TITRE II
AMÉLIORER LA PRISE EN CHARGE DES ÉLUS VICTIMES DE VIOLENCES,
AGRESSIONS OU INJURES DANS LE CADRE DE LEUR MANDAT OU D'UNE CAMPAGNE
ÉLECTORALE
Article 3
Octroi automatique de la protection
fonctionnelle aux maires et à leurs adjoints victimes de violences, de
menaces ou d'outrages
Afin de garantir une protection fonctionnelle effective, l'article 3 tend à rendre automatique l'octroi de la protection fonctionnelle aux maires et à leurs adjoints victimes de violences, de menaces ou d'outrages qui en font la demande. Le conseil municipal garderait toutefois la possibilité de retirer le bénéfice de cette protection fonctionnelle, par une délibération motivée par un motif d'intérêt général prise dans un délai de trois mois à compter de la demande adressée par l'élu.
Jugeant cette mesure indispensable, la commission a adopté cet article en étendant son bénéfice aux conseillers départementaux et régionaux.
1. La protection fonctionnelle des maires et de leurs adjoints
Tout comme les agents publics, les maires et leurs adjoints peuvent bénéficier d'une protection fonctionnelle. Il existe aujourd'hui deux régimes de protection fonctionnelle applicables aux élus locaux.
1.1. La protection fonctionnelle des élus municipaux en cas de poursuites pénales ou civiles
En premier lieu, aux termes de l'article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales, les communes sont tenues d'accorder la protection fonctionnelle aux élus municipaux faisant l'objet de poursuites pénales ou civiles. Cette protection consiste principalement en une prise en charge des honoraires d'avocats et des frais de justice engagés par les élus pour assurer leur défense.
La décision d'octroi de la protection fonctionnelle est prise par le conseil municipal, sur demande de l'élu concerné par les poursuites, lorsque les conditions légales sont remplies.
Plusieurs conditions encadrent en effet l'octroi de la protection fonctionnelle.
D'une part, cette protection ne concerne pas l'ensemble des conseillers municipaux, seuls les maires et les élus les suppléant dans l'exercice de leurs fonctions ou ayant reçu une délégation pouvant en bénéficier.
D'autre part, pour qu'un élu puisse bénéficier de cette protection, les faits en cause ne doivent pas avoir « le caractère de faute détachable de l'exercice des fonctions ». En cas de faute personnelle, c'est-à-dire d'une faute qui révèle des préoccupations d'ordre privé, qui procède d'un comportement incompatible avec les obligations qui s'imposent dans l'exercice de fonctions publiques, ou qui revêt une particulière gravité, l'élu ne peut se voir octroyer la protection fonctionnelle. Par exemple, le Conseil d'État a jugé qu'une commune ne pouvait accorder la protection fonctionnelle à un maire ayant tenu des propos constitutifs de provocation à la haine raciale lors d'une réunion publique14(*).
Par exception, l'article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales prévoit que cette protection est accordée et prise en charge par l'État lorsque l'élu municipal concerné est poursuivi pour des faits accomplis en qualité d'agent de l'État.
1.2. La protection fonctionnelle des maires et de leurs adjoints en cas de violences, de menaces ou d'outrages
En second lieu, l'article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales prévoit que les communes ont l'obligation d'octroyer la protection fonctionnelle aux maires et aux élus municipaux les suppléant ou ayant reçu délégation qui sont victimes de violences, de menaces ou d'outrages à l'occasion ou du fait de leurs fonctions. Cette liste n'est pas exhaustive et la protection fonctionnelle doit également être accordée aux élus victimes de voies de fait, d'injures ou de diffamations15(*).
Cette protection est étendue aux conjoints, enfants et ascendants directs des élus concernés lorsqu'ils sont victimes d'actes similaires en raison des fonctions exercées par ces derniers.
Pour bénéficier de cette protection, l'élu victime de tels actes doit également en faire la demande auprès du conseil municipal. Celui-ci apprécie l'opportunité d'accorder la protection en fonction de la gravité des faits et définit, le cas échéant, les modalités appropriées de protection.
Les mesures prises à ce titre peuvent comprendre la prise en charge des honoraires d'avocats et des frais de justice mais aussi la réparation des préjudices subis ainsi que des mesures de protection visant par exemple à faire cesser les menaces.
2. Le dispositif proposé : l'octroi automatique de la protection fonctionnelle aux élus victimes de violences, de menaces ou d'outrages
L'article 3 de la proposition de loi modifie l'article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales et tend à rendre automatique l'octroi de la protection fonctionnelle aux maires et aux adjoints victimes de violences, de menaces ou d'outrages dans l'exercice de leur mandat, dès lors qu'ils en font la demande. Les membres du conseil municipal en seraient seulement informés dans les plus brefs délais.
Le conseil municipal conserverait toutefois la possibilité de retirer le bénéfice de cette protection fonctionnelle ou d'en restreindre le champ par une délibération motivée par un motif d'intérêt général prise dans un délai de trois mois à compter de la demande adressée par l'élu. Le dispositif proposé précise à cet égard que l'inscription de ce point à l'ordre du jour est de droit à la demande d'un ou de plusieurs membres du conseil municipal.
