Proposition de loi constitutionnelle visant à créer une loi de financement des collectivités territoriales et de leurs groupements et à garantir la compensation financière des transferts de compétences

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Création d'une loi de financement des collectivités territoriales
et de leurs groupements

L'article 1 ^er vise à instituer une loi de financement des collectivités territoriales et de leurs groupements afin de garantir leur autonomie financière.

Si la commission n'a pu que constater les besoins légitimes des élus locaux d'une meilleure association aux discussions budgétaires nationales comme locales et d'une plus grande prévisibilité sur leurs ressources financières , elle n'a pas jugé opportune la mesure proposée qui se heurte à de nombreux écueils pratiques et juridiques .

Elle a, en conséquence, rejeté cet article .

1. Le dispositif : instituer une loi de financement des collectivités territoriales et de leurs groupements pour protéger leur autonomie financière

a) Un constat ancien et récurrent : une autonomie financière des collectivités territoriales en trompe-l'oeil

Si le principe de l'autonomie financière des collectivités territoriales a été posé dès le premier acte de la décentralisation, celle-ci n'a, comme le rappelle le professeur Éric Olivera, « longtemps bénéficié que d'une affirmation législative » ^{1 ( * )} . Toutefois, depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, cette autonomie financière des collectivités territoriales a bénéficiée d'une consécration constitutionnelle .

Depuis lors, l'article 72-2 de la Constitution précise le contenu de cette autonomie qui est quadruple :

- « les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi » ;

- « elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine » ;

- « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources » et ;

- « tout transfert de compétences [...] s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

Ce faisant, l'autonomie financière des collectivités territoriales est devenue une composante à part entière du principe constitutionnel préexistant de libre administration . Ainsi, le juge constitutionnel s'assure désormais que les règles posées par le législateur « n'ont pour effet ni de restreindre la part [des] recettes ni de diminuer les ressources globales des collectivités concernées au point d'entraver leur libre administration » ^{2 ( * )} .

Toutefois, une double évolution a récemment montré les limites du principe d'autonomie financière des collectivités territoriales.

D'une part, du fait du législateur, les marges de manoeuvres des collectivités territoriales ont progressivement connu une réduction sans précédent . En effet, comme le notaient Françoise Gatel et Mathieu Darnaud en 2020 dans le cadre de l'examen de la proposition de loi constitutionnelle pour les libertés locales : « Du côté de leurs dépenses, les contrats dits « de Cahors » ont eu pour effet de contraindre très significativement leurs choix de gestion en exerçant une forte pression à la baisse sur leurs dépenses réelles de fonctionnement. Du côté de leurs recettes, la réforme en cours de la taxe d'habitation entérine le mouvement déjà entamé d'une réduction du pouvoir fiscal des collectivités au profit du transfert d'impositions nationales , sur lesquelles les collectivités n'ont jamais la main » ^{3 ( * )} .

D'autre part, la jurisprudence constitutionnelle a admis de nombreux tempéraments à ce principe . À titre d'exemple, très récemment, le Conseil constitutionnel a estimé qu' « aucune exigence constitutionnelle n'impose que la suppression ou la réduction d'une recette fiscale perçue par des collectivités territoriales soit compensée par l'allocation d'un montant de recettes comparable » dans une décision relative à la suppression de la taxe d'habitation pour 2023 ^{4 ( * )} . Il a, en conséquence, jugé que cette suppression n'était contraire ni au principe de libre administration ni à celui d'autonomie financière des collectivités territoriales.

Malgré des ratios d'autonomie financière très élevés ^{5 ( * )} et une reconnaissance constitutionnelle de leur autonomie, les collectivités territoriales ont donc vu leurs marges de manoeuvre effectives en matière financière très significativement réduites et, par conséquent , leur autonomie financière s'amoindrir d'autant.

b) Le dispositif : créer un véhicule financier annuel spécifique aux collectivités territoriales et à leurs groupements

(1) Un nouveau véhicule financier poursuivant un objectif unique, la garantie de l'autonomie financière des collectivités territoriales et de leurs groupements

En réponse à la « dissémination dans le projet de loi de finances des dispositions ayant un impact sur les collectivités territoriales » ^{6 ( * )} , Eric Kerrouche et plusieurs de ses collègues du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain proposent, à l'article 1 ^er , de créer une loi de financement des collectivités territoriales et de leurs groupements . Une telle loi est présentée, pour les auteurs de la proposition de loi constitutionnelle, comme « un moyen efficace permettant de garantir l'autonomie financière, et donc politique, des collectivités territoriales et de leurs groupements » ^{7 ( * )} .

Ce nouveau véhicule, inscrit dans un nouvel article 47-1-1 de la Constitution, aurait pour objectif de « déterminer les ressources et les conditions générales d'équilibre des comptes » des collectivités et viserait à « garantir l'autonomie financière des collectivités territoriales et de leurs groupements ».

(2) Un champ d'application particulièrement large

Cette loi de financement, et les garanties qu'elle apporterait quant à l'autonomie financière des collectivités territoriales, trouverait une large application puisqu'elle concernerait non seulement les collectivités territoriales mais également l'ensemble de leurs groupements .

Au 1 ^er janvier 2023, selon les statistiques publiées par la direction générale des collectivités locales (DGCL), les collectivités territoriales sont au nombre de 35°074, réparties comme suit :

- 34 955 communes ;

- 101 départements et ;

- 18 régions ^{8 ( * )} .

