IV. - REPORTS DE CRÉDITS DE 2023 SUR 2024
ARTICLE 44
Majoration des plafonds de reports de
crédits de paiement
Le présent article supprime le plafonnement des reports de crédits de 2023 à 2024 pour 12 programmes dans le texte initial, déposé à l'Assemblée nationale, et pour 37 programmes dans le texte transmis au Sénat.
Depuis quatre ans maintenant, les reports sont autorisés par le projet de loi de finances pour un nombre particulièrement important de programmes du budget général, pour des montants qui atteignent plusieurs dizaines de milliards d'euros, sans aucune justification précise. Cette pratique vide de sens l'autorisation parlementaire donnée par le vote du projet de loi de finances. Elle est contraire aux principes budgétaires les plus élémentaires que sont l'annualité budgétaire et la justification au premier euro. Elle déresponsabilise les gestionnaires publics en décorrélant totalement le montant des crédits disponibles des besoins identifiés.
Pour l'ensemble de ces raisons, la commission des finances propose, par un amendement n° II-1372 (FINC.1), de supprimer cet article.
I. LE DROIT EXISTANT : LA LIMITE DE REPORT DES CRÉDITS DE PAIEMENT PEUT ÊTRE MAJORÉE EN LOI DE FINANCES
A. LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES PRÉVOIT, POUR CHAQUE PROGRAMME, UNE LIMITE DE REPORT DES CRÉDITS DE PAIEMENT DE 3 % DES CRÉDITS OUVERTS EN LOI DE FINANCES INITIALE...
Le principe d'annualité budgétaire prévoit que les crédits budgétaires ne créent aucun droit au titre des années suivantes.
L'article 15 de la loi organique relative aux lois de finances17(*) prévoit toutefois que les autorisations d'engagement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportées sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé.
S'agissant des crédits de paiement, ceux qui ne portent pas sur des crédits de personnel (titre 2) peuvent être reportés dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le programme d'origine des crédits, hors titre 2. De même que pour les autorisations d'engagement, ils peuvent être reportés sur un programme poursuivant les mêmes objectifs.
B. ... QUI EST SUPPRIMÉE CHAQUE ANNÉE POUR UN NOMBRE CROISSANT DE PROGRAMMES
L'article 15 précité de la loi organique prévoit que le plafond de 3 % peut être majoré par une disposition dûment motivée en loi de finances.
Cette dérogation est en pratique utilisée dans chaque loi de finances : un article situé dans la seconde partie autorise une majoration du plafond, voire la suppression de tout plafond. Alors qu'elle était utilisée de manière parcimonieuse avant 2010, cette clause a été étendue à un nombre de programmes compris entre 15 et 30 au cours des années 2010, puis supérieur à 35 depuis la loi de finances initiale pour 2021, soit un doublement par rapport à la moyenne des années 2008 à 2020.
Nombre de programmes faisant l'objet d'une
dérogation à la
limitation des reports de crédits de
paiement
Source : commission des finances
La rédaction de cet article a évolué, reflétant la modification des pratiques et l'extension du champ de la dérogation.
Les lois de finances pour 2017, 2018, 2019 et 2020 autorisaient à reporter, sur chacun des programmes concernés, un montant de crédits inférieur ou égal à ceux ouverts dans la loi de finances initiale : les reports ne pouvaient donc pas concerner les crédits supplémentaires ouverts en loi de finances rectificative, ou reportés de l'exercice précédent.
Les lois de finances pour 2021 et 2022, pour leur part, ont autorisé, pour les programmes concernés, le report de l'ensemble des crédits ouverts non seulement en loi de finances initiale, mais aussi dans les lois de finances rectificatives prises en cours d'année, ce qui a permis de reporter une partie des crédits très importants ouverts dans les collectifs budgétaires pris en 2020 et 2021. La loi de finances pour 2023 est revenue à une limitation des reports au niveau des crédits ouverts en loi de finances initiale.
Les reports doivent enfin respecter une limite globale inscrite à l'article 15 de la LOLF, à la demande du Sénat, par la révision de la loi organique du 28 décembre 2021 : le montant total des crédits de paiement ainsi reportés ne peut excéder 5 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année. Cette limite peut elle aussi être levée par la loi de finances, mais seulement en cas de nécessité impérieuse d'intérêt national.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI DE FINANCES : LEVER LE PLAFOND DE REPORT POUR DOUZE PROGRAMMES
Le projet de loi de finances déposé à l'Assemblée nationale prévoit de faire bénéficier douze programmes de l'exception à la règle du report.
Le présent article prévoit que les crédits de paiement disponibles sur ces programmes à la fin de l'année 2023 peuvent être reportés en 2024, au-delà de la limite globale de 3 % de l'ensemble des crédits initiaux inscrits sur les mêmes titres du programme, sans prévoir aucun plafond. Il rappelle que le montant total des crédits de paiement reportés en 2024 ne peut excéder 5 % des crédits de paiement ouverts par la loi de finances de l'année 2023.