L'objectif est de garantir une protection fonctionnelle effective pour les maires et leurs adjoints, ce qui n'apparaît pas être le cas à l'heure actuelle. Dès 2019, la commission des lois du Sénat16(*) révélait que de nombreux maires renonçaient à demander la protection fonctionnelle, en raison principalement de la méconnaissance de la procédure et de sa complexité et des difficultés à l'obtenir auprès du conseil municipal. Au total, seuls 32 % des maires victimes d'agressions physiques, de menaces ou d'outrages déclaraient avoir bénéficié d'une protection juridique de la part de leur commune en 2019.
3. La position de la commission : une mesure indispensable pour mieux protéger les élus municipaux, qui doit être étendue aux conseillers départementaux et régionaux
La commission souscrit pleinement à cette mesure, qui reprend une proposition formulée de longue date par le Sénat17(*), qui l'avait d'ailleurs introduite par amendement en commission lors de l'examen en première lecture de la loi dite « Engagement et proximité » en 201918(*), avant d'être supprimée par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du Gouvernement.
L'octroi automatique de la protection fonctionnelle aux maires et à leurs adjoints apparaît d'autant plus nécessaire aujourd'hui, du fait de l'accroissement des violences contre les élus locaux, comme en témoigne l'incendie volontaire du domicile de Yannick Morez, maire de Saint-Brevin-les-Pins, auditionné par la commission le 17 mai dernier.
Par un amendement COM-12 adopté à l'initiative de son rapporteur, la commission a étendu ce nouveau dispositif aux élus des conseils régionaux et départementaux, qui sont eux aussi confrontés à des agressions plus fréquentes.
La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.
Article 4
Élargissement du dispositif de compensation par l'État des
coûts liés à l'obligation de contracter une assurance
L'article 4 tend à élargir à l'ensemble des communes de moins de 10 000 habitants la compensation financière par l'État des coûts de couverture assurantielle pesant sur ces dernières pour l'octroi de la protection fonctionnelle.
La commission a adopté cet article sans modification.
1. L'introduction d'une obligation assurantielle pour les communes par la loi « Engagement et proximité »
1.1. L'obligation pour les communes de contracter une assurance pour couvrir les frais liés à l'octroi de la protection fonctionnelle
La pénalisation croissante de la vie publique locale, le nombre toujours plus élevé de mises en cause d'élus locaux devant les tribunaux en résultant ainsi que la multiplication des agressions à l'encontre des élus locaux ont provoqué une hausse des demandes de protection fonctionnelle formulées auprès des communes.
Confrontées à des demandes de protection fonctionnelle de plus en plus nombreuses, les communes n'apparaissent pas toujours en mesure de garantir une protection effective. Les mesures prises au titre de la protection des élus engendrent en effet des coûts importants et difficilement prévisibles. Cette situation concerne particulièrement les petites communes, qui ne disposent pas nécessairement de services juridiques capables d'accompagner les élus dans leurs procédures judiciaires et dont les budgets sont plus contraints.
Face à cette situation et pour s'assurer de la capacité des communes à protéger leurs élus, l'article 104 de la loi « Engagement et proximité19(*) » a introduit une obligation, pour l'ensemble des communes, de contracter une assurance destinée à couvrir les coûts liés à l'octroi de la protection fonctionnelle aux maires et aux élus municipaux les suppléant ou ayant reçu une délégation faisant l'objet de poursuites civiles ou pénales, ou bien victimes de violences de menaces ou d'outrages. Cette assurance doit couvrir le conseil juridique, l'assistance psychologique et les coûts résultant de l'obligation de protection à l'égard des élus concernés.
1.2. Le dispositif de compensation par l'État des coûts liés à l'obligation de contracter une assurance pour les petites communes
L'article 104 de la loi « Engagement et proximité » a également instauré un dispositif de compensation par l'État des frais occasionnés par l'obligation de souscription d'une assurance pour les communes de moins de 3 500 habitants, selon un barème fixé par décret20(*). Actuellement, 31 736 communes bénéficient de cette compensation.
Celle-ci prend la forme d'une majoration de la dotation particulière relative aux conditions d'exercice des mandats locaux, dont le montant varie en fonction du nombre d'habitants.
Montant de la compensation annuelle des
coûts liés
aux contrats d'assurance relatifs à la
protection fonctionnelle des élus
|
Population (nombre d'habitants) |
Montant de la compensation annuelle |
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De 1 à 99 habitants |
72 € |
|
De 100 à 499 habitants |
87 € |
|
De 500 à 1 499 habitants |
102 € |
|
De 1500 à 2 499 habitants |
117 € |
|
De 2 500 à 3 499 habitants |
133 € |
Source : Article D. 2335-1-1 du code général des collectivités territoriales
2. Le dispositif proposé : l'élargissement du dispositif de compensation par l'État des coûts liés à l'obligation de contracter une assurance à l'ensemble des communes de moins de 10 000 habitants
L'article 4 de la proposition de loi modifie l'article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales et tend à étendre à l'ensemble des communes de moins de 10 000 habitants le dispositif de compensation par l'État des coûts liés à l'obligation de contracter une assurance.