En l'état de la rédaction de la proposition de loi constitutionnelle, s'ajouteraient à ces collectivités, les 1 254 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et les 8 882 syndicats de communes existants au 1 ^er janvier 2022 ^{9 ( * )} .

(3) Une procédure largement inspirée des projets de loi de financement de la sécurité sociale

La procédure proposée est très largement inspirée de celle aujourd'hui applicable aux lois de financement de la sécurité sociale et prévue à l'article 47-1 de la Constitution. Le Parlement disposerait ainsi d'un délai de cinquante jours pour voter une telle loi, faute de quoi, le Gouvernement aurait la faculté de mettre en oeuvre par voie d'ordonnances les dispositions du projet de loi.

Principale originalité du dispositif, le Sénat serait la première assemblée saisie sur ce projet de loi et disposerait d'un délai d'examen du texte plus long que celui confié à l'Assemblée nationale - respectivement vingt et quinze jours.

Scindée en deux parties , cette loi de financement comprendrait une partie relative aux ressources des collectivités et de leurs groupements et un « objectif de dépenses », sans être contraignante afin de préserver la libre administration et l'autonomie de gestion des collectivités.

Enfin, l'application de ces dispositions constitutionnelles serait largement renvoyée à une loi organique , sur le modèle de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) qui précisent aujourd'hui certaines dispositions constitutionnelles.

2. La position de la commission : rejeter un dispositif résultant d'une réflexion pertinente mais inaboutie sur l'autonomie financière des collectivités territoriales et de leurs groupements

Au terme d'un débat approfondi et sur proposition de son rapporteur, la commission des lois n'a pas adopté ces dispositions, la commission des finances saisie pour avis ayant parallèlement exprimé un avis de rejet du texte.

Tout en partageant la préoccupation légitime des auteurs de la proposition de loi constitutionnelle, elle a estimé que les mesures proposées, d'une part, se heurtaient à de nombreux écueils pratiques et juridiques , et d'autre part, ne constituaient pas la réponse la plus robuste et opérationnelle aux souhaits de lisibilité et de visibilité sur leurs ressources financières exprimés par les élus locaux .

Au demeurant, au vu du lancement, par le Président du Sénat, Gérard Larcher, d'un groupe de travail transpartisan sur la décentralisation et les finances locales, la commission a jugé préférable de ne pas adopter ces dispositions, au profit d'une réflexion plus globale sur la place des collectivités territoriales dans l'architecture institutionnelle des pouvoirs publics .

a) Une intention légitime qui ne répond toutefois pas aux besoins exprimés par les élus locaux

À l'instar des auteurs de la proposition de loi, la commission juge nécessaire, dans un contexte de crise inflationniste et énergétique, de s'interroger sur le niveau des ressources des collectivités territoriales et la prévisibilité de celles-ci pour éviter que l'investissement local, qui représente une part déterminante du total de l'investissement public, ne fléchisse.

Le rapporteur partage pleinement l'objectif recherché par les auteurs de la proposition de loi estimant qu'il importe, en effet, de remédier à la situation actuelle des collectivités territoriales qui ont vu leurs marges de manoeuvre financières se réduire très significativement depuis plusieurs années .

Au surplus, le rapporteur fait pleinement sien le constat des nombreux défauts du cadre législatif et constitutionnel actuel des finances locales pour les collectivités territoriales dressé par les associations représentants les élus locaux lors de leurs auditions, à savoir :

- en premier lieu, le défaut d'information des collectivités territoriales en amont du dépôt des projets de loi de finances et lors des réformes de la fiscalité locale nuit à la création de réformes consensuelles et adaptées aux réalités locales.

La suppression de la taxe d'habitation constitue à ce titre un exemple topique du défaut d'information préalable à destination des collectivités territoriales des incidences réelles d'une telle mesure. En effet, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2020 qui tirait les conséquences de la suppression progressive de la taxe d'habitation décidée en 2017, la commission des lois du Sénat avait regretté « le manque de concertation des élus en amont de la réforme » et le choix gouvernemental d'une réforme par le biais du projet de loi de finances plutôt que par « un texte dédié à la fiscalité locale » ^{10 ( * )} .

Au surplus, elle avait estimé que « les effets de bords [d'une telle réforme] n'avaient pas fait l'objet d'une anticipation chiffrée et d'une information préalable à destination des collectivités territoriales » ^{11 ( * )} ;

- en deuxième lieu, la litanie des réformes de la fiscalité locale n'offre pas aux élus locaux une visibilité suffisante leur permettant de construire une programmation budgétaire pluriannuelle et sincère pour réaliser leurs investissements.

À l'heure où le cadre dans lequel évoluent les finances publiques se caractérise de plus en plus par sa pluriannualité, il n'est toujours pas donné aux collectivités la possibilité de contribuer à ce mouvement en ayant une visibilité sur leurs finances à l'horizon de plusieurs années.

En l'occurrence, comme le souligne le tableau ci-dessous retraçant les principales évolutions législatives de la fiscalité locale entre 1999 et 2019, rares depuis vingt ans ont été les années exemptes de réformes de la fiscalité locale .

