EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
Modification de plusieurs dispositions
financières
de l'objectif prévu en matière de
rénovation énergétique
par la loi quinquennale sur
l'énergie
L'article initial de la proposition de loi vise à modifier plusieurs dispositions financières de l'objectif prévu en matière de rénovation énergétique par la loi quinquennale sur l'énergie afin :
- de conditionner l'incitation financière à la réalisation de travaux de rénovation énergétique performante et globale ;
- d'instituer un dispositif permettant un reste à charge nul pour les ménages précaires ;
- d'identifier les moyens et les actions nécessaires pour résorber prioritairement les passoires thermiques.
La commission n'a pas adopté l'article.
I. Le droit en vigueur - Un objectif prévu en matière de rénovation énergétique par la loi quinquennale sur l'énergie, institué par la loi « Énergie-Climat » de 2019 et étendu par la loi « Climat et résilience » de 2021
A. Depuis la loi « Énergie-Climat », du 8 novembre 201919(*), il est prévu qu'une loi détermine les objectifs et les priorités d'action de la politique énergétique nationale, à compter du 1er juillet 2023 puis tous les cinq ans
Cette loi doit préciser (article L. 101-1 A du code de l'énergie) :
- les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES), sur trois périodes successives de cinq ans (1°) ;
- les objectifs de réduction de la consommation énergétique finale, et notamment les objectifs de réduction de la consommation énergétique fossile, pour deux périodes successives de cinq ans, ainsi que les niveaux minimal et maximal des certificats d'économies d'énergie (C2E), pour une période de cinq ans (2°) ;
- les objectifs de développement des énergies renouvelables pour l'électricité, la chaleur, le carburant, le gaz et l'hydrogène, pour deux périodes successives de cinq ans (3°) ;
- les objectifs de diversification du mix électrique, pour deux périodes successives de cinq ans (4°) ;
- les objectifs de rénovation énergétique, dans le secteur du bâtiment, pour deux périodes successives de cinq ans (5°) ;
- les objectifs permettant d'atteindre ou de maintenir l'autonomie énergétique dans les départements d'outre-mer (6°).
Ces objectifs doivent être compatibles avec :
- la programmation pluriannuelle de l'énergie (article L. 141-1 du code de l'énergie) (1°) ;
- le plafond national des émissions de GES, dénommé « budget carbone » (article L. 222-1 A du code de l'environnement) (2°) ;
- la stratégie nationale de développement à faible intensité de carbone, dénommée « stratégie bas-carbone », ainsi que les plafonds indicatifs des émissions de GES dénommés « empreinte carbone de la France » et « budget carbone spécifique au transport international » (article L. 222-1 B du même code) (3°) ;
- le plan national intégré en matière d'énergie et de climat et la stratégie à long terme (articles 3 et 15 du règlement (UE) 2018/1999 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 sur la gouvernance de l'union de l'énergie et de l'action pour le climat) (4°) ;
- la stratégie de rénovation à long terme (article 2 bis de la directive 2010/31/ UE du Parlement européen et du Conseil du 19 mai 2010 sur la performance énergétique des bâtiments) (5°).
B. Depuis la loi « Climat et résilience », du 22 août 202120(*), l'objectif prévu en matière de rénovation énergétique par la loi quinquennale sur l'énergie, mentionné au 5° du I de l'article L. 100-1-A du code de l'énergie, doit être pris « en cohérence avec l'objectif de disposer à l'horizon 2050 d'un parc de bâtiments sobres en énergie et faiblement émetteurs de gaz à effet de serre »
En outre, « l'atteinte de ces objectifs repose sur une incitation financière accrue aux rénovations énergétiques performantes et globales, au sens du 17° bis de l'article L. 111-1 du code de la construction et de l'habitation, via la mise en oeuvre d'un système stable d'aides budgétaires, d'aides fiscales de l'État ou d'aides résultant du dispositif défini aux articles L. 221-1 à L. 221-13 du présent code, accessibles à l'ensemble des ménages et modulées selon leurs ressources, qui vise notamment à créer les conditions d'un reste à charge minimal pour les bénéficiaires les plus modestes, en particulier lorsque les travaux sont accompagnés par un opérateur de l'État ou agréé par lui ».
Enfin, « chaque loi prévue au premier alinéa du présent I détermine le rythme des rénovations nécessaires à l'atteinte de la trajectoire de rénovation énergétique du parc de logements, en tenant compte des spécificités territoriales liées notamment aux typologies d'habitation et aux conditions climatiques. Ces rénovations portent notamment sur les gestes de travaux, les bouquets de travaux ainsi que les rénovations énergétiques performantes et globales, au sens du 17° bis de l'article L. 111-1 du code de la construction et de l'habitation ».
II. Le dispositif proposé - La modification de plusieurs dispositions financières de l'objectif prévu en matière de rénovation énergétique par la loi quinquennale sur l'énergie
L'article 1er de la proposition de loi tend à modifier l'objectif prévu en matière de rénovation énergétique par la loi quinquennale sur l'énergie, mentionné au 5° du I de l'article L. 100-1 A du code de l'énergie :
- d'une part, il propose que l'incitation financière soit conditionnée à la réalisation de travaux de rénovation énergétique performante et globale ;
- d'autre part, il prévoit l'institution d'un dispositif permettant un reste à charge nul au bénéfice des personnes les plus précaires ;
- enfin, il ajoute l'identification des moyens et actions nécessaires pour résorber prioritairement les logements dits « passoires thermiques ».