Cette extension concernerait uniquement les contrats d'assurance visant à couvrir les frais liés à la protection fonctionnelle des élus victimes de violences, de menaces ou d'outrages. Ainsi, toutes les communes de moins de 10 000 habitants bénéficieraient désormais de la majoration de la dotation particulière relative aux conditions d'exercice des mandats locaux visant à compenser les coûts liés à la souscription d'une assurance pour la protection de leurs élus victimes de violences, de menaces ou d'outrages. En revanche, s'agissant des coûts découlant de l'obligation de souscrire une assurance pour la protection des élus faisant l'objet de poursuites pénales ou civiles, seules les communes de moins de 3 500 habitants continueraient de bénéficier du dispositif de compensation.
3. La position de la commission : un élargissement souhaitable qui permettra de soutenir financièrement les communes
La commission est favorable à l'élargissement proposé, qui reprend une recommandation formulée par le groupe de travail du Sénat sur la décentralisation dont les travaux ont été rendus en juillet 202321(*).
Cette extension du dispositif de compensation permettra de mieux accompagner les communes, dont les budgets apparaissent de plus en plus contraints.
La commission regrette cependant la faiblesse des montants fixés dans le barème de compensation arrêté par le pouvoir réglementaire. Comme souligné par le sénateur Mathieu Darnaud dans son rapport d'information sur l'avenir de la commune et du maire22(*), la faiblesse de ces montants « ne permet pas toujours aux communes d'obtenir une juste compensation, à rebours de l'intention du législateur exprimée clairement lors des débats sur le projet de loi dit "Engagement et proximité" de 2019 ». La commission souhaite donc que soit engagée une réévaluation de cette compensation.
La commission a adopté l'article 4 sans modification.
Article 5
Clarification de l'autorité chargée d'accorder la protection
fonctionnelle aux élus locaux victimes de violences, de menaces ou
d'outrages
L'article 5 tend à clarifier l'autorité chargée d'assurer la protection des élus locaux. Sur le modèle du régime de protection fonctionnelle applicable aux élus faisant l'objet de poursuites civiles ou pénales, l'article précise que lorsqu'un maire ou l'un de ses adjoints agit en qualité d'agent de l'État, la protection fonctionnelle lui est accordée par l'État en cas de violences, de menaces ou d'outrages.
La commission a adopté cet article sans modification.
1. Les autorités assurant la protection des élus locaux diffèrent selon le régime de protection fonctionnelle
En l'état du droit, les autorités pouvant accorder la protection fonctionnelle à un maire ou à l'un de ses adjoints diffèrent selon le régime considéré.
S'agissant du régime de protection fonctionnelle applicable en cas de poursuites pénales ou civiles, l'article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales prévoit ainsi que ce sont les communes qui sont tenues d'octroyer la protection fonctionnelle aux maires et aux adjoints faisant l'objet de telles poursuites. Toutefois, lorsque l'élu concerné agit en qualité d'agent de l'État, le même article précise que la protection fonctionnelle est alors accordée par l'État.
En revanche, s'agissant du régime de protection fonctionnelle concernant les élus victimes de violences, de menaces ou d'outrages, l'article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales dispose que les mesures de protection sont prises par les communes, y compris lorsque les maires ou leurs adjoints agissent en qualité d'agent de l'État. Ce sont donc les communes qui supportent la totalité des coûts liés aux mesures de protection des élus municipaux victimes de violences.
2. Le dispositif proposé : prévoir que l'État accorde directement la protection fonctionnelle aux élus victimes de violences agissant en qualité d'agent de l'État
L'article 5 de la proposition de loi complète l'article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales et prévoit que lorsqu'un maire ou un élu municipal le suppléant ou ayant reçu une délégation est victime de violences, de menaces ou d'outrages, la protection fonctionnelle lui est octroyée par l'État lorsqu'il agit en qualité d'agent de ce dernier.
Cet article a donc pour objet d'harmoniser les deux régimes, sur le modèle de la séparation des responsabilités prévue pour les élus faisant l'objet de poursuites pénales ou civiles.
3. La position de la commission : une harmonisation bienvenue qui permettra de réduire les coûts pesant sur les communes
La commission souscrit pleinement à l'harmonisation des deux régimes.
A l'heure actuelle, les communes supportent tous les coûts liés à l'octroi de la protection fonctionnelle aux élus locaux victimes de violences, de menaces ou d'outrages, y compris lorsque ces derniers agissent pour le compte de l'État.
Ces coûts, très importants, grèvent les budgets des communes, d'autant plus qu'ils apparaissent en forte augmentation en raison de la multiplication des violences verbales et physiques contre les élus locaux.
Il importe donc que l'État prenne ses responsabilités en protégeant les élus locaux victimes de violences lorsqu'ils agissent pour son compte.
La commission a adopté l'article 5 sans modification.
Article 6
Application des dispositions relatives à la protection fonctionnelle
et à l'amoindrissement de la responsabilité des élus
locaux aux élus des communautés de communes
L'article 6 tend à combler un vide juridique en prévoyant que les dispositions instituant une protection fonctionnelle et amoindrissant la responsabilité pénale des élus pour les actions menées dans le cadre de leur mandat sont applicables aux élus municipaux membres des communautés de communes.
La commission a adopté cet article sans modification.