Tableau récapitulatif des principales évolutions législatives
de la fiscalité locale depuis 1999

Source : « Regards sur la fiscalité locale (1986-2018) », vol. 1 (contributions directes),
juin 2019, étude réalisée par La Banque Postale Collectivités Locales

Force est aujourd'hui de constater que ce tableau est déjà daté puisque depuis lors, une nouvelle modification d'ampleur de la fiscalité locale a été votée dans le cadre de la loi de finances pour 2023 : la suppression de la CVAE, illustrant, si besoin était, l'acuité de ce constat .

Dans ces conditions, les collectivités territoriales ne peuvent construire une programmation budgétaire pluriannuelle et sincère faute de lisibilité sur leur cadre législatif de leurs finances ;

- en troisième lieu, l'insuffisante lisibilité et association des élus aux décisions d'attribution des dotations d'investissement nuit à leur allocation efficiente.

Sur ce point, à l'initiative de Loïc Hervé, rapporteur pour avis de la mission « relations avec les collectivités territoriales » dite « RCT » du projet de loi de finances pour 2023, la commission des lois a, une nouvelle fois, regretté que « les crédits de l'État dédiés au soutien à l'investissement des collectivités territoriales soient répartis selon des modalités ne permettant pas la parfaite lisibilité et la pleine association des élus » ^{12 ( * )} .

Ce défaut de visibilité est particulièrement prégnant pour l'année budgétaire 2023 compte tenu de la création du nouveau fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires , dit « fonds vert », dont les crédits seront répartis selon des modalités qui sont longtemps restées indéterminées et qui n'offrent pas les mêmes garanties que les procédures d'attribution prévues pour des dotations d'investissement existantes, qui associent, même imparfaitement, les élus locaux aux décisions d'attribution.

Au surplus, les associations d'élus auditionnées par le rapporteur ont, une nouvelle fois, déploré le défaut de clarté des critères d'attribution de ces dotations que les élus peinent, chaque année à comprendre ;

- en dernier lieu, l'émiettement des mesures budgétaires et fiscales ayant une incidence sur les ressources comme les dépenses des collectivités territoriales dans le projet de loi de finances , nuisant à une appréhension globale des relations financière entre l'État et les collectivités territoriales.

Sur ce point, la mission « RCT » ne constitue qu'une part minime des transferts financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, les autres mesures étant dispersées au sein d'autres articles du projet de loi de finances , et ce, depuis des années.

Plus précisément, dans le projet de loi de finances initial pour 2023, la mission « RCT » ne retraçait que 4 % du montant total des transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales inscrits pour l'année 2023 et 8% des concours financiers, comme le démontre le schéma ci-après.

Répartition des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales au sein des projets de loi de finances entre 2012 et 2021

Source : Rapport sur la situation des finances publiques locales de 2022
annexé au projet de loi de finances pour 2023

Forte de ces constats et réaffirmant une position constante du Sénat en la matière, la commission considère, comme les auteurs de la proposition de loi constitutionnelle, que l'autonomie financière des collectivités territoriales est une condition indispensable à l'effectivité de la décentralisation . Aux yeux du rapporteur, cette autonomie doit, dès lors, trouver une réalité concrète tant s'agissant des ressources des collectivités territoriales qui doivent être davantage à la main de celles-ci que de leurs dépenses qui ne sauraient être enserrées dans une contractualisation imposée unilatéralement par l'État.

Toutefois, au cours de ses travaux, plusieurs personnes consultées par le rapporteur, et singulièrement les associations d'élus locaux, se sont interrogées sur l'utilité de la création d'une loi de financement spécifique aux collectivités territoriales et à leurs groupements pour atteindre ces objectifs et remédier aux constats déplorés ci-avant.

Ainsi, l'association des maires et des présidents d'intercommunalités de France (AMF) a indiqué qu'elle « n'est pas favorable à une loi de financement des collectivités » mais « demande davantage la mise en place d'un pacte financier liant l'État et les collectivités qui doit garantir, pour la durée de la mandature parlementaire, la stabilité et la prévisibilité des ressources et des charges des communes et intercommunalités ».

De la même manière, l'Assemblée des départements de France (ADF), si elle « souscrit à la création d'un dispositif qui permettrait d'améliorer la (pré)visibilité de leurs ressources », « ne réclame pas, toutefois, de loi de financement nommément appelée », constatant que « dans son principe seul, un tel support législatif ne suffirait pas à garantir l'autonomie financière des collectivités » ^{13 ( * )} . Sur ce point, le professeur Xavier Cabannes a indiqué lors de son audition que la création d'un tel véhicule n'aurait « aucun effet significatif » sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel s'agissant des garanties découlant du principe d'autonomie financière des collectivités territoriales puisque le juge constitutionnel resterait « libre d'apprécier ce qui porte effectivement ou non atteinte à la libre administration de l'article 72 et/ou à l'autonomie financière de l'article 72-2 de la Constitution ».

Par ailleurs, il a été rappelé par Régions de France qu' « au cours des dernières années, [elle] n'a pas soutenu publiquement l'instauration d'une loi de financement des collectivités territoriales » mais a formulé d'autres propositions dans le cadre de son livre blanc des Régions publié en 2021.

Aussi, force est en effet de constater, comme l'a fait valoir le professeur Xavier Cabannes lors de son audition par le rapporteur, qu'il est difficile de mesurer « en quoi la protection offerte par cette loi serait supérieure à celle offerte par la loi de finances à l'égard du niveau des dotations étatiques et de la loi de financement pluriannuelle des finances publiques à l'égard du niveau des dépenses des collectivités territoriales ».

