N° 40
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2023-2024
Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 octobre 2023
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires
étrangères, de la défense et des forces armées (1)
sur le projet de loi autorisant l'approbation de
l'accord entre le
Gouvernement de la République
française et le Gouvernement de
la République du
Panama relatif à
l'exercice d'activités professionnelles
rémunérées par les
membres des familles des
agents des missions
officielles de chaque État dans
l'autre
(procédure
accélérée),
Par M. Jean-Noël GUÉRINI,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. Cédric Perrin, président ; MM. Pascal Allizard, Olivier Cadic, Mmes Hélène Conway-Mouret, Catherine Dumas, Michelle Gréaume, MM. Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Jean-Baptiste Lemoyne, Akli Mellouli, Philippe Paul, Rachid Temal, vice-présidents ; M. François Bonneau, Mme Vivette Lopez, MM. Hugues Saury, Jean-Marc Vayssouze-Faure, secrétaires ; MM. Étienne Blanc, Gilbert Bouchet, Mme Valérie Boyer, M. Christian Cambon, Mme Marie-Arlette Carlotti, MM. Alain Cazabonne, Olivier Cigolotti, Édouard Courtial, Jérôme Darras, Mme Nicole Duranton, MM. Philippe Folliot, Guillaume Gontard, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, André Guiol, Ludovic Haye, Loïc Hervé, Alain Houpert, Patrice Joly, Mme Gisèle Jourda, MM. Alain Joyandet, Roger Karoutchi, Ronan Le Gleut, Claude Malhuret, Didier Marie, Thierry Meignen, Jean-Jacques Panunzi, Mme Évelyne Perrot, MM. Stéphane Ravier, Jean-Luc Ruelle, Bruno Sido, Mickaël Vallet, Robert Wienie Xowie.
Voir les numéros :
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Sénat : |
444 (2022-2023) et 41 (2023-2024) |
L'ESSENTIEL
Le présent accord a pour objet de faciliter, sur la base de la réciprocité, l'accès des membres des familles des agents des missions officielles au marché du travail local, qui s'en trouvent parfois empêchés du fait de leur statut diplomatique ou consulaire. Le cas échéant, leurs immunités de juridiction civile, administrative et d'exécution cesseront de s'appliquer dans le cadre de leur nouvelle activité professionnelle, à la différence de l'immunité pénale qui pourra toutefois faire l'objet, en cas de d'infraction grave, d'une demande de renonciation écrite de la part de l'État accréditaire.
Cet accord s'inscrit dans la stratégie engagée en 2015 par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères, intitulée « Ministère du XXIe siècle », tendant à moderniser le Quai d'Orsay afin de le rendre plus agile. L'un des objectifs du volet consacré au personnel est d'accroître significativement le nombre d'accords bilatéraux permettant aux conjoints des agents affectés à l'étranger de travailler sur place, sans préjudice de leur statut et de certaines immunités qui leur sont accordées à ce titre. Au total, quelque 3 200 familles d'agents publics pourraient être concernées par le bénéfice de ce dispositif, essentiellement des conjoints - ou partenaires de PACS - de fonctionnaires du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, auxquels s'ajoutent ceux d'agents issus d'autres administrations telles que le ministère des armées et le ministère chargé de l'économie et des finances.
Depuis 2018, le Sénat a adopté dix projets de loi similaires autorisant l'approbation d'accords conclus avec huit pays d'Amérique, six pays européens, quatre États africains et deux pays asiatiques - soit vingt accords au total.
Ce type d'accord répond à une attente forte des fonctionnaires en poste à l'étranger, en ce qu'il clarifie la situation des membres de leurs familles (conjoints, partenaires de PACS, enfants de moins de 21 ans), souhaitant entamer ou poursuivre leur vie professionnelle dans le pays d'accueil.
La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a adopté ce projet de loi, dont le Sénat est saisi en premier.