1. Le dispositif proposé : l'extension du bénéfice de la protection fonctionnelle et des dispositions de la loi « Fauchon » aux élus des communautés de communes
1.1. La protection fonctionnelle et l'amoindrissement de la responsabilité pénale des élus locaux
À l'instar des agents publics, les élus locaux ont droit à une protection fonctionnelle. Par exemple, les maires et les élus municipaux les suppléant ou ayant reçu une délégation peuvent bénéficier d'une protection soit lorsqu'ils font l'objet de poursuites pénales ou civiles23(*), soit lorsqu'ils sont victimes d'agressions, de menaces ou d'outrages, à l'occasion ou du fait de leurs fonctions24(*).
De même, les élus locaux bénéficient d'un dispositif d'amoindrissement de leur responsabilité pénale issu de la loi dite « Fauchon25(*) ».
D'une part, ce dispositif prévoit que les élus locaux ne peuvent être condamnés pour des délits non intentionnels commis dans l'exercice de leurs fonctions et ayant directement provoqué un dommage, sauf s'il est établi qu'ils n'ont pas accompli les diligences normales compte tenu de leurs compétences, du pouvoir et des moyens dont ils disposaient ainsi que des difficultés propres aux missions qui leur sont confiées. Les délits non intentionnels correspondent à des fautes d'imprudence, de négligence ou à un manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement.
Concrètement, lorsqu'un élu local est mis en cause pour une telle faute, le juge pénal l'apprécie en prenant en compte les moyens à disposition de l'élu concerné ainsi que les éventuelles difficultés auxquelles il a pu être confronté dans leur mise en oeuvre.
D'autre part, lorsque le lien de causalité est indirect, c'est-à-dire lorsque l'élu n'a pas directement causé un dommage mais qu'il a seulement créé ou contribué à créer la situation ayant provoqué le dommage, ou bien qu'il n'a pas pris les mesures permettant de l'éviter, sa responsabilité ne peut être retenue qu'en présence d'une faute qualifiée. Celle-ci correspond à une violation manifestement délibérée d'une obligation de prudence ou de sécurité, ou bien à une faute caractérisée exposant autrui à un risque d'une particulière gravité que l'élu ne pouvait ignorer.
Dans un contexte de pénalisation croissante de la vie politique, l'objectif de la loi dite « Fauchon » était d'éviter la mise en cause des élus locaux pour la moindre imprudence, susceptible de décourager les vocations et de paralyser l'action publique. Durant la mandature 2008-2014, les travaux réalisés par l'observatoire de la société mutuelle d'assurance des collectivités locales (SMACL) avaient en effet montré que plus de 1 200 élus locaux avaient été poursuivis en justice, soit une augmentation de près de 90 % par rapport à la précédente mandature, ce qui témoigne d'une mise en cause croissante des élus.
1.2. Les élus locaux bénéficiant de la protection fonctionnelle et des dispositions de la loi « Fauchon »
La quasi-totalité des élus locaux bénéficient de la protection fonctionnelle et des dispositions de la loi « Fauchon » :
- les maires et les élus municipaux les suppléant ou ayant reçu une délégation26(*) ;
- les présidents de conseil départemental et les conseillers départementaux les suppléant ou ayant reçu une délégation27(*) ;
- les présidents de conseil régional et les conseillers régionaux les suppléant ou ayant reçu une délégation28(*) ;
- les membres des conseils des communautés urbaines29(*) ;
- les membres des conseils des communautés d'agglomération30(*) ;
- les membres des conseils métropolitains31(*).
En revanche, les élus municipaux membres des communautés de communes ne peuvent, en l'état du droit, bénéficier de ces deux dispositifs. Comme indiqué par la direction générale des collectivités locales dans une réponse à une question écrite du sénateur Patrick Chaize en 202132(*), si le code général des collectivités territoriales prévoit que ces deux dispositifs sont applicables aux communautés d'agglomération, aux communautés urbaines et aux métropoles, il « ne contient pas cependant de disposition équivalente pour les communautés de communes ».
1.3. L'extension du bénéfice de la protection fonctionnelle et des dispositions de la loi « Fauchon » aux élus des communautés de communes prévue par la proposition de loi
Tirant les conséquences de ce vide juridique, l'article 6 de la proposition de loi reprend les dispositions de la proposition de loi visant à garantir la protection fonctionnelle des membres des communautés de communes déposée par Philippe Bas et plusieurs de ses collègues33(*) et insère à l'article L. 5214-8 du code général des collectivités territoriales une référence aux articles L. 2123-34 et L. 2123-35 du même code, de façon à ce que les dispositions relatives à la protection fonctionnelle des élus municipaux et à l'amoindrissement de leur responsabilité pénale s'appliquent également aux élus des communautés de communes.
2. La position de la commission : une clarification bienvenue du droit applicable aux élus des communautés de communes
La commission souscrit au dispositif proposé, qui permettra de clarifier les droits dont bénéficient les élus des communautés de communes.
Il semble peu probable que le juge écarte l'application de la protection fonctionnelle aux exécutifs des communautés de communes compte tenu de l'intention du législateur et du fait qu'il a reconnu à tous les agents publics le bénéfice de la protection fonctionnelle même sans texte, celle-ci constituant « un principe général du droit »34(*).
La commission considère toutefois que la modification apportée permettra de sécuriser pour les communautés de communes l'octroi de la protection fonctionnelle à leurs élus. Il en est de même pour l'application des dispositions de la loi « Fauchon ».
La commission a adopté l'article 6 sans modification.
