B. DES ANNEXES À COMPLÉTER
1. Des annexes à mettre en conformité avec la loi organique
a) Dans le cas du PLFSS 2023, une annexe 6 sur les établissements de santé non conforme aux exigences de la loi organique
La loi organique du 14 mars 2022 a créé deux nouvelles annexes aux PLFSS, jointes pour la première fois au PLFSS 2023, portant respectivement sur :
- la situation financière des établissements de santé et des établissements médico-sociaux (annexe 6 du PLFSS 2023) ;
- la situation financière du régime d'assurance chômage et des régimes de retraite complémentaire obligatoires (annexe 8 du PLFSS 2023).
Si la seconde annexe n'appelle pas de commentaire particulier, la première n'est pas conforme aux exigences de la loi organique.
En effet, la loi organique prévoit que le contenu de l'annexe 6 est le suivant :
Article L.O. 111-4-1 du code de la
sécurité sociale :
contenu de l'annexe 6
« Sont jointes au projet de loi de financement de l'année des annexes :
[...]
6° Présentant la situation financière des établissements de santé et des établissements médico-sociaux financés en tout ou partie par les régimes obligatoires de base de sécurité sociale et soumis à un objectif de dépenses, notamment :
a) les actions menées dans le champ du financement de ces établissements et leur bilan, y compris les dotations dont ils bénéficient et leur répartition par région et par établissement ;
b) l'évolution prévisionnelle de la dette de ces établissements ;
c) les éventuels engagements pris par l'État relatifs à l'évolution pluriannuelle des ressources de ces établissements ;
[...] ».
La Cour des comptes consacre tout un chapitre du Ralfss 2023 à l'information du Parlement sur la situation financière des hôpitaux38(*), dans lequel elle souligne les insuffisances de cette nouvelle annexe 6. Cette annexe se substitue à deux précédents rapports, en principe annuels, mais dont l'un39(*) n'a plus été transmis ni publié depuis 2021 et l'autre40(*) ne l'a jamais été. La Cour des comptes mentionne en outre le rapport prévu par le II de l'article 6 de la LFSS 2022, inséré par l'Assemblée nationale et qui n'a jamais été transmis, comme le souligne le sénateur Pascale Gruny dans son récent rapport d'information sur l'application des lois41(*).
La Cour déplore notamment que « sur un rapport porté de 34 à 61 pages, l'annexe 6 au PLFSS 2023 en consacre seulement six à la situation financière des hôpitaux, dont moins d'une pour les Espic et les cliniques à but lucratif » et que l'annexe porte seulement sur le budget principal des hôpitaux publics.
Contrairement à la loi organique, l'annexe ne fournit aucune information :
- sur le montant des diverses dotations versées par l'assurance maladie et sur les conditions de leur répartition entre les régions et les établissements ;
- sur l'évolution prévisionnelle de la dette des établissements.
La Cour indique que le détail par ARS des 32,9 Md€ de dotations allouées aux hôpitaux en 2021 et les montants alloués au titre de chaque mission d'intérêt général (Mig), absents de l'annexe publiée, figuraient dans le projet initialement préparé par la DGOS.
La commission des affaires sociales déplore, comme la Cour des comptes, les insuffisances de cette annexe, et invite le Gouvernement à y remédier dans le cas des prochains PLFSS.
Les recommandations de la Cour des comptes sur l'annexe 6 des PLFSS (Ralfss 2023)
« 8. Produire, dans l'annexe 6 aux PLFSS des années 2024 et suivantes, pour les hôpitaux publics, les établissements de santé privés d'intérêt collectif et les cliniques à but lucratif :
- une analyse de l'activité de l'année et de son incidence sur les recettes ;
- une description des financements de toute nature perçus par les établissements de santé, des conditions de leur mise en réserve et de leur restitution, et des conditions d'attribution complémentaire d'aides en trésorerie à certains établissements en difficulté ;
- une analyse rétrospective et prospective des trajectoires d'investissement et d'endettement, en particulier pour les établissements surendettés (ministère de la santé et de la prévention).