III. La position de la commission - Une mesure pour partie satisfaite par de récentes évolutions législatives, qui pourraient engendrer des « effets de bord » préoccupants pour les ménages
A. En premier lieu, sur la méthode, l'opportunité de légiférer sur l'objectif prévu en matière de rénovation énergétique par la loi quinquennale sur l'énergie se pose
En effet, la disposition a été adoptée à l'occasion de l'examen de la loi « Climat et résilience » en 2021.
De plus, la prochaine loi quinquennale devra être adoptée « avant le 1er juillet 2023 », selon l'article L. 100-1 A du code de l'énergie.
Il peut donc paraître à contretemps de remettre cette disposition sur le métier dans cet intervalle.
B. En deuxième lieu, sur le fond, la disposition proposée est pour partie satisfaite par le droit existant
En effet, le 5° de l'article L. 100-1 A du code de l'énergie prévoit déjà trois dispositions correspondant, peu ou prou, à celles proposées par l'article 1er de la proposition de loi :
- « une incitation financière accrue aux rénovations énergétiques et globales » ;
- « un reste à charge minimal pour les ménages modestes » ;
- des « objectifs de rénovation énergétique dans le secteur du bâtiment, pour deux périodes successives de cinq ans, en cohérence avec l'objectif de disposer à l'horizon 2050 d'un parc de bâtiments sobres en énergie et faiblement émetteurs de gaz à effet de serre » ainsi qu'un « rythme [de] rénovations nécessaires à l'atteinte de la trajectoire de rénovation énergétique du parc de logements, en tenant compte des spécificités territoriales liées notamment aux typologies d'habitation et aux conditions climatiques ».
De surcroît, d'autres dispositions du code de l'énergie répondent aux évolutions proposées par l'article 1er de la proposition de loi.
Tout d'abord, l'article L. 232-3 du code de l'énergie prévoit que « la délivrance de [Ma Prime Rénov'] est progressivement conditionnée au recours à un accompagnement pour certaines rénovations énergétiques performantes ou globales [...] ou certains bouquets de travaux », selon plusieurs échéances et seuils « la première de ces échéances [étant] fixée au plus tard au 1er janvier 2023 ».
Plus encore, l'article L. 100-1 du même code inscrit parmi ses objectifs « la lutte contre la précarité énergétique » et l'article L. 100-2 celui de « garantir aux personnes les plus démunies l'accès à l'énergie, bien de première nécessité, ainsi qu'aux services énergétiques ».
Enfin, l'article 3 de la loi de « Transition énergétique », du 17 août 201521(*), dispose que « la France se fixe comme objectif de rénover énergétiquement 500 000 logements par an à compter de 2017, dont au moins la moitié est occupée par des ménages aux revenus modestes, visant ainsi une baisse de 15 % de la précarité énergétique d'ici 2020. »
Interrogé par le rapporteur, le Gouvernement a indiqué que les termes « accrus » et « bonifiés » étaient suffisants pour orienter les aides des ménages à la rénovation énergétique.
Témoin de son implication dans ce domaine, il a rappelé que le montant de ces aides s'élève à 3,1 Mds€, auxquels il faut ajouter 140 M€ pour l'éco-prêt à taux zéro (PTZ) et 87 M€ pour l'aide aux bailleurs sociaux. Cela doit permettre de lutter contre les 5,2 M de passoires thermiques. À cette fin, 66 000 logements ont bénéficié d'une aide à la rénovation énergétique globale.
C. Au reste, la disposition envisagée pourrait engendrer des « effets de bord » préoccupants pour les ménages
En premier lieu, le conditionnement de l'aide financière accrue à la réalisation de travaux de rénovation énergétique performante et globale limiterait considérablement le nombre de travaux subventionnables.
Pour preuve, selon l'Agence nationale de l'habitat (Anah), le nombre de demandes de forfaits de rénovation globale dans le cadre de Ma Prime Rénov' (MPR) n'a pas dépassé 2 145 en 2021 et 1 846 en 2022, selon un décompte partiel dans ce second cas.
Dans ce contexte, le rapporteur constate que la condition proposée, liée aux travaux de rénovation énergétique performante et globale, ne suscite pas l'adhésion de l'ensemble des parties prenantes.
Sollicité par le rapporteur, l'ONPE a estimé une telle condition pertinente, tout en soulignant la nécessité de conserver une aide aux gestes de travaux. Il a rappelé que 42 000 rénovations de bâtiments basse consommation (BBC) étaient réalisées chaque année, alors que 700 000 sont nécessaires, ce qui n'est pas assez.
Dans le même ordre d'idées, le Conseil national de l'ordre des architectes (CNOA) a indiqué au rapporteur que, sur le principe, une telle condition va dans le bon sens et qu'elle est susceptible de décupler les effets de MPR.
Enfin, le Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique (CSCEE) a proposé à ses membres de contribuer aux travaux du rapporteur, à l'initiative de ce dernier :
· Si la Fédération française du bâtiment (FFB) est plutôt favorable à une aide accrue en direction des travaux de rénovation énergétique performante et globale, elle a appelé à ne pas bannir ceux par gestes. Plus encore, elle a souligné le coût de l'ambition proposée : selon elle, 6 Mds€ seraient nécessaires pour rénover 130 000 biens de manière performante avec un reste à charge nul ;
· Dans le même esprit, la Fédération des distributeurs de matériaux de construction (FDMC) a fait part de son intérêt pour la condition envisagée, liée aux travaux de rénovation énergétique performante et globale ;
· Quant à la Fédération des industries électriques, électroniques et de communication (FIEEC), elle est opposée à une telle condition, rappelant l'intérêt des travaux de rénovation énergétique par gestes.