Programmes faisant l'objet d'une dérogation
à la limitation des reports
dans le texte initial du projet de loi de
finances pour 2024
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Mission |
Programme |
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Budget général |
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Administration générale et territoriale de l'État |
Vie politique |
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Cohésion des territoires |
Interventions territoriales de l'État |
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Conseil et contrôle de l'État |
Cour des comptes et autres juridictions financières |
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Conseil d'État et autres juridictions administratives |
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Économie |
Financement des opérations patrimoniales en 2023 sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » |
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Développement des entreprises et régulations |
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Justice |
Conseil supérieur de la magistrature |
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Plan de relance |
Écologie |
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Compétitivité |
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Cohésion |
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Relations avec les collectivités territoriales |
Concours spécifiques et administration |
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Comptes de concours financiers |
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Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés |
Prêts pour le développement économique et social |
Source : commission des finances, à partir de l'article 44 du projet de loi de finances pour 2024
III. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION : LA MAJORATION DU PLAFOND DE REPORT POUR 25 PROGRAMMES SUPPLÉMENTAIRES
Le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale après l'engagement de responsabilité du Gouvernement en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, a étendu à 25 programmes supplémentaires l'exception à la règle de report des crédits de paiement.
Programmes supplémentaires faisant l'objet d'une dérogation à la limitation des reports dans le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale
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Mission |
Programme |
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Administration générale et territoriale de l'État |
Administration territoriale de l'État |
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Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur |
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Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales |
Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt |
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Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation |
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Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture |
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Cohésion des territoires |
Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat |
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Défense |
Soutien de la politique de la défense |
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Équipement des forces |
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Direction de l'action du Gouvernement |
Coordination du travail gouvernemental |
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Économie |
Plan France très haut débit |
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Enseignement scolaire |
Enseignement scolaire public du premier degré |
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Enseignement scolaire public du second degré |
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Gestion des finances publiques |
Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local |
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Conduite et pilotage des politiques économiques et financières |
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Gestion des finances publiques |
Facilitation et sécurisation des échanges |
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Immigration, asile et intégration |
Immigration et asile |
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Justice |
Administration pénitentiaire |
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Outre-mer |
Conditions de vie outre-mer |
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Santé |
Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins |
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Sécurités |
Police nationale |
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Gendarmerie nationale |
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Sécurité civile |
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Sport, jeunesse et vie associative |
Sport |
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Transformation et fonction publiques |
Transformation publique |
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Innovation et transformation numériques |
Source : projet de loi de finances pour 2024, texte considéré comme adopté en première lecture par l'Assemblée nationale
IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES
FINANCES :
LA NÉCESSAIRE SUPPRESSION D'UN ARTICLE QUI VIDE
DE SENS L'AUTORISATION PARLEMENTAIRE
Sous couvert d'une dérogation à la limitation à 3 % des reports de crédits, c'est en fait une suppression totale de cette règle pour un nombre important de programmes que propose le présent article.
Le présent article crée en effet une dérogation encore plus importante que les années précédentes, sans pour autant apporter de justification suffisante.
A. LA DÉROGATION À LA LOI DE FINANCES EST ENCORE ÉTENDUE PAR RAPPORT AUX PRÉCÉDENTES LOI DE FINANCES
Alors que, comme indiqué précédemment, les lois de finances des années précédentes limitaient la dérogation au niveau des crédits ouverts en loi de finances initiale et, parfois, en lois de finances rectificatives, cet article ouvre le report à l'ensemble des crédits de paiement disponibles à la fin de l'année 2023. Cette formulation, qui pourrait paraître tautologique à première vue puisqu'on ne peut pas reporter des crédits non disponibles, permet en réalité de reporter des crédits qui n'ont pas été ouverts dans les lois de finances de l'année, ce qui concerne des crédits qui ont eux-mêmes été reportés de l'exercice 2022 vers l'exercice 2023.
Il sera ainsi possible de reporter les crédits disponibles sur le programme 367 « Financement des opérations patrimoniales en 2023 sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » » de la mission « Économie » : alors que la loi de finances initiale pour 2023 et la loi de finances de fin de gestion de cette même année n'ont ouvert aucun crédit sur ce programme, 2 milliards d'euros sont disponibles par report de crédits non consommés en 2022. Le projet annuel de performances de ce programme, qui est inclus dans la dérogation prévue par le présent article, indique explicitement que ces crédits seront reportés à 2024.
De même, des crédits importants ouverts entre 2020 et 2022 sur la mission « Plan de relance », et non encore consommés, devraient être reportés une nouvelle fois de 2023 à 2024, probablement au-delà des crédits limités ouverts en loi de finances initiale pour 202318(*).
Au total, le présent article autorise un montant de crédits bien plus important que la règle de limitation de 3 % de la LOLF, car le montant des crédits disponibles atteint, sur la plupart des programmes, des proportions sans aucune commune mesure avec le seuil de 3 % des crédits ouverts en loi de finances initiale.
Montant des crédits disponibles sur chaque
programme au 1er décembre 2023,
comparé au
seuil de 3 % des crédits ouverts en loi de finances initiale pour
2023
(en millions d'euros)
Lecture : sur le programme 362 « Écologie » de la mission « Plan de relance », le montant des crédits disponibles au 1er décembre 2023 (hors titre 2) est de 3 569,9 millions d'euros, alors que la loi organique autorise le report des crédits à un montant de 106,7 millions d'euros, soit 3 % des crédits de 3 556,4 millions d'euros ouverts (hors titre 2) en loi de finances initiale.