Au demeurant, d'un constat partagé avec plusieurs personnes auditionnées, le rapporteur souligne qu'une telle loi de financement n'empêcherait en rien une révision annuelle du montant des concours financiers de l'État aux collectivités, conformément au principe d'annualité budgétaire . Ainsi, la DGCL a confirmé au rapporteur son analyse en affirmant que « les concours financiers de l'État entrant dans le périmètre du budget de l'État et contribuant de manière significative à l'équilibre du budget de l'État, soumis au principe d'annualité, une loi de financement des collectivités territoriales ne constituerait pas protection pluriannuelle quant à une éventuelle révision ultérieure du montant des concours financiers ».

Dès lors, il n'est pas certain que l'inscription dans la Constitution d'un véhicule financier spécifique aux collectivités territoriales et à leurs groupements aurait, conformément au souhait des auteurs de la proposition de loi, une incidence majeure sur l'autonomie financière de celles-ci ou sur la prévisibilité de leurs ressources.

b) Le risque de confier à l'État un nouvel outil à sa main pour réglementer les finances des collectivités territoriales

Au-delà des incertitudes quant aux bénéfices que pourraient induire pour les finances des collectivités territoriales les dispositions de la proposition de loi, les personnes consultées par le rapporteur se sont également interrogées sur les risques pour les collectivités territoriales que présente un tel véhicule . Ces risques sont de deux ordres : l'institution d'une procédure largement à la main du Gouvernement et la création d'un outil, en pratique, recentralisateur .

En effet, comme le Sénat l'a déjà exprimé dans son rapport intitulé « 50 propositions pour le plein exercice des libertés locales » ^{14 ( * )} , « il serait hasardeux de prévoir une loi annuelle de financement des collectivités territoriales sur le modèle de la loi de financement de la sécurité sociale prévue par la Constitution depuis 1996, parce que ce serait l'instrument d'une régulation plus forte des finances locales par l'État et, par voie de conséquence, un facteur de recentralisation ».

L'affaiblissement du principe de décentralisation qu'il pourrait induire serait d'autant plus important que la jurisprudence constitutionnelle a admis que le « législateur puisse (...) en réponse à des exigences constitutionnelles ou (...) à des fins d'intérêt général (...) assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations et à des charges » ^{15 ( * )} dès lors que ces dispositions « ne port[ent] pas à la libre administration des collectivités territoriales une atteinte d'une gravité telle que seraient méconnus les articles 72 et 72-2 de la Constitution ». Ainsi, le Conseil constitutionnel a considéré que l'institution d'un mécanisme contraignant de réduction des dépenses publiques locales introduit dans la loi de programmation des finances publiques pour 2018 à 2022 - les contrats dits « de Cahors » - ne constituait pas une atteinte grave au principe de libre administration des collectivités territoriales, dès lors que le législateur a entendu mettre en oeuvre « l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques ». C'est pourquoi, ce nouvel outil recèle le risque de permettre au Gouvernement d'introduire de nouvelles obligations pesant sur les collectivités territoriales et leurs groupements, et ce au mépris de l'objectif louable poursuivi par les auteurs de la proposition de loi constitutionnelle de préservation de l'autonomie financière de ces derniers.

En outre, il peut être observé que la création d'un véhicule spécifique relevant de la catégorie des lois de finances est de nature à créer un nouveau véhicule susceptible de faire l'objet de la procédure fixée à l'alinéa 3 de l'article 49 de la Constitution et, d'octroyer au Gouvernement une nouvelle faculté d'adopter ces mesures par voie d'ordonnances en cas de non-respect par le Parlement des délais d'examen prévus. Ces dispositions tendent donc à introduire une nouvelle procédure susceptible de limiter les marges de manoeuvres du Parlement dans la discussion de textes de loi financiers applicables aux collectivités territoriales.

Enfin, l'absence de véhicule organique précisant les dispositions constitutionnelles ainsi proposées est apparue , aux yeux du rapporteur, comme étant particulièrement risquée puisque, comme l'a rappelé la professeure Céline Viessant lors de son audition, « l'un des inconvénient de ce type de véhicule est que sans loi organique nous avons des difficultés à cerner le contenu des loi de financements des collectivités territoriales, les éventuels risques juridiques afférents et l'encadrement qui serait opéré au niveau organique ensuite ». En l'état de l'examen de la proposition de loi constitutionnelle, celle-ci recèle le risque, si elle était adoptée, de se voir dénaturée ou profondément modifiée par des dispositions organiques.

De l'avis quasi-unanime des personnes entendues, élus locaux comme professeurs de droit et de finances locales, un tel véhicule recèle le risque de confier au Gouvernement un nouvel outil procédural lui permettant d'imposer unilatéralement aux collectivités territoriales et à leurs groupements de nouvelles réductions de leurs marges de manoeuvres financières .

c) Un dispositif qui se heurte à de nombreux écueils pratiques et juridiques

Les dispositions proposées par les auteurs de la proposition de loi constitutionnelle se heurtent, en outre, à de nombreux écueils juridiques et pratiques .

En premier lieu, dans un contexte où le financement des collectivités par l'affectation de fractions d'impôts nationaux et par dotations est croissant, il semble désormais très difficile d'isoler dans les finances publiques les ressources des collectivités territoriales de celles de l'État .