En second lieu, l'institution d'un reste à charge nul pour les ménages les plus précaires poserait plusieurs difficultés.
D'une part, le coût pourrait être élevé pour les finances publiques. Or que le montant budgété pour MPR atteint déjà 2,45 Mds d'euros dans le cadre du projet de loi finances initiale pour 2023 (PLF2023).
D'autre part, les ménages visés ne seraient plus « modestes » mais « précaires », de sorte que le critère d'attribution ne soit plus le niveau de ressources mais la situation de précarité, ce qui est potentiellement moins large et plus flou. Pour l'Anah, les ménages modestes et très modestes représentent actuellement 83 % des primes attribuées, tant en 2021 qu'en 2022, selon un décompte partiel dans ce second cas.
Enfin, là encore, le rapporteur constate que l'absence de reste à charge ne suscite pas l'adhésion de l'ensemble des parties prenantes.
Ainsi, le Gouvernement a précisé qu'un reste à charge même minime permet de rendre le ménage averti du montage et de la réalisation du projet en tant que maître d'ouvrage, rappelant que d'autres freins existent, telles que la complexité administrative, technique et sociale.
De son côté, l'ONPE a rappelé que le reste à charge reste élevé pour les ménages modestes et très modestes en cas de rénovation BBC. En effet, 5,6 M de ménages sont en situation de précarité énergétique. Dans ce contexte, MPR joue un rôle utile quoique limité. Cette prime a bénéficié à 34 122 propriétaires occupants (pour 502 M€), 25 938 copropriétés (pour 190 M€) et 4 161 propriétaires bailleurs (pour 89 M€). Le reste à charge s'établit entre 37 et 50 % selon le Rapport pour une réhabilitation énergétique massive, simple et inclusive des logements privés d'Olivier Sichel, de mars 2021, voire entre 39 et 56 % pour la Fondation Abbé Pierre. Des travaux sur ce reste à charge, conduits avec l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), devaient être rendus d'ici mars 2024.
Enfin, il ressort des consultations conduites par le CSCEE auprès de ses membres, à la demande du rapporteur, que :
· Si la FFB est plutôt favorable à un reste à charge nul, c'est en contrepartie d'un contrôle sur les ménages et les entreprises, la fédération estimant crucial de ne pas reproduire les malfaçons liées aux opérations « isolation à 1 euro » ;
· Dans le même ordre d'idées, la FDMC a fait part de son intérêt pour un reste à charge nul pour les ménages ;
· A contrario, la FIEEC est opposée à un reste à charge nul, qui dévaloriserait selon elle les équipements et les industries.
Enfin, la priorisation des rénovations sur les passoires thermiques conduirait à allouer l'effort budgétaire à ce type de logements plutôt qu'à certains types de ménages (ceux modestes par exemple) ou certains types de rénovations (celles performantes et globales par exemple).
Cela pourrait donc être contradictoire avec les autres objectifs poursuivis par la proposition de loi, avec le risque d'un trop-plein de moyens budgétaires attribués à ces passoires thermiques.
Selon l'Anah, 2 831 bonus ont déjà été délivrés dans le cadre de MPR pour sortir des passoires thermiques en 2021 et 2 453 en 2022, selon un décompte partiel dans ce second cas.
Interrogé par le rapporteur, le Gouvernement a indiqué que la mention proposée des passoires thermiques dans la programmation énergétique n'engendre aucun effet significatif.
La commission n'a pas adopté l'article.
Article 2
Modification de l'organisation et des missions
du
service public de la performance énergétique de l'habitat
(SPPEH)
L'article initial de la proposition de loi propose de modifier l'organisation et les missions du service public de la performance énergétique de l'habitat (SPPEH) de manière à prévoir que :
- l'État et l'ANAH garantissent aux ménages une égalité d'accès, quelle que soit la densité de population, à un service harmonisé, sur l'ensemble du territoire national ;
- les guichets puissent, en lien avec l'Observatoire national de la précarité énergétique (ONPE), identifier les ménages en situation de précarité énergétique.
La commission n'a pas adopté l'article.
I. Le droit en vigueur - Un service public de la performance énergétique de l'habitat (SPPEH) institué par la loi « Brottes » de 2013 et modifié par la loi « Climat et résilience » de 2021
A. Institué par la loi « Brottes » du 15 avril 201322(*), le service public de la performance énergétique de l'habitat (SPPEH) réalise deux principales missions (article L. 232-1 du code de l'énergie)
- « [Il] assure l'accompagnement des consommateurs souhaitant diminuer leur consommation énergétique » ;
- « [Il] assiste les propriétaires et les locataires dans la réalisation des travaux d'amélioration de la performance énergétique de leur logement et leur fournit des informations et des conseils personnalisés ».
B. À cette fin, le SPPEH s'appuie sur « un réseau de plateformes territoriales à la rénovation énergétique », dont les conditions ont été définies par la loi « Transition énergétique » du 17 août 201523(*) et modifiées par les lois « LCAP » du 7 juillet 201624(*), « Climat et résilience », du 22 août 202125(*) et « 3DS », du 21 février 202226(*)
Le I de l'article L. 232-2 du code de l'énergie définit l'organisation du SPPEH.
Celui-ci comporte un réseau de guichets d'information, de conseil et d'accompagnement à la rénovation énergétique, dont les compétences techniques, juridiques, financières et sociales sont équivalentes sur l'ensemble du territoire national. Il est précisé que ce service public peut être assuré par les collectivités territoriales et leurs groupements, à leur initiative et avec leur accord.