I. UN ACCORD DESTINÉ À AMÉLIORER LE CADRE D'EXPATRIATION DES AGENTS DES MISSIONS OFFICIELLES
A. LE STATUT DE MEMBRE DE LA FAMILLE D'UN AGENT DIPLOMATIQUE OU CONSULAIRE
Les conventions de Vienne du 18 avril 1961 et du 24 avril 1963, relatives aux relations diplomatiques et consulaires, confèrent des privilèges et des immunités aux conjoints et aux personnes à charge des représentants d'un État en mission officielle dans un autre État.
L'article 37 de la convention du 18 avril 1961 dispose que « les membres de la famille de l'agent diplomatique qui font partie de son ménage bénéficient des privilèges et immunités mentionnés dans les articles 29 à 36 pourvu qu'ils ne soient pas ressortissants de l'État accréditaire ». Cette protection couvre notamment l'inviolabilité de la personne, du domicile, de la correspondance et des biens, ainsi que les immunités de juridiction pénale, civile et administrative, sauf si l'action est sans lien avec les fonctions officielles.
La convention du 24 avril 1963 prévoit quant à elle, à son article 57, que les privilèges et immunités des fonctionnaires consulaires de carrière sont accordés aux membres de leur famille vivant à leur foyer, sous réserve qu'ils n'exercent aucune activité privée lucrative dans l'État de résidence.
Par conséquent, les conventions de Vienne n'interdisent pas le travail rémunéré, mais prévoient, le cas échéant, la levée de certaines immunités. Les législations nationales sur le travail des étrangers peuvent néanmoins empêcher les membres des familles desdits agents d'accéder à l'emploi. En effet, ces législations conditionnent généralement l'autorisation de travail à la détention de titres de séjour particuliers ; or, en France, comme dans la plupart des pays, le titre de séjour spécial délivré par le service du protocole de l'État d'accueil aux personnes à charge des agents diplomatiques ou consulaires, ne fait pas partie des titres régis par le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile accordant de droit une autorisation de travail.
B. L'ENCOURAGEMENT À LA MOBILITÉ INTERNATIONALE DES AGENTS DU QUAI D'ORSAY, AINSI QU'À L'ÉGALITÉ PROFESSIONNELLE ENTRE LES FEMMES ET LES HOMMES
Pour éviter cet écueil, le ministère de l'Europe et des affaires étrangères a lancé, en 2015, le projet « Ministère du XXIe siècle », prolongé en 2017 par le projet « Action publique 2022 », qui vise notamment à moderniser le cadre d'expatriation de ses personnels en poste à l'étranger, et à permettre aux membres de leurs familles d'y poursuivre leur carrière. Cela participera d'une meilleure conciliation de la vie personnelle et de la vie professionnelle des agents diplomatiques et consulaires.
À cet effet, le ministère a entrepris de conclure des accords bilatéraux pour permettre aux membres des familles de ses agents d'exercer une activité professionnelle rémunérée1(*), tout en conservant leur statut diplomatique ou consulaire ainsi que le bénéfice des privilèges et immunités octroyés par les conventions de Vienne, hors du cadre professionnel. En outre, de tels accords simplifient la procédure d'obtention d'un permis de travail.
Des facilités existent au sein de l'Espace économique européen, qui réunit trente États, ainsi qu'avec la Suisse, en vertu du principe de libre circulation des travailleurs. En revanche, tel n'est pas le cas dans la plupart des États tiers de l'Union européenne.
Ainsi, à ce jour, la France a ratifié vingt-huit accords de ce type2(*), quatre sont en cours d'examen au Parlement ou le seront prochainement3(*), et dix autres sont en cours de négociation4(*). Par ailleurs, la France a échangé des notes verbales, juridiquement non contraignantes, avec vingt et un pays5(*) : dans ce cadre, chaque État s'engage à examiner avec une attention bienveillante les demandes d'autorisation de travail qui seraient présentées par la mission diplomatique de l'autre État, dans le respect de sa législation. En outre, certains pays autorisent, sous certaines conditions, un accès à l'emploi en l'absence d'accord6(*). Enfin, les démarches engagées avec une quinzaine de pays7(*) n'ont pas abouti, soit parce qu'il était impossible de parvenir à la signature d'un accord, soit en raison du cadre d'accès à l'emploi local jugé insuffisamment sécurisant.