Interrogée sur ce point, la direction du Budget a rappelé que « certaines dispositions ne pourront pas quitter le champ des lois de finances » et que, dès lors, « le champ de cette loi de financement des collectivités territoriales sera mécaniquement restreint par la nécessité de préserver le domaine des lois de finances qui doit demeurer intacte pour laisser crédits et recettes de l'État dans un même véhicule ». A l'inverse, comme l'a indiqué la DGCL, « un périmètre restreint de ressources discutées uniquement dans le cadre d'une loi de financement des collectivités territoriales limiterait significativement l'intérêt de ce dernier ».

À titre d'exemple, la suppression de la taxe d'habitation comme de la CVAE qui ont été présentées au Parlement lors des projets de loi de finances pour 2020 et pour 2023 dans le cadre d'un article unique qui traitait à la fois de l'opportunité de ces suppressions et des modalités de compensation de celles-ci pour les collectivités territoriales .

Or, le rapporteur partage l'opinion de la DGCL qu' « avec deux véhicules législatifs distincts, il est vraisemblable que la suppression de ces impôts aurait relevé de la loi de finances, alors que les modalités de compensation des collectivités auraient relevé de la loi de financement (...) [pouvant alors] nuire à l'information des députés et des sénateurs lors des discussions parlementaires ».

En deuxième lieu, prenant l'exemple des difficultés d'articulation existantes entre le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale, Pierre Chavy, sous-directeur à la 5 ^ème division de la direction du Budget, a indiqué au rapporteur que les conséquences de toute loi de financement sur les recettes et les charges de l'État devraient, en tout état de cause, être tirées en loi de finances, ce qui semble, de facto , en relativiser l'intérêt.

En troisième lieu, l'insertion dans le calendrier parlementaire existant d'un nouveau véhicule financier , enserré par des délais contraints et une procédure d'adoption spécifique, n'est pas aussi évident qu'il y paraît. En l'occurrence, les deux administrations centrales précitées ont fait remarquer, lors de leur audition, que de telles dispositions risquaient de rigidifier « encore davantage l'espace de la discussion parlementaire ».

d) La consécration de l'autonomie financière des groupements de collectivités introduit le risque d'une supra-communalité

Ainsi que l'ont fait remarquer certaines personnes auditionnées, la rédaction actuelle de l'article 1 ^er de la proposition de loi constitutionnelle vise « les collectivités territoriales et leurs groupements ». Or, aujourd'hui, les groupements - n'étant pas mentionnés à l'article 72-2 de la Constitution - ne bénéficient pas, en matière financière, des mêmes garanties que les collectivités territoriales .

Au surplus, le Conseil constitutionnel a récemment rappelé que ces derniers « ne constituent pas des collectivités territoriales au sens de l'article 72 de la Constitution » ^{16 ( * )} et qu'ils ne sauraient , par suite, bénéficier des garanties applicables aux collectivités territoriales , notamment s'agissant des principes de libre administration et d'autonomie financière.

Dès lors, en ce qu'elle modifierait substantiellement les équilibres constitutionnels et institutionnels existants au sein du bloc local et qu'elle reviendrait à accorder aux groupements - émanations des communes - des garanties aujourd'hui applicables aux seules collectivités , la commission, à l'initiative du rapporteur, n'a pas jugé pertinent le principe et les modalités de la loi de financement ainsi envisagés par la proposition de loi constitutionnelle .

e) Une réflexion pertinente mais inaboutie sur la redéfinition des relations financières entre l'État et les collectivités territoriales

Assurément, la proposition de loi présentée par Eric Kerrouche et plusieurs de ses collègues répond à une attente majeure des élus locaux qui, comme l'a mis en relief il y a quelques jours la réunion organisée entre le Président de la République et plusieurs associations d'élus, souhaitent voir leur autonomie financière mieux garantie et appellent à une profonde réforme des relations financières entre l'État et les collectivités territoriales .

Elle pose un débat essentiel, celui de l'équilibre à trouver en matière d'autonomie financière comme fiscale des collectivités territoriales au sein d'un État unitaire et décentralisé . L'autonomie financière étant une condition essentielle et indispensable de la décentralisation et de la libre administration des collectivités territoriales, il apparaît en effet pertinent de s'interroger, comme le font les auteurs de la proposition de loi constitutionnelle, sur la manière de la garantir et de la préserver sans pour autant porter atteinte aux principes d'unité de la République et d'égalité entre les administrés de territoires différents.

Cette même interrogation est à l'origine du lancement, par le Président du Sénat, Gérard Larcher, d'une réflexion sur la décentralisation comprenant un volet relatif aux finances locales , annoncée début octobre 2022. Le soin de procéder à cette réflexion a été confié à un groupe de travail transpartisan présidé par Gérard Larcher et dont le rapporteur de la présente proposition de loi constitutionnelle est membre. Ce dernier souligne que la dernière réunion de travail de ce groupe a permis de discuter, à l'initiative du rapporteur général du budget de la commission des finances, Jean-François Husson, de propositions couvrant l'ensemble du champ des finances locales (autonomies financière et fiscale, ressources propres, compensation des transferts de compétences, gouvernance des finances locales, etc .) s'insérant elles-mêmes dans une réflexion plus large sur la place des collectivités territoriales dans l'architecture institutionnelle actuelle .

Les dispositions de l'article 1 ^er de la présente proposition de loi constitutionnelle, dans la mesure où elles entendent garantir l'autonomie financière des collectivités territoriales, s'inscrivent dans la droite ligne de cette réflexion plus globale .