De plus, chaque guichet est prioritairement mis en oeuvre, en lien avec les services labellisés « France Services », à l'échelle de chaque établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, de façon à assurer ce service public sur l'ensemble du territoire national. Il est précisé que cette mise en oeuvre s'effectue en cohérence avec les orientations des plans de déploiement des guichets, des plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) et des programmes locaux de l'habitat (PLH).
Enfin, l'État et l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) sont chargés de l'animation nationale du réseau de guichets et veillent à ce que les ménages puissent bénéficier d'un service harmonisé sur l'ensemble du territoire national.
Les II et III de l'article L. 232-2 du code de l'énergie définissent les missions du SPPEH.
Tout d'abord, les guichets proposent un service indépendant d'information, de conseil et d'accompagnement des maîtres d'ouvrage privés, qu'ils soient propriétaires, locataires ou syndicats de copropriétaires. Ils présentent les aides nationales et locales à la rénovation, notamment énergétique. Ils peuvent également assurer leur mission d'information de manière itinérante, notamment en menant des actions d'information à domicile, sur des périmètres ciblés et concertés avec la collectivité territoriale de rattachement. Il est précisé que les informations et les conseils délivrés sont gratuits et personnalisés.
Plus encore, les guichets visent à aider les ménages à élaborer un projet de rénovation énergétique, à mobiliser les aides financières publiques ou privées ainsi qu'à les orienter vers des professionnels compétents tout au long du projet de rénovation et, en fonction de leurs besoins, à leur recommander de recourir au conseil architectural délivré par les conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE).
De surcroît, les guichets apportent aux ménages des informations juridiques liées à la performance énergétique de leur logement, notamment en orientant les propriétaires de logements ne respectant pas le niveau de performance minimal des logements décents, ainsi que les locataires de tels logements vers les associations d'information sur le logement (ADIL) et les commissions départementales de conciliation (CDC). Il est prévu que les guichets puissent informer les ménages des risques liés à l'existence de pratiques frauduleuses.
En cas de vente d'un bâtiment ou d'une partie de bâtiment soumis à l'obligation d'audit, le notaire, avec l'accord de l'acquéreur, adresse au guichet, dans le ressort duquel est situé ce bâtiment ou cette partie de bâtiment, cet audit ainsi que les informations nécessaires à l'identification du bâtiment ou de cette partie de bâtiment et de l'acquéreur. Il est précisé que le guichet peut utiliser ces informations à des fins d'information et de conseil de l'acquéreur concernant la performance énergétique du bâtiment.
Enfin, les guichets peuvent informer les ménages de la performance acoustique de leur logement, des travaux permettant de l'améliorer et des aides existantes, particulièrement dans les zones situées dans le périmètre du plan de gêne sonore d'un aérodrome.
L'article L. 232-3 du code de l'énergie précise les conditions de la mission d'accompagnement du SPPEH.
Tout d'abord, dans le cadre du SPPEH, le consommateur peut bénéficier d'une mission d'accompagnement comprenant un appui à la réalisation d'un plan de financement et d'études énergétiques ainsi qu'une assistance à la prospection et à la sélection des professionnels. Il est précisé que cette mission peut comprendre une évaluation de la qualité des travaux réalisés par ces professionnels.
Cette mission d'accompagnement est réalisée par des opérateurs agréés, pour une durée de cinq ans renouvelable, par l'État ou l'ANAH. Ces opérateurs présentent des garanties suffisantes et disposent d'une organisation, de compétences et de moyens appropriés. Il est prévu qu'ils mettent en place et appliquent des procédures assurant leur indépendance et leur impartialité en termes de ressources et d'organisation.
Cette mission d'accompagnement est réalisée en lien avec les guichets et, à leur initiative et avec leur accord, en lien avec les collectivités territoriales ou leurs groupements. Les données recueillies dans le cadre de cet accompagnement sont transmises à l'État ou à l'ANAH, à des fins d'information, de suivi du parcours du consommateur et de lutte contre la fraude. Elles sont mises à la disposition des collectivités territoriales ou de leurs groupements à des fins d'information et de suivi du parcours du consommateur.
Enfin, il est prévu que la délivrance de la prime de transition énergétique et des aides à la rénovation énergétique de l'Anah soit progressivement conditionnée au recours à un accompagnement pour certaines rénovations énergétiques performantes ou globales ou certains bouquets de travaux énergétiques réalisés par des maîtres d'ouvrage privés.
II. Le dispositif proposé - La modification de l'organisation du SPPEH sur le plan de l'égal accès et de ses missions en matière précarité énergétique
L'article 2 de la proposition de loi prévoit de modifier l'organisation et les missions du SPPEH, mentionnées aux I et II de l'article L. 232-2 du code de l'énergie :
- tout d'abord, il prévoit que l'État et l'Anah garantissent aux ménages une égalité d'accès, quelle que soit la densité de population, et la possibilité de bénéficier d'un service harmonisé sur l'ensemble du territoire national ;
- plus encore, il ajoute que les guichets peuvent, en lien avec l'Observatoire national de la précarité énergétique (ONPE), mener une mission d'identification des ménages en situation de précarité énergétique.
III. La position de la commission - Une mesure pour partie satisfaite par de récentes évolutions législatives, qui pourrait induire des « effets de bord » problématiques pour les collectivités territoriales
A. En premier lieu, sur la méthode, l'opportunité de légiférer sur le SPPEH se pose comme pour l'article précédent
En effet, la disposition a été adoptée à l'occasion de l'examen de la loi « Climat et résilience » en 2021.
