IV. LE FINANCEMENT EUROPÉEN DU PLAN DE RELANCE RESTE SOUMIS À DE NOMBREUSES INCERTITUDES
Le plan national de relance et de résilience (PNRR) a été présenté par le Gouvernement le 29 avril 2021 afin de placer les actions du plan de relance français dans la perspective des priorités fixées au niveau européen.
Il prévoit un co-financement européen à hauteur de 41 milliards d'euros, qui s'impute sur l'enveloppe totale de 100 milliards d'euros du plan de relance français. Si le PNRR ne précise pas explicitement la proportion de ce co-financement qui correspond aux dépenses de la mission « Plan de relance », celle-ci porte une grande partie des priorités européennes. Les noms des trois programmes de la mission reprennent d'ailleurs les intitulés des trois piliers du plan de relance européen.
Prise en charge des composantes du plan de relance par la Facilité pour la reprise et la résilience
(en milliards d'euros)
En vert : pilier « Écologie ». En rouge : pilier « Compétitivité ». En bleu : « Cohésion ».
Source : commission des finances, à partir du programme national de relance et de résilience
La rapidité de la reprise économique, par application des règles de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR), a entraîné une réduction à 37,5 milliards d'euros du montant de subvention que pourra recevoir la France.
Toutefois, le PNRR a fait l'objet d'une mise à jour en avril 2023, qui donne droit à la France à 2,8 milliards d'euros supplémentaires au titre du nouvel instrument REPowerEU. Ce plan, qui comporte 20 milliards d'euros de subventions supplémentaires au niveau européen, a été mis en place après l'invasion de l'Ukraine afin de renforcer l'indépendance et la sécurité de l'approvisionnement énergétique de l'Union.
Le calendrier des versements est toutefois soumis à l'atteinte de « cibles » et « jalons » définis dans le PNRR. Ces cibles et jalons concernent des investissements ou des réformes : à titre d'exemple, le projet de loi de programmation des finances publiques prévoit, dans son article 21, la mise en place d'un dispositif d'évaluation de la qualité des politiques publiques qui correspond à un jalon défini dans le PNRR10(*).
Ce processus nécessite la mise en place d'un dispositif d'audit et de contrôle lourd aussi bien pour l'État, en termes de gestion, que pour des organismes et administrations, notamment locales, peu habituées aux financements européens.
Si un premier versement de 5,1 milliards d'euros a eu lieu en 2021 au titre du préfinancement du plan de relance, les versements suivants font suite à des demandes de la France fondées sur l'atteinte d'un certain nombre de jalons et de cibles. La première demande de paiement a conduit au versement de 7,4 milliards d'euros au printemps 2022. Après la révision du PNRR, acceptée par la Commission européenne le 14 juillet dernier, une deuxième demande de versement d'un montant supérieur à 10 milliards d'euros a été transmise à la fin du mois de juillet à la Commission européenne.
Le financement du plan de relance européen demeure toutefois soumis à des incertitudes qui pourraient avoir un impact sur son coût pour la France.
D'une part, le Gouvernement considère que les versements européens sont liés notamment à l'adoption d'une loi de programmation des finances publiques. Ayant pu consulter, en tant que rapporteur général de la commission des finances, des échanges entre la Commission européenne et le Gouvernement français sur la réalisation des jalons et cibles du PNRR, le rapporteur constate qu'une telle automaticité n'est pas établie.
D'autre part, le remboursement, pour l'Europe, des subventions données aux États membres était fondé à l'origine sur la mise en place de ressources propres en application de l'accord interinstitutionnel du 16 décembre 202011(*). Parmi ces ressources propres devait figurer une taxe carbone instaurée aux frontières de l'Union européenne, dont le rendement pourrait être moindre qu'espéré12(*). En outre, la hausse des taux d'intérêt va nécessairement renchérir le coût des emprunts réalisés par la Commission européenne.
Au total, l'impact budgétaire net du plan de relance pour la France demeure incertain.
* 10 Mesure « Construction des lois financières articulée avec les évaluations de la dépense publique couvrant le champ des APU dans le respect de la trajectoire de dépenses de la loi de programmation des finances publiques » (année 2023), Plan national de relance et de résilience, p. 383.
* 11 Accord interinstitutionnel du 16 décembre 2020 entre le Parlement européen, le Conseil de l'Union européenne et la Commission européenne sur la discipline budgétaire, la coopération en matière budgétaire et la bonne gestion financière, ainsi que sur de nouvelles ressources propres, comportant une feuille de route en vue de la mise en place de nouvelles ressources propres.
* 12 Plan de relance européen : l'équation se complique pour la France, Banque des territoires / Localtis, 22 septembre 2023.