AVANT-PROPOS
La mission « Administration générale et territoriale de l'État » retrace les crédits affectés à l'action territoriale de l'État, à la vie politique, culturelle et associative et au pilotage des principales politiques du ministère de l'intérieur. Elle se compose de trois programmes :
- le programme 354 « Administration territoriale de l'État », qui porte les moyens du réseau préfectoral mais également ceux des services placés sous l'autorité des préfets de région et des directions départementales interministérielles (DDI), hors les personnels de ces directions qui relèvent des ministères sectoriels. En 2024, il devrait être doté de 2,63 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 2,58 milliards d'euros en crédits de paiement, soit 55 % des dotations totales de la mission ;
- le programme 232 « Vie politique », qui finance les « expressions de la vie politique » du pays, dont les élections, les partis politiques et la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Depuis 2022, ce programme ne finance plus les cultes, les crédits étant portés par le programme 216. Il sera doté, en 2024, de 257,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, soit 5,5 % des dotations totales de la mission ;
- le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », qui constitue un programme « réservoir » et finance les moyens généraux du ministère de l'intérieur ainsi que le comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (CIPDR) et le fonds associé (FIPDR). Il devrait être doté, en 2024, de 2,7 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 1,82 milliard d'euros en crédits de paiement, soit 39 % des dotations totales de la mission.
Évolution des crédits de la
mission
« Administration générale et territoriale
de l'État »
(en millions d'euros et en pourcentage)
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Exécution 2022 |
LFI 2023 |
PLF 2024 courant |
Évolution PLF 2024 / LFI 2023 (croissance en valeur) |
PLF 20224 constant |
Évolution PLF 2024 / LFI 2023 (croissance en volume) |
Évolution PLF 2024 / LFI 2023 (% en volume) |
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354 - Administration territoriale de l'État |
AE |
2 486,26 |
2 790,06 |
2 633,82 |
- 5,60 % |
2 569,58 |
- 220,48 |
- 7,90 % |
|
|
CP |
2 548,24 |
2 578,91 |
2 583,74 |
0,19 % |
2 520,72 |
- 58,19 |
- 2,26 % |
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|
232 - Vie politique |
AE |
487,81 |
113,36 |
257,73 |
127,35 % |
251,44 |
138,08 |
+ 121,81 % |
|
|
CP |
488,95 |
119,61 |
257,62 |
115,38 % |
251,34 |
131,73 |
+ 110,13 % |
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|
216 - Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur |
AE |
1 920,34 |
1 956,18 |
2 704,63 |
38,26 % |
2 638,67 |
682,49 |
+ 34,89 % |
|
|
CP |
1 751,09 |
1 870,24 |
1 816,33 |
- 2,88 % |
1 772,03 |
- 98,22 |
- 5,25 % |
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|
Total |
AE |
4 894,41 |
4 859,60 |
5 596,17 |
15,16 % |
5 459,68 |
600,08 |
+ 12,35 % |
|
|
CP |
4 788,28 |
4 568,77 |
4 657,69 |
1,95 % |
4 544,09 |
- 24,68 |
- 0,54 % |
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Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
La hausse du niveau des autorisations d'engagement sur le périmètre de la mission résulte principalement de la hausse des autorisations d'engagement du programme 216, justifiée par la construction du site unique de la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) à Saint-Ouen.
En dehors de cette évolution et de la dynamique spécifique du programme 232, qui résulte des cycles électoraux, les crédits de la mission sont en baisse, en valeur et en volume, et particulièrement les crédits du programme 354, administration territoriale de l'État.
Cette diminution résulte de plusieurs facteurs, dont principalement la baisse des dépenses immobilières après une augmentation très forte de ce poste en 2023 (+ 52 % pour le programme 354 et + 150 % en autorisations d'engagement sur le programme 216) dans un contexte de hausse des prix de l'énergie.
Par ailleurs, la mission connaît d'importantes évolutions de périmètre, avec en particulier les montants des crédits numériques qui font l'objet d'une rétrocession aux directions métiers sur les autres programmes du ministère de l'intérieur (- 295,66 millions d'euros en AE et - 276,32 millions d'euros en CP). En effet, conformément à la réforme de la fonction numérique du ministère annoncée dans le cadre de la loi de programmation du ministère de l'intérieur du 24 janvier 2023, les différentes directions métiers se sont vues réattribuer le portage des crédits dédiés au financement de leurs projets numériques, alors qu'ils étaient auparavant inscrits au sein du programme 216.
Les crédits du programme 232 sont en nette hausse en 2024, du fait de la tenue de l'élection des représentants au Parlement européen, ainsi que des élections provinciales en Nouvelle-Calédonie.