Article 7
Coordination
L'article 7 a pour objet de procéder à une mesure de coordination pour tenir compte de l'abrogation de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dont les dispositions figurent aujourd'hui dans le code général de la fonction publique.
La commission a adopté cet article sans modification.
Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales dispose que lorsqu'un maire ou l'un de ses adjoints agit en tant qu'agent de l'État, il bénéficie, de la part de l'État, de la protection fonctionnelle applicable aux fonctionnaires prévue par l'article 11 de la loi dite « Le Pors35(*) ».
L'article 7 de la proposition de loi tend à remplacer le renvoi à l'article 11 de la loi précitée figurant à l'article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales par un renvoi aux articles L. 134-1 à L. 134-12 du code général de la fonction publique, qui traitent de la protection fonctionnelle des agents publics. La loi « Le Pors » ayant en effet été abrogée le 1er mars 2022, ses dispositions figurent désormais dans le code général de la fonction publique.
La commission approuve pleinement cette modification, nécessaire pour que les dispositions relatives à la protection fonctionnelle des agents publics continuent de s'appliquer aux maires et à leurs adjoints lorsqu'ils agissent en qualité d'agent de l'État.
La commission a adopté l'article 7 sans modification.
Article 8
Prise en charge des restes à charge et
dépassements d'honoraires au titre de la protection fonctionnelle
L'article 8 tend à prévoir que les restes à charge et dépassements d'honoraires des élus victimes de violences sont pris en charge par la commune au titre de la protection fonctionnelle qu'elle leur octroie.
La commission a modifié l'article de façon à ce que seuls les restes à charge et dépassements d'honoraires en matière médicale et psychologique soient pris en charge par les communes.
L'article 8 de la proposition de loi modifie l'article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales et précise qu'au titre de la protection fonctionnelle octroyée aux élus locaux victimes de violences, de menaces ou d'outrages, la commune prend en charge les restes à charge et les dépassements d'honoraires résultant des dépenses engagées par ces élus.
L'objectif est de renforcer l'accompagnement des élus victimes de violences, en leur garantissant la prise en charge de l'ensemble des dépenses liées aux faits ayant conduit à l'octroi de la protection fonctionnelle.
En effet, comme rappelé par le Conseil d'État36(*), dans l'hypothèse où une commune accorde la protection fonctionnelle à un élu municipal en prenant en charge les frais engagés, les dispositions relatives à la protection fonctionnelle des élus municipaux « n'ont en tout état de cause pas pour effet de contraindre la commune à prendre à sa charge, dans tous les cas, l'intégralité de ces frais ». Ainsi, la commune dispose d'un pouvoir d'appréciation et peut décider de n'assurer qu'une prise en charge partielle des dépenses engagées au titre de la protection fonctionnelle.
De plus, les polices d'assurance souscrites par les communes pour couvrir les frais liés à l'octroi de la protection fonctionnelle aux élus victimes de violences ne prennent pas non plus en charge tous les frais, selon les éléments transmis au rapporteur par l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalités (AMF). C'est notamment le cas du suivi psychologique, puisque seules quelques séances sont généralement prises en charge. De même, les dépassements d'honoraires médicaux ne sont pas toujours pris en charge, ce qui peut poser problème dans les déserts médicaux, où les élus n'ont parfois pas d'autre choix que de consulter un médecin dont les dépassements d'honoraires sont élevés. Cette situation peut donc laisser d'importants restes à charge aux élus victimes ou les inciter à ne pas bénéficier du suivi dont ils ont pourtant besoin.
La commission souscrit donc pleinement à la prise en charge de ces frais. Par l'adoption d'un amendement COM-13 de son rapporteur, elle a toutefois précisé que la prise en charge concernerait les seuls dépassements d'honoraires et restes à charge médicaux et psychologiques et s'effectuerait selon un barème fixé par décret, afin d'éviter que soient par exemple pris en charge les honoraires d'avocats coûteux, qui auraient un impact disproportionné sur les budgets communaux.
La commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.
Article 9
Faculté de saisine du bureau central de tarification
pour l'assurance des permanences électorales et des lieux accueillant
des réunions électorales
Face aux difficultés des élus qui essuient régulièrement des refus d'assurance pour la couverture des locaux et des biens utilisés pour l'exercice de leurs mandats, l'article 9 permet aux titulaires d'un mandat électif n'ayant pu obtenir un contrat assurantiel auprès d'au moins deux entreprises de saisir le bureau central de tarification pour faciliter leurs démarches et permettre la souscription de telles garanties.
La commission a adopté cet article en procédant à un ajustement rédactionnel afin d'inclure les candidats dans le champ des bénéficiaires potentiels.
Plusieurs associations représentatives d'élus ont fait part des difficultés de leurs membres à souscrire à des contrats d'assurance pour l'utilisation de locaux nécessaires à l'exercice de leurs mandats.
En effet, selon des statistiques communiquées au rapporteur par la direction générale de la police nationale (DGPN) les atteintes aux biens des élus en 2022 ont concerné 534 élus, décomposées comme suit :
- 333 faits ont concerné des députés,
- 13 faits ont concerné des sénateurs,
- 166 faits ont concerné des maires,
- 13 faits ont concerné des députés européens,
- 7 faits ont concerné des conseillers régionaux et départementaux et
- 2 faits ont concerné le président de la République.
