B. UNE GESTION FINANCIÈRE COMPLEXE
1. Une lisibilité du compte affectée par les reports
La gestion budgétaire et comptable du CAS-DAR est soumise aux règles suivantes quant aux reports.
a) Règles relatives aux crédits budgétaires
Les crédits budgétaires (AE et CP) sont ouverts à hauteur des montants prévus en loi de finances initiale qui se fondent sur une estimation du montant de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles.
Les AE et les CP budgétaires non consommés en fin d'année donnent lieu un arrêté de report sur l'année suivante. Les raisons en sont multiples. Un porteur de projet peut, à titre d'illustration, demander une prolongation de son projet ce qui diffère les décaissements prévus.
En outre, il convient de relever qu'une partie des crédits ouverts sont en réalité gagés sur des projets déjà engagés. Le niveau élevé des reports de crédits de paiement29(*) résulte des crédits non consommés qui proviennent principalement des restes à payer. Un programme financé par le CAS-DAR fait généralement l'objet de paiements répartis sur plusieurs années.
b) Règles relatives aux recettes
Si la recette est supérieure au montant ouvert en LFI, cette ressource supplémentaire ne peut être engagée à moins d'une ouverture de crédits.
Cette dernière prend deux formes, celle d'un arrêté conjoint d'ouverture en gestion de l'excédent de recettes constaté, entre le ministre chargé de l'agriculture et celui chargé des comptes publics, ou se traduit par une utilisation d'excédents de recettes autorisée en loi de finances rectificative, y compris pour les années antérieures. Ces ouvertures de crédits supplémentaires apportent une souplesse de gestion malgré la fixation d'un plafond.
Toutefois, elle n'est en rien obligatoire et, dans les faits, le différentiel entre les ressources et les dépenses contribue généralement à alimenter le solde comptable du CAS-DAR, en application du II de l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)30(*).
Ce solde comptable cumulé constaté sur le CAS au 31 décembre 2022 s'établissait à 121,09 millions d'euros contre 117,9 millions d'euros un an auparavant, soit une augmentation de 2,7 %.
2. Une sous-consommation du CAS constatée ces dernières années
S'agissant de l'évolution des crédits du CAS-DAR, le tableau ci-dessous, en lecture combinée avec le tableau supra, met en évidence, trois tendances :
- une ouverture de crédits annuelle structurellement supérieure aux montants disponibles, en raison des restes à payer et du caractère pluriannuel des dépenses ;
- une sous-consommation des crédits par rapport aux recettes. Comme constaté depuis plusieurs exercices par la Cour des comptes31(*), ce faible taux d'exécution [en 2022] s'explique par des « prévisions de recettes extrêmement prudentes [qui] conduisent à des ouvertures de crédits en fin d'année qui ne peuvent, de fait, être consommées » ;
- une dynamique des recettes qui dépasse le plafond depuis six ans, et qui justifiait d'autant plus que ce dernier soit relevé.
Évolution de 2015 à 2024 des AE et CP du CAS-DAR en euros
|
Crédits32(*) |
Exécution33(*) |
Solde |
||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
2015 |
138 958 426 |
180 206 929 |
137 346 485 |
131 320 500 |
1 611 941 |
48 886 429 |
|
2016 |
132 423 401 |
179 697 888 |
126 045 839 |
129 207 058 |
6 377 562 |
50 490 830 |
|
2017 |
139 797 774 |
183 911 042 |
131 669 045 |
128 949 787 |
8 128 729 |
54 961 255 |
|
2018 |
139 694 988 |
190 961 255 |
131 655 785 |
131 220 395 |
8 039 203 |
59 740 860 |
|
2019 |
144 411 404 |
195 740 860 |
139 475 784 |
130 480 516 |
4 935 620 |
65 260 344 |
|
2020 |
141 091 317 |
203 260 344 |
135 457 011 |
127 146 729 |
5 634 306 |
76 113 615 |
|
2021 |
139 695 593 |
212 113 614 |
126 400 574 |
113 716 634 |
13 295 019 |
98 396 979 |
|
2022 |
136 639 043 |
224 396 979 |
132 732 712 |
141 501 272 |
19 502 723 |
82 895 707 |
|
2023(1) |
145 502 723 |
227 223 683 |
145 502 723 |
149 412 600 |
0 |
77 811 083 |
|
2024(2) |
141 000 000 |
218 143 070 |
141 000 000 |
141 000 000 |
- |
- |
(1) Estimations (2) Prévisions.
Source : Commission des finances du Sénat, d'après les données recueillies dans les réponses au questionnaire budgétaire des rapporteurs spéciaux
* 29 Le projet annuel de performances, annexé au projet de loi de finances pour 2024, fait état d'un montant global de crédits ouverts en 2023 qui seront réglés en 2024, 2025 et 2026, en raison de reports, de 11 391 939 euros.
* 30 « II. - Sauf dérogation expresse prévue par une loi de finances, aucun versement au profit du budget général, d'un budget annexe ou d'un compte spécial ne peut être effectué à partir d'un compte d'affectation spéciale. [...]
Si, en cours d'année, les recettes effectives sont supérieures aux évaluations des lois de finances, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts, par arrêté du ministre chargé des finances, dans la limite de cet excédent. Au préalable, le ministre chargé des finances informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances des raisons de cet excédent, de l'emploi prévu pour les crédits ainsi ouverts et des perspectives d'exécution du compte jusqu'à la fin de l'année. »
Les autorisations d'engagement et les crédits de paiement disponibles en fin d'année sont reportés sur l'année suivante, dans les conditions prévues aux II et IV de l'article 15, pour un montant qui ne peut excéder le solde du compte. »
* 31 Cf. la note d'exécution budgétaire du Compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », pour l'exercice 2022.
* 32 Les crédits en AE et CP correspondent aux crédits ouverts en LFI, dans la limite de la recette du CAS-DAR, majorés des reports de crédits de l'année N-1 sur l'année N et des éventuelles ouvertures de crédits en gestion (décret de virement, arrêté, loi de finances rectificative).
* 33 L'exécution en AE est minorée des retraits sur engagements des années antérieures (données Chorus).