9. Fournir, en vue de la préparation de l'annexe aux PLFSS 2024 et suivants, un niveau d'analyse de la situation financière des établissements de santé privés d'intérêt collectif équivalent à celui relatif aux hôpitaux publics et aux cliniques à but lucratif, et calculer des indicateurs financiers identiques pour les trois catégories d'établissements (Atih et ministère de la santé et de la prévention).
10. Attribuer aux établissements de santé, avant le 31 décembre, la totalité des dotations dues au titre de l'année n ; en cas de dépassement constaté de l'objectif de dépenses des établissements de santé, compenser le trop versé en ajustant, à due concurrence, le montant des dotations de l'année n+1 (ministère de la santé et de la prévention).
11. Avancer la date limite de l'arrêté définitif des comptes des hôpitaux publics pour la rapprocher de celle de l'assurance maladie (15 mars) et fixer la date limite d'approbation des comptes des hôpitaux par leurs conseils de surveillance avant celle du dépôt du projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale (avant le 1er juin) (ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, ministère de la santé et de la prévention). »
b) Dans le cas du présent Placss
(1) Des Repss dont la plupart des indicateurs s'arrêtent en 2020 ou en 2021
L'article L.O. 111-4-4 du code de la sécurité sociale prévoit que les rapports d'évaluation des politiques de sécurité sociale (Repss) « s'appuient sur un diagnostic de situation fondé notamment sur [...] l'exposé des résultats atteints lors des trois dernières années ».
Les Repss ont désormais pour objet d'alimenter, chaque printemps, un débat relatif à l'efficacité et à l'efficience des dépenses de sécurité sociale. Il importe donc qu'ils soient à jour.
Or, tel est loin d'être le cas. Si l'on excepte ceux relatifs à l'exécution financière, les indicateurs concernent habituellement les années 2020 ou 2021.
Par exemple, dans le cas du Repss « Famille », les indicateurs relatifs aux établissements d'accueil du jeune enfant (EAJE) s'arrêtent en 2019 ou en 2020. Cela est particulièrement regrettable dans le cas, notamment, de l'indicateur « Créations nettes de places en EAJE », qui s'arrête en 2020 (p. 88), alors que la convention d'objectif et de gestion (COG) 2018-2022 avait fixé pour objectif à la Cnaf la création de 30 000 places d'accueil supplémentaires nettes en EAJE. Le Repss suggère toutefois que ces données sont disponibles, puisqu'il indique (p. 10) qu'« environ la moitié de cet objectif est atteint à fin 2022 en termes de places créées ». Il serait d'autant plus intéressant de disposer de chiffres à jour que la Première ministre a annoncé le 1er juin 2023 la création nette de 100 000 places d'accueil, collectif ou individuel, d'ici 2027, et 200 000 d'ici 2030.
De même, toujours dans le cas du Repss « Famille », les données relatives au paiement à bon droit (c'est-à-dire le paiement par la branche famille de ce qu'elle doit aux assurés) ne portent que sur les exercices 2020 et 2021 (p. 113). Or l'exercice 2022 présente de ce point de vue un intérêt particulier, la Cour des comptes ayant refusé de certifier les comptes 2022 de la branche famille et de la Cnaf du fait de l'absence d'amélioration en matière de paiement à bon droit (cf. ci-après le commentaire de l'article 1er).
(2) Le non-respect de la disposition selon laquelle l'annexe relative aux mesures d'exonérations de cotisations et contributions doit comprendre une évaluation de leur efficacité
L'article L.O. 111-4-4 du code de la sécurité sociale prévoit que l'annexe au Placss relative aux mesures d'exonérations de cotisations et contributions comprend une « évaluation de l'efficacité » des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale (pour un tiers des mesures, chacune devant faire l'objet d'une évaluation une fois tous les trois ans).
