires qui caractérisent immanquablement ses schémas de fin de gestion, la communication de leur détail nous a demandé beaucoup de persévérance et d'insistance.
In fine, les besoins que j'ai cités représentent un total de 2,9 milliards d'euros, financés à hauteur de 2,2 milliards d'euros de crédits frais proposés dans le cadre du projet de loi de finances de fin de gestion (PLFFG) et à hauteur d'à peu près 700 millions d'euros sur l'enveloppe actuelle.
Ces décalages, qui s'ajoutent donc à un report de charges maintenu à un niveau important, font ainsi entrer le ministère « à crédit » dans la nouvelle LPM. L'objectif était de maintenir le report de charges sous le seuil de 12 % des crédits hors masse salariale. Ici, malgré les ouvertures nettes prévues par le PLFFG, nous atteindrons 15 %.
Pour 2024, les ouvertures de crédits demandées s'élèvent à 68 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 57 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Sur le périmètre de la LPM, c'est-à-dire hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », les crédits demandés s'élèvent à 47,2 milliards d'euros. Cela fait de la mission « Défense » le troisième poste du budget de l'État après l'enseignement scolaire mais aussi, il faut le rappeler, après la charge de la dette.
Ces crédits connaîtraient une progression de 3,3 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2023. Il s'agit d'une hausse conséquente - la deuxième plus importante de ce projet de loi de finances (PLF) - dont on ne peut que se féliciter. Cette progression, strictement conforme à la LPM et au projet de loi de programmation des finances publiques, est supérieure de 300 millions d'euros à celle qui est inscrite dans le cadre de la précédente programmation. C'est également 300 millions d'euros de plus que ce que ne prévoyait le texte initial du projet de LPM.
L'ensemble des responsables du ministère que j'ai auditionnés, incluant les trois états-majors, m'ont confirmé que le budget proposé traduit fidèlement la programmation.
Pour autant, quelques points d'alerte méritent d'être soulignés.
Le plus saillant d'entre eux porte sur les ressources humaines, qui constituent une véritable ombre au tableau de la programmation.
Le ministère des armées subit de plein fouet les conséquences des tensions persistantes observées sur le marché du travail, qui affectent au demeurant la majorité des employeurs publics et privés. La nouvelle LPM a ainsi révisé nettement à la baisse la cible d'augmentation des effectifs prévue pour 2024 dans le cadre de la précédente programmation, en passant de 1 500 à 700 équivalents temps plein (ETP). Deux mois à peine après l'adoption de la LPM 2024-2030, le PLF abaisse encore cette cible, désormais fixée à 400 ETP.
L'atteinte de l'objectif, même révisé à la baisse, n'a rien d'acquis, alors que les schémas d'emplois sont négatifs depuis 2021 et que celui de 2023 devrait s'établir à environ - 2 000 ETP. L'armée de Terre rencontre des difficultés considérables à recruter ses militaires du rang, ce qui est inhabituel, mais surtout inquiétant. Tout porte donc à croire que la construction de la LPM a reposé sur un excès d'optimisme quant aux capacités de recrutement du ministère pour les années à venir.
Or une forte sous-réalisation des cibles en matière d'effectifs serait de nature à fragiliser considérablement la crédibilité de l'atteinte des objectifs de la programmation. Une bonne partie des créations d'emplois prévues, qui étaient en effet directement liées à certaines priorités militaires structurantes, correspondent à des compétences rares et très recherchées, notamment dans le domaine du cyber.
Un deuxième point d'inquiétude concerne les équipements.
Je ne reviens pas sur le regrettable décalage de 2030 à 2035 de certaines cibles capacitaires, entériné par la nouvelle LPM. Ces décalages concernent des programmes structurants, tels que le programme Rafale ou celui relatif aux frégates de défense et d'intervention. Je me suis déjà exprimé, à l'occasion de l'examen du projet de LPM par notre commission, sur le mauvais signal que ces décalages envoient à nos alliés comme à nos compétiteurs.
Les efforts budgétaires sont certes importants. À titre d'exemple, près de 3,4 milliards d'euros d'AE concernent le seul programme Scorpion, relatif à la modernisation des capacités de combat de l'armée de terre.
