II. LES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
A. LE LOGEMENT DES AGENTS DE L'ÉTAT : UN PROGRAMME À L'EXÉCUTION RÉGULIÈREMENT NULLE OU MARGINALE
Le programme 861 « Prêts et avances pour le logement des agents de l'État » permet d'octroyer des prêts à un taux de 1 % aux agents de l'État servant à l'étranger, afin de faciliter leurs démarches relatives à la location d'un logement dans les environs de leur poste d'affectation. Les crédits demandés en loi de finances initiale pour 2022 étaient, comme en 2021, de 50 000 euros en AE et en CP. En pratique, comme en 2021, ce dispositif d'avance n'a pas été utilisé en 2022, seuls des remboursements étant intervenus à hauteur d'environ 29 000 euros. Ce programme avait été utilisé en dépenses à hauteur de 42 740 euros en 2020.
L'utilisation de ce programme, soumise à une forte variabilité, dépend en effet, selon le Gouvernement, des marchés locaux, du rythme de départ des agents à l'étranger, ainsi que du choix des agents de recourir ou non à ce type d'avances.
Les rapporteurs spéciaux estiment de nouveau que si le principe des prêts aux agents se justifie, le choix de recourir à un programme sur un compte de concours financiers apparait surdimensionné au regard de la faiblesse des montants en jeu.
B. LE PROGRAMME 862 : UNE MISE EN oeUVRE SIGNIFICATIVE DES PRÊTS EN FAVEUR DES ENTREPRISES, ALORS QUE LES PRÊTS « COVID » ONT PRIS FIN EN 2022
Le programme 862 « Prêts pour le développement économique et social » permet à l'État d'octroyer des prêts ponctuels aux entreprises en restructuration et rencontrant des difficultés à accéder au marché du crédit, via le fonds pour le développement économique et social (FDES).
Créé en 1955, il avait été « réactivé » en loi de finances pour 2014 dans le cadre du « plan de résistance économique » annoncé par le ministre du redressement productif, Arnaud Montebourg, le 12 novembre 2013. Dans le contexte de la crise sanitaire, la loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020 a ouvert 925 millions d'euros (AE=CP).
En 2020, sa doctrine d'emploi a été dédoublée entre d'une part le maintien d'une doctrine « classique », et, d'autre part, une doctrine dite « covid », s'inscrivant dans le cadre temporaire des aides d'État dans le contexte de l'épidémie de covid-19 prévu par la Commission européenne, adopté le 19 mars 2020 et modifié en dernier lieu le 18 novembre 2021.
La doctrine d'emploi « classique » a été fixée par la circulaire du 9 janvier 2015 relative aux modalités d'accueil et de traitement des dossiers des entreprises confrontées à des problèmes de financement, qui précise que le recours à ces prêts est « exceptionnel, subsidiaire et suppose un effet de levier sur d'autres sources de financement », l'objectif cible de cet effet de levier étant la mobilisation de cinq euros privés pour un euro public investi. Dans le contexte de la crise sanitaire, la condition de levier a été réduite à un euro investi par des investisseurs privés.
Par ailleurs, dans le cadre de la doctrine d'intervention « covid » les conditions d'accès au FDES ont été considérablement assouplies pour permettre l'accès au crédit des entreprises n'y étant pas parvenues auprès d'une banque dans le cadre de la garantie de l'État. À la différence de son usage classique, le FDES « covid-19 » n'a pas été conditionné à des cofinancements et à une procédure de restructuration mais a permis d'octroyer à des entreprises des liquidités avec une conditionnalité limitée.
En outre, dans le contexte de crise économique liée à l'épidémie de covid-19, ont été mis en place un fonds de transition, qui vise à répondre aux enjeux de renforcement des fonds propres d'entreprises affectées par la crise du covid-19, et les prêts exceptionnels aux petites entreprises (PEPE).
Les PEPE sont des prêts participatifs, d'un montant maximal de 100 000 euros, au sens de l'article L. 313-14 du code monétaire et financier, attribués à des entreprises de 50 salariés au maximum, afin d'améliorer la structure de bilan des bénéficiaires, et de permettre à ces entreprises d'avoir un volant de trésorerie nécessaire à la reprise d'activité. L'aide peut couvrir des besoins en investissements et des besoins en fonds de roulement. Ce dispositif avait été mis en place à l'initiative du Sénat lors de l'examen du deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2020 ; il a ensuite été étendu dans le contexte de l'invasion de l'Ukraine par la Russie. Sont éligibles à ce dispositif les entreprises, associations ou fondations, qui n'ont pas obtenu de prêt garanti par l'État à hauteur d'un montant suffisant pour financer leur exploitation et justifient de perspectives réelles de redressement.
La LFI fixait à 75 millions d'euros en AE et en CP la dotation budgétaire du programme 362 en 2022, comme en 2021. En exécution, celle-ci a toutefois été portée à 1,09 milliard d'euros, sur la base d'un report de plus de 1 015,9 milliards d'euros de crédits non-consommés en 2021 dans le cadre notamment du fonds de transition.
En exécution, la consommation des crédits s'est établie à 607,8 millions d'euros en CP en 2022, contre 350,7 millions d'euros en CP en 2021, témoignant du dynamisme de l'activité, notamment dans le cadre de la doctrine « covid ».
L'encadrement temporaire des aides d'État adopté par la Commission européenne dans le contexte de l'épidémie de covid-19 a néanmoins pris fin le 30 juin 2022. Depuis cette date, il est donc opéré un retour de la doctrine classique d'octroi de prêts et il est mis fin au fonds de transition.
S'agissant des PEPE, leur extinction a été prévue par la loi à fin 2022. Si, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2023, le Sénat avait adopté, à l'initiative des rapporteurs spéciaux, un amendement prolongeant le dispositif des PEPE jusqu'à fin 2023, le Gouvernement n'a pas retenu cette disposition dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité devant l'Assemblée nationale en lecture définitive.