Dans le cas du présent Placss, si cette annexe (l'annexe 2) a été enrichie, notamment de bibliographies des travaux d'évaluation existants, elle ne comprend toujours pas d'évaluation des mesures concernées.
Les inspections générales des finances et des affaires sociales ont été missionnées par le Gouvernement pour préparer ces travaux. Elles ont rédigé un rapport méthodologique rendu public et accessible sur internet42(*), dont les principales propositions consistent schématiquement :
- à arrêter une liste de niches devant faire l'objet d'une évaluation approfondie (les autres faisant l'objet d'une évaluation plus sommaire) ;
- à faire réaliser autant que possible ces évaluations approfondies par des organismes indépendants, comme France Stratégie.
Le rapport méthodologique de l'IGF et de l'Igas (mars 2023)
Ce rapport d'une quarantaine de pages, auxquelles s'ajoutent près de 300 pages d'annexes, fait dix propositions pouvant être synthétisées de la façon suivante.
1. La détermination de la norme de référence
Le rapport propose que le Placss 2022 fixe la norme de référence, c'est-à-dire la situation par rapport à laquelle les niches sont chiffrées.
C'est bien ce que fait l'annexe 2 du Placss 2022, qui indique qu'« est considérée comme dérogatoire toute disposition législative ou réglementaire dont la mise en oeuvre entraîne pour la sécurité sociale une diminution ou l'absence de recettes par rapport à ce qui aurait résulté de l'application de la « norme » de référence, c'est-à-dire l'application des principes généraux du droit de la sécurité sociale, tels que résultant des règles communément observables pour les situations similaires ». Cette norme est ensuite précisée dans une série de tableaux.
Comme Philippe Marini, alors rapporteur général de la commission des finances du Sénat, le soulignait en 201143(*), la définition de la norme de référence est par nature en partie conventionnelle.
Du point de vue de la commission des affaires sociales, l'essentiel est que la norme de référence retenue ne conduise pas à faire disparaître du champ d'analyse des dispositions relevant manifestement de politiques publiques, comme les allégements généraux, en les faisant entrer dans la norme de référence. La lecture de l'annexe 2 du Placss 2022 suggère que ce risque est écarté.
2. La détermination d'une grille d'analyse transversale
Le rapport de l'Igas et de l'IGF propose en outre de construire une grille d'analyse transversale devant être renseignée pour chaque niche.
Cette grille, mise en ligne sous forme de fichier Excel sur le site de la sécurité sociale44(*) avec le Placss 2022 et ses annexes, comprend :
- quatorze caractéristiques descriptives, essentiellement juridiques45(*) ;
- huit caractéristiques quantitatives46(*) ;
- cinq caractéristiques préfigurant des critères d'évaluation47(*).
Dans son rapport sur le présent Placss, la rapporteure générale de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale souligne que cela correspond à seulement quatre caractéristiques nouvelles par rapport à celles actuellement recensées48(*).
Le rapport fixe comme objectif de renseigner exhaustivement cette grille dans deux ans, soit pour le Placss 2024.
3. L'identification des niches devant faire l'objet d'une évaluation approfondie et la détermination du programme d'évaluation des trois prochaines années
Le rapport propose de « déterminer, dans le cadre de la préparation du Placss 2022, une liste des mesures de réduction des recettes de la sécurité sociale devant faire l'objet d'une évaluation approfondie à réaliser au cours des trois prochaines années », les autres niches faisant l'objet d'une évaluation allégée. Les évaluations approfondies pourraient s'appuyer sur « un comité partenarial impliquant les « parties prenantes » placé auprès de France Stratégie, sur le modèle de ce qui a été fait pour le CICE ».
Le rapport préconise en outre d'établir un programme d'évaluation pour les trois prochaines années.
4. La publicité des données
Le rapport recommande enfin de rendre publiques les données (anonymisées), méthodes et évaluations, afin notamment de permettre leur utilisation par des chercheurs.
