II. LE NÉCESSAIRE RENFORCEMENT DE L'ÉTAT TERRITORIAL POUR RELEVER LES DÉFIS QUI L'ATTENDENT
A. UNE AMÉLIORATION SENSIBLE MAIS TRÈS RÉCENTE DES DÉLAIS DE DÉLIVRANCE DES TITRES SÉCURISÉS ET LA SATURATION DES SERVICES PRÉFECTORAUX DES ÉTRANGERS
1. Les délais de délivrance des cartes nationales d'identité et des passeports, une défaillance grave de l'État
Le plan « préfecture nouvelle génération » (PPNG), engagé en 2016, visait deux objectifs, à savoir mettre en oeuvre la dématérialisation des titres et renforcer certaines missions prioritaires21(*) en mobilisant les quelques 1 300 emplois déchargés par cette dématérialisation.
Le premier volet de la réforme concernait la délivrance des titres et s'est traduit par la fermeture des guichets d'accueil dans les préfectures et par l'ouverture de 58 centres d'expertise et de ressources titres (CERT). Ces derniers sont consacrés à l'instruction des demandes de titres d'identité (cartes d'identité et passeport), et aux permis de conduire et certificats d'immatriculation des véhicules (CIV).
À l'occasion des demandes de cartes nationales d'identité et de passeports, les usagers doivent dans la plupart des cas valider leur pré-demande en ligne22(*), avant d'obtenir un rendez-vous en mairie, pour déposer les pièces et pour le recueil des données biométriques. Les dossiers sont ensuite instruits par les CERT avant la mise en production.
Il est rapidement apparu que les gains de productivité avaient été surévalués et que les objectifs initiaux du plan ne pourraient pas être atteints. Dès le lancement de la réforme, le Gouvernement a été contraint de mettre en oeuvre des « plans de renfort exceptionnel en agents non titulaires ». Au printemps 2022, alors que les demandes de titres étaient en forte hausse, les CERT dédiés aux cartes nationales d'identité et aux passeports ont dû être très nettement renforcés. Surtout, en 2023, les renforts se poursuivent à un niveau très élevé.
Effectifs des centres d'expertise et de ressources titres
(en ETPT)
Source : commission des finances du Sénat
Ainsi, les effectifs contractuels mobilisés au sein des CERT en 2023 représentent 238 % des effectifs contractuels de 2021. Au sein des CERT CNI/passeport spécifiquement, le nombre de contractuels a été multiplié par 11,7 entre 2021 et 2023.
La rapporteure spéciale ne peut, de ce point de vue, qu'être alignée avec la position de la Cour des comptes, suivant laquelle « on ne saurait se satisfaire de ce que l'emploi public devienne un vecteur de précarité pour les titulaires de ces contrats courts. La solution passe avant tout par la fin du pilotage par le schéma d'emplois et par des cibles d'évolution d'effectifs plus réalistes ». En l'occurrence, un meilleur pilotage des effectifs en fonction de l'évolution des demandes de titres est primordial, et le projet de loi de finances pour 2024 n'apporte pas même un début de réponse sur ce sujet.
Ce constat est d'ailleurs repris dans le rapport récent de la Cour sur la capacité d'action des préfets23(*), dont la recommandation n° 12 vise à « limiter le recours aux contractuels de courte durée en cas de surcharge ponctuelle d'activité. »
La commission des finances a ainsi demandé, en application du 2° de l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances, un rapport à la Cour des comptes sur la délivrance des titres d'identité, qui devra faire un état des lieux complet et éclairer les dysfonctionnements connus en 2022. Les délais ont depuis été largement réduits, notamment grâce à la forte mobilisation des communes qui, une fois qu'on leur a eu confié les dispositifs de recueil nécessaires au traitement des demandes, ont permis de réduire le délai de rendez-vous moyen à 18,4 jours24(*), alors qu'il avait atteint 77 jours au plus fort des difficultés, en mai 2022.
Il apparait que les évolutions de la demande sont structurelles et il conviendra de veiller, notamment à l'occasion des travaux de la Cour des comptes, à ce que les réponses mises en oeuvre par le Gouvernement soient bien du même ordre.
2. Les services en charge des publics étrangers, un défi pour la République
Dans son rapport d'information sur les services de l'État et l'immigration, déposé le 10 mai 2022 notre collègue M. François-Noël Buffet, relève que « face à une demande en perpétuelle croissance et à des moyens insuffisants » les services dédiés aux titres de séjour sont saturés25(*). Plus largement, ce sont tous les services en charge de l'accueil et de l'instruction des demandes de titres « étrangers » qui rencontrent d'importantes difficultés et les délais d'instruction des demandes n'ont pas fléchi en 2023.
Le programme « administration numérique des étrangers en France » (ANEF) poursuit son déploiement. Ce programme consiste à mettre en service un portail internet dédié aux démarches dématérialisées pour les étrangers en France. Ce portail doit constituer un point d'entrée unique pour l'ensemble des opérations effectuées auprès de la direction générale des étrangers en France et de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII).