B. En deuxième lieu, sur le fond, la disposition proposée est pour partie satisfaite par le droit existant
Premièrement, l'article L. 232-2 du code de l'énergie dispose que le SPPEH est organisé « de façon à assurer ce service public sur l'ensemble du territoire national » (alinéa 2 du I), avec des « compétences techniques, juridiques, financières et sociales [...] équivalentes sur l'ensemble du territoire » (alinéa 1 du même I).
De plus, il est également précisé que « l'État et l'Agence nationale de l'habitat sont chargés de l'animation nationale du réseau de guichets et veillent à ce que les ménages puissent bénéficier d'un service harmonisé sur l'ensemble du territoire national » (dernier alinéa du même I).
Deuxièmement, le même article L. 232-2 du code de l'énergie ainsi que l'article L. 232-3 prévoient des liens entre la SPPEH et :
- les CAUE, s'agissant des conseils architecturaux (deuxième alinéa du II de l'article L. 232-2 du code de l'énergie) ;
- les ADIL et les CDC, pour les propriétaires ou locataires de logements indécents (même alinéa) ;
- l'État et l'Anah, à des fins d'information et de suivi du consommateur et de lutte contre la fraude, ainsi que les collectivités territoriales ou leurs groupements, à des fins d'information et de suivi du consommateur (quatrième alinéa de l'article L. 232-3 du code de l'énergie).
Dans le même esprit, l'article L. 232-1 du code de l'énergie dispose que le SPPEH « favorise la mobilisation des professionnels et du secteur bancaire, l'animation d'un réseau de professionnels et d'acteurs locaux » (dernier alinéa).
C. Enfin, la disposition pourrait générer des « effets de bord » préoccupants pour les acteurs publics, à commencer par les collectivités territoriales
Tout d'abord, en exigeant un service quelle que soit la densité de population, la disposition envisagée reviendrait à créer des guichets selon des considérations purement territoriales, décorrélées des besoins objectifs.
Cela serait contraire à la répartition actuelle des guichets, l'article L. 232-2 du code de l'énergie (deuxième alinéa du I) prévoyant que les guichets soient « prioritairement mis en oeuvre, en lien avec les services portant le label “France Services” [...], à l'échelle de chaque établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ».
Cela serait également contraire aux possibilités de décentralisation des guichets, le même article (premier alinéa du I) prévoyant que « ce service public peut être assuré par les collectivités territoriales et leurs groupements, à leur initiative et avec leur accord » et que la mise en oeuvre des guichets « s'effectue en cohérence avec les orientations des plans de déploiement des guichets [...], des plans climat-air-énergie territoriaux [...] et des programmes locaux de l'habitat » (deuxième alinéa du I).
Interrogé par le rapporteur, le Gouvernement a rappelé qu'il existe 554 Espaces Conseil France Rénov'. Grâce au programme Service d'accompagnement à la rénovation (SARE) engagé en 2009, 94 % de la population et 97 % des EPCI bénéficient d'une offre d'information.
S'agissant du souhait de garantir un égal accès au SPPEH, il a rappelé que cet objectif était déjà présent dans la loi et qu'il est nécessaire de prendre en compte d'autres considérations (adaptation aux spécificités territoriales, montée de la qualité de service, amélioration du parcours des usagers, clarification du rôle des collectivités territoriales).
À l'inverse, l'Observatoire de la précarité énergétique (ONPE) a précisé au rapporteur que l'égal accès constitue un principe intangible à préserver.
Dans le même esprit, le Conseil national de l'ordre des architectes (CNOA) a plaidé pour aller dans le sens de l'égalité de traitement des citoyens sur tout le territoire.
Enfin, comme pour l'article précédent, le Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique (CSCEE) a proposé à ses membres de contribuer aux travaux du rapporteur, à l'initiative de ce dernier :
· Pour la Fédération française du bâtiment (FFB), le coût et le délai de déploiement du système à la maille souhaitée seraient trop élevés, nécessitant, de surcroît, le recours à un personnel qualifié ;
· Quant à la Fédération des distributeurs de matériaux de construction (FDMC), elle a rappelé l'existence de 5 500 points de distribution professionnelle, utiles pour informer les ménages.
Autre difficulté, l'ONPE, qui serait liée au SPPEH, a une mission de production statistique et non de guichet opérationnel.
Ses missions sont en effet « l'observation de la précarité énergétique et l'analyse des politiques publiques associées [,] la contribution à l'animation du débat de la précarité énergétique [ainsi que] la valorisation et diffusion des travaux sur le phénomène ».
Aussi la modification proposée aurait-elle pour conséquence de réaffecter des moyens humains et financiers de la précarité énergétique vers la rénovation énergétique, à rebours de l'objectif poursuivi.
Sollicité par le rapporteur sur les liens entre l'ONPE et le SPPEH, le Gouvernement a estimé que les guichets n'ont pas les moyens de traiter les données de l'Observatoire, et que l'ONPE est un service national davantage tourné vers l'Anah.
Au reste, la précarité énergétique est, selon lui, déjà prise en compte dans la rénovation énergétique par plusieurs programmes (pré-étude opérationnelle de l'Anah, programme SLIME +, programme C2E précarité). Pour autant, cette précarité énergétique touche 5,6 M de ménages.
La commission n'a pas adopté l'article.