Source : D'après IGF, Igas, « Évaluation de l'efficacité des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale prévue par la loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale », mars 2023
L'annexe 2 au présent Placss ne comprend pas de liste des niches devant faire l'objet d'une évaluation approfondie et n'indique pas de programme d'évaluation. Elle indique toutefois que « le Gouvernement entend [...] installer rapidement une gouvernance permettant de mettre en oeuvre les préconisations de la mission, et associant des parlementaires à l'ordonnancement et à la répartition de ces travaux ».
Dans son rapport49(*) sur le présent Placss, la rapporteure générale de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale préconise que « les commissions des affaires sociales des deux assemblées puissent être associées à la définition du programme triennal d'évaluation, afin que celui-ci reflète les attentes du Parlement ».
La commission des affaires sociales du Sénat considère également que les deux commissions des affaires sociales devront participer à la gouvernance.
En tout état de cause, le premier tiers de mesures devra être évalué dans le prochain Placss.
2. Améliorer l'information des annexes aux Placss
a) Rétablir les éléments d'information sur les tableaux d'équilibre et le tableau de situation patrimoniale figurant avant la réforme organique dans l'annexe 4 du PLFSS
Dans son récent Ralfss, la Cour des comptes préconise, dans sa recommandation 1, de « rétablir la production des éléments d'information, à joindre en annexe au Placss, détaillant, expliquant et comparant selon les exercices les tableaux d'équilibre et le tableau de situation patrimoniale ».
En effet, jusqu'au présent Placss, la première partie de l'annexe au PLFSS sur les recettes, les dépenses et le solde des régimes (annexe 4 jusqu'au PLFSS 2022 ; annexe 3 au PLFSS 2023) détaillait en une vingtaine de pages les éléments de présentation de ces tableaux.
La DSS considère que si cette présentation était exigée par le droit alors applicable, ce n'est plus le cas depuis la révision organique de 2022, ces informations devant selon elle désormais être publiées dans le rapport de la CCSS50(*).
De fait, si l'article L.O. 111-4-1 du code de la sécurité sociale prévoit que dans le cas des PLFSS il existe toujours une annexe sur les recettes, les dépenses et le solde des régimes, l'article L.O. 111-4-4 ne prévoit rien de tel dans le cas des Placss.
Par ailleurs, le rapport de la CCSS de mai 2023 comprend bien des passages relatifs au compte de résultat des Robss et du FSV51(*) et à leur situation patrimoniale52(*).
Toutefois, placer ces éléments dans le rapport de la CCSS risquerait de conduire au résultat paradoxal que certaines années le Parlement ne disposerait plus, lors du dépôt du Placss, des éléments d'appréciation jusqu'alors disponibles.
En effet, si, selon la loi organique, le Placss doit être déposé avant le 1er juin53(*), la commission des comptes de la sécurité sociale peut actuellement se réunir jusqu'au 15 juin54(*). Certes, la recommandation 3 du Ralfss 2023 consiste notamment à prévoir « une réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale la première quinzaine de mai, avant le dépôt du projet de loi ». Cependant, on ne peut exclure que certaines années la CCSS se réunisse après le dépôt du Placss (comme en 2023, où le Placss a été déposé le 24 mai, avant la réunion de la CCSS le 25 mai), ou que le rapport de la CCSS soit publié bien après la réunion.
Par ailleurs, il semble institutionnellement préférable que le Parlement et le Gouvernement conviennent de préciser les annexes d'un projet de loi plutôt qu'un rapport dont les dispositions législatives du code de la sécurité sociale pourraient donner l'impression qu'il est établi par un secrétariat indépendant55(*) et adopté par un organe collégial56(*) comprenant notamment des parlementaires57(*) (même s'il résulte des dispositions réglementaires du code de la sécurité sociale, correspondant à la pratique, que le rapport est essentiellement élaboré par l'administration58(*) et que la commission ne l'adopte pas59(*)).
Enfin, le Gouvernement considérait explicitement, dans l'introduction de l'annexe 3 du PLFSS 2023, que les présentations devaient désormais être annexées aux Placss60(*).