Le ministère de l'Europe et des affaires étrangères souhaite porter à quatre-vingts le nombre de pays au sein desquels les membres des familles de ses agents pourront accéder au marché du travail sans perdre l'intégralité de leur statut spécifique.
Ainsi, comme le prévoit son plan d'action triennal (2021-2024) en faveur de l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, le Quai d'Orsay poursuit ses actions permettant aux membres des familles des personnels qui le souhaitent de poursuivre leur carrière à l'étranger.
Adopté en décembre 2020, ce plan s'inscrit dans le cadre fixé par la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, qui a rendu obligatoire son élaboration et sa mise en oeuvre par les employeurs publics, et donne un nouvel élan à la politique menée en faveur de l'égalité entre les femmes et les hommes au sein du ministère. Son troisième axe est précisément consacré à l'articulation des vies familiale et professionnelle, et comprend une mesure tendant à favoriser l'emploi des conjoints à l'étranger ; le nombre d'accords bilatéraux autorisant leur emploi fait partie des indicateurs retenus pour évaluer cette mesure. Il constitue un vecteur important d'amélioration des conditions d'affectation des personnels à l'étranger, lesquels souhaitent pouvoir davantage concilier leur carrière avec celle de leur conjoint.
D'après les informations transmises par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères, quelque 700 conjoints d'agents8(*) affectés à l'étranger exercent actuellement une activité professionnelle. Par ailleurs, en 2022, 36 ayants droit de diplomates étrangers ont bénéficié d'une autorisation de travail en France, auxquels s'ajoutent 53 ayants droit de personnels d'organisations internationales, soit 89 personnes au total ; 4 d'entre elles exercent une profession réglementée (médecin, avocat, etc.).
II. DES STIPULATIONS CLASSIQUES, POUR UNE PORTÉE TRÈS LIMITÉE
A. LES CONDITIONS D'ACCÈS À L'EMPLOI AU PANAMA
Au Panama, les ressortissants français peuvent obtenir un permis de travail dès lors qu'un statut de résident permanent leur a été accordé par le service national de l'immigration. Le recours à un avocat spécialisé est nécessaire pour l'établissement d'une telle demande.
Il est également possible d'obtenir une autorisation de travail au travers d'un visa « pays ami », plus simple à obtenir, et réservé aux ressortissants d'une cinquantaine de pays dont la France.
Le présent accord présente donc un véritable intérêt pour les personnes souhaitant occuper un emploi pérenne dans l'État d'accueil sans avoir à entreprendre de longues démarches administratives.
B. LE NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES DU DISPOSITIF SERA TRÈS RESTREINT
L'ambassade de France et l'Alliance française au Panama comptent respectivement 13 et 2 agents expatriés. D'après le Quai d'Orsay, tous les conjoints de ces agents pourraient être intéressés par le dispositif, eu égard, notamment, au coût de la vie relativement élevé sur place.
Le marché de l'emploi au Panama offre des opportunités dans les domaines du tourisme, de l'hôtellerie et de l'événementiel. Une trentaine de grandes entreprises françaises sont présentes sur place, dans des secteurs très divers (industries pharmaceutique et technologique, construction, luxe, etc.). En outre, le lycée français offre quelques opportunités d'emploi.
Le Panama dispose, quant à lui, d'une ambassade à Paris composée de 10 agents, mais aucun de leurs ayants droit n'a, pour l'heure, manifesté son souhait d'occuper un emploi sur notre territoire.
C. LES STIPULATIONS DE L'ACCORD
Le présent accord a pour objet de faciliter, sur la base de la réciprocité, l'accès au marché du travail local des membres des familles des agents des missions officielles qui s'en trouvent parfois empêchés du fait de leur statut diplomatique particulier. Leurs stipulations sont similaires à celles des accords de même nature précédemment conclus par la France.