Toutefois, malgré la hausse des crédits de la mission, nos armées continuent de subir les effets de remises en cause capacitaires décidées sur certains segments majeurs. Je pense notamment à la décision, prise en 2021, de prélever pour l'export 24 Rafales sur la dotation de l'armée de l'Air et de l'Espace, alors composée de 102 appareils. Le recomplètement du parc ne devrait être achevé qu'en 2027.
Il faut également souligner l'impact d'importantes cessions opérées au profit des forces armées ukrainiennes, qui affectent en particulier notre parc de canons Caesar. Tout doit être mis en oeuvre pour que les recomplètements afférents, financés par la solidarité interministérielle comme le prévoit la LPM, soient réalisés le plus rapidement possible.
Les problématiques rencontrées au titre de la préparation opérationnelle font directement écho à ces remises en cause capacitaires. À titre d'exemple, les cessions que j'ai évoquées, pèsent directement sur notre potentiel militaire, comme en témoigne la faible disponibilité pour l'entraînement des obus de 155 mm tirés par les canons Caesar et des avions de combat, dont il résulte une préparation insuffisante des pilotes en termes de nombre d'heures de vol.
Ce type d'indicateurs, relatifs à la disponibilité des matériels et à l'activité opérationnelle, sont essentiels pour apprécier notre potentiel militaire et, partant, la performance de la dépense publique consacrée à nos armées. C'est la raison pour laquelle j'ai accordé une place importante à leur analyse dans mes rapports spéciaux des années précédentes.
À compter de cette année, ces indicateurs ont été classifiés « diffusion restreinte - spécial France » et ont à ce titre été purement et simplement supprimés du projet annuel de performances. Si j'ai été en mesure de les consulter, il ne m'est pas pour autant loisible de les commenter publiquement. Le ministère m'a indiqué que, en les publiant, il aurait fait preuve par le passé d'une forme de « naïveté », en poussant la transparence plus loin que ne le font nos compétiteurs. Même si nous le comprenons, je m'interroge cependant sur le choix d'interrompre la diffusion de l'intégralité de ces indicateurs, pour l'ensemble des équipements et l'ensemble des activités opérationnelles. Je me demande notamment si un meilleur équilibre entre les exigences de sécurité nationale et celles de transparence à l'égard des parlementaires et des citoyens n'aurait pas pu être recherché, car il est le gage d'un débat budgétaire de qualité, ne s'impose pas.
Pour l'avenir, il pourrait être opportun que le Gouvernement publie a minima, en loi d'approbation des comptes, le taux d'atteinte des cibles, même sans référence à leur niveau en valeur, afin que le débat puisse s'engager au moins sur les résultats du ministère en matière de préparation opérationnelle.
J'ai également souhaité mentionner dans mon rapport la situation très fortement dégradée du patrimoine immobilier géré par le ministère des armées, qui fait désormais face à un mur de dette grise. L'enveloppe importante de 16 milliards d'euros prévue par la LPM en matière d'infrastructures témoigne d'une prise de conscience de la situation. Un tel niveau de dépenses aurait cependant pu être évité en anticipant davantage les besoins et en procédant en temps utile aux remises en état nécessaires. Il conviendra, pour l'avenir, d'en tirer les leçons.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Le renforcement du budget des armées par la LPM répond à la dégradation du contexte stratégique. Les incertitudes propres à la situation internationale expliquent par ailleurs la nécessité d'ouvrir des crédits supplémentaires en fin de gestion.
Cependant, une préoccupation demeure quant aux effectifs. Il est de plus en plus fait état de difficultés rencontrées par les armées pour remplir leurs tableaux d'effectifs, avec une pénurie de candidats ou avec des personnes qui, une fois recrutées, ne restent pas au-delà des premières années de leur engagement. On m'a encore récemment donné l'exemple d'un groupe de quelque 15 recrues où, moins de deux ans après avoir signé leur engagement, six d'entre elles avaient déjà quitté l'armée. Cette situation pose notamment la question des moyens consacrés à la formation. Il faut essayer de mieux cerner, dans le recrutement des armées, les aspirations des jeunes prêts à s'engager. Avez-vous eu des éléments d'information sur ce sujet ?