La commission estime donc nécessaire que, comme le recommande la Cour des comptes, les présentations constituant la première partie de l'annexe 4 aux PLFSS antérieurs à la réforme organique soient rétablies dans les annexes aux prochains Placss. On pourrait par exemple les inclure dans l'annexe 5 au Placss, relative à la mise en oeuvre de la LFSS de l'exercice concerné61(*), ou dans une nouvelle annexe au Placss correspondant à l'actuelle annexe à la future loi, qui selon la loi organique devrait bien constituer une annexe au Placss62(*).
Cette annexe ne devrait d'ailleurs pas se limiter aux Robss considérés dans leur globalité. Comme le soulignait le sénateur Jean-Marie Vanlerenberghe dans son rapport précité63(*) sur la proposition de loi organique, « afin de préserver le niveau d'information des parlementaires, le Gouvernement devra veiller à préserver les informations relatives au régime général et à enrichir celles qui sont relatives aux autres Robss ».
b) Dans le cas de l'annexe 3 sur l'Ondam, expliquer précisément les causes de l'écart éventuel entre prévision et exécution
La commission regrette que, bien que le produit de la clause de sauvegarde pour 2022 se révèle, en exécution, près de neuf fois plus élevé que la prévision mentionnée dans l'étude d'impact, l'annexe 3 sur l'Ondam ne consacre aucun développement à la justification de cet écart (cf. infra).
Plus généralement, l'annexe 3 doit expliquer précisément les causes de l'écart entre la prévision de l'Ondam et son exécution.
* 38 « L'information du Parlement sur la situation financière des hôpitaux : des progrès nécessaires ».
* 39 Le « rapport sur les actions menées sur le champ du financement des établissements de santé incluant un bilan rétrospectif et présentant les évolutions envisagées », prévu par l'article 61 de la LFSS 2012.
* 40 Le rapport prévu par l'article 26 de la LPFP de janvier 2018, selon lequel « le Gouvernement remet chaque année au Parlement, au plus tard le 15 octobre, un rapport sur la situation financière des établissements publics de santé pour le dernier exercice clos. Ce rapport fait état de l'évolution des charges et des produits par titre, de l'endettement et des dépenses d'investissement ».
* 41 « L'article 6 a modifié les conditions de signature des contrats de « reprise de dette » des établissements de santé issus du Ségur « investissements ». Par la même occasion, l'Assemblée nationale a choisi d'introduire à cet article une demande de remise d'un rapport annuel d'information sur le versement de la dotation destinée à concourir à la compensation des charges résultant d'opérations d'investissements structurants. Ce rapport doit notamment dresser la liste des établissements bénéficiaires de cette dotation et du montant qui leur est versé. Pour l'année 2022, ce rapport n'a pas été remis. Le Gouvernement estime cependant avoir satisfait à cette demande par la nouvelle annexe 6 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023, relative à la situation financière des établissements de santé » (Pascale Gruny, « Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2023 », rapport d'information n° 636 (2022-2023), 24 mai 2023).
* 42 IGF, Igas, « Évaluation de l'efficacité des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale prévue par la loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale », mars 2023.
* 43 Philippe Marini, « Comment définir et chiffrer les allégements de prélèvements obligatoires ? », rapport d'information n° 553 (2010-2011), commission des finances du Sénat, 25 mai 2011.
* 44 https://www.securite-sociale.fr
* 45 Numéro de la fiche du dispositif ; numéro du dispositif ; intitulé du dispositif ; ressource concernée ; population concernée ; impact sur les prestations ; forme du dispositif ; points de sortie du dispositif ; origine normative ; première année de mise en oeuvre ; année de la dernière modification ; année de la dernière modification importante ; compensation ; caractère facultatif de la mesure.