Plus précisément, selon les informations communiquées au rapporteur, il s'agissait de dégradations ou destructions de biens publics (22 faits), de biens privés (33), ou permanences (33), de menaces de mort (331), d'autres types de menaces (89), d'outrages (55), de violences (33) et d'autres types de faits (79). 543 procédures ont été diligentées.
Plus récemment et pour les neuf premiers mois de 2023, les mêmes services de police ont dénombrés 465 faits dont 241 qui ont concerné des députés, 19 des sénateurs, 179 des maires, 3 des eurodéputés, 14 des conseillers régionaux et départementaux, 6 le président de la République et 3 des membres du gouvernement. Sur cette période, il s'agissait de dégradations ou destructions de biens publics (18 faits), de biens privés (37), de permanences (96), de menaces de mort (59), d'autres types de menaces (60), d'outrages (67), de violences (28) et d'autres types de faits (61).
S'agissant des zones gendarmerie nationale, les atteintes aux biens privés et immobiliers ont représenté, en 2023, 160 faits soit 11,6 % des infractions à l'encontre des élus locaux sur cette même zone.
Face à cet accroissement du nombre de dégradations des locaux utilisées à des fins de permanences parlementaires ou pour l'exercice des mandats locaux, plusieurs élus dénoncent depuis quelques mois deux types de difficultés : d'une part, il apparaît que les compagnies d'assurance souhaitent restreindre au maximum leur exposition au risque et n'hésitent plus à résilier des contrats en raison d'une « sinistralité excessive » ; d'autre part, nombreux sont les élus dont les baux locatifs pour l'usage de ces locaux risquent d'être résiliés ou de ne pas pouvoir être reconduits faute de couverture assurantielle comme l'exigent nombre de propriétaires.
Dans un marché assurantielle fluide et compétitif, cette pratique ne soulèverait aucune difficulté puisqu'il suffirait, en théorie, de se tourner vers un nouvel assureur, éventuellement en contrepartie d'une prime plus élevée en proportion du risque à garantir ; toutefois, force est de constater qu'un faible nombre de compagnies d'assurances acceptent de couvrir de tels locaux face à des risques que la direction générale du Trésor qualifie elle-même de difficiles à objectiver, faisant craindre un risque d'impossibilité durable d'assurance pour certains élus.
Face à l'injustice de cette situation qui place certains élus et singulièrement des parlementaires dans l'impossibilité de disposer d'une permanence ou dans des situations d'auto-assurance faisant peser sur leurs deniers personnels les risques de dégradations des biens nécessaires à l'exercice de leur mandat, l'article 9 de la proposition de loi permet aux titulaires d'un mandat électif n'ayant pu obtenir un contrat assurantiel auprès d'au moins deux entreprises de saisir le bureau central de tarification (BCT) pour faciliter leurs démarches et permettre la souscription de telles garanties pour assurer les risques de dommages des biens meubles et immeubles des permanences parlementaires ou des locaux accueillants des réunions électorales. Pour ce faire, les auteurs proposent d'introduite un nouveau titre V bis au livre II du code des assurances, consacré à « l'assurance des risques liés à l'exercice d'un mandat électif » et la création d'un nouvel article L. 252-3 dans ce titre nouvellement créé.
Il est apparu à la commission des lois que la solution apportée par la proposition de loi, en ce qu'elle s'inspirait d'une solution déjà retenue et éprouvée dans d'autres secteurs assurantiels - l'assurance automobile ou la responsabilité médicale -, était appropriée et proportionnée.
En effet, il reviendrait au BCT, défini aux articles L. 212-1 à L. 212-3 du code des assurances, de calculer la prime statistiquement exigible pour assurer le bien immobilier, et de contraindre un assureur à proposer un contrat à ce tarif. En pratique, tout élu pourrait, dès lors, bénéficier d'une couverture assurantielle lui permettant de disposer d'une permanence ou de lieux pour tenir des réunions politiques, et l'assureur ne supporterait aucun risque excessif puisque la prime serait calculée - comme pour les autres secteurs assurantiels - en toute indépendance en accord avec les spécificités de l'espèce.
Le bureau central de tarification (BCT)
Le Bureau Central de Tarification (BCT) est une autorité administrative paritaire composée des représentants des compagnies d'assurance et des représentants des assujettis.
Il peut être saisi par toute personne physique ou morale assujettie à une obligation d'assurance qui s'est vu refuser la garantie par une entreprise d'assurance dont les statuts n'interdisent pas la prise en charge de ce risque.
Il a pour rôle exclusif de fixer la prime moyennant laquelle l'entreprise d'assurance désignée par l'assujetti est tenue de garantir le risque qui lui a été proposé.
Le Bureau central de tarification comporte cinq sections qui correspondent aux assurances obligatoires pour lesquelles il peut être saisi : responsabilité civile automobile, assurance construction (responsabilité décennale/dommage ouvrage), assurance des catastrophes naturelles, assurance de la responsabilité civile médicale et assurance des locataires et copropriétaires.
Il n'a actuellement pas compétence pour intervenir pour des assurances autres que celles énumérées ci-dessus.