Source : commission des finances, à partir de la loi de finances initiale pour 2023 et des données de consommation de crédits du système d'information Chorus au 1er décembre 2023. Seuls les programmes du budget général mentionnés au présent article et dont les crédits disponibles sont supérieurs à 500 millions d'euros sont représentés
B. LA JUSTIFICATION APPORTÉE EST INSUFFISANTE
Par ailleurs, la justification de ces demandes de dérogation, qui est une exigence de la loi organique, est sommaire voire indigente.
Il s'agit par exemple de « de couvrir les besoins de financement d'opérations d'investissement reportées » pour le programme 367, alors que 2 milliards d'euros sont en jeu.
Certaines de ces justifications sont reprises à l'identique d'une année à l'autre : la limite de la loi organique est ainsi levée systématiquement chaque année pour les crédits des programmes 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » et 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières » de la mission « Conseil et contrôle de l'État », ainsi que du programme 335 « Conseil supérieur de la magistrature » de la mission « Justice », au nom du report d'opérations immobilières ou d'investissements informatiques, ou encore en raison du rattachement tardif de recettes destinées au financement du schéma pluriannuel de la stratégie immobilière.
La limite est également levée cette année pour le programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » au titre de la reconstruction suite aux dégâts causés par la tempête Alex, survenue pourtant en Bretagne il y a plus de trois ans, au début du mois d'octobre 2020.
En outre, l'application de cette dérogation pose question au titre de l'année 2023.
Comme indiqué précédemment, la loi de finances initiale pour 2023 n'a autorisé les reports qu'à hauteur du montant des crédits ouverts sur ces mêmes programmes par la loi de finances initiale pour 202219(*), alors que les deux lois de finances précédentes incluaient les crédits ouverts par des lois de finances rectificatives en cours d'année.
Or, les crédits du programme 367 « Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2021 et en 2022 sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » », pour lequel des crédits de paiement de 748 millions d'euros seulement avaient été ouverts par la loi de finances initiale pour 2022, ont été reportés vers 2023 à hauteur de 2 milliards d'euros20(*). Ces crédits ne pouvaient pas provenir intégralement de la loi de finances initiale, mais soit des crédits déjà reportés de 2021 à 202221(*), soit des crédits massifs ouverts en cours d'année 2022 afin de financer la nationalisation d'EDF22(*).
Crédits ouverts en 2022 et reportés à 2023 sur le programme 367
(en milliards d'euros)
LFI : loi de finances initiale. LFR-1 2022 : loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires et des arrêtés de report
Il en est de même pour les programmes 134 « Développement des entreprises et régulations » de la mission « Économie » et les programmes 862 « Prêts pour le développement économique et social » et 877 « Avances remboursables et prêts bonifiés aux entreprises touchées par la crise de la Covid-19 » du compte d'affectation spéciale « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » : sur quatre programmes au total, les crédits ont été reportés au-delà de ce qu'autorisait la loi de finances pour 2023, comme l'a fait observer la Cour des comptes dans son rapport sur le budget de l'État en 202223(*).
D'une manière générale, toute dérogation devrait être accordée de manière strictement limitée aux besoins. Les majorations éventuelles devraient être fixées de manière distincte et justifiée pour chacun des programmes concernés, sur la base d'une analyse des besoins communiquée au Parlement. Le rapporteur général renouvelle donc son invitation au Gouvernement à présenter des demandes de dérogations précises et circonstanciées dans le projet de loi de finances pour 2025.
Les reports successifs, année après année, instaurent un cycle de gestion des crédits parallèle à celui de l'autorisation parlementaire : l'existence d'une poche de crédits non consommés est utilisée comme justification de ne pas ouvrir de crédits dans la loi de finances, et l'absence d'ouverture de crédits en loi de finances nécessite elle-même un report massif des crédits. Tout suivi parlementaire en est rendu impossible. C'est pourquoi la commission propose, par un amendement n° II-1372 (FINC.1), de supprimer le présent article.
Décision de la commission : la commission des finances propose de supprimer cet article.
* 17 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
* 18 Voir le rapport spécial de Jean-François Husson sur la mission « Plan de relance », annexé au rapport général n° 128 (2023-2024) relatif au projet de loi de finances pour 2024, déposé au nom de la commission des finances du Sénat le 23 novembre 2023.
* 19 Article 140 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.
* 20 Arrêté du 10 mars 2023 portant report de crédits.
* 21 Arrêtés du 17 mars et du 25 mars 2022 portant report de crédits, chacun à hauteur de 1,0 milliard d'euros. Le second arrêté procédait en outre à un report croisé depuis un programme appartenant à la mission « Plan d'urgence », et non depuis le programme 367 de la mission « Économie ».
* 22 Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.
* 23 Cour des comptes, Le budget de l'État en 2022 : résultats et gestion, avril 2023.