Pour autant, au regard des difficultés précédemment évoquées, la commission a estimé la solution proposée inaboutie et insuffisante pour répondre à l'enjeu soulevé .

Elle a, aussi, jugé préférable de conditionner toute évolution constitutionnelle relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales à un examen conjoint d'un véhicule constitutionnel et d'un véhicule organique, afin tant de garantir l'efficacité des évolutions proposées que d'éviter tout effet de bord préjudiciable aux ressources financières des collectivités territoriales.

La commission n'a pas adopté l'article 1 ^er .

Article 2
Rénovation des modalités de compensation financière
des transferts de compétences

L'article 2 de la présente proposition de loi constitutionnelle tend, à titre principal, à modifier les règles de compensation financière des créations, extensions, ou modifications des conditions d'exercice des compétences des collectivités territoriales et des groupements , selon le principe « qui décide paie », et à en prévoir le réexamen régulier . À titre subsidiaire, il tire les conséquences de la création d'une loi de financement des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière de compensation financière des modifications des périmètres de compétences.

Bien que favorable aux principes d'un réexamen régulier et d'une compensation évolutive des transferts de compétences, la commission n'a pas jugé souhaitable d'étendre l'ensemble de ces garanties financières aux groupements de collectivités territoriales et rappelle que des dispositions similaires ont déjà été adoptées par le Sénat en septembre 2020 et transmises à l'Assemblée nationale.

Elle a, en conséquence, rejeté cet article .

1. Le dispositif : remédier aux difficultés existantes de compensation financière des transferts de compétences par un réexamen régulier et une révision des règles applicables en cas de modification des périmètres de compétences

a) Les difficultés des modalités actuelles de compensation financière des transferts de compétences

(1) Les insuffisances de la compensation « au coût historique » des transferts de compétences

De la même manière que pour le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales, le principe de compensation des transferts de compétences a été posé dès le premier acte de décentralisation et n'a bénéficié dans un premier temps que d'une protection législative ^{17 ( * )} . Ce principe a par la suite fait l'objet d'une reconnaissance constitutionnelle puisque l'article 72-2 de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, prévoit désormais que « tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

Néanmoins, ce principe voit sa portée nettement diminuée par le principe jurisprudentiel de la compensation dite « au coût historique » des transferts de compétences. En effet, le juge constitutionnel admet, selon une jurisprudence constante, qu'une compensation à hauteur du coût d'exercice à la date du transfert et définitive est conforme aux principes d'une compensation des transferts de compétences et d'autonomie financière des collectivités territoriales définis par l'article 72-2 de la Constitution.

À titre d'exemple, le Conseil constitutionnel a jugé que ne méconnaissait « par lui-même, ni la libre administration des départements, ni le principe selon lequel tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice , ni celui selon lequel toute création de compétences est accompagnée de ressources déterminées par la loi » ^{18 ( * )} .

Par la suite, il a estimé « qu'en transférant aux départements des recettes égales au montant des dépenses exécutées par l'État en 2003 au titre de l'allocation de revenu minimum d'insertion et de l'allocation de revenu de solidarité, l'article 59 respecte le principe de l'équivalence entre les charges constatées à la date du transfert et les ressources transférées » ^{19 ( * )} et ne prévoyant d'ajustement des recettes perçues par les départements que « si les recettes départementales provenant de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers venaient à diminuer pour maintenir un niveau de ressources équivalant à celui [que l'État] consacrait à l'exercice de cette compétence avant son transfert », la loi déferrée n'étant pas contraire à la Constitution, consacrant ainsi le principe de compensation « au coût historique » .

Comme le précise le rapport sur la situation des finances publiques pour 2023, « la notion jurisprudentielle du « coût historique » (...) n'implique pas un droit à compensation (DAC) évolutif mais justifie au contraire le fait de fixer de façon définitive le montant du DAC au moment du transfert de la compétence qui n'évolue plus ensuite » ^{20 ( * )} .

Dans ces conditions, des facteurs tels que l'inflation, l'accroissement du public concerné, ou une modification des conditions d'exercice de la compétence transférée insuffisamment prise en compte peuvent conduire à rendre insoutenable une compensation au « coût historique » .

Ainsi, s'agissant de la compensation des transferts des allocations de solidarité, les données transmises au rapporteur par la direction du Budget démontrent la progression régulière des dépenses de RSA à la charge des départements, depuis sa création, avec un taux de croissance annuel moyen de 5% par an depuis 2009. Force est de constater qu'entre 2009 et 2019, une telle progression a abouti à un quasi doublement du montant des dépenses obligatoires à la charge des départements pour l'exercice de cette compétence (voir tableau ci-dessous).

Tableau des dépenses de RSA des départements
entre 2009 et 2019

Années	Montants des dépenses RSA en M€
2009	6 504
2010	7 368
2011	7 784
2012	8 143
2013	8 873
2014	9 698
2015	10 350
2016	10 680
2017	10 737
2018	11 048
2019	11 023

Source : Rapport sur la situation des finances publiques locales pour 2022,
annexé au projet de loi de finances pour 2023

Bien que de nouvelles ressources aient été allouées aux collectivités depuis le 1 ^er janvier 2014 pour faire face à ces coûts ^{21 ( * )} , il apparait que, sans mesure spécifique accordée par l'État, aucun mécanisme constitutionnel n'impose une modification de la compensation financière des effets de ce transfert .