M. Jean-François Rapin. - Je constate avec vous les ouvertures de crédits justifiées par l'aide apportée à l'Ukraine, qui a suscité un certain nombre de commentaires dans le débat public. Le matériel donné à ce pays était évidemment du matériel d'occasion, mais le chiffrage de l'aide avait été effectué sur la base d'un matériel neuf. Cela a pu gonfler l'évaluation du montant de l'aide et la presse s'en est fait l'écho. Si, par exemple, la valeur d'un véhicule de combat léger AMX-10 RC neuf avoisine 4 millions d'euros, le matériel que nous avons remis aux Ukrainiens datait d'une dizaine d'années, et avait vocation à être remplacés.
M. Marc Laménie. - Je m'interroge sur les moyens humains des armées, sur la crise des vocations en leur sein et sur le problème de la fidélisation de leurs effectifs. Certes, des dispositifs de nature interministérielle existent en vue de promouvoir le recrutement. On peut citer la Journée défense et citoyenneté (JDC), qui est obligatoire, le service national universel (SNU), le service militaire volontaire (SMV) dont on s'aperçoit qu'il suscite peu de vocations, enfin le lien avec l'éducation nationale par les classes de défense et de sécurité globales (CDSG). Mais comment parvenir à recruter davantage et à susciter plus de vocations ?
Par ailleurs, nos militaires participent activement aux missions de sécurité intérieure dans le cadre de l'opération Sentinelle. Avons-nous une idée du coût de cette opération ?
Enfin, nombre d'anciennes casernes demeurent désaffectées ou ont été rachetées à l'euro symbolique par des collectivités territoriales en vue de leur reconversion. Qu'en est-il plus précisément de ce patrimoine militaire ?
M. Olivier Paccaud. - Le manque d'attractivité de la « grande muette » apparaît particulièrement inquiétant. S'y ajoutent les démissions qui touchent différents métiers de l'armée, notamment ceux des médecins militaires.
Les difficultés de recrutement concernent-elles d'abord les métiers qui requièrent le plus de compétences ? Concernent-elles moins les militaires sans qualification ? Les difficultés tiennent-elles plus spécifiquement à la problématique de la rémunération ?
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - J'imagine que ces problématiques de recrutement diffèrent selon les armes et les niveaux de recrutement. Il faut attirer certaines personnes vers le monde militaire, y fidéliser d'autres personnes. Le développement de nouvelles politiques comme en matière de nucléaire civil, avec l'accroissement de notre capacité de production électrique d'origine nucléaire, provoque une concurrence sévère des entreprises privées, en tout cas en milieu de carrière professionnelle. Dans les domaines du nucléaire et du cyber, réfléchit-on à des solutions innovantes de recrutement latéral, à des partenariats avec des entreprises privées, ce qui permettrait des allers-retours entre secteurs public et privé aux différentes étapes d'une carrière ? Les mesures de fidélisation actuelles, telles que le déroulement de carrière, demeurent extrêmement classiques et je crains qu'elles ne suffisent pas.
M. Michel Canévet. - Les travaux du rapporteur spécial montrent que depuis trois ans, alors qu'on prévoit des augmentations d'effectifs, on aboutit finalement en exécution à leur réduction assez significative. Cette situation ne risque-t-elle pas d'entamer l'opérationnalité de nos forces armées ? Des armes connaissent-elles d'ailleurs davantage de problèmes de recrutement que d'autres ? Récemment, dans une foire-exposition bretonne, j'ai vu que des militaires étaient présents pour promouvoir les métiers proposés au sein de l'armée.
Sous l'angle des moyens matériels de nos armées et de leur opérationnalité, la situation s'est-elle améliorée avec les moyens supplémentaires qui ont été alloués à leur maintenance ? Je pense en particulier aux avions et aux hélicoptères de la Marine nationale.
M. Rémi Féraud. - Est-il possible d'objectiver le soutien militaire que la France apporte à l'Ukraine ? D'un côté, on entend que la France compte au rang des pays occidentaux qui soutiennent le moins l'Ukraine ; de l'autre - par exemple dans un rapport de l'Assemblée nationale -, des analyses communiquent des sommes significatives. Tout ne repose certes pas sur le budget de la défense - et des difficultés existent également quant à l'approvisionnement en matériel -, mais le ministre Lecornu a récemment annoncé 200 millions d'euros d'aide supplémentaire à l'Ukraine.