* 46 Coût du dispositif ; organisme responsable du chiffrage ; méthode de chiffrage ; fiabilité de l'estimation du coût ; avantage différentiel « global » ; avantage différentiel « local » (c'est-à-dire pour 1 Smic, 1,3 Smic et 2 Smic) ; personnes physiques bénéficiaires / concernées ; entreprises bénéficiaires.
* 47 Objectif(s) du dispositif ; cible(s) du dispositif ; existence d'autres mesures pour un même objectif ; cumul avec les mesures générales ; caractérisation de l'évaluation du dispositif.
* 48 Dans le cas des caractéristiques descriptives, l'existence d'un impact des exonérations sur les prestations ainsi que le caractère facultatif ou non des exonérations ; dans le cas des caractéristiques quantitatives, l'avantage différentiel « global » et l'avantage différentiel « local ».
* 49 Rapport n° 1302, XVe législature, 31 mai 2023.
* 50 Le Ralfss indique que « selon la DSS, l'article L.O. 111-4-4 du code de la sécurité sociale issu de la loi n° 2022-354 du 14 mars 2022, a fait disparaître cette obligation. Ces informations seraient désormais précisées dans le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale ».
* 51 4.2 « Les comptes des régimes de base et du FSV ».
* 52 5.5 « La situation patrimoniale des organismes de sécurité sociale ».
* 53 Article L.O. 111-6 du code de la sécurité sociale.
* 54 Article D. 114-3 du code de la sécurité sociale.
* 55 Selon l'article L. 114-1 du code de la sécurité sociale, la CCSS est « assistée par un secrétaire général permanent, nommé par le premier président de la Cour des comptes pour une durée de trois ans, qui assure l'organisation de ses travaux ainsi que l'établissement de ses rapports ».
* 56 L'article L. 114-1 du code de la sécurité sociale mentionne à plusieurs reprises les rapports de la commission (« Elle inclut, chaque année, dans un de ses rapports... » ; « l'établissement de ses rapports... » ; « les rapports de la Commission des comptes de la sécurité sociale... »), ce qui pourrait donner l'impression que la commission les adopte.
* 57 Conformément à l'article L. 114-1 du code de la sécurité sociale, quatre députés et quatre sénateurs sont membres de la CCSS.
* 58 Selon l'article D. 114-2 du code de la sécurité sociale, « le secrétaire général permanent assure l'organisation des travaux ainsi que l'établissement du rapport (...). Il fait appel à cette fin aux services du ministre chargé de la sécurité sociale ».
* 59 Selon l'article D. 114-3 du code de la sécurité sociale, « le secrétaire général permanent établit un rapport qui est exposé à la commission et transmis au Gouvernement en vue de sa présentation au Parlement ». En pratique, la couverture de la version papier du rapport transmis aux membres de la commission est à l'en-tête du Gouvernement et a pour titre « Rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale », avec en pied de page la mention du site https://www.securite-sociale.fr (dont la direction de la publication est assurée par le directeur de la sécurité sociale et la directrice de l'Ucanss).
* 60 L'annexe 3 au PLFSS 2023 indique : « cette première partie est détaillée en cohérence avec la présentation pour la dernière fois avant la pleine application des nouvelles dispositions de la loi organique du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale qui a renvoyé la présentation de ces résultats à la loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale ».
* 61 Selon l'article L.O. 111-4-4 du code de la sécurité sociale, « sont jointes au projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale des annexes (...) 6° Comportant un rapport rendant compte de la mise en oeuvre des dispositions de la loi de financement du dernier exercice clos ».
* 62 Selon la lettre des articles L.O. 111-4-4 et L.O. 111-3-13 du code de la sécurité sociale, il manque une annexe au Placss sur le tableau patrimonial et la couverture des déficits. En effet, il résulte de ces articles que la Lacss (la loi elle-même) doit approuver une telle annexe au Placss (au projet de loi). Certes, cette annexe, approuvée par l'article 3, existe, mais en tant qu'annexe à la future loi elle-même (cf. commentaire de l'article 3).
* 63 Rapport n° 825 (2020-2021), 15 septembre 2021.