1. Objet et définitions
Les articles 1er et 2 définissent les termes employés dans l'accord ainsi que son champ d'application :
- les « missions officielles » font référence aux missions diplomatiques régies par la convention de Vienne de 1961, aux postes consulaires régis par celle de 19639(*) et aux représentations et délégations permanentes de chacun des deux États auprès des organisations internationales ayant conclu un accord de siège avec l'autre État ;
- l'accord s'adresse aux « membres de famille » qui disposent d'un titre de séjour spécial, à savoir :
o le conjoint marié ou le partenaire légal conformément à la législation de l'État d'accueil - il est à noter que le Panama ne reconnaît ni le mariage homosexuel ni le pacte civil de solidarité (PACS),
o les enfants célibataires âgés de moins de 21 ans ou présentant un handicap physique ou mental.
Par ailleurs, l'accord est circonscrit aux seules activités salariées. En effet, la partie française a proposé d'inclure les activités professionnelles non salariées dans l'accord, mais s'est vue opposer un refus, la partie panaméenne considérant qu'une telle pratique était contraire à celle instituée avec d'autres États dans des accords similaires.
En ce sens, le champ d'application est plus restrictif que celui de certains accords de même nature récemment conclus par la France.
2. Procédure
La procédure de demande d'une autorisation de travail est détaillée à l'article 3. Cette procédure implique plusieurs obligations :
- l'ambassade de l'État d'envoi doit adresser la demande au protocole du ministère des affaires étrangères de l'autre partie, en précisant, entre autres, la nature de l'activité professionnelle envisagée et les informations sur l'employeur potentiel. Dans les trois mois suivant l'autorisation de travail, l'ambassade devra fournir la preuve que l'intéressé et son employeur se conforment à la législation de l'État d'accueil en matière de protection sociale ;
- en cas de changement d'employeur, le membre de la famille à l'origine de la demande doit en présenter une nouvelle. Il doit par ailleurs se conformer à la législation du pays d'accueil relative aux professions réglementées ; à ce titre, l'accord précise que l'autorisation peut être refusée si l'emploi envisagé est réservé par la législation de l'État d'accueil aux personnes répondant à certains critères. Enfin, les dispositions de l'accord n'impliquent pas la reconnaissance des diplômes, niveaux ou études entre les deux États (article 4).
La législation française distingue plusieurs types d'activité indépendante, notamment libérale, commerciale ou artisanale. Les activités libérales sont définies comme des prestations intellectuelles, techniques ou de soins requérant des qualifications professionnelles et le respect d'une déontologie professionnelle (médecin, avocat, architecte, etc.).
Le titre de séjour spécial délivré par le protocole ne permet pas de créer ou de posséder une entreprise dans le cadre d'une profession artisanale ou commerciale ; le demandeur peut néanmoins investir dans une société sans la créer, ni en être le représentant légal10(*) : il doit en confier la gestion, ou s'associer avec une tierce personne pouvant légalement se voir reconnaître le statut de commerçant ou d'artisan.
3. Immunités civiles, administratives et pénales
Les articles 5 et 6 traitent des immunités civiles, administratives et pénales.
Les immunités de juridiction civile et administrative, de même que l'immunité d'exécution, ne s'appliquent pas dans le cadre de l'exercice d'une activité professionnelle, à la différence de l'immunité pénale. Cependant, en cas d'infraction grave commise dans le cadre professionnel, l'immunité de juridiction pénale peut faire l'objet d'une demande de renonciation de la part de l'État accréditaire ; cette demande ne sera, en revanche, pas applicable à l'exécution de la sentence, qui devra faire l'objet d'une renonciation distincte.
L'octroi de ces immunités est très important en ce qu'elles protègent nos diplomates de toute pression qui pourrait être exercée sur eux par l'intermédiaire de leur famille.