M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - Nombre de vos questions portent sur les enjeux de ressources humaines. Des secteurs sont-ils plus en tension que d'autres ? C'est bien évidemment le cas de ceux qui ont trait au cyber, au nucléaire. S'ils n'ont pas les mêmes finalités, le nucléaire civil et le nucléaire militaire recourent aux mêmes cursus de formation et le premier a tendance à tarir la ressource disponible.
En outre, les militaires nous apprennent que la crise du covid-19 les a quelque peu coupés de la jeunesse pendant dix-huit mois. A également été mentionnée la question de l'accès à internet qui n'est nullement anecdotique. Dans les casernements, les jeunes gens sont friands de moyens modernes de communication. Le plan Famille mis en place par le ministère tente d'apporter une réponse. Une difficulté demeure cependant : des militaires engagés dans certaines opérations, ou lors de simples exercices, ne peuvent accéder à internet ni communiquer, non pas tant pour des motifs techniques que pour des raisons de sécurité. C'est par exemple le cas des sous-mariniers.
Au demeurant, les rémunérations ne sont pas forcément à hauteur des attentes.
La difficulté consiste à avoir un solde positif. À partir des années 2000 et jusqu'à 2015, nous étions entrés dans une logique de réduction des effectifs. La remontée en puissance s'effectue à présent d'autant plus difficilement que nous peinons à fidéliser nos personnels. Nos militaires ne vont plus systématiquement jusqu'au terme du contrat qu'ils ont passé avec les armées. La prime de lien au service (PLS) s'efforce, avec un modeste succès, de les y inciter. Une disposition de la LPM prévoit que, si les effectifs ne sont pas atteints, la ligne budgétaire prévue au titre des dépenses de personnels soit maintenue afin de permettre au ministère de financer des mesures salariales.
Je n'en partage pas moins vos réflexions qui font souvent écho à vos contacts sur le terrain : c'est ici un point de vigilance, pour ne pas dire de faiblesse.
Nous disposons de chiffres précis sur le coût pour les armées du soutien l'Ukraine. Il est évalué à 368 millions d'euros au titre de l'année 2023. Ce montant se répartit dans le budget du ministère des armées entre le programme 146 « Équipement des forces », à hauteur de 176 millions d'euros, et le programme 178 « Préparation et emploi des forces », pour 192 millions d'euros. S'ajoute le fonds de soutien à l'Ukraine, qui permet aux Ukrainiens d'acquérir du matériel, si possible français. Il est doté initialement de 200 millions d'euros et appelé à être renforcé de 200 millions d'euros. Ces montants n'incluent cependant pas les surcoûts engendrés par le déploiement de nos armées sur le flanc Est de l'Otan.
L'opération Sentinelle mobilisait 3 000 militaires, avant que ce total ne soit récemment porté à 7 000 personnes. Ce renforcement lié au contexte sécuritaire actuel n'aura que peu d'incidences sur l'exécution 2023, mais elle risque de peser plus sur celle de 2024.
En lien avec l'observation de Marc Laménie, j'attire votre attention sur le fait que l'article 23 undecies du projet de loi de finances pour 2024 assouplit les conditions dans lesquelles le ministère des Armées peut céder son patrimoine à titre gratuit aux collectivités territoriales. Toutefois, ce patrimoine s'avère souvent en mauvais état.
La mise en place de contrats dits « verticalisés » a amélioré le maintien en condition opérationnelle (MCO) du matériel. Cependant, en ayant moins de Rafale, on dispose aussi de moins de possibilités pour s'entraîner. On emploie alors plutôt les matériels et les effectifs formés disponibles en opération qu'à l'entraînement et à la préparation. Nous avons pour ces raisons une vraie difficulté à maintenir une disponibilité des matériels satisfaisante. S'agissant en particulier du parc de Rafale, nous devrions être revenus à niveau à partir de 2027.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Défense ».
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Réunie à nouveau le jeudi 23 novembre 2023 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Défense ».
* 15 Décret n° 2023-321 du 27 avril 2023 relatif aux réductions sur les tarifs des services de transport ferroviaire de voyageurs accordées aux militaires, à leurs familles et à leurs ayants cause.