Si le rapporteur a entendu la volonté gouvernementale de mener une réflexion plus large sur l'assurance des biens des collectivités territoriales, il a estimé qu'il était impérieux et urgent de répondre aux difficultés concrètes des élus qui se trouvent dans l'incapacité d'assurer les risques liés à l'exercice de leurs mandats, à commencer par la couverture des risques et des dommages aux lieux utilisés aux fins de permanence parlementaire et de réunions politiques. Il a, en conséquence, proposé à la commission d'adopter cet article sous réserve d'une précision rédactionnelle.
En effet, tout en approuvant le principe de l'extension des missions du BCT à la couverture des dommages des biens meubles et immeubles tenant lieu de permanence électorale ou accueillant des réunions électorales, le rapporteur a constaté que la rédaction prévue par la proposition de loi ne permettait pas de couvrir l'ensemble des difficultés rencontrées par les élus locaux ou les candidats à assurer un lieu accueillant des réunions électorales.
En l'occurrence, si l'intention des auteurs de la proposition de loi semble claire sur le fait de permettre la saisine du BCT pour toute permanence électorale ou tout lieu accueillant des réunions électorales, la rédaction retenue restreint le bénéfice de ces dispositions aux seuls titulaires de mandats exécutifs locaux alors que de tels lieux pourraient être utilisés par des candidats aux élections. Ainsi, la commission a, sur proposition de son rapporteur et par un amendement COM-14, clarifié la rédaction de l'article 9 pour inclure les candidats déclarés aux élections locales dans le champ des bénéficiaires du dispositif, notamment en vue de la tenue de réunions électorales.
La commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.
Article 10
Élargissement du bénéfice de la
protection fonctionnelle
aux candidats aux élections et
remboursement des frais
de sécurisation engagés par les
candidats
L'article 10 propose deux mesures destinées à assurer la protection des candidats aux élections locales et nationales : d'une part, il élargit le bénéfice de la protection fonctionnelle aux candidats ayant déposé leur candidature, pendant toute la durée de la campagne électorale et, d'autre part, ouvre également le droit à une prise en charge par l'État, quels que soient le résultat électoral et la taille de la collectivité, des dépenses engagées par tout candidat pour sa sécurité.
Constatant l'absence de mécanisme de protection spécifique aux candidats aux élections malgré un contexte de crise des vocations électorales, la commission a accepté, sur le principe, ces deux mesures tout en procédant à des ajustements afin d'en garantir l'effectivité. Elle a, également, reporté d'une année après la promulgation de la loi l'entrée en vigueur de ce dispositif afin de permettre à l'ensemble des acteurs concernés de s'en saisir pleinement.
Afin de garantir, dans un contexte de crise des vocations électorales, l'engagement des citoyens dans les campagnes électorales et de permettre à chacun d'être candidat aux élections sans craindre pour sa sécurité, les auteurs de la proposition de loi proposent l'élargissement du bénéfice de la protection fonctionnelle aux candidats ayant déposé leur candidature, et ce, pendant toute la durée de la campagne électorale. Comme le précise l'exposé des motifs de la proposition de loi, « cette protection serait prise en charge par l'État, acteur impartial et garant de l'expression pluraliste des courants d'idées comme de la tenue régulière des opérations électorales »37(*).
Parallèlement, ce même article ouvre le droit à une prise en charge par l'État, quels que soient le résultat électoral et la taille de la collectivité, des dépenses engagées par tout candidat pour sa sécurité. Celles-ci seraient prises en charge à une double condition : d'une part, que la prestation de sécurité ne soit pas exercée par les forces de l'ordre et, d'autre part, qu'il existe une menace avérée envers un candidat.
Pour ce faire, la proposition de loi ambitionne de créer un nouveau chapitre V ter intitulé « protection des candidats » au sein du code électoral.
Prenant acte de l'absence de dispositif dédié à la protection des candidats aux élections, particulièrement locales, et de l'impossibilité de bénéficier, indépendamment des résultats obtenus, d'un remboursement de leurs dépenses de sécurité compte tenu des critères existants, la commission a accueilli favorablement ces deux mesures qui constituent une première réponse à la crise des vocations électorales et à la nécessité de permettre à chacun d'être candidat sans craindre pour sa sécurité.
S'agissant des remboursements des dépenses de sécurité engagées par les candidats, le dispositif proposé s'ajouterait aux deux dispositifs de remboursement des dépenses de campagne existants mais serait le seul à être ouvert à tous les candidats : d'une part le remboursement de la propagande électorale institué au titre du principe d'égal accès à l'information électorale accessible à tous les candidats à l'exception des candidats dans des communes de moins de 1 000 habitants (article L. 52-4 du code électoral) et, d'autre part, le remboursement forfaitaire des comptes de campagne prévu à l'article L. 52-11-1 du code électoral au titre du principe de liberté de la campagne électorale, ouvert aux candidats ayant obtenu plus de 5 % des suffrages exprimés.
Selon les informations communiquées au rapporteur par le bureau des élections du ministère de l'intérieur, « une évolution serait nécessaire concernant la situation des candidats aux élections municipales dans des communes de moins de 9 000 habitants puisqu'ils ne sont pas soumis à l'obligation de dépôt des comptes de campagne, de même que celle des candidats dans des communes de moins de 1 000 habitants qui ne sont pas non plus éligibles au remboursement de la propagande électorale ».
S'agissant de l'extension du bénéfice de la protection fonctionnelle, il apparaît aux yeux du rapporteur utile d'élargir un dispositif éprouvé et ayant déjà fait la preuve de son efficacité, mais avant tout connu des élus locaux et des administrations centrales ; évitant ainsi de créer un nouveau statut juridique provisoire pour chacune des campagnes électorales.