I. MALGRÉ LES PROMESSES DE RÉARMEMENT DE L'ÉTAT TERRITORIAL, L'ÉROSION DES CRÉDITS SE POURSUIVRA EN 2024
A. UNE RÉFORME AMBITIEUSE DE L'ORGANISATION TERRITORIALE DE L'ÉTAT QUI PEINE TOUTEFOIS À SE TRADUIRE PAR DE RÉELS GAINS D'EFFICIENCE
1. Le programme 354, support budgétaire de l'administration déconcentrée du ministère de l'intérieur et le programme support de l'administration territoriale de l'État
Dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2020, le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées », qui relevait jusqu'alors de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », a été absorbé par le programme 307 « Administration territoriale », d'ores et déjà rattaché à la présente mission « Administration générale et territoriale de l'État » et renommé à cette occasion programme 354 « Administration territoriale de l'État ».
Le programme 333 portait les crédits consacrés aux directeurs départementaux interministériels et leurs adjoints (les emplois DATE), aux secrétaires généraux pour les affaires régionales (SGAR) et à leurs adjoints, aux chargés de mission des SGAR, aux agents des plates-formes régionales « ressources humaines », aux agents des plates-formes régionales « achats », à une partie des agents chargés de la gestion des crédits des BOP régionaux du programme 333 et enfin aux agents affectés dans les services interministériels départementaux des systèmes d'information et de communication de l'État (SIDSIC).
En parallèle de cette évolution de la maquette budgétaire, le positionnement hiérarchique des différentes directions départementales interministérielles a également évolué. Alors que les DDI étaient jusqu'alors placées sous l'autorité du Premier ministre, le décret du 14 août 202011(*) dispose qu'elles seront désormais placées sous l'autorité du ministre de l'intérieur.
L'article 1er du décret dispose ainsi que « les directions départementales interministérielles sont des services déconcentrés de l'État relevant du ministre de l'intérieur. Elles sont placées sous l'autorité du préfet de département. Le ministre de l'intérieur assure la conduite et l'animation du réseau des directions départementales interministérielles, en y associant les ministres concernés et dans le respect de leurs attributions respectives. »
Les dépenses immobilières des directions départementales interministérielles
Alors que l'ensemble des dépenses support des directions départementales interministérielles et des directions régionales ont été transférées au sein du programme 354, la question du traitement des dépenses immobilières reste ouverte.
En effet, d'après le ministère de l'Intérieur, les dépenses du propriétaire du parc immobilier de ces directions sont supposées être financées par le programme 723 « Opérations immobilières et entretien des bâtiments de l'État », qui ne dispose pourtant pas des moyens nécessaires pour les assurer, surtout au regard des exigences du décret tertiaire, qui impose de réduire de 40 % d'ici 2030, 50 % d'ici 2040, et 60 % d'ici 2050 la consommation énergétique finale du bâtiment, par rapport à une année de référence qui ne peut être antérieure à l'année 2010.
Il apparait indispensable de clarifier cette situation et de doter l'action dédiée au sein de programme 354 de moyens suffisants pour permettre à l'État d'atteindre ses objectifs.
Source : commission des finances, d'après les réponses de la sous-direction de l'administration territoriale de l'État
Le 23 juillet 2021, le sixième comité interministériel de transformation publique a été l'occasion pour le Gouvernement de prendre une série d'engagements concernant l'administration territoriale de l'État. Le Premier ministre a alors indiqué vouloir « accélérer et continuer le travail de réarmement de notre État territorial au service de nos concitoyens et de nos agents publics ».
2. Le rôle de pilotage du Préfet s'est trouvé conforté par le dispositif « 3 % »
La circulaire du 22 décembre 2021, signée conjointement par la ministre de la transformation et de la fonction publiques et le ministre délégué en charge des comptes publics, permet, depuis le 1er janvier 2022, aux préfets de région de mettre en oeuvre des redéploiements à hauteur de 3 % des effectifs sur le périmètre de l'administration territoriale de l'État. Ce dispositif remplace la réserve régionale d'emplois, qui avait été créée en 2015 et n'avait rencontré qu'un succès très limité.
Ainsi, les préfets de région peuvent procéder à ces redéploiements sur le périmètre des services placés sous leur autorité ou sous l'autorité des préfets de départements12(*). D'après la circulaire, ce dispositif ouvre de « nouvelles marges de manoeuvre aux services déconcentrés, en vue de mieux adapter les politiques publiques aux enjeux territoriaux et favoriser les mobilités interministérielles au sein d'un même territoire. » De plus, « ces mouvements ont vocation à être réalisés en cohérence avec les priorités gouvernementales et les enjeux locaux, notamment ceux qui sont fixés par les feuilles de route interministérielles signées par le Premier ministre. »
Les redéploiements sont mis en oeuvre au fil de l'eau jusqu'au 1er novembre, les contrôleurs budgétaires en régions centralisant les décisions et s'assurant du respect du plafond de 3 %.
S'il faut saluer l'évolution apportée par ce dispositif en matière de déconcentration de la gestion des ressources humaines, cette réforme n'est pas sans poser de difficultés du point de vue de l'autorisation parlementaire. En effet, d'après la direction de la modernisation de l'action territoriale (DMAT), le dispositif pourrait permettre de redéployer jusqu'à 1 936 ETP entre les programmes budgétaires concernés, sans que le Parlement n'en soit saisi a priori.