4. Régimes fiscal et de protection sociale
L'article 7 prévoit que toute personne autorisée à exercer une activité professionnelle rémunérée en application du présent accord est soumise à la législation de l'État d'accueil applicable en matière d'imposition et de sécurité sociale.
Ainsi, en application de l'article L. 160-1 du code de la sécurité sociale, les intéressés devront être affiliés à l'assurance maladie française dès lors qu'ils exercent une activité professionnelle en France. En outre, ils sont soumis à la législation fiscale de l'État d'accueil pour ce qui concerne l'imposition de leurs revenus.
5. Dispositions finales
Aux termes de son article 8, l'accord s'applique, en France, aux membres de la famille des agents des missions officielles implantées dans les territoires métropolitains, ainsi que dans les départements ultramarins figurant en annexe, à savoir la Guadeloupe, la Martinique, La Réunion, la Guyane et Mayotte.
Enfin, les articles 9 et 10 traitent, de manière classique, de règlement des différends et d'entrée en vigueur de l'accord. À ce titre, le Panama a informé la partie française que son ordre juridique interne n'exigeait aucune procédure particulière pour la ratification ; la signature de l'accord par la ministre des relations extérieures, en date du 7 juillet 2022, se suffit donc à elle-même.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le 18 octobre 2023, sous la présidence de M. Cédric Perrin, président, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Noël Guérini sur le projet de loi n° 444 (2022-2023) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Panama relatif à l'exercice d'activités professionnelles rémunérées par les membres des familles des agents des missions officielles de chaque État dans l'autre.
M. Jean-Noël Guérini, rapporteur. - Notre commission examine régulièrement ce type de projet de loi puisqu'elle a autorisé l'approbation de vingt accords similaires depuis 2018.
Pour rappel, le ministère de l'Europe et des affaires étrangères a entrepris une modernisation du cadre d'expatriation de ses agents afin de favoriser leur mobilité géographique. À ce titre, le ministère a tenu compte de la volonté croissante des conjoints de ses personnels d'occuper un emploi dans le pays d'affectation. En effet, la possibilité de poursuivre sa carrière professionnelle à l'étranger est devenue un critère essentiel dans la décision d'expatriation.
Des facilités existent au sein de l'Espace économique européen en vertu du principe de libre circulation des travailleurs ; en revanche, ce n'est pas le cas dans la plupart des pays situés hors des frontières de l'Union européenne. Le Quai d'Orsay a donc engagé, en 2015, des négociations visant à tripler le nombre d'accords bilatéraux permettant aux conjoints des agents diplomatiques et consulaires d'avoir accès au marché du travail local, sans préjudice de leur statut et de certaines immunités qui leur sont accordées à ce titre. L'activité professionnelle peut être exercée au sein d'une entreprise privée ou d'une structure française sous tutelle du ministère - par exemple une ambassade ou un établissement relevant de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE).
Au total, quelque 3 200 familles d'agents publics pourraient bénéficier de ce dispositif, majoritairement des conjoints d'agents du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, auxquels s'ajoutent les conjoints d'agents issus d'autres administrations telles que le ministère des armées.
Le présent accord a donc pour objet d'autoriser, sur la base de la réciprocité, les membres des familles des diplomates français et panaméens à occuper un emploi durant leur affectation sur le territoire de l'autre partie. Cela participera d'une meilleure conciliation de leurs vies personnelle et professionnelle.
L'accord s'appliquera en premier lieu au conjoint de l'agent ayant obtenu un titre de séjour spécial délivré par le protocole du pays d'accueil. Je souligne à cet égard que le Panama ne reconnaît ni le PACS ni le mariage entre personnes du même sexe. Les dispositions de l'accord s'appliqueront également aux enfants âgés de moins de 21 ans ou souffrant d'un handicap.