S'il approuve l'objectif poursuivi, à savoir renforcer la protection des candidats aux élections nationales et locales, le rapporteur a toutefois estimé les dispositions de l'article 10 de la proposition de loi imprécises. La commission a, en effet, porté une attention particulière, dans le cadre de son examen des dispositions la proposition de loi, à ce qu'un équilibre soit trouvé entre, d'une part, la protection effective de l'ensemble des candidats susceptibles de voir leur sécurité menacée dans un contexte électoral et, d'autre part, l'opérationnalité de ces nouvelles mesures.
À cet effet, la commission a, à l'initiative de son rapporteur, adopté un amendement COM-15 apportant divers ajustements rédactionnels afin de garantir l'opérationnalité du dispositif en l'encadrant de garanties complémentaires de nature à en assurer la proportionnalité au regard des objectifs poursuivis.
De manière à garantir l'application de ces dispositions lors d'une période électorale encadrée dans le temps, celui-ci précise la notion de « campagne électorale » en la définissant par une computation calendaire de six mois avant le scrutin, période alignée sur celle fixée par l'article L. 52-4 du code électoral qui correspond à la période de « financement des campagnes électorales » qui s'étend « pendant les six mois précédant le premier jour du mois de l'élection et jusqu'à la date du dépôt du compte de campagne du candidat ».
S'agissant du champ d'application de la mesure, la notion de « menace avérée » proposée dans la rédaction initiale, si elle a le mérite de poser une première limitation à l'application du dispositif, semble, d'un constat partagé avec le bureau des élections du ministère de l'intérieur, devoir être précisée par un décret en Conseil d'État. En effet, s'il est loisible au législateur de conditionner le déclenchement de toute protection fonctionnelle pour un candidat à une élection au dépôt d'une plainte, il n'est pas apparu souhaitable au rapporteur d'imposer une telle condition qui encourt le risque d'une multiplication sans précédent des dépôts de plainte et, par suite, d'une judiciarisation excessive des campagnes électorales. À l'inverse, la fixation par un décret en Conseil d'État d'une doctrine permettant, en fonction des élections et avec l'appui des directions d'administration centrale concernées, d'évaluer le caractère avéré d'une telle menace a semblé préférable au rapporteur (amendement COM-15).
Par le même amendement, la commission a également prévu que la responsabilité de l'instruction des demandes de remboursement formulées en application de ces dispositions incombe à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), seul organisme aujourd'hui en mesure de traiter la masse des demandes de remboursement et d'analyser l'éligibilité au regard de critères posés par la loi et par voie réglementaire de dépenses souvent disparates et évolutives d'une élection à une autre.
Enfin, compte tenu des délais nécessaires au déploiement effectif de ces deux mesures, liés d'une part aux délais de publication du décret d'application et d'autre part aux adaptations nécessaires du dispositif pour chaque type d'élection, la commission a estimé préférable de reporter l'entrée en vigueur de celles-ci d'un an après la promulgation de la loi (amendement COM-15).
La commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.
* 14 CE, 2015, Commune de Roquebrune-sur-Argens, req. n° 391800.
* 15 CAA de Marseille, 2011, req. n° 09MA01028.
* 16 Rapport d'information de M. Philippe Bas, « Plan d'action pour une plus grande sécurité des maires », 2 octobre 2019. https://www.senat.fr/notice-rapport/2019/r19-011-notice.html
* 17 Ibid.
* 18 Loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.
* 19 Loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.
* 20 Articles L. 2335-1 et D. 2335-1-1 du code général des collectivités territoriales.
* 21 Rapport du groupe de travail du Sénat sur la décentralisation, « Libre administration, simplification, libertés locales : 15 propositions pour rendre aux élus locaux leur "pouvoir d'agir" », 6 juillet 2023. https://www.senat.fr/travaux-parlementaires/controle-et-evaluation/groupe-de-travail-sur-la-decentralisation.html
* 22 Rapport d'information de Mathieu Darnaud, « Avis de tempête sur la démocratie locale : soignons le mal des maires », 5 juillet 2023. https://www.senat.fr/notice-rapport/2022/r22-851-1-notice.html
* 23 Article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales.
* 24 Article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales.
* 25 Loi n° 2000-647 du 10 juillet 2000 tendant à préciser la définition des délits non intentionnels.
* 26 Articles L. 2123-34 et L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales.
* 27 Articles L. 3123-28 et L. 3123-29 du code général des collectivités territoriales.
* 28 Articles L. 4135-28 et L. 4135-29 du code général des collectivités territoriales.
* 29 Article L. 5215-16 du code général des collectivités territoriales.
* 30 Article L. 5216-4 du code général des collectivités territoriales.
* 31 Article L. 5217-7 du code général des collectivités territoriales.
* 32 https://www.senat.fr/questions/base/2020/qSEQ201018413.html
* 33 Philippe Bas, Mathieu Darnaud, Françoise Gatel et Patrick Chaize.
* 34 CE, 1er février 2019, req. n° 421694.
* 35 Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
* 36 CE, 9 juillet 2014, req. n° 380377
* 37 Exposé des motifs de la proposition de loi, p. 4.