B. EN 2022 COMME AU LONG DU PRÉCÉDENT QUINQUENNAT, LES DÉPENSES PUBLIQUES ONT PROGRESSÉ TROP RAPIDEMENT
1. Les dépenses ordinaires ont progressé plus rapidement en volume au cours du précédent quinquennat qu'entre 2012 et 2017
L'exercice 2022 se caractérise par une augmentation notable des dépenses publiques qui atteignent 1 520 milliards d'euros hors crédits d'impôt soit une hausse de 60 milliards d'euros par rapport à 2021. Les dépenses publiques représentent ainsi 57,6 % du PIB.
Les administrations centrales ont vu leurs dépenses croître de 26 milliards d'euros, dont près de 16 milliards d'euros sont attribuables à la seule augmentation du coût des intérêts de la dette.
Les conditions de financement de la France s'étant dégradées très rapidement, il est plus que jamais nécessaire de proposer une trajectoire de consolidation des comptes publics crédible et ambitieuse.
Décomposition de la hausse des dépenses publiques en 2022
(en milliards d'euros)
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Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires et des comptes nationaux de l'INSEE pour 2022
Pour leur part, les administrations locales ont vu leurs dépenses augmenter de 14,3 milliards d'euros. Cette croissance s'explique principalement par une reprise des investissements après la fin de la crise sanitaire, ainsi que par l'impact de l'inflation sur les dépenses des structures, d'une part, et de la revalorisation du point d'indice de la fonction publique sur les rémunérations, d'autre part.
Enfin, les administrations sociales ont vu leurs dépenses augmenter de 20,6 milliards d'euros, avec une hausse de plus de la moitié (13 milliards d'euros) due à la revalorisation anticipée des prestations sociales en juillet 2022. Cette situation signale que la baisse du coût des mesures liées au COVID a été plus que compensée par les mesures prises en réponse à la crise énergétique.
La progression des dépenses publiques au cours du précédent quinquennat a ainsi été très importante, même sans prendre en compte les mesures engagées pour répondre à la crise sanitaire et à la crise énergétique.
Ainsi, de 2018 à 2022, les dépenses primaires (dépenses publiques hors charge de la dette) ont augmenté en volume de 2,3 % par an en moyenne tandis que les dépenses ordinaires (dépenses primaires hors coût des mesures de crise) progressaient de 1,2 % par an en moyenne.
Évolution de la dépense publique en volume
(en euros 2012 - déflaté à
l'indice des prix
du PIB - en pourcentage)
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Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires et des comptes nationaux de l'INSEE pour 2022
Cette évolution annuelle moyenne est supérieure à celle observée au cours de la période 2012-2017, qui n'était que de 1 % par an en moyenne s'agissant des dépenses ordinaires. Autrement dit, la croissance de ces dernières au cours du quinquennat 2018-2022 a été plus rapide qu'au cours du quinquennat 2012-2017.
Pour ce qui concerne la seule année 2022, le rapporteur général note que l'accélération des dépenses s'est accentuée avec une hausse en volume de 2 % des dépenses hors charge de la dette et hors mesures de crise.
2. Une analyse sur vingt ans des dépenses démontre l'importance croissante des dépenses sociales et des dépenses de santé
L'actualisation des comptes nationaux annuels de l'INSEE permet au rapporteur général de proposer une présentation de l'évolution des dépenses par grandes fonctions ce qui est une approche utile pour comprendre l'usage qui est fait de la dépense publique.
Ainsi, il apparait que plus de 40 % des 1 477 milliards d'euros de dépenses publiques en 2021 (dernière année pour laquelle ces données sont disponibles à ce jour) étaient consacrées à la protection sociale ce qui doit constituer un point d'alerte.
Décomposition de la dépense publique par fonction en 2021
(en point de pourcentage)
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Source : commission des finances du Sénat à partir des comptes nationaux de l'INSEE pour 2021
De ce montant, la moitié était dédiée aux dépenses de retraites. Les dépenses de santé et les dépenses économiques représentent respectivement 15,6 % et 11,8 % des dépenses publiques, alors qu'une part minoritaire est allouée à la protection de l'environnement (1,8 %) et au logement et aux équipements collectifs (2,1 %).
Sur longue période, il apparait même que les prestations sociales et les dépenses de santé constituent les postes dont le coût a le plus évolué en volume. On peut noter que des efforts importants ont également été faits pour soutenir l'économie.
Progression en volume des dépenses
publiques
par fonction entre 2002 et 2021
(en volume - déflaté à l'indice des prix du PIB - base 100 en 2022)
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Source : commission des finances du Sénat à partir des comptes nationaux de l'INSEE pour 2021
3. Le Gouvernement a bénéficié de « bonnes surprises » en matière fiscale en 2022 ce qui doit l'appeler à la prudence pour l'avenir
Les prélèvements obligatoires ont fortement progressé en 2022 pour s'établir à 1 196,9 milliards d'euros, soit une augmentation d'environ 88 milliards d'euros.
Il s'agit d'une variation plus rapide que celle du PIB en valeur, l'élasticité des prélèvements à la croissance s'élevant ainsi à 1,6 en 2022. Or pour mémoire, cette élasticité est égale à l'unité en moyenne sur longue période. Ceci implique que le Gouvernement ne pourra pas raisonnablement compter sur des « bonnes surprises » de cette ampleur en matière fiscale dans les années à venir.
Décomposition de la progression des
prélèvements obligatoires
entre 2021 et 2022
(en milliard d'euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires et des comptes nationaux de l'INSEE pour 2022 |
La progression des prélèvements obligatoires est notamment dû à la hausse des cotisations sociales (+24,2 milliards d'euros) et de la TVA (+14,9 milliards d'euros).
À l'inverse, certaines recettes diminuent en valeur à l'instar de la taxe d'habitation (- 1,9 milliards d'euros) ou de la contribution à l'audiovisuel public (- 3,1 milliards d'euros) ce qui s'explique par le choix du législateur de supprimer ces deux impôts.
Dans le cadre de la mise en oeuvre du bouclier tarifaire, les recettes tirées de la contribution au service public de l'électricité (CSPE) diminuent de façon importante (- 7,3 milliards d'euros).