Les bénéficiaires d'une autorisation de travail devront naturellement se conformer à la législation de l'État d'accueil, notamment en matière fiscale et sociale. S'agissant de l'immunité de juridiction et d'exécution en matière civile et administrative, elle cessera de s'appliquer pour les personnes concernées dans le cadre de leur activité professionnelle, à la différence de l'immunité de juridiction pénale qui, en cas d'infraction grave, pourra toutefois faire l'objet d'une demande de renonciation écrite par l'État accréditaire. Ces immunités sont importantes puisqu'elles protègent nos diplomates de toute pression qui pourrait être exercée sur eux par l'intermédiaire de leur famille.
D'après le Quai d'Orsay, l'accord pourrait bénéficier à une quinzaine de conjoints français et à une dizaine de conjoints panaméens.
Au Panama, le marché du travail s'appuie en grande partie sur les activités liées à l'exploitation du Canal, sur les services tertiaires, ainsi que sur l'investissement étranger. Une trentaine de grandes entreprises françaises sont d'ailleurs présentes sur place, dans des secteurs très divers - industries pharmaceutique et technologique, construction, luxe, etc.
Bien que le nombre de personnes concernées soit modeste, ce type d'accords est important pour nos concitoyens expatriés dans la mesure où leurs conjoints - le plus souvent des femmes - interrompent leur vie professionnelle pour les accompagner à l'étranger. Ces instruments, juridiquement contraignants, leur permettent donc de poursuivre leur carrière et d'apporter de nouvelles compétences au pays qui les accueille ; il est donc essentiel d'élargir le tissu conventionnel à l'ensemble des États où notre diplomatie est présente.
À la lumière de ces éléments, je préconise l'adoption du projet de loi. Son examen en séance publique est prévu le jeudi 26 octobre, selon la procédure simplifiée, ce à quoi la conférence des présidents, de même que votre rapporteur, a souscrit.
Mme Hélène Conway-Mouret. - Ce projet de loi paraît anodin mais il est très important pour la promotion de la mobilité géographique des agents diplomatiques et consulaires. Il permettra d'éviter les situations de célibat géographique qui peuvent durer plusieurs années. Je soutiens donc l'adoption de ce texte.
Le projet de loi est adopté, à l'unanimité, sans modification.
* 1 Certains accords autorisent même l'exercice d'activités professionnelles non rémunérées, ce qui n'est pas le cas de l'accord franco-panaméen.
* 2 Albanie, Andorre, Argentine, Arménie, Australie, Bénin, Bolivie, Brésil, Burkina Faso, Canada, Chili, Congo, Costa Rica, Équateur, États-Unis, Kosovo, Moldavie, Nicaragua, Nouvelle-Zélande, Paraguay, Pérou, République dominicaine, Sénégal, Serbie, Sri Lanka, Turkménistan, Uruguay et Venezuela.
* 3 Bosnie-Herzégovine, Guatemala, Panama et Vietnam.
* 4 Azerbaïdjan, Corée du Sud, Kazakhstan, Macédoine du Nord, Monténégro, Oman, Royaume-Uni, Togo, Tunisie et Zambie.
* 5 Afrique du Sud, Cambodge, Cap-Vert, Colombie, Émirats arabes unis, Gabon, Ghana, Guinée, Honduras, Inde, Israël, Japon, Malaisie, Maurice, Mexique, Namibie, Ouganda, Salvador, Singapour, Taïwan et Zimbabwe.
* 6 Chine, Djibouti, Géorgie, Haïti, Hong Kong, Indonésie, Jamaïque, Laos, Maroc, Monaco, Qatar, Sainte-Lucie, Tanzanie et Turquie.
* 7 Afghanistan, Angola, Arabie Saoudite, Birmanie, Guinée équatoriale, Irak, Iran, Jordanie, Koweït, Libéria, Libye, Niger, Ouzbékistan, Seychelles, Soudan, Thaïlande et Yémen.
* 8 Agents titulaires, contractuels et volontaires internationaux.
* 9 Le Panama est partie aux conventions de Vienne du 18 avril 1961 et du 24 avril 1963.
* 10 C'est-à-dire être considéré comme commerçant au sens du code de commerce.