Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 : Exposé général

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Deuxième projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) examiné dans le cadre organique issu de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) du 14 mars 2022^3(*), le présent PLFSS, contrairement à celui pour 2023, compte trois parties (et non quatre).

En effet, pour la première fois cette année, l'ancienne première partie, relative aux comptes de l'exercice clos, a fait l'objet d'un texte séparé, débattu par le Parlement à la fin du printemps : le projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale (Placss). Ce texte a été rejeté par l'Assemblée nationale, puis, en raison d'erreurs dans les comptes et de non-conformité des rapports annexés à la loi organique, par le Sénat.

Le rejet par le Parlement du projet de loi d'approbation
des comptes de la sécurité sociale pour l'année 2022

Le Placss a été déposé à l'Assemblée Nationale le 24 mai 2023.

Le 6 juin 2023, l'Assemblée nationale, après avoir adopté l'article liminaire et l'article premier^4(*), rejeté l'article 2 (non adopté) et supprimé par amendements^5(*) l'article 3, a rejeté l'ensemble du texte.

Le 3 juillet 2023, le Sénat a adopté une motion de sa commission des affaires sociales tendant à opposer la question préalable. En effet, les comptes qu'il était demandé d'approuver, que la Cour des comptes avait refusé de certifier, étaient manifestement erronés^6(*), et les annexes au Placss n'étaient pas conformes à la loi organique, rendant de fait impossible le « chaînage vertueux » entre la discussion du Placss et le PLFSS que le Placss était censé promouvoir^7(*).

Le Placss n'a pas été réexaminé par l'Assemblée nationale.

I. LE CADRE DU PRÉSENT PLFSS : LE PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

A. LE PROJET DE LPFP ADOPTÉ PAR LE SÉNAT À L'AUTOMNE 2022 PUIS À L'AUTOMNE 2023 A MAINTENU INCHANGÉ L'OBJECTIF D'EXCÉDENT DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2027

Les objectifs de solde du présent PLFSS ne peuvent être appréciés que dans le cadre du projet de loi de programmation des finances publiques (LPFP) en cours de discussion, considéré comme adopté par l'Assemblée nationale sur la base de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution le 29 septembre 2023 et adopté en nouvelle lecture par le Sénat le 16 octobre 2023.

1. À l'automne 2022 puis à l'automne 2023, l'adoption par le Sénat d'un projet de LPFP réduisant fortement le déficit prévu d'ici 2027 pour l'ensemble des administrations publiques

La LPFP la plus récente est celle du 22 janvier 2018, dont le dernier exercice d'application était celui de 2022.

En effet, le projet de LPFP pour les années 2023 à 2027, examiné par le Parlement à l'automne 2022, a été rejeté par l'Assemblée nationale en première lecture (par sa commission des finances, puis en séance publique).

À l'automne 2022, le Sénat a adopté une version du projet de LPFP prévoyant d'ici 2027 une réduction du déficit des administrations publiques plus ambitieuse que celle proposée par le Gouvernement (avec un déficit de 1,7 point de PIB en 2027, contre 2,9 points de PIB selon le texte initial).

Le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale sur la base de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution le 29 septembre 2023 se contente d'actualiser le texte initial (avec un déficit de 2,7 points de PIB en 2027).

Lors de son examen en nouvelle lecture le 16 octobre 2023, le Sénat a rétabli sa trajectoire de l'automne 2022.

2. À chaque fois le Sénat a maintenu inchangé, à 1 point de PIB (environ 30 milliards d'euros), l'objectif d'excédent des administrations de sécurité sociale pour 2027

Comme le montre le tableau ci-après, dans les versions du Gouvernement comme dans celles du Sénat, l'objectif de solde des administrations de sécurité sociale en 2027 est inchangé.

Dans tous les cas, il s'agit d'un excédent de 1 point de PIB (soit plus de 30 milliards d'euros).

Solde des Apu prévu par le projet de LPFP 2023-2027 :
comparaison des différentes versions du texte en discussion

(en points de PIB)

	2022	2023	2024	2025	2026	2027
Texte initial (26 septembre 2022)
Apu	- 5	- 5	- 4,5	- 4	- 3,4	- 2,9
État et Odac	- 5,4	- 5,6	- 5,2	- 4,7	- 4,5	- 4,3
Apul	0,0	- 0,1	- 0,1	0,0	0,2	0,5
Asso	0,5	0,8	0,8	0,7	0,8	1,0
Texte adopté par le Sénat en première lecture (2 novembre 2022)
Apu	- 5	- 4,6	- 4,4	- 3	- 2,4	- 1,7
État et Odac	- 5,4	- 5,5	- 5	- 3,8	- 3,6	- 3,1
Apul	0,0	- 0,1	- 0,1	0,1	0,2	0,4
Asso	0,5	0,8	0,8	0,7	0,8	1,0
Texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale sur la base de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution (29 septembre 2023)
Apu	- 4,8	- 4,9	- 4,4	- 3,7	- 3,2	- 2,7
État et Odac	- 5,4	- 5,4	- 4,7	- 4,3	- 4,2	- 4,1
Apul	0,0	- 0,3	- 0,3	- 0,2	0,2	0,4
Asso	0,4	0,7	0,6	0,7	0,9	1,0
Texte adopté par le Sénat en nouvelle lecture (16 octobre 2023)
Apu	- 4,8	- 4,9	- 4,3	- 3,0	- 2,1	- 1,7
État et Odac	- 5,2	- 5,4	- 4,6	- 3,5	- 3,2	- 3,1
Apul	0,0	- 0,3	- 0,3	- 0,2	0,2	0,4
Asso	0,4	0,7	0,6	0,7	0,9	1,0

Apu : administrations publiques. Odac : organismes divers d'administration centrale. Apul : administrations publiques locales. Asso : administrations de sécurité sociale.

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, selon les différentes versions du projet de LPFP

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* ³ Loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

* ⁴ Amendé par le Gouvernement pour prendre en compte les données publiées par l'Insee le 31 mai 2023.

* ⁵ Amendements des groupes Socialistes, Écologiste et La France insoumise.

* ⁶ La Cour des comptes avait refusé de certifier les comptes 2022 de la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) et de la branche famille, en raison de l'augmentation de la proportion de paiements erronés. En outre, dans le cas de l'exercice 2021, le tableau patrimonial devant être annexé à la Lacss (correspondant à l'ancienne annexe A des PLFSS) comprenait, pour comparaison, une colonne relative à l'exercice 2021, qui ne prenait pas en compte la correction effectuée par le Parlement, à l'initiative de la commission des affaires sociales du Sénat, lors de l'examen du PLFSS 2023, en conséquence du refus de la Cour des comptes de certifier les comptes 2021 de l'activité de recouvrement (un produit de 5 milliards d'euros, résultant de la régularisation de cotisations dues par les travailleurs indépendants, aurait dû être imputé sur 2020, et non sur 2021).

* ⁷ Les rapports d'évaluation des politiques de sécurité sociale (Repss), qui avaient désormais pour objet d'alimenter, chaque printemps, un débat relatif à l'efficacité et à l'efficience des dépenses de sécurité sociale, n'indiquaient que rarement les résultats atteints lors des trois dernières années, comme le prévoyait la loi organique. Par ailleurs, l'annexe relative aux niches sociales ne comprenait pas l'« évaluation de l'efficacité » (pour un tiers des niches, chacune devant faire l'objet d'une évaluation une fois tous les trois ans) prévue par la loi organique.