Article 3
Un allongement jusqu'à
6 ans du délai de réalisation des travaux
éligibles
à une rénovation performante et globale,
dès lors qu'ils sont réalisés par le propriétaire
occupant et accompagnés par l'État ou un opérateur
agréé
L'article initial de la proposition de loi prévoit de modifier la définition de la rénovation énergétique performante et globale, en prévoyant un allongement jusqu'à 6 ans du délai de réalisation des travaux, dès lors que ces derniers sont :
- réalisés par un propriétaire occupant son logement ;
- accompagnés par un opérateur de l'État, ou agréé par lui ;
- planifiés, en différentes phases, dès le départ.
La commission n'a adopté l'article ainsi rédigé.
I. Le droit en vigueur - Une définition de la rénovation énergétique performante et globale déterminée par la loi « Climat et résilience » de 2021
L'article 155 de la loi « Climat et résilience » du 22 août 202127(*), a fixé. la définition de la rénovation énergétique performante et globale, au 17 bis de l'article L. 111-1 du code de la construction et de l'habitation (CCH).
Tout d'abord, la rénovation énergétique d'un bâtiment ou d'une partie de bâtiment à usage d'habitation est dite performante lorsque des travaux, qui veillent à assurer des conditions satisfaisantes de renouvellement de l'air, permettent de respecter les conditions suivantes :
- le classement du bâtiment ou de la partie de bâtiment en classe A ou B ;
- l'étude des six postes de travaux de rénovation énergétique suivants : l'isolation des murs, l'isolation des planchers bas, l'isolation de la toiture, le remplacement des menuiseries extérieures, la ventilation, la production de chauffage et d'eau chaude sanitaire ainsi que les interfaces associées.
Toutefois, et par dérogation, il est précisé qu'une rénovation énergétique est dite performante :
- pour les bâtiments qui, en raison de leurs contraintes techniques, architecturales ou patrimoniales ou de coûts manifestement disproportionnés par rapport à la valeur du bien, ne peuvent pas faire l'objet de travaux de rénovation énergétique permettant d'atteindre un niveau de performance au moins égal à celui de la classe B, lorsque les travaux permettent un gain d'au moins deux classes et que les six postes de travaux précités ont été traités ;
- pour les bâtiments de classe F ou G avant travaux, lorsqu'ils atteignent au moins la classe C après travaux et que les six postes de travaux précités ont été étudiés.
De plus, il est prévu qu'une rénovation énergétique performante est qualifiée de globale :
- lorsqu'elle est réalisée dans un délai maximal ne pouvant être fixé à moins de dix-huit mois pour les bâtiments ou parties de bâtiment à usage d'habitation ne comprenant qu'un seul logement ou à moins de vingt-quatre mois pour les autres bâtiments ou parties de bâtiment ;
- lorsque les six postes de travaux précités ont été traités.
Un décret en Conseil d'État doit préciser les critères relatifs aux contraintes et aux coûts justifiant l'exception et fixer les délais.
Dans ce contexte, le décret du 8 avril 202228(*) a institué les articles R. 112-18 et R. 112-19 du CCH.
L'article R. 112-18 du CCH dispose que les bâtiments bénéficiant de l'exception sont ceux pour lesquels des travaux de rénovation performante :
- entraîneraient des modifications de l'état des parties extérieures ou des éléments d'architecture et de décoration de la construction, en contradiction avec les règles et prescriptions prévues pour :
§ les monuments historiques classés ou inscrits, les sites patrimoniaux remarquables ou les abords des monuments historiques ;
§ l'immeuble ou l'ensemble architectural ayant reçu le label « Architecture contemporaine remarquable » ;
§ les sites inscrits ou classés en matière d'espaces naturels ;
§ les constructions, en vertu des dispositions du règlement du plan d'occupation des sols (POS) applicable, et relatives à l'aspect extérieur des constructions et aux conditions d'alignement sur la voirie et de distance minimale par rapport à la limite séparative et l'aménagement de leurs abords, sous réserve du droit de surplomb pour une isolation thermique par l'extérieur.
- excéderaient 50 % de la valeur vénale du bien, évaluée par un professionnel dans le domaine de l'immobilier ;
- feraient courir un risque de pathologie du bâti, affectant notamment les structures ou le clos couvert du bâtiment, justifié par une note argumentée rédigée par un homme de l'art, sous sa responsabilité ;
- ne seraient pas conformes à toutes autres obligations relatives, notamment, au droit des sols, au droit de propriété, à la sécurité des biens et des personnes ou à l'aspect des façades et à leur implantation.
L'article R. 112-19 du CCH précise que le délai de réalisation d'une rénovation performante globale est de :
- 18 mois pour les bâtiments ou parties de bâtiment à usage d'habitation ne comprenant qu'un seul logement ;
- 24 mois, pour les bâtiments et ou parties de bâtiments comprenant plusieurs logements, lorsque le bâtiment comprend au plus 50 logements, ou 36 mois, lorsque ce bâtiment comprend plus de 50 logements.
Il est précisé que ce délai court à compter de la date du premier ordre de service délivré pour le démarrage des travaux de rénovation, et a pour terme la date du dernier procès-verbal de réception de ces travaux.
II. Le dispositif proposé - Un allongement jusqu'à 6 ans du délai de réalisation des travaux éligibles à une rénovation performante et globale, dès lors qu'ils soient réalisés par le propriétaire occupant et accompagnés par l'État ou un opérateur agréé
L'article 3 de la proposition prévoit de modifier la définition de la rénovation performante et globale, mentionnée au 17°bis de l'article L. 111-1 du CCH, en prévoyant qu'elle puisse être réalisée par tranches, dans un délai inférieur à 6 ans à compter du début d'exécution des travaux, dès lors que ces travaux sont :
- réalisés par un propriétaire occupant son logement ;
- accompagnés par un opérateur de l'État ou agréé par lui ;
- planifiés, en différentes phases, dès le départ.