La circulaire anticipe cette question en indiquant que, « dans les cas qui le nécessitent, les impacts de ces mouvements sur l'année suivante seront pris en compte par un amendement de coordination à la loi de finances initiale de l'année suivante en cours d'examen parlementaire. » Concernant l'année en cours, la circulaire prévoit que, « sur la base des mouvements effectués en cours d'année, un amendement sera déposé par le Gouvernement à l'occasion du projet de loi de finances de fin de gestion pour traduire le solde des mouvements opérés entre les programmes budgétaires concernés. »
Si la rapporteure partage le constat de la nécessité d'offrir davantage de flexibilité aux gestionnaires, celle-ci doit impérativement s'accompagner du niveau approprié d'information du Parlement, et ce dès le dépôt du projet de loi de finances initiale dans le projet annuel de performance de la mission. Si le dispositif était utilisé à plein par les Préfets chaque année, la composition de l'administration territoriale pourrait évoluer très fortement en quelques années, avec une information très limitée du Parlement et des difficultés importantes pour réaliser le suivi.
D'après la Cour des comptes dans son rapport sur la capacité d'action des préfets13(*), seuls 6 % des redéploiements autorisés ont été réalisés au 30 septembre 2022. Dans l'ensemble et même si ces mouvements sont d'une ampleur très limitée, ils ont plutôt profité au ministère de l'intérieur, seul ministère pour lequel le solde des mouvements est positif.
3. Les secrétariats généraux communs départementaux : des objectifs qui sont loin d'être atteints
Aux termes de l'article 3 du décret du 7 février 202014(*), « le secrétariat général commun départemental assure la gestion de fonctions et moyens mutualisés en matière budgétaire, d'achat public, d'affaires immobilières, de systèmes d'information et de communication, de logistique, de ressources humaines, de relation avec la médecine de prévention et de mise en oeuvre des politiques d'action sociale ».
La création des secrétariats généraux communs (SGC) répondait à un triple objectif :
- professionnaliser les agents affectés à des fonctions support, en permettant à ceux-ci de développer une expertise plus importante sur des sujets propres ;
- faire apparaître des marges en emplois et les réallouer sur les fonctions métiers. Dans la circulaire du 2 août 2019, portant sur la constitution des SGC, le Premier ministre a en effet indiqué qu'il avait « décidé que la moitié des gains obtenus grâce à la création de ces entités viendra abonder la réserve régionale d'emplois15(*) en vue d'un redéploiement vers les fonctions "métier", notamment au profit de l'ingénierie territoriale, à l'échelon départemental » ;
- garantir la réalisation effective d'un certain nombre de services auprès des préfectures et des DDI. Alors que les effectifs des secrétariats généraux des DDI ont fait l'objet d'une réduction continue depuis une décennie, la poursuite de cette politique aurait pu conduire à mettre en péril l'exercice de certaines de leurs missions. En effet, les schémas d'emplois imposés aux DDI ont pu affecter l'exercice des fonctions support.
Le rapport inter-inspection remis au ministre de l'intérieur en mai 2023 reprend un certain nombre de constats et de recommandations de notre collègue Mme Isabelle Briquet, ancienne rapporteure spéciale de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » à ce sujet16(*).
Ainsi, le rapport de l'IGA met en évidence d'importants dysfonctionnements et l'épuisement des effectifs. Comme le rapport de la commission des finances du Sénat, il tranche nettement : « la réforme n'a pas atteint [ses] objectifs. »
Il apparaît dès lors indispensable de stabiliser le périmètre d'intervention des secrétariats généraux et de fournir un référentiel commun pour déterminer le nombre d'agents nécessaires en fonction des services couverts par la structure.
Les travaux de convergence poursuivis par le ministère de l'intérieur et la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), doivent permettre de rapprocher les fonctionnements des différents ministères du périmètre de l'administration territoriale de l'État. Ces évolutions concernent aussi bien les outils informatiques des secrétariats généraux que les régimes RH des agents du périmètre de l'administration territoriale de l'État. Ces chantiers doivent se poursuivre de façon beaucoup plus volontaire de la part de l'ensemble des ministères.
Enfin, il est indispensable de disposer d'outils permettant de mesurer le niveau de satisfaction des bénéficiaires de ces services.
* 11 Décret du 14 août 2020, modifiant le décret du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales interministérielles.
* 12 À savoir les programmes 206 et 215 de la mission « Agriculture, alimentation forêt et affaires rurales », 224 de la mission« Culture », 354 de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », 217 de la mission « Écologie » (hors directions régionales des routes ou directions interrégionales des routes et de la mer), 155 de la mission « Travail et Emploi », 124 de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » et 134 de la mission « Économie ».
* 13 Cour des comptes, la capacité d'action des préfets, observations définitives, exercices 2016-2022.
* 14 Décret n° 2020-99 du 7 février 2020 relatif à l'organisation et aux missions des secrétariats généraux communs départementaux.
* 15 Supprimée par la circulaire du 22 décembre 2021.
* 16 Les secrétariats généraux communs, une réforme au milieu du gué, rapport d'information n° 740 (2021-2022), fait au nom de la commission des finances, déposé le 29 juin 2022, Mme Isabelle Briquet.