(2) Les insuffisances de « l'accompagnement financier » des modifications de périmètre de compétences

Comme l'avaient souligné Mathieu Darnaud et Françoise Gatel lors de l'examen de la proposition de loi constitutionnelle pour le plein exercice des libertés locales, « la nature de la compensation n'est pas la même lorsqu'il s'agit, d'une part, d'un transfert (compensation intégrale au coût historique) ou, d'autre part, de l'extension d'une compétence déjà transférée ou de la création d'une compétence nouvelle » ^{22 ( * )} . Dans ces derniers cas, le principe qui prévaut n'est pas celui de la compensation intégrale mais bien celui de « l'accompagnement financier » . En effet, dans sa rédaction actuelle, le quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution prévoit à sa seconde phrase que « toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ». Toutefois, de la même manière que s'agissant de la compensation « au coût historique », le juge constitutionnel a estimé qu'il ne découle de ces dispositions qu'une « obligation d'accompagner ces créations ou extensions de compétences de ressources dont il appartient [au législateur] d'apprécier le niveau ».

Par conséquent, en cas de création d'une compétence ou d'extension du périmètre d'une compétence déjà transférée, le législateur n'est tenu, ni de prévoir une compensation financière si l'extension ou la création sont obligatoires, ni d'en fixer un montant particulier , tant que celui-ci ne porte pas atteinte au principe de libre administration.

b) Le dispositif : introduire le réexamen régulier et réviser les règles applicables en cas de modification des périmètres de compétences

À titre principal, le 3° de l'article 2 de la proposition de loi constitutionnelle tend à modifier l'article 72-2 de la Constitution afin :

- d'étendre la règle de compensation financière des transferts de compétences aux transferts de compétences entre collectivités territoriales ;

- de prévoir la compensation financière intégrale des créations, extensions ou modifications des conditions d'exercice de compétences ou résultant de décisions de l'État ;

- d'inscrire le principe d'un réexamen régulier des ressources attribuées pour compenser les transferts , extensions, créations, ou modifications des conditions d'exercice des compétences des collectivités territoriales.

À titre subsidiaire, les 1°, 2° et 5° accordent aux groupements de collectivités l'ensemble de ces nouvelles garanties financières et tirent les conséquences de la création d'une loi de financement des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière de compensation financière des modifications des périmètres de compétences.

2. La position de la commission : approuver le principe d'une rénovation des modalités de compensation financière des transferts de compétences mais rejeter leur imbrication avec une loi de financement des collectivités territoriales

L'article 2, reprenant, à titre principal, un dispositif déjà adopté par le Sénat en octobre 2020, la commission ne peut qu'être favorable sur le principe à ces dispositions qu'elle a déjà votées, qui vont dans le sens de d'une compensation dynamique du coût des transferts et d'une meilleure compensation financière des modifications de périmètre de compétences transférées .

En effet, comme l'avaient souligné lors de l'examen de la proposition de loi constitutionnelle visant à protéger les libertés locales les rapporteurs Françoise Gatel et Mathieu Darnaud, « ces dispositions sont la traduction constitutionnelle du principe « qui décide paie » » ^{23 ( * )} .

Le rapporteur tient, toutefois, à rappeler que les principales dispositions de cet article ont déjà été adoptées par le Sénat et transmises à l'Assemblée nationale qui est libre de les inscrire à son ordre du jour ^{24 ( * )} . Au surplus, ces dispositions s'inscrivaient dans une proposition de loi constitutionnelle plus ambitieuse pour les libertés locales examinée conjointement avec une proposition de loi organique tirant les conséquences des évolutions constitutionnelles proposées ^{25 ( * )} .

Par ailleurs, certaines dispositions de cet article visent à accorder les mêmes garanties financières aux collectivités territoriales et à leurs groupements tandis que d'autres tirent les conclusions de la création d'une loi de financement des collectivités territoriales et de leurs groupements, ce qui est contraire à la position exprimée par la commission et développée ci-avant à l'article 1 ^{er26 ( * )} .

Pour toutes ces raisons et par cohérence avec le rejet de l'article 1 ^er , la commission a rejeté cet article .

La commission n'a pas adopté l'article 2.

*

* *

Pour l'ensemble de ces raisons, la commission n'a pas adopté la proposition de loi constitutionnelle n° 869 rectifiée (2021-2022) visant à créer une loi de financement des collectivités territoriales et de leurs groupements et à garantir la compensation financière des transferts de compétences.

En conséquence, et en application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte initial de la proposition de loi constitutionnelle .

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* ¹ Eric Olivera, « La décentralisation et les finances publiques », Titre VII , n° 9, octobre 2022, https://www.conseil-constitutionnel.fr/publications/titre-vii/la-decentralisation-et-les-finances-publiques .

* ² Conseil constitutionnel, DC n° 2000-442 du 28 décembre 2000, Loi de finances pour 2001,
consultable à l'adresse suivante :
https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&cad=rja&uact=8&ved=2ahUKEwjLtqu22fr9AhVZVKQEHSvRBakQFnoECA0QAQ&url=https%3A%2F%2Fwww.conseil-constitutionnel.fr%2Fdecision%2F2000%2F2000442DC.htm&usg=AOvVaw2A7VDIBnEyUc3S2vcJ0kpN .