III. La position de la commission - Une mesure manifestement complexe et potentiellement coûteuse, relevant plus du règlement que de la loi
A. En premier lieu, sur la méthode, comme pour les deux articles précédents, l'opportunité de modifier la définition de la rénovation énergétique performante et globale se pose
En effet, la disposition a été adoptée à l'occasion de l'examen de la loi « Climat et résilience » en 2021.
B. En deuxième lieu, sur le fond, la disposition proposée serait peu opérante, tant pour le soutien aux ménages que l'efficacité de la politique de rénovation énergétique
Tout d'abord, la durée de 6 ans, contre 18 mois à 3 ans aujourd'hui, serait trop longue pour permettre un gain sur le plan de la consommation d'énergie.
Plus encore, la juxtaposition de plusieurs critères (délai de 6 ans, réalisation par tranches, accompagnement par l'État ou un opérateur, planification dès le départ) apparait particulièrement complexe.
Autre difficulté, en introduisant une référence aux propriétaires occupants, la disposition romprait avec la seule référence au nombre de logements pour la détermination des délais, ce qui pourrait conduire à des situations, non seulement complexes, mais aussi peu équitables.
Au reste, le coût, non évalué, de la mesure pourrait être important. En effet, le nombre de propriétaires occupants éligibles pourrait être élevé. Ainsi, selon l'Anah, 764 732 dossiers Ma Prime Rénov' (MPR) ont déjà concerné des propriétaires occupants en 2021, ainsi que 15 003 en 2022, selon un décomptage partiel dans ce second cas.
Interrogé par le rapporteur, le Gouvernement a indiqué que l'atteinte de la performance énergétique suppose la réalisation d'une rénovation en une étape et non la juxtaposition de gestes de travaux. Il a estimé que les délais et les étapes devaient être les moins nombreux possibles pour maîtriser les risques liés aux interfaces entre les phases et aux interventions sur des lots techniques. Il a ajouté que le nombre maximal d'étapes ne saurait être supérieur à 2 à 3 ans.
Sollicité par le rapporteur, l'Observatoire national de la précarité énergétique (ONPE) a indiqué que la réalisation d'une rénovation performante et globale doit s'étaler sur un temps raisonnable, avec 3 étapes maximum et un accompagnement et un ordonnancement par référent ; en particulier, le délai de 6 ans est selon lui trop long.
La longueur de ce délai a aussi été relevée par le Conseil national de l'ordre des architectes (CNOA), qui a rappelé que la filière plaide plutôt pour un maximum de 5 ans.
Enfin, comme pour les deux articles précédents, le Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique (CSCEE) a proposé à ses membres de contribuer aux travaux du rapporteur, à l'initiative de ce dernier :
· La Fédération des industries électriques, électroniques et de communication (FIEEC) a fait part de sa préférence pour une rénovation énergétique performante et globale par étapes, plutôt qu'en une fois ;
· De son côté, la Fédération des distributeurs de matériaux de construction (FDMC) a plaidé pour la simplification, de même que pour la lisibilité et la stabilité des dispositifs ;
· Enfin, la Fédération CINOV a relevé le coût de l'étalement des travaux par tranche, en termes de suivi et de gestion, sans percevoir de plus-value.
C. Enfin, sur la forme, la disposition envisagée présenterait plusieurs difficultés
Tout d'abord, les délais actuels relèvent du règlement (article R. 112-19 du CCH) plutôt que de la loi (article L. 111-1 du même code).
Plus encore, certaines notions, telles que celles de « réalisation », d'« opérateur » ou de « tranche », sont parfois trop ambiguës pour être véritablement opérantes.
Sur ce point, l'ONPE a précisé que la notion de « tranche », trop floue, ne saurait substituer à celle d'« étape ».
La commission n'a pas adopté l'article.
Article 4
Élargissement des missions du Centre scientifique
et technique du bâtiment pour promouvoir les matériaux locaux
Cet article vise à élargir les missions du centre technique du bâtiment (CSTB) en lui demandant :
- d'évaluer et promouvoir les techniques et les matériaux les mieux adaptés aux spécificités locales,
- de proposer des normes facilitant le recours aux matériaux locaux outre-mer.
La commission n'a pas adopté l'article.
I. La situation actuelle - Le CSTB, un centre de ressources pour le bâtiment compétent sur tout le territoire
Selon l'article L. 121-1 du code de la construction et de l'habitation (CCH), le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) est un établissement public à caractère industriel et commercial, doté de l'autonomie financière et placé sous l'autorité de l'État.
Il a pour mission :
- de procéder ou faire procéder à des recherches scientifiques et techniques directement liées à la préparation ou à la mise en oeuvre des politiques publiques en matière de construction et d'habitat ;
- d'apporter son concours aux services du ministère chargé de la construction et de l'habitation et aux services des autres ministères dans leurs activités de définition, mise en oeuvre et évaluation des politiques publiques en matière de construction et d'habitat.
À ce titre, le CSTB est notamment responsable de la mise à jour du logiciel établissant l'ensemble des caractéristiques thermiques des constructions nouvelles (art. L. 121-2 CCH).