Les gains attendus de l'Administration numérique pour les étrangers en France
En réduisant considérablement le nombre de passages des usagers étrangers en préfecture, ainsi que l'ensemble des tâches liées à la manipulation et à la saisie des dossiers, la mise en oeuvre de l'ANEF permet d'envisager à terme des gains de charge. Ceux-ci seront réinvestis, pour partie au profit des services étrangers de sorte à améliorer les performances de ce service public aujourd'hui perfectible, mais également à développer les missions d'accueil et d'accompagnement des usagers en particulier dans le cadre des points d'accueil numérique. Une estimation précise des effets induits par la réforme ne sera possible qu'au terme du déploiement total de l'ensemble des modules de l'ANEF et de l'appropriation des nouveaux outils dématérialisés par les agents des services et par les usagers, soit une trajectoire prévisionnelle à l'horizon 2025.
Source : réponses au questionnaire budgétaire
Néanmoins, les déploiements futurs devront tenir compte de la décision du Conseil d'État du 3 juin 2022, qui relève que dès lors que le recours à un téléservice est imposé, il incombe au pouvoir réglementaire de prévoir les modalités d'accompagnement des personnes, ainsi que de garantir la possibilité de recourir à une solution de substitution « pour le cas où certains demandeurs se heurteraient, malgré cet accompagnement, à l'impossibilité de recourir au téléservice pour des raisons tenant à la conception de cet outil ou à son mode de fonctionnement ». Il a donc été nécessaire, au sein du projet ANEF, de renforcer les fonctionnalités dédiées aux agents des préfectures.
Les évolutions prescrites par la
décision
du Conseil d'État du 3 juin 2022
« Eu égard aux caractéristiques du public concerné, à la diversité et à la complexité des situations des demandeurs et aux conséquences qu'a sur la situation d'un étranger, notamment sur son droit à se maintenir en France et, dans certains cas, à y travailler, l'enregistrement de sa demande, il incombe au pouvoir règlementaire, lorsqu'il impose le recours à un téléservice pour l'obtention de certains titres de séjour, de prévoir les dispositions nécessaires pour que bénéficient d'un accompagnement les personnes qui ne disposent pas d'un accès aux outils numériques ou qui rencontrent des difficultés soit dans leur utilisation, soit dans l'accomplissement des démarches administratives. Il lui incombe, en outre, pour les mêmes motifs, de garantir la possibilité de recourir à une solution de substitution, pour le cas où certains demandeurs se heurteraient, malgré cet accompagnement, à l'impossibilité de recourir au téléservice pour des raisons tenant à la conception de cet outil ou à son mode de fonctionnement. »
Source : décision du Conseil d'État, Section, 03/06/2022, 452798, Publié au recueil Lebon
Alors que l'ANEF a pu être présentée au départ comme un gisement potentiel d'économies d'emplois, le ministère de l'intérieur est heureusement revenu sur cette appréciation.
En effet, un plan de renforts triennal pour la période 2022-2024, à hauteur de 570 ETPT (soit 190 ETPT par an) a permis de venir au secours de ces services. La rapporteure spéciale déplore néanmoins le choix de ne recourir qu'à des vacataires, alors que ce type de contrats courts fragilise déjà les services « étrangers ». La complexité du droit des étrangers suppose en effet des délais de formation relativement importants et compte tenu du coût d'entrée, il aurait été préférable de recourir à des effectifs titulaires susceptibles d'être fidélisés dans l'intérêt des services.
Surtout, alors que le sous-directeur de l'administration territoriale de l'État a assuré à la rapporteure spéciale qu'un nouveau plan de renfort des services préfectoraux consacrés aux étrangers devrait être mis en place à partir de 2025, le recours à des contractuels ne se justifie plus, dès lors que les renforts doivent être structurels.
Alors que la priorité devrait être à consolider des services et à fidéliser des compétences, le Gouvernement fait encore une fois le choix de recourir à des vacataires, qui traduit bien la volonté de désengager, à moyen terme, des effectifs pourtant essentiels à la réalisation de ses missions.
3. L'accueil au sein des préfectures doit être renforcé
Alors que l'accueil au sein des préfectures ne concerne plus que des publics restreints, une expérimentation a été menée au sein de quatre départements, le Nord, les Pyrénées-Atlantiques, l'Essonne et la Saône-et-Loire, visant à créer des points d'accès numériques renforcés (PAN +).
Dans le cadre de cette expérimentation, « des ateliers de réflexion et des expérimentations ont été menés [...], notamment sur les sujets de l'aménagement des espaces, de la communication à l'usager, de la gestion et valorisation RH, de la relation entre le PAN et les services métiers. »
Néanmoins, compte tenu de la contrainte de moyen à laquelle est confronté le ministère de l'intérieur, « il n'est pas possible de se prononcer aujourd'hui sur cette généralisation ». La rapporteure spéciale ne peut que déplorer cette situation : alors que des solutions pour permettre de garantir l'accès de tous à des services publics essentiels, les moyens budgétaires empêchent de déployer effectivement ces solutions.
* 21 Ces missions étaient alors la sécurité et l'ordre public, la coordination des politiques publiques, le renforcement des moyens du contrôle de la légalité et la lutte contre la fraude documentaire.
* 22 Et procéder au paiement pour les passeports.
* 23 Cour des comptes, la capacité d'action des préfets, observations définitives, exercices 2016-2022.
* 24 Durée en semaine 42, soit la semaine du 16 au 22 octobre.
* 25 Services de l'État et immigration : retrouver sens et efficacité, Rapport d'information n° 626 (2021-2022) de M. François-Noël BUFFET, fait au nom de la commission des lois, déposé le 10 mai 2022.