* ³ Rapport de Mathieu Darnaud et Françoise Gatel fait au nom de la commission des lois du Sénat sur les propositions de lois constitutionnelle et organique pour le plein exercice des libertés locales, déposé le 14 octobre 2020, p. 4, consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l20-048/l20-048.html .

* ⁴ Conseil constitutionnel, DC n° 2019-796, du 27 décembre 2019, Loi de finances pour 2020,
consultable à l'adresse suivante :
https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2019/2019796DC.html

* ⁵ Selon les chiffres communiqués par la direction générale des collectivités territoriales (DGCL) pour 2022, le ratio d'autonomie financière des départements se stabilise à 74,7 % tandis que celui du bloc communal et des régions diminue, légèrement pour le premier (-0,8 point), de manière plus importante pour les secondes (-3,9 points) pour s'établir respectivement à 70,9 % et 73,9 %.

* ⁶ Exposé des motifs de la présente proposition de loi constitutionnelle, p.1.

* ⁷ Ibid .

* ⁸ Les collectivités locales en chiffres pour 2022 , publié par la direction générale des collectivités
locales (DGCL), consultables à l'adresse suivante :
https://www.collectivites-locales.gouv.fr/collectivites-locales-chiffres-2022 .

* ⁹ Ibid .

* ¹⁰ Avis budgétaire fait par Loïc Hervé, au nom de la commission des lois, sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » du projet de loi de finances pour 2020, déposé le 21 novembre 2019, p. 26, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a19-146-12/a19-146-12.html .

* ¹¹ Op ., p. 33.

* ¹² Avis budgétaire fait par Loïc Hervé, au nom de la commission des lois, sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » du projet de loi de finances pour 2023, déposé le 17 novembre 2022, p. 96, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a22-121-11/a22-121-11.html .

* ¹³ Réponses au questionnaire du rapporteur transmises par l'Association des départements de France, p. 1.

* ¹⁴ Rapport « 50 propositions pour le plein exercice des libertés locales » de Philippe Bas et Jean-Marie Bockel, p. 31. Le rapport est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/redaction_multimedia/2020/2020-Documents_pdf/20200702_Rapport_GT_Decentralisation.pdf .

* ¹⁵ Conseil constitutionnel, DC n° 2017-760 du 18 janvier 2018 relatif à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Plus précisément, l'article 29 de cette loi de programmation a introduit le mécanisme dit des « contrats de Cahors » instituant un nouveau dispositif contractuel entre les collectivités territoriales et l'État dans le but de réduire les dépenses de ces dernières et de consolider leur capacité d'autofinancement. La décision est consultable dans
son intégralité à l'adresse suivante :
https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2018/2017760DC.htm .

* ¹⁶ Conseil constitutionnel, Décision n° 2022-1013 QPC du 14 octobre 2022, relative à la Communauté d'agglomération Vienne Condrieu, consultable à l'adresse suivante : https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2022/20221013QPC.htm .

* ¹⁷ Ainsi, l'article 5 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État a posé les bases du principe de neutralité budgétaire du transfert de compétences en disposant que « les transferts de compétences (...) sont accompagnés du transfert concomitant par l'État aux communes, aux départements et aux régions, des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences ».

* ¹⁸ Conseil constitutionnel, décision n° 2003-487 DC du 18 décembre 2003, Loi portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité, consultable à l'adresse suivante :
https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2003/2003487DC.htm .

* ¹⁹ Conseil constitutionnel, décision n° 2003-489 DC du 29 décembre 2003, Loi de finances pour 2004, consultable à l'adresse suivante :
https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2003/2003489DC.htm.

* ²⁰ Rapport sur la situation des finances publiques locales, annexé au projet de loi de finances pour 2023, p. 92. Le rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.budget.gouv.fr/files/uploads/extract/2023/Rapport%20situation%20FP%20locales%20vdef.pdf .

* ²¹ L'on pense notamment à l'institution du dispositif de compensation péréquée qui permet le transfert au profit des départements des frais de gestion perçus par l'État au titre de la taxe foncière sur les propriétés bâties et à l'institution d'un fonds de solidarité en faveur des départements abondant le fonds national de péréquation des DMTO.

* ²² Rapport de Mathieu Darnaud et Françoise Gatel fait au nom de la commission des lois du Sénat sur les propositions de lois constitutionnelle et organique pour le plein exercice des libertés locales, déposé le 14 octobre 2020, p. 36, consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l20-048/l20-048.html .

* ²³ Rapport de Mathieu Darnaud et Françoise Gatel fait au nom de la commission des lois du Sénat sur les propositions de lois constitutionnelle et organique pour le plein exercice des libertés locales, déposé le 14 octobre 2020, p. 38, consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l20-048/l20-048.html .

* ²⁴ Si le texte avait été transmis une première fois à l'Assemblée nationale en date du 21 octobre 2020, il a été fait le choix de le retransmettre en date du 12 juillet 2022, à l'ouverture de la nouvelle législature. Il est consultable à l'adresse suivante :
https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/16/textes/l16b0114_proposition-loi# .

* ²⁵ De nouveau, ce texte organique a été retransmis en date du 12 juillet 2022 à l'Assemblée nationale. Il est consultable à l'adresse suivante :
https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/16/dossiers/DLR5L15N40250 .

* ²⁶ Sur ces points, pour de plus amples précisions, voir le commentaire de l'article 1 ^er , p. 20.