L'article R. 121-1 du CCH précise les missions confiées qui consistent à :
- réaliser ou faire réaliser des recherches touchant à la technique, l'économie, l'environnement, la performance énergétique, la qualité sanitaire, la sociologie et, plus largement, au développement durable dans la construction et l'habitat ;
- participer aux travaux d'une commission chargée de formuler les avis techniques et les documents techniques d'application sur des procédés, matériaux, éléments, ou équipements utilisés dans la construction, lorsque leur nouveauté ou celle de l'emploi qui en est fait nécessite une expertise collective pour en apprécier l'aptitude à l'emploi.
Il contribue à la diffusion et à la valorisation des connaissances scientifiques et techniques en matière d'habitation et de construction durable produites dans le cadre de ses recherches et études, par des publications et toutes autres mesures appropriées, dont la normalisation.
Le président du conseil d'administration du CSTB est nommé en conseil des ministres pour un mandat de cinq ans, renouvelable une fois (article L. 121-3 CCH).
Le conseil d'administration du CSTB comprend un député et un sénateur, actuellement Mme Marie-Claude Varaillas, des représentants de l'État, des représentants élus des salariés, des représentants des collectivités territoriales et des personnalités qualifiées qui peuvent être choisies au sein des universités, des écoles et des centres de recherche nationaux.
Le CSTB établit un rapport annuel d'activité qu'il remet au Gouvernement et dépose sur les bureaux de l'Assemblée nationale et du Sénat (article L. 121-4 CCH).
Le CSTB a une compétence nationale aussi bien en métropole qu'outre-mer.
II. Le dispositif envisagé - Une extension des missions du CSTB
L'article 4 de la proposition de loi propose de compléter le 1° de l'article L. 121-1 du CCH sur les missions du CSTB en lui confiant celles :
- d'évaluer et de promouvoir les techniques et les matériaux les mieux adaptés aux spécificités locales des différents territoires ;
- de proposer, dans les territoires ultramarins, la reconnaissance de normes adaptées et facilitant le recours à des matériaux de construction et de rénovation utilisés localement.
III. La position de la commission - Une évolution des missions du CSTB déjà satisfaite par le droit existant
Les modifications proposées par l'article 4 sont satisfaite par le droit existant.
En effet, l'article R. 121-1 du CCH prévoit déjà que le CSTB :
- réalise des recherches touchant à l'environnement, la performance énergétique, la qualité sanitaire, la sociologie et, plus largement, au développement durable dans la construction et l'habitat ;
- formule ses avis techniques sur des procédés, matériaux, éléments, ou équipements utilisés dans la construction ;
- contribue à la diffusion et à la valorisation des connaissances scientifiques et techniques en matière de construction durable notamment à travers la proposition de nouvelles normes sur l'ensemble du territoire français.
De fait, le CSTB procède déjà à des études de matériaux en coopération avec l'Ademe pour fiabiliser le DPE et évaluer les rénovations sur les matériaux anciens et biosourcés. Il est par exemple à l'origine d'une labellisation de l'éco-conception des produits de construction.
Le ministère de la transition énergétique a également confié au CSTB la réalisation d'une étude sur l'équivalence entre matériaux européens et régionaux en matière de performance technique et de sécurité d'emploi, dans le cadre du Plan Logement Outre-Mer 2019-2022, prolongé jusqu'au 31 décembre 2023. Cette étude a été partagée auprès des acteurs des départements et régions d'outre-mer en fin d'année 2021.
Le ministère a demandé la mise en oeuvre de ses préconisations dans le cadre de la révision du règlement européen des produits de construction (RPC), en particulier la mise en oeuvre d'un marquage spécifique « RUP » (Régions ultra-périphériques), afin de permettre à certains produits de construction fabriqués dans les pays voisins (par exemple, les aciers issus du Brésil ou du Venezuela pour la Guyane) d'être utilisés sur les chantiers dans les territoires ultramarins.
Cette révision devrait être effective au plus tard en juin 2024, compte tenu du délai des négociations nécessaires avec la Commission européenne.
Le CSTB apporte également activement son appui au développement de filières locales de matériaux de construction, comme sur l'exemple de la certification de résistance à l'explosion (ATex) délivrée en 2018 pour la brique de terre crue compressée, à Mayotte.
Outre-mer, le CSTB mène par exemple un programme de recherche dénommé ECCO DOM pour réaliser des économies d'énergie dans les logements sociaux. Il a également été saisi pour faire face aux risques climatiques et environnementaux propres à ces régions.
La commission n'a pas adopté l'article.
Article 5
Gage financier
Cet article vise à compenser les éventuelles pertes de recettes entraînées par l'adoption de la proposition de loi par une augmentation de la taxe sur les transactions financières.
La commission n'a pas adopté l'article.
I. Le dispositif envisagé - Une augmentation de la taxe sur les transactions financières
L'article 5 propose de compenser les pertes de recettes résultant, pour l'État, de l'adoption de la proposition de loi par la création d'une taxe additionnelle à la taxe prévue par l'article 235 ter ZD du code général des impôts, c'est-à-dire la taxe sur les transactions financières.
II. La position de la commission - Un rejet de l'article
La commission n'ayant pas retenu les dispositions de la proposition de loi, elle a également rejeté leur éventuelle compensation financière.
La commission n'a pas adopté l'article.
* 19 Loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat (Article 2).
* 20 Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (Article 89).
* 21 Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (Article 3).
* 22 Loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l'eau et sur les éoliennes (Article 12).
* 23 Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique (Article 22).
* 24 Loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine (Article 80).
* 25 Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le changement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (Article 164).
* 26 Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (Article 160).
* 27 Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (Article 155).
* 28 Décret n° 2022-510 du 8 avril 2022 pris pour l'application des articles L. 111-1 et L. 126-2 du code de la construction et de l'habitation (Article 1er).